II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.206/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_206/2017
Arrêt du 23 février 2018
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin et Stadelmann.
Greffière : Mme Kleber.
Participants à la procédure
1. X.________ SA,
2. A.Y.________,
tous les deux représentés par Me Charles Joye, avocat,
recourants,
contre
Département de la santé et de l'action sociale du canton de Vaud.
Objet
Limitation des indemnités perçues par les administrateurs d'un établissement
sanitaire reconnu d'intérêt public et restitution d'une partie de la
subvention,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 19 janvier 2017 (GE.2016.0018).
Faits :
A.
A.a. X.________ SA est une société anonyme de droit suisse, avec siège à
Z.________, dont le but est l'exploitation d'établissements médicaux sociaux
(ci-après: EMS), ainsi que toute prise en charge dans le domaine psychiatrique.
Elle est titulaire des autorisations d'exploiter pour quatre EMS, comprenant en
tout 67 lits. Ces entités, gérées sous forme commerciale, sont considérées en
tant qu'établissements sanitaires reconnus d'intérêt public au sens du droit
vaudois. X.________ SA exploite en outre une unité d'accueil temporaire
psychiatrique, deux organisations de soins à domicile et un appartement
protégé.
A.b. A.Y.________ est président du conseil d'administration de X.________ SA.
Son épouse, B.Y.________, qui est aussi responsable administrative, et son fils
en sont également membres. A.Y.________ officie en outre en tant que
responsable d'exploitation et directeur des établissements susmentionnés.
B.
Le 1er janvier 2010 est entré en vigueur le règlement du 8 octobre 2008
précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés
pour être reconnus d'intérêt public au sens de la loi vaudoise du 5 décembre
1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires
d'intérêt public (RCLPFES; RS/VD 810.01.3; ci-après: le règlement), lequel a
introduit, à son art. 4 et à son annexe I, un barème de rémunération des
directeurs d'EMS reconnus d'intérêt public, en distinguant trois catégories
d'EMS en fonction du nombre de lits.
C.
Par décision du 6 septembre 2012 relative à l'exercice 2010, le Département de
la santé et de l'action sociale du canton de Vaud (ci-après: le Département) a
retenu que les rémunérations accordées à A.Y.________, en sa qualité de
directeur, et à B.Y.________, en sa qualité de responsable administrative,
excédaient de plusieurs milliers de francs le barème fixé par le règlement et a
exigé de X.________ SA la restitution des montants perçus en trop.
Par arrêt du 2 juin 2014, la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a partiellement
admis le recours formé par X.________ SA, A.Y.________ et B.Y.________ contre
cette décision et a renvoyé la cause au Département pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Au titre des
griefs rejetés, le Tribunal cantonal a notamment retenu que la rémunération des
activités directoriales et administratives de A.Y.________ ne pouvait pas
dépasser le plafond prévu par le barème du règlement pour un EMS moyen tel que
déterminé en nombre de lits.
Le recours interjeté au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 2 juin 2014 du
Tribunal cantonal a été déclaré irrecevable par arrêt du 9 juillet 2014 (arrêt
2C_641/2014). L'issue de la procédure devant le Département n'est pas connue.
D.
Par courrier du 30 avril 2015 relatif à l'exercice 2013, le Service des
assurances sociales et de l'hébergement du canton de Vaud (ci-après: le Service
cantonal) a rappelé à la direction de X.________ SA que la rémunération maximum
pour son directeur, selon le barème, était celle prévue pour un établissement
de taille moyenne. Le montant maximum admis pour l'exercice 2013 était de
168'732 francs. La rémunération versée à A.Y.________, de 178'732 fr.,
s'avérait excessive à hauteur de 10'000 fr. et le Département entendait en
exiger la restitution.
Le 22 mai 2015, X.________ SA a expliqué au Service cantonal que A.Y.________,
outre sa fonction de directeur, présidait son conseil d'administration. La
somme de 10'000 fr. correspondait à la rémunération de cette fonction
d'administrateur et n'avait pas à être restituée.
Par décision du 21 décembre 2015, le Département a admis un montant de 3'000
fr., correspondant à dix séances à 300 fr., au titre de la rémunération de la
fonction d'administrateur de A.Y.________ et a exigé de X.________ SA la
restitution d'un montant de 7'000 fr. correspondant au dépassement constaté. Il
a précisé que la restitution serait opérée par une déduction, en 2016, sur la
participation de l'Etat (cf. art. 105 al. 2 LTF).
Le recours interjeté par A.Y.________ et X.________ SA contre cette décision a
été rejeté par le Tribunal cantonal par arrêt du 19 janvier 2017. En substance,
les juges cantonaux ont considéré que le droit cantonal permettait au
Département de contrôler et limiter la rémunération des administrateurs
d'établissements sanitaires reconnus d'intérêt public, que le plafonnement des
indemnités d'administrateur répondait à un intérêt public et que la limitation
à 3'000 fr. de l'indemnité perçue par A.Y.________ au titre de cette fonction
au cours de l'exercice 2013 respectait le principe de proportionnalité.
E.
Contre l'arrêt du 19 janvier 2017, la société X.________ SA (ci-après: la
recourante 1) et A.Y.________ (ci-après: le recourant 2), forment un recours en
matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Ils concluent, sous suite
de dépens, à l'annulation de l'arrêt entrepris et au renvoi de la cause au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils
font en particulier valoir la violation des art. 5, 8, 9, 27 et 29 al. 2 Cst.,
ainsi que 7, 10, 11, 26 et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14
avril 2003 (Cst./VD; RS 131.231).
Le Tribunal cantonal s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral s'agissant
de la recevabilité du recours et conclut, au fond, à son rejet en se référant
aux considérants de son arrêt. Le Département conclut, sous suite de frais, au
rejet du recours. Les recourants ont répliqué, en maintenant leurs
conclusions.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 III
395 consid. 2.1 p. 397; 140 IV 57 consid. 2 p. 59).
1.1. L'arrêt entrepris est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en
dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et
al. 2 LTF). Il porte sur la limitation de la rémunération perçue par le
recourant 2 en sa qualité d'administrateur de la recourante 1 et la restitution
du dépassement constaté pour l'année 2013 par le biais d'une déduction sur la
participation de l'Etat pour l'année 2016. La cause relève du droit public (
art. 82 let. a LTF). Elle ne tombe par ailleurs pas sous le coup des exceptions
de l'art. 83 LTF. En particulier, en tant que la décision impose la restitution
d'un montant de 7'000 fr. sous forme d'une déduction sur la participation
financière de l'Etat au fonctionnement de la recourante 1, elle ne relève pas
de l'art. 83 let. k LTF, en vertu duquel le recours en matière de droit public
est irrecevable contre les décisions en matière de subventions auxquelles la
législation ne donne pas droit. En effet, selon la jurisprudence, cette
exception ne s'applique pas aux décisions relatives à la révocation ou au
remboursement d'une subvention, et cela même si, initialement, il n'existait
pas de droit au subside, car l'octroi de la subvention crée une position
juridiquement protégée (cf. arrêts 2C_717/2015 du 13 décembre 2015 consid. 1;
2C_139/2012 du 30 mai 2012 consid. 1.1 et les références citées; cf. FLORENCE
AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2 ^e éd., 2014, n ^o 119 ad art. 83
LTF). La cause ne tombe pas non plus sous le coup de l'art. 85 al. 1 let. b LTF
, d'après lequel le recours est irrecevable s'agissant de contestations
pécuniaires en matière de rapports de travail de droit public si la valeur
litigieuse est inférieure à 15'000 fr., car elle porte sur les limitations que
fixe le canton de Vaud à la rémunération des membres des conseils
d'administration d'EMS subventionnés. La voie du recours en matière de droit
public est donc ouverte.
1.2. Pour le surplus, le recours a été interjeté en temps utile (art. 100 LTF)
et dans les formes prescrites (art. 42 LTF). Les recourants ont pris part à la
procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Ils sont
particulièrement atteints par la décision entreprise, qui oblige la recourante
1 à restituer 7'000 fr. au canton de Vaud et plafonne les honoraires
d'administrateur du recourant 2 pour l'exercice 2013 à 3'000 fr., et ont un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al.
1 let. b et c LTF), de sorte qu'ils ont la qualité pour recourir.
1.3. Les recourants se sont limités à des conclusions en annulation et en
renvoi, alors que le Tribunal fédéral a un pouvoir général de réforme (cf. art.
107 al. 2 LTF). Dès lors toutefois que l'on comprend, à la lecture du mémoire,
que les recourants visent à ce que la recourante 1 soit libérée de l'obligation
de restituer au canton de Vaud le montant de 7'000 fr., il convient de ne pas
se montrer trop formaliste et d'admettre la conclusion en annulation. Quant à
la conclusion en renvoi, elle est admissible, car les recourants soulèvent une
violation du droit d'être entendu, qui, si elle devait être reconnue, ne
pourrait, sous réserve d'une correction du vice, que conduire la Cour de céans
à renvoyer la cause aux juges précédents pour nouvelle décision (cf. ATF 137 II
313 consid. 1.3 p. 317; arrêt 2C_674/2015 du 26 octobre 2017 consid. 2.2).
2.
2.1. Selon l'art. 95 LTF, le recours en matière de droit public peut être formé
notamment pour violation du droit fédéral (let. a), qui comprend les droits
constitutionnels des citoyens, ainsi que des droits constitutionnels cantonaux
(let. c). Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF),
sous réserve de l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet alinéa, le Tribunal
fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de
dispositions de droit cantonal et intercantonal, que si ce grief a été invoqué
et motivé par le recourant (cf. ATF 142 V 577 consid. 3.2 p. 579; 141 I 36
consid. 1.3 p. 41). L'acte de recours doit alors, pour que le grief soit
examiné, contenir un exposé succinct des droits et principes constitutionnels
violés et préciser de manière claire et détaillée en quoi consiste la violation
(cf. ATF 141 I 36 consid. 1.3 p. 41; 139 I 229 consid. 2.2 p. 232).
On peut se demander en l'occurrence si l'acte de recours satisfait aux
exigences susmentionnées, dès lors que les recourants se contentent de citer
pêle-mêle diverses dispositions constitutionnelles, sans expliquer, même
brièvement, leur contenu. La question souffre toutefois de demeurer indécise au
vu de l'issue du litige.
2.2. Pour statuer, le Tribunal fédéral se fonde sur les faits constatés par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci n'aient été
établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle
d'arbitraire (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266) - ou en violation du droit au
sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).
3.
Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu, les
recourants, qui citent les art. 9 et 29 al. 2 Cst., ainsi que les art. 11 et 27
al. 2 Cst./VD, invoquent une violation du droit d'être entendu et de
l'interdiction de l'arbitraire, en particulier dans l'appréciation des preuves.
Ils reprochent au Tribunal cantonal d'avoir refusé de procéder aux mesures
d'instruction requises, à savoir l'audition du recourant 2 et de "témoins".
3.1. Dans la mesure où les recourants ne prétendent pas que les art. 11 et 27
al. 2 Cst./VD leur offriraient une protection plus étendue que celle découlant
des art. 9 et 29 al. 2 Cst., leur grief sera traité sous l'angle de ces
dernières dispositions (cf. arrêt 2C_463/2013 du 26 août 2013 consid. 4.1).
3.2. Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend
notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes (ATF 142 II 218 consid. 2.3 p. 22; 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'autorité peut cependant
renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). En particulier,
l'autorité de jugement peut renoncer à faire citer des témoins si, dans le
cadre d'une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire, elle peut
dénier à ces témoignages une valeur probante décisive pour le jugement (cf.
arrêt 2C_850/2014 du 10 juin 2016 consid. 6.1, non publié in ATF 142 II 388, et
les références citées). Il n'y a arbitraire (art. 9 Cst.) dans l'appréciation
des preuves que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée
d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un
moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la
base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (cf. ATF
142 II 355 consid. 6 p. 358; 140 III 264 consid. 2.3 p. 266).
3.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a considéré qu'il pouvait renoncer
aux auditions sollicitées, dès lors que les parties avaient produit leur
dossier et que les faits étaient établis.
Les recourants affirment que l'audition du recourant 2 aurait permis de
déterminer le contenu et l'ampleur de son activité d'administrateur durant
l'exercice 2013 et en particulier le nombre de séances auxquelles il avait
participé. Les recourants perdent cependant de vue que le droit d'être entendu
ne confère en principe pas le droit d'être entendu oralement par l'autorité
(cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76). En l'espèce, dans la mesure où il
résulte de l'arrêt entrepris que les recourants, qui ne le contestent du reste
pas, ont eu l'occasion de s'exprimer par écrit à plusieurs reprises au cours de
la procédure au sujet de l'activité d'administrateur du recourant 2 durant l'e
xercice 2013, on ne voit pas que le Tribunal cantonal aurait violé les
garanties découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. en refusant l'audition sollicitée.
Que les recourants n'aient pas fourni d'informations par écrit, notamment quant
au nombre de séances du conseil d'administration de la recourante 1 au cours de
l'exercice 2013, ne modifie pas cette conclusion. Au contraire, en l'absence
d'une quelconque documentation au sujet de l'organisation et du nombre des
séances, ainsi que du système de rémunération du conseil d'administration de la
recourante 1, le Tribunal cantonal pouvait, sans arbitraire, considérer que le
témoignage du principal intéressé ne serait pas propre à établir de manière
objective les faits pertinents.
Quant aux auditions de "témoins" sollicitées, les recourants se contentent de
prétendre qu'elles auraient permis d'établir les faits, sans plus de précision,
ni quant à l'identité des personnes concernées, ni quant aux éléments de fait
concrets ne résultant pas du dossier qu'elles auraient pu éclairer. Une telle
motivation n'est pas suffisante au regard de l'art. 106 al. 2 LTF.
3.4. Sur le vu de ce qui précède, les griefs des recourants tirés de la
violation du droit d'être entendu en lien avec l'appréciation anticipée des
preuves doivent être écartés.
4.
Invoquant l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), les recourants
reprochent à l'autorité précédente de s'être fondée sur des constatations de
fait non pertinentes et insuffisantes.
4.1. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations
de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte -
notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens
de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le
sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p.
377). Lorsque la partie recourante entend s'en prendre aux faits ressortant de
l'arrêt entrepris, elle doit établir de manière précise la réalisation de ces
conditions. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait
qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 137 II 353
consid. 5.1 p. 356).
4.2. Les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir arrêté à dix le
nombre de séances du conseil d'administration de la recourante 1 au cours de
l'exercice 2013 en se fondant sur des éléments issus de l'instruction d'une
autre cause, qui concernait l'exercice 2010.
Les recourants n'indiquent pas, ni a fortiori ne démontrent que le conseil
d'administration de la recourante 1 se serait réuni plus de dix fois au cours
de l'exercice 2013. Au surplus, il résulte de l'arrêt entrepris que les
recourants n'ont fourni aucune documentation écrite sur les séances du conseil
d'administration de la recourante 1 au cours de l'exercice 2013. Dans ces
conditions, on ne voit pas en quoi il était arbitraire de la part du Tribunal
cantonal de retenir le chiffre de dix séances pour cet exercice en se référant
aux indications fournies par le recourant 2 lui-même à l'occasion de la
procédure relative à l'exercice 2010. Le grief tiré d'un établissement des
faits arbitraire doit donc être rejeté. Dans la suite de son raisonnement, la
Cour de céans se fondera sur les faits retenus dans l'arrêt entrepris.
5.
Le litige porte sur la question de savoir si le Tribunal cantonal a confirmé à
juste titre la décision du Département exigeant des recourants la restitution
d'un montant de 7'000 fr., correspondant à la différence entre les indemnités
de 10'000 fr. que le recourant 2 a prétendu avoir reçues en sa qualité
d'administrateur de la recourante 1 pour l'exercice 2013 et le montant de 3'000
fr. admis par le Département pour la rémunération de cette fonction.
6.
Les recourants invoquent en premier lieu une violation de leur liberté
économique (art. 27 Cst. et 26 Cst./VD), en lien avec le principe de la
légalité (art. 5 Cst. et art. 7 Cst./VD) et l'interdiction de l'arbitraire (
art. 9 Cst. et 11 Cst./VD).
6.1. Les griefs tirés de la violation du principe de la légalité et de
l'interdiction de l'arbitraire n'ont pas de portée propre en l'espèce par
rapport à celui tiré de la violation de la liberté économique, de sorte que les
critiques des recourants seront examinées sous l'angle de celle-ci. Par
ailleurs, dès lors que les recourants n'indiquent pas que la la disposition de
la constitution cantonale vaudoise relative à la liberté économique qu'ils
citent (art. 26 Cst./VD) irait au-delà des garanties correspondantes découlant
de la Constitution fédérale (art. 27 Cst.), les griefs soulevés seront examinés
uniquement à la lumière de ces dernières (cf. ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135;
arrêt 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 consid. 4.1).
6.2. La loi vaudoise du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement
des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RS/VD 810.01) fait une
distinction entre les établissements sanitaires privés selon qu'ils bénéficient
ou non d'une reconnaissance d'intérêt public (cf. art. 3 LPFES). Cette
reconnaissance est liée à l'observation d'un certain nombre de conditions
énumérées à l'art. 4 LPFES et fonde simultanément le droit à l'obtention d'une
contribution financière de l'Etat (cf. art. 3 al. 1 ch. 3 et 4 al. 2 LPFES).
Selon l'art. 32f LPFES, le Département peut exiger la restitution de tout ou
partie de la participation financière accordée à un établissement sanitaire
d'intérêt public notamment en cas d'inobservation de cette loi, de ses
dispositions d'application ou encore d'autres dispositions légales auxquelles
il est soumis (al. 1 ch. 1).
Il n'est pas contesté en l'espèce que la recourante 1 gère quatre EMS reconnus
d'intérêt public et perçoit, du fait de cette reconnaissance, des subventions
de l'Etat.
6.3. L'arrêt entrepris n'est pas très clair sur la nature de la restitution du
montant de 7'000 francs. On peut la concevoir comme une limitation des montants
de la subvention allouée. De ce point de vue, elle n'est pas contestable sous
l'angle de la liberté économique. En effet, cette liberté ne crée en principe
pas de droit à des prestations positives de l'Etat (cf. ATF 130 I 26 consid.
4.1 p. 41; 121 I 230 consid. 3h p. 240; cf. aussi arrêt 2P.394/2004 du 20
septembre 2005 consid. 1.5). Dans la mesure où la décision entreprise peut
également se comprendre dans le sens où le Département limite de manière
générale la liberté des recourants de fixer la rémunération des membres du
conseil d'administration de la recourante 1, elle est susceptible de porter
atteinte à la liberté économique des recourants.
6.4. En effet, la jurisprudence considère que les EMS subventionnés jouissent
de la liberté économique, de façon limitée cependant (cf. arrêt 2C_727/2011 du
19 avril 2012 consid. 3.1, non publié in ATF 138 II 191). Les EMS qui
bénéficient de subventions cantonales renoncent, en échange de ces subventions,
au plein exercice de leur liberté économique et acceptent de se soumettre à des
contrôles et modalités de gestion définies par le canton (cf. ATF 142 I 195
consid. 6.3 p. 214 s.; 138 II 191 consid. 4.4.2 p. 203; arrêts 2C_656/2009 du
24 juillet 2010 consid. 4.3; 2P.94/2005 du 25 octobre 2006 consid. 5.3). Ils ne
peuvent ainsi invoquer la liberté économique pour contester que l'octroi de
subventions soit soumis à des conditions. En revanche, ils peuvent faire valoir
que ces conditions violent la liberté économique (cf. arrêt 2C_656/2009 du 24
juillet 2010 consid. 4.3).
7.
Les recourants font valoir que le contrôle et la limitation par le Département
des indemnités versées au recourant 2 au titre de sa fonction d'administrateur
de la recourante 1 ne reposent sur aucune base légale.
7.1. Toute restriction d'un droit fondamental doit respecter les conditions
énoncées à l'art. 36 Cst. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., la restriction
doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être
prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références
citées); les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Lorsque
la restriction d'un droit fondamental est grave, le Tribunal fédéral examine
librement la question de l'existence d'une base légale cantonale suffisante
(cf. ATF 142 I 121 consid. 3.3 p. 125). A l'inverse, selon la jurisprudence, le
Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal
effectuées par les autorités cantonales sous l'angle restreint de l'arbitraire
lorsque l'atteinte à une liberté constitutionnelle n'est pas particulièrement
grave (cf. ATF 125 I 417 consid. 4c p. 423; 124 I 25 consid. 4a p. 32; arrêts
2C_956/2016 du 7 avril 2017 consid. 4.2.1; 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid.
4.2). Savoir si une restriction à un droit fondamental est grave s'apprécie en
fonction de critères objectifs (ATF 139 I 280 consid. 5.2 p. 285 s.).
En l'occurrence, contrairement à la perception des recourants, on ne peut
considérer que la restriction à leur liberté économique résultant de la
limitation des indemnités versées au recourant 2 en sa qualité d'administrateur
de la recourante 1 soit grave, s'agissant d'une limitation appliquée à une
entité privée touchant des aides de l'Etat. La décision entreprise ne remet en
effet pas en cause le principe d'une rémunération de l'activité
d'administrateur d'une société gérant des établissements sanitaires reconnus
d'intérêt public - et percevant de ce fait des subventions -, mais se contente
de fixer une limite à celle-ci. Il convient donc de vérifier sous l'angle
restreint de l'arbitraire l'interprétation du droit cantonal effectuée par les
juges précédents.
7.2. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de
l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 141 I 172 consid.
4.3.1 p. 177). En revanche, si l'interprétation défendue par l'autorité
cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au
but de la disposition ou de la législation en cause, elle sera confirmée, même
si une autre solution paraît aussi concevable, voire même préférable (cf. ATF
138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
7.3. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a tout d'abord relevé, au sujet de la
base légale à la restriction litigieuse, que la question de la rémunération de
la fonction de membre d'un conseil d'administration d'une entité reconnue
d'intérêt public se distinguait de celle de la rémunération des fonctions
directoriales et administratives. Elle ne tombait partant pas sous le coup de
l'art. 4b al. 2 LPFES, qui donne compétence au Conseil d'Etat pour fixer un
barème de rémunération pour ces dernières, et de l'art. 4 cum annexe I du
règlement, qui établit ledit barème (cf. supra point B).
Le Tribunal cantonal a estimé que cela ne signifiait toutefois pas que
l'intervention du Département dans le cas d'espèce était dépourvue de fondement
légal. Il a exposé que, dès lors que les établissements sanitaires reconnus
d'intérêt public bénéficiaient d'aides de l'Etat, le Département était en effet
fondé à contrôler et limiter la rémunération des membres de leur conseil
d'administration en vertu des dispositions de la loi vaudoise du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv; RS/VD 610.15), d'une part, et des dispositions
de la LPFES et du règlement relatives aux règles sur la distribution du
bénéfice (art. 4d LPFES et art. 11 RCLPFES), d'autre part. S'agissant de ces
dernières, le Tribunal cantonal a souligné que, pour être reconnus d'intérêt
public, les établissements sanitaires sont tenus au respect des limites fixées
par le Conseil d'Etat à la distribution du bénéfice (art. 4 al. 1 let. g
LPFES). Le Tribunal cantonal a également souligné qu'il convenait d'éviter que
les EMS reconnus d'intérêt public tentent, sous couvert d'indemnités
d'administrateur versées à leur directeur, d'éluder les dispositions relatives
à la rémunération des fonctions directoriales et administratives, étant précisé
que, pour l'exercice 2013, le recourant 2 avait perçu, en sa qualité de
directeur, la rémunération maximum prévue par le barème.
7.4. Les recourants s'en prennent à l'interprétation qui précède sous trois
aspects.
7.4.1. Ils soulignent tout d'abord que l'art. 4b al. 2 LPFES et les
dispositions du règlement (art. 4 à 10 RCLPFES) qui le mettent en oeuvre, en
particulier l'art. 4 RCLPFES relatif au barème de rémunération, ne visent que
la rémunération des fonctions directoriales et administratives, lesquelles se
distinguent de la fonction d'administrateur. Ainsi qu'il a été vu, le Tribunal
cantonal, tout comme le Département avant lui, ont pleinement reconnu ce point.
C'est d'ailleurs précisément parce que les fonctions directoriales et
administratives ne se confondent pas avec la fonction d'administrateur que la
recourante 1 n'a pas été tenue de restituer l'intégralité des indemnités
versées au recourant 2 au titre de sa fonction d'administrateur, alors qu'il
avait déjà perçu la rémunération maximum autorisée selon le barème pour sa
fonction de directeur au cours de l'exercice 2013.
Cela étant, c'est sans succès que les recourants tentent de déduire de cette
absence de mention de la fonction d'administrateur à l'art. 4b al. 2 LPFES un
silence qualifié du législateur, qui exclurait ainsi tout contrôle des
indemnités versées au recourant 2 en sa qualité d'administrateur de la
recourante 1. Les extraits de l'Exposé des motifs et du projet de loi modifiant
la LPFES qu'ils citent (Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton de
Vaud, séance du 7 novembre 2006, BGC 2006 5092 ss) ne démontrent en effet pas
que le législateur vaudois aurait volontairement renoncé à réglementer la
question des indemnités des membres des conseils d'administration des entités
reconnues d'intérêt public (sur la notion de silence qualifié, cf. ATF 140 III
251 consid. 4.2 p. 257 s.; 139 I 57 consid. 5.2 p. 60), mais uniquement une
préoccupation marquée pour la question de la rémunération des fonctions
directoriales et administratives. En outre, comme le relève le Département dans
ses déterminations, l'adoption de dispositions spécifiques relatives au
contrôle de la rémunération des directeurs d'EMS a été jugée nécessaire à la
suite du constat d'abus caractérisés dans les EMS vaudois dans ce domaine (cf.
BGC 2006 5092; cf. aussi Rapport résumé de la Commission d'enquête
parlementaire chargée d'investiguer et de rapporter au Grand Conseil sur
l'adéquation des moyens mis en oeuvre par le Conseil d'Etat pour exercer la
surveillance des EMS et vérifier leur conformité aux exigences de la loi sur la
santé publique et de la LPFES, février 2001, p. 14). Cela ne signifie pas que
le législateur vaudois a, à l'inverse, considéré que la rémunération des
membres des conseils d'administration des EMS subventionnés pouvait demeurer
libre. Au contraire, cette question s'inscrit dans la même problématique
d'utilisation des fonds publics aux fins prévues par la loi. La thèse d'un
silence qualifié du législateur vaudois défendue par les recourants n'est, pour
les motifs qui précèdent, pas plausible.
On relèvera par ailleurs que si l'art. 4b al. 2 LPFES et l'art. 4 RCLPFES ne
régissent pas la rémunération de la fonction d'administrateur, il n'apparaît
pas pour autant insoutenable de retenir, comme l'a souligné le Tribunal
cantonal, que, lorsque les fonctions de directeur et d'administrateur sont
assumées par la même personne comme c'est le cas en l'espèce, le Département
est fondé à contrôler le montant des indemnités versées au titre de la fonction
d'administrateur, afin d'éviter que les prescriptions relatives à la
rémunération des fonctions directoriales et administratives ne soient éludées.
7.4.2. Les recourants font ensuite valoir que la loi cantonale sur les
subventions (citée supra consid. 7.3) est une loi antérieure et générale
cédant le pas à la réglementation spéciale de la LPFES et de son règlement
d'application, qui ne pourrait donc servir de fondement à la restriction qui
leur est imposée. Leur argument repose sur la prémisse que la LPFES contient un
silence qualifié au sujet de la rémunération de la fonction d'administrateur.
Or, tel n'est pas le cas, puisqu'il ressort de ce qui précède que si le
législateur vaudois n'a certes pas réglé la question par une disposition
spécifique, il n'a pas pour autant délibérément considéré que la fixation des
indemnités perçues pour la fonction d'administrateur d'une société gérant des
EMS subventionnés était libre. Par conséquent, la critique des recourants tombe
à faux. Dans la mesure où, selon son art. 1 al. 2, la loi sur les subventions
s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par
l'Etat et à défaut de règle spécifique dans la LPFES, on ne voit pas qu'il
était arbitraire de la part du Tribunal cantonal de se référer à cette
législation dans le cas d'espèce.
Sous l'angle des conséquences à tirer de l'applicabilité de cette loi pour la
question de la rémunération de la fonction d'administrateur, on relèvera que la
position du Tribunal cantonal selon laquelle l'Etat se doit de contrôler la
manière dont les subventions qu'il octroie sont employées ne prête pas le flanc
à la critique (cf. art. 27 LSubv; cf. arrêt 2C_656/2009 du 24 juillet 2010
consid. 5.3). Or, il n'est pas insoutenable d'en déduire que le contrôle de
l'Etat porte notamment sur la rémunération des membres du conseil
d'administration des entités subventionnées, dans la mesure où les indemnités
versées pourraient détourner de son affectation l'aide financière allouée et
rendre vide de sens les limitations imposées.
7.4.3. Les recourants dénoncent enfin la référence par le Tribunal cantonal aux
dispositions relatives à la distribution du bénéfice (art. 4d LPFES et 11
RCLPFES), au motif qu'il ne s'agirait que de normes comptables concernant la
répartition et l'affectation du bénéfice. Dans la mesure où la rémunération des
membres du conseil d'administration influence la détermination du bénéfice, on
ne voit toutefois pas en quoi le Tribunal cantonal serait tombé dans
l'arbitraire en relevant que ces dispositions étaient également pertinentes en
l'espèce et permettaient au Département de contrôler la rémunération accordée
au recourant 2 au titre de sa fonction d'administrateur.
7.5. En résumé, l'interprétation du Tribunal cantonal selon laquelle le droit
cantonal permettait au Département de contrôler et limiter les indemnités
reçues par le recourant 2 au titre de sa fonction d'administrateur de la
recourante 1 n'est pas insoutenable et repose sur des motifs objectifs, de
sorte qu'il n'y a pas lieu de s'en écarter. Le grief tiré d'un défaut de base
légale est partant rejeté.
8.
Conformément à l'art. 36 al. 2 et 3 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé.
Le Tribunal fédéral vérifie librement si ces exigences sont respectées (cf. ATF
142 I 162 consid. 3.2.2 p. 165; 134 I 153 consid. 4.2.1 et 4.2.2. p. 157 s.;
130 I 65 consid. 3.3 p. 68).
8.1. Les recourants ne contestent pas, à juste titre, que la limitation de la
rémunération des administrateurs d'une société gérant des établissements
sanitaires privés reconnus d'intérêt public soit justifiée par l'intérêt public
de contrôle de l'affectation des deniers publics au but de santé public
poursuivi par l'Etat lorsqu'il subventionne des EMS (cf. arrêt 2C_656/2009 du
24 juillet 2010 consid. 4.3).
8.2. Ils critiquent en revanche la proportionnalité de la limitation des
indemnités versées au recourant 2 pour sa fonction de membre du conseil
d'administration de la recourante 1. En substance, ils font valoir que
l'indemnité de 10'000 fr. par an versée au recourant 2 est pleinement justifiée
compte tenu de l'ampleur de son activité et de ses responsabilités en qualité
de président du conseil d'administration de la recourante 1.
8.3. Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte
à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 140
I 218 consid. 6.7.1 p. 235 s.; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62).
8.4. En l'occurrence, les recourants semblent contester l'aptitude et la
nécessité de la limitation qui leur est imposée, mais leurs arguments reposent
sur la thèse selon laquelle la législation cantonale ne permet pas de contrôler
la rémunération des membres des conseils d'administration des entités reconnues
d'intérêt public, ce qui n'est, selon l'interprétation non arbitraire du
Tribunal cantonal, pas le cas (cf. supra consid. 7). Seule se pose ainsi la
question du caractère raisonnable du montant de 3'000 fr. admis par l'autorité
précédente au titre d'indemnité pour l'activité d'administrateur du recourant 2
au cours de l'exercice 2013.
8.5. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a retenu un nombre de dix séances du
conseil d'administration de la recourante 1 au cours de l'exercice 2013. Les
recourants n'ont pas démontré que cette constatation serait arbitraire (cf.
supra consid. 4.2), de sorte que ce fait lie le Tribunal fédéral (art. 105 al.
1 LTF). Il convient donc de se demander si un montant de 300 fr. par séance
(3'000 fr./10) respecte le principe de proportionnalité.
Concernant le montant à allouer par séance, le Tribunal cantonal s'est référé
aux recommandations de l'Association vaudoise des Etablissements
médicaux-sociaux (ci-après: AVDEMS), qui, dans son guide de bonne pratique pour
la gouvernance d'EMS (éd. 2007, point E. 22.1; ci-après: le guide de bonne
pratique), préconise d'allouer aux membres des conseils d'administration une
indemnité de 100 à 300 fr. par séance. Compte tenu de la taille de la
recourante 1 et du fait qu'elle exploite, outre quatre EMS, une unité d'accueil
temporaire psychiatrique, deux organisations de soins à domicile et un
appartement protégé, le Tribunal cantonal a retenu, à l'instar du Département,
qu'un montant de 300 fr. par séance se justifiait en l'occurrence, et
permettait de rémunérer correctement l'activité du recourant 2. Relevant que
les recourants n'avaient donné aucune indication sur l'ampleur que représente,
concrètement, le mandat d'administrateur du recourant 2, les juges cantonaux
ont par ailleurs estimé qu'il n'y avait pas de raison de s'écarter, à la
hausse, de ce montant.
La position du Tribunal cantonal n'apparaît pas critiquable sous l'angle du
principe de proportionnalité. Le montant de 300 fr. par séance ne paraît en
effet pas si dérisoire qu'il ne constituerait plus une rémunération adéquate de
la fonction d'administrateur d'une entité gérant des établissements sanitaires
privés reconnus d'intérêt public. Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, ce
montant figure dans le guide de bonne pratique de l'AVDEMS. Si ce guide ne
contient pas de dispositions contraignantes, il constitue néanmoins une
indication importante sur ce qui est considéré comme raisonnable dans cette
branche d'activité. A défaut d'une quelconque indication des recourants sur le
système de rémunération des membres du conseil d'administration de la
recourante 1, sur l'ampleur et le contenu de l'activité du recourant 2 durant
l'exercice 2013 ou encore sur la durée des séances, on ne saurait reprocher au
Tribunal cantonal ni de s'être référé au guide de bonne pratique, ni de ne pas
s'être écarté à la hausse du montant de 300 fr. par séance qui y est suggéré.
Au surplus, comme l'a relevé l'instance précédente, dans la mesure où le
recourant 2 est également directeur à plein temps de la recourante 1, son
activité d'administrateur ne peut pas objectivement constituer une tâche d'une
ampleur telle qu'elle rendrait le montant de 300 fr. par séance déraisonnable.
Quoi qu'en pensent les recourants, il n'est pas pertinent de se référer, comme
ils le font, aux rémunérations moyennes des membres des conseils
d'administration d'entreprises suisses de taille moyenne pour déterminer si la
limitation à 3'000 fr. de la rémunération du recourant 2 pour l'exercice 2013
respecte le principe de proportionnalité. En effet, les montants qu'ils
indiquent concernent des sociétés qui ne sont pas des entités reconnues
d'intérêt public touchant des subventions de l'Etat et ne sont partant pas
soumises aux mêmes conditions et limitations que celles imposées à la
recourante 1. Les situations ne sont donc pas comparables.
En définitive, on ne voit pas que le Tribunal cantonal ait méconnu le principe
de proportionnalité en confirmant la limitation de la rémunération du recourant
2 en sa qualité d'administrateur de la recourante 1 à 3'000 fr. pour l'exercice
2013. Il s'ensuit que la restriction à la liberté économique des recourants
respecte les conditions fixées à l'art. 36 Cst. Le grief tiré de la violation
de l'art. 27 Cst. doit partant être rejeté.
9.
Les recourants dénoncent une violation de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur
les cartels et autres restrictions à la concurrence (loi sur les cartels;
LCart; RS 251). A leur sens, la recommandation de l'AVDEMS relative à la
rémunération des séances des conseils d'administration des EMS vaudois
constituerait un accord sur les prix présumé illicite en vertu de l'art. 5 al.
3 let. a LCart, que le Tribunal cantonal ne pouvait par conséquent pas
appliquer.
Le grief est difficile à comprendre. On ne voit en effet pas en quoi le présent
litige, qui oppose les recourants à l'administration en lien avec la
limitation, imposée par l'Etat, des rémunérations des administrateurs de
sociétés gérant des EMS reconnus d'intérêt public et percevant de ce fait des
subventions, relèverait du champ d'application de la loi sur les cartels. Par
ailleurs, la recommandation de l'AVDEMS a uniquement servi, en l'espèce, de
source d'inspiration pour déterminer ce qui constituait une indemnité
raisonnable pour les administrateurs d'EMS vaudois. Au surplus, en tant que les
recourants s'en prennent à la recommandation de l'AVDEMS, on ne voit pas
d'emblée en quoi cette recommandation, émise par une association d'entreprises,
remplirait les éléments constitutifs pour être qualifiée d'accord au sens de l'
art. 4 al. 1 LCart (cf. au sujet de ces conditions, AMSTUTZ/CARRON/REINERT, in
Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2 ^e éd. 2013, n ^o 41 ss ad art.
4 I LCart), et les recourants ne le démontrent pas non plus. En outre, si cette
recommandation devait être qualifiée d'accord, il ne serait pas encore démontré
qu'elle constituerait un accord fixant les prix, le lien entre l'indemnité de
séance pour les membres des conseils d'administration d'EMS et la fixation des
prix par lesdits EMS n'étant de loin pas évident. Ce qui précède conduit au
rejet du grief tiré de la violation de la LCart.
10.
Les recourants, qui invoquent les art. 8 al. 1 Cst. et 10 Cst./VD, se plaignent
en dernier lieu d'une violation du principe de l'égalité entre concurrents
économiques, au motif que la décision entreprise les forcerait au respect des
recommandations de l'AVDEMS, alors que d'autres concurrents pourraient fixer
librement l'indemnité due à leurs administrateurs.
10.1. Les recourants semblent voir une inégalité de traitement dans le fait que
les EMS reconnus d'intérêt public qui n'atteindraient pas les maxima du barème
relatif à la rémunération de la fonction de directeur pourraient fixer
librement les indemnités des membres de leur conseil d'administration. Il
s'agit là d'une hypothèse qui n'est nullement démontrée par la comparaison avec
des situations concrètes et n'a partant pas à être examinée plus avant. Aucun
indice n'indique du reste que les EMS reconnus d'intérêt public ne seraient pas
soumis aux mêmes exigences s'agissant des montants versés à leurs
administrateurs.
10.2. Par ailleurs, en tant que les recourants entendent comparer leur
situation à celle d'établissements sanitaires privés ne bénéficiant pas de la
reconnaissance d'intérêt public et ne percevant partant pas de subventions de
la part de l'Etat, leur grief doit aussi être rejeté. En effet, l'application
par un canton d'un régime juridique distinct aux seuls EMS reconnus d'intérêt
public ne viole pas per se l'égalité de traitement entre concurrents directs
(cf. ATF 142 I 195 consid. 6.3 p. 215). Le grief tiré de la violation du
principe d'égalité de traitement doit par conséquent être rejeté.
11.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, les
recourants supportent les frais judiciaires, solidairement entre eux (art. 66
al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département de
la santé et de l'action sociale et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour
de droit administratif et public.
Lausanne, le 23 février 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffière : Kleber
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