II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.180/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_180/2017
Urteil vom 10. Januar 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK),
Generalsekretariat, Rechtsdienst, 3003 Bern,
vertreten durch das Bundesamt für Energie, Abteilung Recht, Wasserkraft,
Entsorgung,
Postfach, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
1. A.C. ________,
2. B.C. ________,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Konrad Reber,
Beschwerdegegner,
Swissgrid AG,
Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom, Effingerstrasse 39, 3003 Bern.
Gegenstand
Höhe der kostendeckenden Einspeisevergütung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 16.
Januar 2017 (A-4971/2016).
Sachverhalt:
A.
Am 17. Januar 2011 meldeten A.C.________ und B.C.________ eine geplante
Photovoltaik-Anlage bei der Swissgrid AG für die kostendeckende
Einspeisevergütung (KEV) an. Der Plan sah die Montage von Solarzellen auf den
Dächern der "Kartoffelhalle", einer Scheune und einer weiteren Halle vor.
Nach weiteren Abklärungen zur Konstruktion wurde dem Eidgenössischen
Starkstrominspektorat ESTI das Plangenehmigungsgesuch für eine sog.
Inn-Aufdach-Montage der Photovoltaik-Anlage eingereicht, das am 15. April 2013
genehmigt wurde. Die Anlage wurde in der Folge erstellt und am 5. November 2013
in Betrieb genommen. Auf der Scheune wurde das alte, asbesthaltige Eternitdach
entfernt und stattdessen wurden Dachpaneele montiert, worüber anschliessend die
Photovoltaik-Module installiert wurden. Bei den beiden anderen Gebäuden blieben
die alten, schaumgefüllten Dachelemente erhalten, und es wurden zusätzlich
Photovoltaik-Module angebracht.
Mit Entscheid vom 1. Oktober 2014 stufte die Swissgrid AG die Anlage als
angebautein und setzte den gegenüber einer integrierten Anlage tieferen
Vergütungssatz fest.
B.
B.a. Dagegen gelangten A.C.________ und B.C.________ an die Eidgenössische
Elektrizitätskommission (ElCom) mit dem Antrag, ihnen den KEV-Satz für
integrierte Photovoltaik-Anlagen zu entrichten. Im Laufe des Verfahrens wurde
überdies die Frage einer allfälligen Entschädigung für enttäuschtes Vertrauen
thematisiert.
Mit Verfügung vom 7. Juli 2016 bestätigte die ElCom den Entscheid der Swissgrid
AG vom 1. Oktober 2014 und die Einstufung der fraglichen Photovoltaik-Anlage
als angebaut. Sie sprach A.C.________ und B.C.________ indes in Nachachtung
des Grundsatzes des Vertrauensschutzes zusätzlich zur entsprechenden
Einspeisevergütung eine pauschale Entschädigung von Fr. 65'448.-- aus dem
KEV-Fonds zu.
B.b. Gegen diese Verfügung führten A.C.________ und B.C.________ Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht und verlangten die Zusprechung der KEV für
integrierte Photovoltaik-Anlagen. Eventuell sei die Swissgrid AG zu
verpflichten, nebst der KEV für angebaute Anlagen eine Entschädigung aus
Vertrauensschutz im Umfang von Fr. 364'238.-- auszurichten: Der Schaden bestehe
aus den Positionen Pauschalentschädigung für Anpassungsarbeiten, Kosten für die
Änderung der Dachkonstruktion der Scheune sowie entgangene Rendite auf dem
Kapital und Minderertrag der Anlage für 10 Jahre.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 16. Januar
2017 gut und hob die Verfügung der ElCom vom 7. Juli 2016 auf. Es wies die
Angelegenheit an die ElCom zurück zur Neufestsetzung der kostendeckenden
Einspeisevergütung gemäss den Ansätzen für integrierte Photovoltaik-Anlagen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. Februar 2017
beantragt das Bundesamt für Energie im Namen des Eidgenössischen Departements
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Januar 2017 sei aufzuheben und die
umstrittene Photovoltaik-Anlage als angebaut zu qualifizieren. In einem
Eventualantrag verlangt das Bundesamt nebst der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Ergänzung
des Sachverhalts und zur neuen Beurteilung.
A.C.________ und B.C.________ beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Die Swissgrid AG und das Bundesverwaltungsgericht
verzichten auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Die ElCom stellt den Antrag,
die Beschwerde sei gutzuheissen.
Mit Schreiben vom 13. April 2017 wurde dem Bundesamt für Energie das
Vernehmlassungsergebnis mitgeteilt. Innert der hierfür eingeräumten Frist ging
keine weitere (fakultative) Stellungnahme ein.
Erwägungen:
1.
Gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts, welche - wie hier - nicht von einer Ausnahme gemäss Art.
83 BGG erfasst werden, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a und Art.
86 Abs. 1 lit. a BGG).
Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hebt den Entscheid der
ElCom vom 7. Juli 2016 auf und weist die Angelegenheit "zur Neufestsetzung der
kostendeckenden Einspeisevergütung im Sinne der Erwägungen" an die ElCom
zurück. Rückweisungsentscheide gelten als nur eingeschränkt anfechtbare
Zwischenentscheide (Art. 92 f. BGG), weil sie das Verfahren nicht abschliessen
(BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127; 133 V 477 E. 4 S. 480 ff.). Anders verhält es
sich jedoch, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird,
kein Entscheidungsspielraum mehr bleibt und die Rückweisung bloss der
(rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient; diesfalls
wird der Rückweisungsentscheid gleich einem Endentscheid behandelt (BGE 142 II
20 E. 1.2 S. 24; 141 II 14 E. 1.1 S. 20; 134 II 124 E. 1.3 S. 127). Eine solche
Konstellation liegt hier vor: Das Bundesverwaltungsgericht gelangt in E. 5.4
des angefochtenen Entscheids zum Schluss, dass die Photovoltaik-Anlage der
Beschwerdegegner als integriert zu qualifizieren und die Einspeisevergütung
gemäss den entsprechenden Ansätzen festzusetzen sei. Nachdem es die
Angelegenheit "zur Neufestsetzung im Sinne der Erwägungen" an die ElCom
zurückweist, verbleibt dieser kein wesentlicher Entscheidungsspielraum, zumal
sich die KEV-Ansätze für die Kategorie der integrierten Anlagen unmittelbar aus
dem Verordnungsrecht ergeben und die weiteren massgeblichen Kriterien wie etwa
das Inbetriebnahmedatum und die Leistung der Anlage bekannt und unbestritten
sind.
Das UVEK ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde legitimiert, und
es hat in rechtsgenüglicher Form das Bundesamt für Energie bevollmächtigt (act.
4; vgl. Urteil 2C_682/2015 vom 20. Juli 2016 E. 2.2). Auf die im Übrigen form-
und fristgerecht (Art. 42 Abs. 1 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Art. 7a Abs. 1 des hier noch anwendbaren Energiegesetzes vom 26. Juni 1998
(aEnG; in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2017) enthält eine eingeschränkte
Verpflichtung der Netzbetreiber, in ihrem Netzgebiet die gesamte Elektrizität,
die aus Neuanlagen durch die Nutzung von Sonnenenergie, Geothermie,
Windenergie, Wasserkraft sowie Biomasse und Abfällen aus Biomasse gewonnen
wird, in einer für das Netz geeigneten Form abzunehmen und zu vergüten. Gemäss
Art. 7a Abs. 2 aEnG richtet sich die Vergütung nach den im Erstellungsjahr
geltenden Gestehungskosten von Referenzanlagen, die der jeweils effizientesten
Technologie entsprechen. Die Regelung der Einzelheiten wird dem Bundesrat
übertragen.
In Art. 3b Abs. 1 der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 in der Fassung vom
1. Januar 2017 (aEnV 2017; in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2017) bestimmt
der Bundesrat, dass sich die Berechnung der Gestehungskosten und der Vergütung
nach den in den Anhängen 1.1 - 1.5 definierten Referenzanlagen richtet. Abs.
1bis derselben Bestimmung regelt, dass sich der Vergütungssatz für eine
bestimmte Anlage aufgrund der im Erstellungsjahr geltenden Vorgaben ergibt und
grundsätzlich während der ganzen Vergütungsdauer gleich bleibt. Art. 3b Abs. 2
aEnV 2017 legt ferner fest, dass sich die Vergütung aufgrund des
Vergütungssatzes und der zu vergütenden Elektrizität berechnet. Aus Abs. 3 der
Norm ergibt sich sodann, dass als Erstellungsjahr das Jahr der tatsächlichen
Inbetriebnahme der Anlage gilt.
In Anhang 1.2 der Energieverordnung in der Fassung vom 1. Oktober 2012 (aEnV
2012; in Kraft gewesen bis 1. Januar 2014), welche aufgrund des Datums der
Inbetriebnahme der streitbetroffenen Anlage im Jahr 2013 auf den vorliegenden
Fall Anwendung findet, werden drei Kategorien von Anlagen unterschieden: Neben
den hier nicht interessierenden freistehenden Anlagen (Ziff. 2.1) bezeichnet
die Verordnung die angebauten Anlagen sowie die integrierten Anlagen: Als
angebaut gelten Anlagen, welche konstruktiv mit Bauten oder sonstigen
Infrastrukturanlagen verbunden sind und einzig der Stromproduktion dienen,
beispielsweise auf Flachdächern mittels Befestigungssystemen oder auf einem
Ziegeldach montierte Module (Ziff. 2.2). Integriert sind demgegenüber Anlagen,
welche in Bauten integriert sind und eine Doppelfunktion wahrnehmen,
beispielsweise Photovoltaik-Module anstelle von Ziegeln oder Fassadenelementen
sowie in Schallschutzwänden integrierte Module (Ziff. 2.3).
Gemäss dem Ausgeführten setzt die hier anwenbare Fassung der Energieverordnung
für die Qualifikation einer Photovoltaik-Anlage als integriert demnach die
kumulative Erfüllung von zwei Erfordernissen voraus: Zum einen muss die Anlage
effektiv baulich integriert und nicht nur (wie die angebauten Anlagen)
konstruktiv mit der Baute verbunden sein. Zum andern muss die Anlage eine
Doppelfunktion ausüben, d.h. nebst der Primärfunktion der Energiegewinnung noch
eine zweite Aufgabe (z.B. Wetterschutz) erfüllen.
3.
3.1. Wie bereits ausgeführt, besteht die vorliegend von den Beschwerdegegnern
erstellte Photovoltaik-Anlage aus drei Feldern, welche auf den Dächern der
"Kartoffelhalle", einer Scheune und einer weiteren Halle angebracht wurden.
Gemäss den unstreitigen Feststellungen der Vorinstanz wurden bei der
"Kartoffelhalle" sowie der weiteren Halle die bereits bestehenden,
schaumgefüllten Dachelemente beibehalten und die Photovoltaik-Module darüber
installiert. Bei der Scheune wurde zwar das alte, asbesthaltige Eternitdach
entfernt, an dessen Stelle jedoch ebenfalls schaumgefüllte Dachelemente
montiert, worauf dann wiederum die Photovoltaik-Module installiert wurden.
3.2. Das Bundesamt für Energie macht in diesem Zusammenhang geltend, die
Vorinstanz habe sich in keiner Weise mit der in der Energieverordnung
verlangten Voraussetzung der tatsächlichen baulichen Integration
auseinandergesetzt. Stattdessen habe sie die "Integriertheit" einfach damit
begründet, dass die Photovoltaik-Anlage zwar keine Isolationsfunktion
übernehme, dafür aber als Witterungsschutz diene und insofern auch eine
Doppelfunktion erfülle. Dies sei jedoch für die Frage der baulichen Integration
nicht ausschlaggebend. Das Bundesverwaltungsgericht gehe in seiner Praxis denn
auch selbst davon aus, dass bei einer echten baulichen Integration in die Baute
ein bestehendes Element ersetzt, d.h. entfernt werden müsse; nur der damit
verbundene Mehraufwand für die korrekte Verbauung der integrierten
Photovoltaik-Anlage rechtfertige den höheren KEV-Satz. Indem die Vorinstanz die
hier im Streit liegende Photovoltaik-Anlage als integrierte Anlage
qualifizierte, ohne die bauliche Integration zu prüfen, habe sie Anhang 1.2
Ziffer 2.3 aEnV 2012 und damit Bundesrecht verletzt.
3.3. Diese Rüge ist begründet:
Tatsächlich verweist das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen nur auf die
(Doppel-) Funktionalität der streitbetroffenen Anlage und schliesst daraus auf
ihre Integriertheit. Gemäss der Vorinstanz bildeten die Photovoltaik-Module
eine geschlossene Fläche, weshalb keine Zweifel bestünden, dass sie die
Funktion eines Witterungsschutzes übernehmen. Insofern könne keine Rede von
einem unverändert belassenen Dach sein. Die Photovoltaik-Anlage produziere
nicht nur Strom, sondern bilde auch den wasserdichten Wetterschutz, womit die
für eine integrierte Anlage erforderliche Doppelfunktion gegeben sei. Zudem
hätten die Beschwerdeführer die Photovoltaik-Module nicht einfach auf die
bestehenden Dächer der Halle und der "Kartoffelhalle" aufgesetzt, sondern sie
hätten die schaumgefüllten Dachelemente erst vorbehandeln müssen, da diese
durch das Alter undicht geworden seien. Nun übernähmen die Dachelemente noch
die Trage- und Isolationsfunktion. Es erscheine sowohl aus ökologischen als
auch aus finanziellen Aspekten sinnvoll, ein bereits vorhandenes, jedoch
undicht gewordenes Dach in dieser Form zwecks Erfüllung von Restfunktionen
beizubehalten.
Diese Argumentation verkennt, dass die Kriterien der baulichen Integriertheit
einerseits und der Wahrnehmung einer Doppelfunktion andererseits kumulativ
erfüllt sein müssen, wovon an sich auch das Bundesverwaltungsgericht ausgeht
(vgl. E. 4 des angefochtenen Entscheids). Gemäss der von der Vorinstanz
wiedergegebenen eigenen Praxis bleibt bei einer angebauten Anlage das Dach der
Baute bestehen und die Anlage wird aufgesetzt, wogegen bei einer integrierten
Anlage das Element, welches durch die Anlage ersetzt wird, zu entfernen ist
(E. 4 des angefochtenen Entscheids, mit Hinweisen auf die Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-4730/2014 vom 17. September 2015 E. 4.1 und A-2895/
2014 vom 17. Dezember 2014 E. 5). Bei der vorliegenden Sachlage ist das
Kriterium der Integriertheit aber offensichtlich nicht erfüllt: Bei der
"Kartoffelhalle" sowie der weiteren Halle wurden die Photovoltaik-Module
vielmehr auf die vorbestehenden, schaumgefüllten Dachelemente aufgesetzt, was
dem Wesensmerkmal einer angebauten Anlage und gerade nicht jenem einer
integrierten Anlage entspricht. Dass das bestehende Dach undichte Stellen
aufwies und entsprechend "vorbehandelt" werden musste, ändert im Hinblick auf
die Konstruktionsart nichts. Gleiches gilt im Wesentlichen auch für das Dach
der Scheune: Dort wurden wohl die aus asbesthaltigem Eternit bestehenden
Dachplatten entfernt. An deren Stelle traten aber nicht ausschliesslich die
Photovoltaik-Elemente, sondern primär - wie bei den Dächern der beiden anderen
Gebäude - schaumgefüllte Dachelemente. Erst auf dieser Ersatzkonstruktion
wurden dann die Photovoltaik-Module angebracht, was wiederum den Eigenschaften
einer angebauten Anlage und nicht jenen einer integrierten Anlage entspricht.
Dass die Weiterverwendung der alten schaumgefüllten Dachelemente ökologisch
sinnvoll und für den Ersteller der Anlage auch finanziell lukrativ sein kann,
vermag die Argumentation der Vorinstanz ebenfalls nicht zu stützen. Im
Gegenteil: Wie der Beschwerdeführer nachvollziehbar einwendet, sollen mit dem
höheren KEV-Satz für integrierte Anlagen die Mehrkosten für eine entsprechende
Bauweise abgegolten werden. Findet nun durch die Weiter- bzw. Wiederverwendung
von bestehenden Dachelementen eine Reduktion der Erstellungskosten statt, so
rechtfertigt sich die Anwendung eines höheren Vergütungssatzes umso weniger.
3.4. In Berücksichtigung des Obenstehenden erhellt, dass die im Streit liegende
Photovoltaik-Installation der Beschwerdegegner zufolge fehlender baulicher
Integriertheit in die drei Gebäude von vornherein nicht als integrierte Anlage
gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2.3 aEnV 2012 qualifiziert werden kann. Ob und in
welchem Umfang sie eine Doppelfunktion erfüllt, braucht mithin nicht mehr
erörtert zu werden. So oder anders ist die streitbetroffene Anlage der
Kategorie der angebauten Anlagen gemäss Anhang 1.2 Ziffer 2.2 aEnV 2012
zuzuordnen.
4.
Zu prüfen bleibt, wie es sich mit dem Ersatz des Vertrauensschadens verhält,
welchen die ElCom in ihrer Verfügung vom 7. Juli 2016 den Beschwerdegegnern
zugesprochen hatte (vgl. hiervor Sachverhalt Lit. B.a); zu diesem Punkt
äusserte sich das Bundesverwaltungsgericht im hier zu beurteilenden Fall
(folgerichtig) nicht, zumal es - wie ausgeführt - anders als die ElCom zum
Schluss gelangte, dass der (höhere) KEV-Satz für integrierte Anlagen zur
Anwendung gelange und infolgedessen gar kein Schaden vorhanden sei. Da dieser
Entscheid jedoch zu korrigieren ist, muss vorliegend auf die Grundlage und die
Wirkungen des Vertrauensschutzes sowie auf die Bemessungsweise eines
allfälligen Ersatzes des Vertrauensschadens eingegangen werden.
4.1. Nach dem in Art. 9 BV verankerten Grundsatz von Treu und Glauben kann eine
unrichtige Auskunft, welche eine Behörde dem Bürger erteilt, unter gewissen
Umständen Rechtswirkungen entfalten. Voraussetzung dafür ist, dass: a) es sich
um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörden handelt; b) die Auskunft sich auf
eine konkrete, den Bürger berührende Angelegenheit bezieht; c) die Amtsstelle,
welche die Auskunft gegeben hat, dafür zuständig war oder der Bürger sie aus
zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte; d) der Bürger die
Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres hat erkennen können; e) der
Bürger im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende
Dispositionen getroffen hat; f) die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch
die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung; g) das Interesse an
der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige am Vertrauensschutz
nicht überwiegt (BGE 141 V 530 E. 6.2 S. 538; 137 II 182 E. 3.6.2 S. 193
jeweils mit Hinweisen). Vertrauensschutz setzt nicht zwingend eine unrichtige
Auskunft oder Verfügung voraus; er lässt sich auch aus einer blossen
behördlichen Zusicherung und sonstigem, bestimmte Erwartungen begründendem
Verhalten der Behörden herleiten (BGE 143 V 95 E. 3.6.2 S. 103; BGE 111 Ib 116
E. 4 S. 124; Urteil 8C_914/2015 vom 9. Mai 2016 E. 5.3).
4.2. Bezüglich die auszurichtenden Vergütungen für erstellte
Photovoltaik-Anlagen hatte das Bundesamt für Energie als Vollzugshilfe die
Richtlinie "kostendeckende Einspeisevergütung KEV" erlassen (KEV-Richtlinie).
In deren Version 1.2, datierend vom 1. Oktober 2011, waren drei Leitsätze zur
Qualifikation von integrierten Photovoltaik-Anlagen enthalten (Ziff. 3 der
KEV-Richtlinie), wovon die ersten zwei für den hier zu beurteilenden Fall von
Bedeutung sind:
Leitsatz 1 besagt, dass die Photovoltaik-Module eine Doppelfunktion erfüllen
und einen Teil der Konstruktion ersetzen, z.B. Photovoltaik-Module anstelle von
Dachziegeln oder Fassadenelementen. Wird ein Modul entfernt, ist die
ursprüngliche Funktion der Konstruktion nicht mehr oder nur noch notdürftig
erfüllt, so dass ein Ersatz unabdingbar ist. Der Leitsatz 1 konkretisiert damit
die Voraussetzungen, unter denen eine Anlage im eigentlichen Sinn als
integriert gilt.
Leitsatz 2 hält fest, dass die Photovoltaik-Module eine vollständige und
homogene Gebäudeoberfläche bilden müssen, ohne dass von der Gebäudekonstruktion
etwas sichtbar ist. Allenfalls sind passende Blindmodule einzusetzen.
Grossflächige Spenglereinfassungen zur Kompensation von Modulbreiten sind nicht
zulässig. An den Randabschlüssen seitlich, am First und an der Traufe darf die
Unterkonstruktion nicht sichtbar sein. Anlagen, die die Voraussetzungen von
Leitsatz 2 erfüllen, werden als "optisch integriert" bzw. als
"scheinintegriert" qualifiziert und den eigentlichen integrierten Anlagen
gemäss Leitsatz 1 gleichgesetzt.
Indessen entsprach die Qualifikation von Anlagen gemäss Leitsatz 2 der
genannten KEV-Richtlinie nicht den Vorgaben der Energieverordnung (vgl. E. 2
hiervor; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4730/2014 vom 17. September
2015 E. 6.3). Aus diesem Grund nahm die Swissgrid AG im Verlaufe des Jahres
2013 eine Praxisänderung vor, mit welcher die Gleichsetzung der "optisch
integrierten" bzw. "scheinintegrierten" Photovoltaik-Anlagen gemäss Leitsatz 2
der KEV-Richtlinie mit den eigentlichen integrierten Anlagen gemäss Leitsatz 1
der KEV-Richtlinie aufgehoben wurde. Diese Praxisänderung wurde vom
Bundesverwaltungsgericht mit dem bereits erwähnten Urteil A-4730/2014 vom 17.
September 2015 E. 6 als rechtmässig bezeichnet. Per 1. Januar 2014 wurde die
erwähnte Version 1.2 der KEV-Richtlinie vom 1. Oktober 2011 durch eine Version
1.3 ersetzt, mit welcher die genannten Leitsätze auch formell aufgehoben
wurden.
4.3. Im vorliegenden Fall wurde die streitbetroffene Anlage im Jahr 2013, d.h.
noch während des Inkraftstehens der Version 1.2 der KEV-Richtlinie erstellt und
in Betrieb genommen. Dass die Anlage die Qualifikationsmerkmale von "optisch
integrierten" bzw. "scheinintegrierten" Anlagen gemäss Leitsatz 2 dieser
Version der KEV-Richtlinie erfüllt, wird von keiner Verfahrensbeteiligten
bestritten. Ebenso ist erstellt, dass die Anlage am 12. Dezember 2013 von einer
akkreditierten Inspektionsstelle zertifiziert und gemäss diesen
Qualifikationsmerkmalen noch als integriert bezeichnet wurde.
In ihrer Verfügung vom 7. Juli 2016 gelangte die ElCom zum Schluss, die
Beschwerdegegner im vorliegenden Verfahren hätten mit dem Ziel, den zweiten
Leitsatz der damaligen KEV-Richtlinie zu erfüllen und im Vertrauen auf diesen
Leitsatz als behördliche Zusicherung, Dispositionen getroffen, weswegen sie
Anspruch auf Schadenersatz hätten. Dies bestreitet auch der Beschwerdeführer im
vorliegenden Verfahren ausdrücklich nicht (Ziff. 6 der Beschwerdeschrift).
4.4. Vorab steht diesbezüglich die Frage nach den Wirkungen des
Vertrauensschutzes im konkreten Fall im Raum: Die Zusprechung von Schadenersatz
setzt voraus, dass das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
die privaten Interessen der Beschwerdegegner an einer Qualifizierung der Anlage
nach den Massstäben der inzwischen aufgehobenen Fassung der KEV-Richtlinie
überwiegt. Dies behauptet die ElCom in ihrem Entscheid vom 7. Juli 2016 unter
Berufung auf die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts. Tatsächlich hat die
Vorinstanz beispielsweise im Urteil A-4730/2014 vom 17. September 2015 E. 7.4.3
- 7.4.5 und E. 8.1 - 8.3 sowie im Urteil A-84/2015 vom 8. Dezember 2015 E.
8.2.3 und E. 9.1 festgehalten, dass angesichts der knappen Mittel für die
Förderung erneuerbarer Energien und der drohenden erheblichen Belastung des
KEV-Fonds im Fall der Gewährung des Bestandesschutzes, welche gar die
Funktionsfähigkeit des KEV-Fonds ernsthaft gefährden könne, die öffentlichen
Interessen die privaten klar überwögen, weshalb eine Bindung an die
Vertrauensgrundlage durch Vergütung des höheren Tarifs für integrierte Anlagen
zu verweigern und die zu schützende Person hierfür zu entschädigen sei. Diese
Ausführungen wurden im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren von keiner
Beteiligten bestritten. Wie es sich damit verhält, muss an dieser Stelle nicht
abschliessend geklärt werden, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen.
4.5. Zur Frage nach der Bemessung einer finanziellen Entschädigung führte die
ElCom in ihrem Entscheid vom 7. Juli 2016 (Rz. 38 ff.) aus, gemäss der Praxis
des Bundesverwaltungsgerichts könne für die Zusatzaufwendungen, welche im
Hinblick auf die Erfüllung des früheren zweiten Leitsatzes der KEV-Richtlinie
getätigt worden seien, auch eine pauschale Entschädigung ausgerichtet werden.
Mit einer Pauschalentschädigung, so die ElCom weiter, könne einerseits die
Gleichbehandlung der betroffenen Anlagebesitzer und andererseits ein
effizienter Vollzug gewährleistet werden. Das Bundesamt für Energie schlage in
einem Amtsbericht vom 15. März 2016 vor, die pauschale Entschädigung an die
Anlageleistung zu koppeln und dabei einen Satz zwischen Fr. 100.-- und Fr.
200.-- pro Kilowatt peak (Masseinheit zur Kennzeichnung der genormten
elektrischen Leistung eines Photovoltaik-Moduls; kWp) anzuwenden. Unter
Berücksichtigung von Abrechnungen zu den tatsächlichen Mehrinvestitionen in
gleich gelagerten Fällen erachtete die ElCom hier eine pauschale Entschädigung
von Fr. 150.--/kWp als angemessen, was bei einer massgeblichen Leistung der
streitbetroffenen Anlage von 436.32 kWp insgesamt Fr. 65'448.-- ausmache.
Die Beschwerdegegner machten demgegenüber vor Bundesverwaltungsgericht im Sinne
eines Eventualbegehrens einen Schaden in Höhe von Fr. 364'238.-- geltend.
Dieser setzt sich zusätzlich zur Pauschalentschädigung von Fr. 65'448.--
zusammen aus behaupteten Kosten von Fr. 100'000.-- für die Änderung der
Dachkonstruktion der Scheune, der angeblich entgangenen Rendite auf das
investierte Kapital, ausmachend Fr. 148'790.--, sowie einem geltend gemachten
Minderertrag der Anlage für 10 Jahre zu je Fr. 5'000.--, resultierend in
gesamthaft Fr. 50'000.--.
Der Beschwerdeführer beschränkt sich vor Bundesgericht auf den Vermerk, dass
nur der tatsächlich zur Erfüllung des Leitsatzes 2 der früheren KEV-Richtlinie
notwendige und belegte Mehraufwand (wie allfällige Spenglerarbeiten zum
Anbringen von Blechabdeckungen und die dafür notwendigen Materialkosten) als
Schaden zu betrachten sei; keinesfalls wären demgegenüber angebliche Kosten für
die Änderungen der Dachkonstruktion der Scheune, eine angeblich entgangene
Rendite auf dem investierten Kapital oder ein angeblicher Minderertrag der
Anlage bei der Schadensberechnung zu berücksichtigen (Ziff. 6 der
Beschwerdeschrift).
In ihrer Vernehmlassung wenden die Beschwerdegegner diesbezüglich ein, ein
Vertrauensschaden habe alle Schäden zu erfassen, welche dem Bürger durch
unrichtige oder irreführende Weisungen entstanden seien. Als Schaden gelte die
Differenz der wirtschaftlichen Situation des Geschädigten mit und ohne die
Handlungen, welche er im Vertrauen auf die behördlichen Anordnungen getätigt
habe; Folgeschäden seien davon nicht ausgeschlossen.
4.6. Zwischen den Parteien ist somit umstritten, welche Posten bei der
Schadensberechnung zu berücksichtigen sind. Das Bundesverwaltungsgericht hatte
noch keine Veranlassung, sich im vorliegenden Fall dazu zu äussern. In den
bereits erwähnten früheren Entscheiden A-4730/2014 vom 17. September 2015 E.
8.3 und A-84/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 9.1 führte das
Bundesverwaltungsgericht zwar aus, dass auch die Möglichkeit einer
Pauschalentschädigung bestehe. In den beiden genannten Fällen legte es die
Entschädigung jedoch anhand der Baukosten für die jeweilige Anlage resp. anhand
der konkret nachgewiesen Mehrkosten für die optisch integrierte Bauweise fest.
Zu der von der ElCom in ihrem Entscheid vom 7. Juli 2016 angewandten abstrakten
Berechnungsmethode für eine Pauschalentschädigung sowie zum gewählten Ansatz
von Fr. 150.--/kWp konnte sich das Bundesverwaltungsgericht soweit ersichtlich
noch nie äussern. Aus diesem Grund erscheint es vorliegend angezeigt, die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sich das
Bundesverwaltungsgericht generell zur Frage des Vertrauensschutzes sowie
gegebenenfalls zu dessen Rechtsfolgen und insbesondere auch zur Bemessung einer
allfälligen (Pauschal-) Entschädigung im vorliegenden Fall aussprechen kann.
5.
Gemäss dem Obenstehenden ist die Beschwerde gutzuheissen. Das angefochtene
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist aufzuheben, und die Angelegenheit ist
zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdegegner die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 1 und
Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zu entrichten (Art. 68 Abs. 1-3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
16. Januar 2017 aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens in Höhe von Fr. 7'500.-- werden
den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Januar 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zähndler
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