II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.154/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_154/2017
Urteil vom 23. Mai 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Straub.
Verfahrensbeteiligte
A.C.________,
gesetzlich vertreten durch seine Eltern B.C.________,
und D.________,
und diese vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Susanne Raess,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Volksschule,
Spannerstrasse 31, 8510 Frauenfeld,
Departement für Erziehung und Kultur des Kantons Thurgau,
Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld,
Primarschulgemeinde U.________.
Gegenstand
Zuweisung in die Sonderschule,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
21. Dezember 2016.
Sachverhalt:
A.
A.C.________ (geboren am 22. Januar 2008) lebt mit Trisomie 21 ("Down
Syndrom"). Er besuchte während drei Jahren integrativ den Regelkindergarten in
U.________. Mit Entscheid vom 26. Januar 2016 wies ihn das Amt für Volksschule
des Kantons Thurgau für die erste Klasse der Sonderschule V.________ zu.
B.
Gegen diesen Entscheid liess A.C.________, gesetzlich vertreten durch seine
Eltern, beim Departement für Erziehung und Kultur des Kantons Thurgau (DEK)
Rekurs erheben. Die Eltern beantragten dem DEK, ihr Sohn sei vollintegriert mit
der nötigen Anzahl Assistenzstunden in die Regelschule in U.________
einzuschulen. Mit Entscheid vom 14. Juli 2016 wies das DEK diesen Rekurs
kostenfällig ab. In der Folge schulten die Eltern A.C.________ in der privaten
Schule E.________ in W.________ (TG) ein, welche er auch heute noch besucht.
Am 2. September 2016 erhob A.C.________ durch seine Eltern gegen den
Departementsentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau.
Er beantragte, er sei an seinem Wohnort oder in der Schule E.________
integrativ zu beschulen, unter Übernahme der Kosten durch den Kanton Thurgau
oder die Schulgemeinde. Mit Urteil vom 21. Dezember 2016 hiess das
Verwaltungsgericht die Beschwerde im Kostenpunkt gut. Im Übrigen wies es sie
ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Eingabe vom 7. Februar 2017 erhebt A.C.________ beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt, der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember 2016 sei aufzuheben, er sei,
unter Übernahme der Kosten durch den Kanton Thurgau oder die Schulgemeinde, an
seinem Wohnort in einer Regelklasse oder in der Schule E.________ in W.________
(TG) integrativ zu beschulen, eventualiter sei die Sache zur Durchführung einer
umfassenden schulpsychologischen Abklärung an die entscheidende Instanz oder
die Vorinstanz zurückzuweisen. In formeller Hinsicht ersucht er um Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung. Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme
beantragt er zudem, für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens sei seine
Beschulung in der Schule E.________ anzuordnen.
Das Verwaltungsgericht beantragt in seiner Vernehmlassung vom 17. Februar 2017
unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde sowie des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen. Das DEK hat am 21.
Februar 2017 zur Beschwerde Stellung genommen und beantragt, diese sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Ziffer 3 des Dispositivs
des angefochtenen Entscheides sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass
keine ausseramtliche Entschädigung geschuldet sei. Das Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen sei abzuweisen. Das Amt für Volksschule hat am 21. Februar 2017 eine
Stellungnahme zur Beschwerde eingereicht, ohne Anträge zu stellen. Die
Primarschulgemeinde U.________ verzichtet auf Vernehmlassung.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat
das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen mit Verfügung vom 23. Februar 2017
teilweise gutgeheissen und festgestellt, der Beschwerdeführer sei während der
Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht verpflichtet, die Sonderschule
V.________ zu besuchen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den verfahrensabschliessenden Entscheid
einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1
lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG). Auf die Beschwerde ist
vorbehältlich nachstehender Erwägung einzutreten.
Der Beschwerdeführer beantragt die Einschulung in der Schule E.________ und
eine entsprechende Kostenübernahme. Dies wurde erstmals im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht thematisiert. Das Verwaltungsgericht ist deshalb auf den
dortigen gleichlautenden Antrag nicht eingetreten. Gegenstand des
bundesgerichtlichen Verfahrens könnte folglich diesbezüglich einzig die Frage
sein, ob die Vorinstanz auf den Antrag zu Recht nicht eingetreten ist, was
angesichts des Verbots neuer Vorbringen gemäss § 58 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 (VRG/TG; RB
170.1) zu bejahen wäre. Soweit der Beschwerdeführer erneut den Antrag stellt,
unter Übernahme der Kosten in der Schule E.________ beschult zu werden, ist auf
die Beschwerde nicht einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht prüft die richtige Anwendung von Bundesrecht,
Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei und von Amtes wegen
(Art. 95 lit. a-c und Art. 106 Abs. 1 BGG). Hinsichtlich der Verletzung des
übrigen kantonalen Rechts beschränkt sich die Überprüfungsbefugnis thematisch
auf die erhobenen und begründeten Rügen (Art. 106 Abs. 2 BGG) und inhaltlich
auf die Frage, ob die Anwendung des kantonalen Rechts zu einer
Bundesrechtswidrigkeit führt. Im Vordergrund steht dabei eine Verletzung
verfassungsmässiger Rechte, namentlich des Willkürverbots (BGE 138 I 143 E. 2
S. 149 f.).
1.3. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende
Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen
Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Dabei gelten, wie bei
den in Art. 106 Abs. 2 BGG genannten Rügen, strenge Anforderungen an die
Begründung (BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6 S. 96 mit Hinweis).
2.
2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe den massgeblichen
Sachverhalt ungenügend abgeklärt und qualifiziert unrichtig festgestellt. Der
angefochtene Entscheid stütze sich nur auf die Akten, insbesondere auf den
Bericht über die schulpsychologische Begutachtung vom 11. Januar 2016 (recte:
8. Januar 2016). Dieser erfülle jedoch die Anforderungen an eine solche
Abklärung nicht. Offenbar seien ausser einer Unterrichtsbeobachtung keine
Abklärungen gemacht worden, und es sei kein Gespräch mit dem Kindergärtner oder
der ehemaligen Logopädin aktenkundig. Auch mit der aktuellen Logopädin habe
kein Gespräch stattgefunden. Der Bericht beruhe somit auf den Akten und einer
Unterrichtsbeobachtung von circa eineinhalb Stunden. An den Aussprachen sei die
Schulpsychologin nicht beteiligt gewesen, und eine eigentliche Abklärung seines
Potentials habe nicht stattgefunden. Es habe auch keinen Austausch mit den
Eltern, der schulischen Logopädin oder der Unterrichtsassistenz gegeben. Die
Erstellung des schulpsychologischen Gutachtens sei nicht gemäss den Richtlinien
des Amts für Volksschule erfolgt. Damit sei der Sachverhalt ungenügend
abgeklärt worden.
2.2. Der Beschwerdeführer vermag mit seinen teilweise appellatorischen
Ausführungen nicht darzulegen, dass die vorinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig wäre. Es wird zwar
ersichtlich, dass seiner Ansicht nach weitere Gespräche und Abklärungen
angezeigt gewesen wären. Er erläutert jedoch nicht, inwiefern diese Abklärungen
offensichtlich zu einem anderen Ergebnis hätten führen müssen. Entgegen der
Behauptung in der Beschwerde erfolgte im Rahmen der Abklärungen durch die
Schulpsychologin ein Austausch mit dem Kindergärtner, der Klassenassistenz und
der Heilpädagogin. Zudem ist die Bemerkung, die Schulpsychologin sei an
vorgängig durchgeführten Aussprachen nie beteiligt gewesen, zu relativieren:
Sie war bereits seit mehreren Jahren mit A.C.________ befasst und gemäss den
entsprechenden Protokollen an den runden Tischen vom 7. Mai 2013, 2. Dezember
2014 und 5. März 2015 zugegen. Sodann fand gemäss dem schulpsychologischen
Bericht am 7. Januar 2016 ein Gespräch mit dem Vater des Beschwerdeführers
statt. Es trifft demnach nicht zu, dass der Bericht einzig auf den Akten und
einer Unterrichtsbeobachtung von eineinhalb Stunden beruhte. Vielmehr ist davon
auszugehen, dass die im Merkblatt "Integrative Sonderschulung, Abläufe,
Regelungen, Stolpersteine" des Amts für Volksschule genannten Mittel zur
Abklärung einer integrativen Sonderschulung weitgehend ausgeschöpft wurden. Der
Beschwerdeführer legt im Übrigen nicht schlüssig dar, inwiefern der Sachverhalt
willkürlich festgestellt worden wäre. Dass die Vorinstanz aus der Stellungnahme
des Therapiezentrums F.________ vom 12. Februar 2016 nicht dieselben
Schlussfolgerungen zog wie der Beschwerdeführer, stellt weder eine
offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts noch eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs dar.
2.3. Nach dem Gesagten ist nicht ersichtlich und wird nicht rechtsgenügend
dargelegt, dass die kantonalen Behörden oder das Verwaltungsgericht bei der
Sachverhaltsfeststellung bundes- oder kantonalrechtliche Bestimmungen verletzt
hätten. Die strengen Voraussetzung für eine Ergänzung oder Berichtigung des
Sachverhalts durch das Bundesgericht (vgl. E. 1.3 hiervor) sind nicht erfüllt.
3.
3.1. Der Beschwerdeführer bestreitet die (alleinige) Zuständigkeit des Amts für
Volksschule für den Entscheid, ob eine integrative oder eine separative
Sonderschulung durchgeführt werde. Aus dem Gesamtzusammenhang ergebe sich, dass
das Amt eine gemeinsame Zuständigkeit mit der Schulgemeinde habe. Letztere
hätte deshalb in den Entscheid miteinbezogen werden müssen. Diese Einschätzung
erweist sich als unzutreffend.
3.2. Gemäss der hier massgebenden Fassung von a§ 11 der Verordnung des
Regierungsrates des Kantons Thurgau vom 28. September 2010 über die
Sonderschulung, Heilpädagogische Früherziehung, Spitalschulung und spezielle
Unterstützungsangebote (Sonderschulverordnung; RB 411.411; Stand 1. Januar
2013) entscheidet das Amt bei einer separativen Sonderschulung über die
Sonderschulbedürftigkeit, die Durchführungsstelle, Internat oder Externat, die
Dauer der Massnahme, die Finanzierung und den Elternbeitrag (Abs. 1). Die
Eltern und die Schulgemeinde sind anzuhören (Abs. 2). Wenn das Amt die
Möglichkeit einer integrativen Sonderschulung unterstützt, entscheidet die
Schulgemeinde, ob eine solche durchgeführt wird (Abs. 3). Über die
Sonderschulbedürftigkeit, die Dauer der Massnahmen und die Finanzierung
entscheidet auch bei einer integrativen Sonderschulung das Amt (Abs. 4).
Aus dieser Bestimmung lässt sich keine gemeinsame Zuständigkeit des Amts und
der Schulgemeinde ableiten. Die Schulgemeinde kann nur dann über die
Durchführung einer integrativen Sonderschulung entscheiden, wenn das Amt diese
Möglichkeit unterstützt. Der Wortlaut von a§11 Abs. 3 der Sonderschulverordnung
ist klar und beinhaltet keine gemeinsame Kompetenz des Amts und der
Schulgemeinde. Vielmehr entscheidet die Schulgemeinde einzig über die
Durchführung der vom Amt empfohlenen integrativen Sonderschulung. Über die
Sonderschulbedürftigkeit entscheidet das Amt. Die (alleinige) Entscheidbefugnis
des Amts ist sodann nicht die Ausnahme, sondern die Regel: Gemäss a§ 3 Abs. 1
der Sonderschulverordnung entscheidet das Amt über die Massnahmen nach dieser
Verordnung.
4.
Dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner Behinderung einer Sonderschulung
bedarf, ist vorliegend nicht bestritten. Er macht aber geltend, er habe einen
durch die Verfassung geschützten Anspruch darauf, dass die Sonderschulung
integrativ in einer Regelschule erfolge.
4.1. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand wegen einer körperlichen, geistigen
oder psychischen Behinderung diskriminiert werden. Verboten ist eine sachlich
nicht gerechtfertigte, mit der Behinderung begründete Benachteiligung, die als
Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu gelten hat. Art. 8 Abs. 2 BV begründet
keinen individual-rechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf
Herstellung einer faktischen Gleichheit. Für die Beseitigung faktischer
Benachteiligungen behinderter Personen besteht aber in Art. 8 Abs. 4 BV ein
eigenständiger verfassungsrechtlicher Beseitigungsauftrag, welchen der
Gesetzgeber zu konkretisieren hat (BGE 141 I 9 E. 3.1 S. 12 mit Hinweisen).
4.2. Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden
und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die
Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden
Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Er ist obligatorisch und
an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Die Kantone sorgen
sodann für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und
Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV).
Gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung
von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen
(Behindertengleichstellungsgesetz [BehiG; SR 151.3]) sorgen die Kantone dafür,
dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundausbildung erhalten, die ihren
besonderen Bedürfnissen entspricht (Abs. 1). Die Kantone fördern, soweit dies
möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit
entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und
Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2). Diese Bestimmung konkretisiert die
verfassungsrechtlichen Grundsätze (Art. 8 Abs. 2, Art. 19 und Art. 62 Abs. 3
BV), geht aber kaum über sie hinaus (BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12 f. mit
Hinweisen).
4.3. Im Rahmen der genannten Grundsätze verfügen die Kantone praxisgemäss über
einen erheblichen Gestaltungsspielraum, was auch für die Sonderschulung gilt
(Art. 46 Abs. 3 BV; BGE 138 I 162 E. 3.2 S. 165). Der verfassungsrechtliche
Anspruch umfasst ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes
Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an
individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann jedoch mit
Rücksicht auf das limitierte staatliche Leistungsvermögen nicht eingefordert
werden. Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen
Grundschulunterricht verpflichtet den Kanton demnach nicht zur optimalen bzw.
geeignetsten Schulung eines Kindes (BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13 mit zahlreichen
Hinweisen).
4.4. Die Ausgestaltung der Sonderschulung für behinderte Kinder ist
grundsätzlich Sache des kantonalen Rechts, dessen Auslegung und Anwendung vom
Bundesgericht nur auf die Verletzung verfassungsmässiger Rechte hin überprüft
wird (vgl. E. 1.2 hiervor). Die dargelegten bundesrechtlichen Mindestgrundsätze
müssen jedoch eingehalten werden, was das Bundesgericht frei prüft. Im Kanton
Thurgau wird die Sonderschulung im Gesetz über die Volksschule vom 29. August
2007 (VG/TG; RB 411.11) und in der Sonderschulverordnung geregelt. Gemäss § 41
VG/TG sind sonderpädagogische Massnahmen zu ergreifen, wenn bei einem Kind ein
besonderer Förder- oder Unterstützungsbedarf festgestellt wird (Abs. 1). Soweit
es möglich ist und dem Wohl des Kindes dient, sind sonderpädagogische
Massnahmen im Rahmen der Regelschule integrativ oder separativ durchzuführen
(Abs. 2). Der Regierungsrat kann Bildungsaufgaben für Kinder mit besonderen
Bedürfnissen, namentlich für behinderte oder besonders begabte Kinder, kantonal
selbst erfüllen oder einzelnen Gemeinden oder privaten Institutionen übertragen
(§ 16 Abs. 1 VG/TG). Gemäss der Sonderschulverordnung entscheidet das Amt für
Volksschule über die Sonderschulung und die separative oder integrative
Sonderschulbedürftigkeit (a§ 3 Abs. 1 und a§ 11 Abs. 1 Ziff. 1 und Abs. 4 Ziff.
1 Sonderschulverordnung; vgl. E. 3.2 hiervor).
5.
5.1. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerde besteht für behinderte Kinder
nach dem Gesagten kein verfassungsmässiger Anspruch auf integrative Schulung.
Der Beschwerdeführer weist aber zu Recht darauf hin, dass der integrierten
Sonderschulung grundsätzlich der Vorrang gegenüber der separierten einzuräumen
ist. Die Präferenz der Integration gegenüber der Separation ergibt sich aus
Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 Abs. 2 BehiG (vgl. BGE 138 I 162 E. 4.2 S. 166 f.;
141 I 9 E. 5.3.1 S. 17 f.) sowie § 41 Abs. 2 VG/TG. Dieser Grundsatz lag auch
der Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs zugrunde, wonach die
Kantone verfassungsrechtlich die Möglichkeit erhielten, eigentliche
Spezialschulen nur vorzusehen, wenn eine Integration in der Grundschule auch
mit individuellen Sondermassnahmen nicht möglich oder sinnvoll erscheint (BBl
2002 2467). Der Vorrang der integrierten gegenüber der separierten
Sonderschulung entspricht sodann einem Grundgedanken des
Behindertengleichstellungsgesetzes: Dieses hat gemäss Art. 1 Abs. 2 unter
anderem den Zweck, den Menschen mit Behinderungen zu erleichtern, am
gesellschaftlichen Leben teilzunehmen und selbständig soziale Kontakte zu
pflegen, sich aus- und fortzubilden und eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Eine
durch angemessene Fördermassnahmen begleitete Integration von behinderten
Kindern und Jugendlichen in die Regelschulen trägt diesem Ziel Rechnung, zumal
hierdurch der Kontakt zu nichtbehinderten Gleichaltrigen erleichtert wird, was
einer gesellschaftlichen Eingliederung zuträglich ist (BGE 138 I 162 E. 4.2 S.
166 f.). Diese Wertung entspricht Art. 24 Abs. 1 des Übereinkommens vom 13.
Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (SR 0.109),
welches vorsieht, dass die Vertragsstaaten ein "inklusives Bildungssystem"
gewährleisten. Auch die inklusive Schulung in diesem Sinn geht indessen nicht
über die dargelegten bundesrechtlichen Garantien hinaus und vermittelt einem
behinderten Grundschüler keine absoluten Ansprüche (BGE 141 I 9 E. 5.3.2 S.
18).
Der Grundsatz des Vorrangs der integrierten Schulung in der Regelschule führt
nicht dazu, dass jede separative Sonderschulung unzulässig wäre. Die
Benachteiligung behinderter Kinder ist mit dem Diskriminierungsverbot und der
Rechtsgleichheit im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 4 BV nicht vereinbar. Ihre
unterschiedliche Behandlung kann sich aber namentlich im schulischen Bereich
als angezeigt erweisen, soll doch jedes behinderte Kind seinen intellektuellen
Fähigkeiten entsprechende Schulen besuchen können. Der Entscheid zwischen
integrierter Schulung in der Regelschule und separativer Sonderschulung liegt
weiterhin bei den Kantonen, deren Wahl jedoch insofern nicht frei ist, als sie
die Interessen der behinderten Kinder wahren und die Prävalenz der Integration
beachten müssen (BGE 138 I 162 E. 4.2 S. 166 f.; 130 I 352 E. 6.1.2 S. 357 f.;
Botschaft vom 11. Dezember 2000 zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für
Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von
Benachteiligungen behinderter Menschen, BBl 2001 1786 Ziff. 4.3.2 [4.
Abschnitt]). Die Botschaft weist weiter darauf hin, dass die Politik der
Integration von behinderten Kindern insofern begrenzt ist, als die Schwere der
Behinderung dem Unterricht der anderen Kinder nicht ernstlich entgegenstehen
darf (BBl 2001 1750 Ziff. 2.3.2.4). Massgebend für den Entscheid, welche Schule
in Frage kommt, ist vorab das Wohl des (behinderten) Kindes. Die (separative)
Sonderschulung ist nicht als ein Eingriff in das Recht des Kindes auf freie
Entfaltung der Persönlichkeit zu qualifizieren. Soweit möglich soll die
inklusive Schulung in der Regelschule den Normalfall bilden. Jedoch besteht
kein Anspruch darauf, eine Regelschule zu besuchen (BGE 141 I 9 E. 5.3.4 S. 19;
130 I 352 E. 6.1.2 S. 358).
5.2. Eine behinderungsbedingte Ungleichbehandlung wie die Nichteinschulung in
der Regelschule muss qualifiziert gerechtfertigt werden. Eine unterschiedliche
Behandlung ist aber - im Gegensatz zu einer Benachteiligung - mit Verfassung
und Gesetz durchaus vereinbar. Massgebend ist dabei in erster Linie das Wohl
des betroffenen Kindes (vgl. Art. 20 Abs. 2 BehiG). Die separative
Sonderschulung hat für Kinder mit einer Behinderung keineswegs nur negative
Aspekte. Vielmehr ermöglicht sie, auf die (behinderungsbedingten) Lern- und
Förderbedürfnisse individuell angepasster einzugehen. Das
Diskriminierungsverbot und das Behindertengleichstellungsgesetz sollen nicht
dazu führen, dass Kinder entgegen ihren Interessen und ihrem Wohl in eine
Regelklasse eingeschult werden.
6.
Das Verwaltungsgericht gelangte gestützt auf die verschiedenen Berichte und
Stellungnahmen zum Schluss, für den Beschwerdeführer sei eine separative
Sonderschulung angemessen.
6.1. Die zuständige Schulpsychologin, die das Kind bereits über mehrere Jahre
begleitet hatte, führte in ihrem Bericht vom 8. Januar 2016 die erfolgreichen
Entwicklungsschritte in den Bereichen Sprache, Feinmotorik und Kognition auf
und stellte ihnen die Schwierigkeiten bezüglich Selbständigkeit und
Sozialkompetenz gegenüber. Der Beschwerdeführer brauche immer wieder viel
Anleitung und Unterstützung. Die Integration in die Gruppe sei nicht
wunschgemäss gelungen, und es seien wiederholt Anpassungen und Interventionen
notwendig gewesen, um das Miteinander von ihm und den anderen Kindern zu
begleiten. Mehrmals sei es zu krisenhaften Situationen gekommen, in denen das
Wohl von A.C.________ und den anderen Kindern in Gefahr gewesen sei. Dank der
Anstrengung aller Beteiligten und Anpassungen im Konzept seien aber jeweils
tragbare Wege gefunden worden.
Im Rahmen der Unterrichtsbeobachtung stellte die Schulpsychologin fest,
A.C.________ sei deutlich aktiver und selbstbewusster geworden, wechsle gerne
den Standort und experimentiere mit Gegenständen und Materialien. Er teste
gerne Grenzen aus und gehe dann aktiv auf andere Kinder zu, um mit ihnen zu
rangeln und zu schubsen. Die Führung seitens der Klassenassistenz könne er zwar
nicht spontan, aber doch beim zweiten oder dritten Aufruf befolgen. Am liebsten
beschäftige er sich alleine oder mit Erwachsenen. Er bestimme gerne den
Spielablauf und fühle sich durch das Mitspielen von anderen Kindern gestört.
Nach entsprechender Intervention lasse er sich zwar auf das Spiel mit anderen
Kindern ein, eine stete Betreuung bleibe aber notwendig, da er dem Spieltempo
der anderen Kinder nicht folgen könne und diese zur Rücksichtnahme angehalten
werden müssten.
In ihrer Beurteilung gelangte die Schulpsychologin zum Schluss, der
Beschwerdeführer sei weiterhin sonderschulbedürftig. Das derzeitige Setting im
Kindergarten ermögliche einen weitgehend störungsfreien Unterricht im Rahmen
der integrativen Sonderschulung. A.C.________ müsse hierfür sehr eng betreut
und regelmässig separiert werden, was seiner eigenen Entwicklung in
verschiedenen Bereichen deutlich im Wege stehe. Im Regelkindergarten würden ihm
Freiräume fehlen, in denen er sich entfalten und experimentieren könne, ohne
sich und andere zu belasten und in Gefahr zu bringen. Der Aufbau von
bereichernden Kontakten mit Gleichaltrigen sei für ihn in diesem Rahmen nicht
möglich. Durch die notwendige enge Führung sei seine
Selbständigkeitsentwicklung beeinträchtigt. Das Fehlen von "gleichgesinnten"
Spielkameraden nehme ihm wichtige Erfahrungen im Bereich der sozialen
Entwicklung. Sie empfehle deshalb für das kommende Schuljahr und den Übertritt
in die erste Klasse den Wechsel in eine geeignete Sonderschule.
6.2. Das Verwaltungsgericht hat seinen Entscheid auf diese fachpsychologische
Einschätzung gestützt, was jedenfalls nicht willkürlich ist. Ebensowenig ist
ersichtlich, dass die Empfehlung zur separativen Sonderschulung von anderen
(diskriminierenden) Beweggründen als dem Bestreben, die für den
Beschwerdeführer bestgeeignete Lösung zu finden, beeinflusst gewesen wäre. Die
Beurteilung erfolgte wohlwollend und orientierte sich am Interesse des
Beschwerdeführers. Den Ausführungen der Schulpsychologin zufolge war es im
Kindergarten offenbar trotz sehr enger Betreuung nicht möglich, die
erforderlichen Freiräume für seine Entwicklung zu schaffen, ohne sein Wohl oder
das Wohl der anderen Kinder zu gefährden. Eine integrative Schulung steht
insofern dem Interesse des Beschwerdeführers entgegen. Hinzu kommt, dass die
Integration in die Gruppe im Kindergarten nicht wunschgemäss gelang und der
Aufbau von bereichernden Kontakten in diesem Rahmen nicht möglich war. Dass das
Verwaltungsgericht auf Grundlage der durch die Schulpsychologin im
Regelkindergarten beobachteten Umstände zum Schluss gelangte, die integrative
Schulung sei für A.C.________ nicht hilfreich, da sie seiner Entwicklung im Weg
stehe, ist weder willkürlich noch sonstwie bundesrechtswidrig.
Im schulpsychologischen Bericht wird zwar auch erwähnt, es fehle an geeigneten
Räumen, gezielten Beschäftigungsangeboten und genügend ausgebildeten
Lehrpersonen, um den Beschwerdeführer in der Regelschule entsprechend seinem
Entwicklungsstand fördern zu können. Diese Argumente wären, soweit sie sich auf
strukturelle Schwierigkeiten beziehen, nicht sachgerecht und vor dem
Hintergrund des Vorrangs der Integration nicht zulässig (Art. 20 Abs. 2 BehiG;
vgl. BGE 141 I 9 E. 5.3.1 S. 17). Das Verwaltungsgericht hat sie sich aber
nicht zu eigen gemacht, sondern sich richtigerweise ausschliesslich auf
Überlegungen zum Kindeswohl und zur Möglichkeit der tatsächlichen Integration
des Beschwerdeführers in eine Regelklasse gestützt.
6.3. Die Erwägung der Vorinstanz, aus der Stellungnahme des Therapiezentrums
F.________ vom 12. Februar 2016 ergebe sich nicht, inwiefern eine separative
Sonderschulung den Beschwerdeführer in seiner Entwicklung hemmen sollte, ist
ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Logopädin attestiert ihm ein hohes
Entwicklungspotential und spricht sich gegen zu viele Freiräume und zu geringe
Anforderungen an ihn aus. Es ist indessen kein stichhaltiger Grund für die
Annahme ersichtlich, dass eine zeitgemässe separative Sonderschulung diesen
Ansprüchen nicht gerecht werden könnte.
6.4. Die Überlegung, dass der Beschwerdeführer mit dem Besuch der Regelschule
besser in die Gesellschaft integriert würde und den Umgang mit nichtbehinderten
Kindern pflegen und von ihnen lernen könnte, wie auch die nichtbehinderten
Kinder im Umgang mit ihm vieles lernen könnten, ist als allgemeine Aussage
berechtigt. Das führt aber nicht dazu, dass die separative Sonderschulung als
den Interessen oder dem Wohl des Beschwerdeführers zuwiderlaufend oder als
diskriminierend bezeichnet werden müsste. Das Verwaltungsgericht und die
unteren Instanzen haben vorliegend nicht an ein diskriminierendes Element
angeknüpft, sondern aufgrund der Beobachtungen und Erfahrungen im Einzelfall
entschieden. Dass sie dabei zum Schluss gelangten, im Rahmen der separativen
Sonderschulung könne den Bedürfnissen von A.C.________ besser entsprochen
werden, verstösst nicht gegen das verfassungsmässige Diskriminierungsverbot
oder den Grundsatz der Integration in die Regelschule und verletzt damit kein
Bundesrecht.
7.
Der Antrag auf Einschulung in einer Regelklasse an seinem Wohnort ist aufgrund
dieser Erwägungen abzuweisen. Nachdem die Sachverhaltsfeststellung durch die
Vorinstanz nicht zu beanstanden und die schulpsychologische Abklärung als
ausreichend zu bezeichnen ist (vgl. E. 2.2 f. hiervor), ist auch der
Eventualantrag auf Rückweisung an die entscheidende Instanz zur Durchführung
einer umfassenden schulpsychologischen Abklärung abzuweisen.
8.
8.1. Das DEK ersucht in seiner Stellungnahme vom 21. Februar 2017 um Aufhebung
von Dispositivziffer 3 des angefochtenen Entscheides, mit welcher dem
Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 250.-
zugesprochen wurde.
Zur Begründung führt es aus, die Unentgeltlichkeit des Verfahrens nach BehiG
ergebe sich nicht bereits aus der Behinderung des Beschwerdeführers. Vielmehr
müsse eine Diskriminierung in Bezug auf den Zugang zur Ausbildung dargelegt und
begründet werden. Eine solche sei aber nicht erkennbar gewesen, da keine
Benachteiligung des Beschwerdeführers vorliege. Das Verwaltungsgericht habe
sich mit diesen Überlegungen des DEK nicht auseinandergesetzt, sondern das
Verfahren lediglich aufgrund allgemeiner Ausführungen als unentgeltlich
erklärt.
8.2. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das DEK keine Beschwerde an das
Bundesgericht erhoben hat und die dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz
zugesprochene Parteientschädigung lediglich im Rahmen der Vernehmlassung
beanstandet. In einer Vernehmlassung dürfen indessen ungeachtet der Frage, ob
das DEK überhaupt beschwerdeberechtigt wäre, keine selbständigen Anträge
gestellt werden (vgl. BGE 138 V 106 E. 2.1 S. 110). Auf den Antrag, Ziffer 3
des Dispositivs des angefochtenen Entscheides sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass keine ausseramtliche Entschädigung geschuldet sei, kann
somit nicht eingetreten werden.
Angesichts der vom Departement vorgebrachten Argumentation rechtfertigen sich
indessen folgende Bemerkungen:
8.2.1. Art. 10 Abs. 1 BehiG über die Kostenfreiheit von Verfahren gilt für
Ansprüche nach Art. 7 oder 8 BehiG, somit auch für den benachteiligungsfreien
Zugang zu Aus- und Weiterbildung (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 5 BehiG;
Urteile 2C_686/2012 vom 13. Juni 2013 E. 6.1; 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 E.
3.1). Die Bestimmung ist von der kantonalen Behörde von Amtes wegen anzuwenden.
Vorausgesetzt ist, dass es - wie in analogen Fällen etwa von Art. 13 Abs. 5 des
Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG; SR 151.1; vgl.
BGE 124 I 223 E. 3) - in der Sache wirklich um einen solchen Anspruch geht, und
nicht um eine andere Problematik, die lediglich einen gewissen Zusammenhang mit
Behinderungen hat (vgl. Urteil 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 E. 3.2).
8.2.2. Der Beschwerdeführer berief sich im Verfahren vor dem DEK in
vertretbarer Weise auf einen Anspruch nach Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 5
BehiG und machte eine aus seiner Behinderung resultierende unzulässige
Benachteiligung geltend. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannte, war
daher Art. 10 Abs. 1 BehiG anwendbar und das Verfahren vor dem DEK hätte
unentgeltlich sein müssen.
Das DEK argumentiert, Art. 10 Abs. 1 BehiG sei bei der Verneinung einer
Benachteiligung nicht anwendbar. Ein solches Verständnis würde jedoch dazu
führen, dass im Resultat nur diejenigen Verfahren unentgeltlich wären, in denen
eine Benachteiligung bejaht wird, die benachteiligte Person also obsiegt. Dies
würde dem Sinn dieser Regelung, die Überprüfung von möglichen Benachteiligungen
kostenlos zu gestalten, diametral entgegenstehen.
9.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit darauf eingetreten
wird.
Verfahren betreffend Streitigkeiten nach Art. 8 Abs. 2 BehiG sind grundsätzlich
unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 BehiG). Für das Verfahren vor Bundesgericht gilt
jedoch gemäss Art. 10 Abs. 3 BehiG die Regelung des Bundesgerichtsgesetzes,
welche für die Ansprüche nach Art. 7 und Art. 8 BehiG reduzierte Gerichtskosten
vorsieht (Art. 65 Abs. 4 lit. d BGG). Das Gesuch um unentgeltliche
Prozessführung ist daher abzuweisen, zumal der Beschwerdeführer nicht
vorbringt, er sei bedürftig. Die reduzierten Gerichtskosten sind dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 65 Abs. 4 lit. d i.V.m. Art.
66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigung ist keine geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Mai 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Straub
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