II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.138/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_138/2017
Urteil vom 4. Januar 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Lars Gerspacher und Sara Andrea Behrend,
Rechtsanwälte,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Dezember
2016
(B-6958/2015).
Sachverhalt:
A.
A.________ reichte am 19. April 2012 bei der Eidgenössischen
Finanzmarktaufsicht FINMA ein Gesuch um Eintrag in das Register für
Versicherungsvermittler ein. Nach Durchführung von Abklärungen über dessen
fachliche Qualifikationen wies die FINMA das Gesuch mit Verfügung vom 17.
September 2015 ab.
B.
Das Bundesverwaltungsgericht wies eine von A.________ gegen die Verfügung der
FINMA vom 17. September 2015 erhobene Beschwerde mit Urteil vom 19. Dezember
2016 vorbehältlich des Kostenpunktes ab (Dispositivziffer 1). Im Kostenpunkt
hiess es die Beschwerde teilweise gut und wies die FINMA an, die A.________
auferlegten Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- mit den geleisteten
Registrierungsgebühren von Fr. 600.-- zu verrechnen (Dispositivziffer 2). Des
Weiteren legte es A.________ die Verfahrenskosten auf (Dispositivziffer 3) und
verweigerte ihm eine Parteientschädigung (Dispositivziffer 4).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. Februar 2017 an
das Bundesgericht gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.
Dezember 2016 beantragt A.________, die Ziffern 1, 2, 3 und 4 des Dispositivs
des angefochtenen Urteils seien kostenfällig unter Beibehaltung der teilweisen
Gutheissung in Ziffer 2 aufzuheben und er sei als ungebundener
Versicherungsvermittler in das Register der Versicherungsvermittler
aufzunehmen. Eventualiter seien die Ziffern 1, 2, 3 und 4 des Dispositivs des
angefochtenen Urteils unter Beibehaltung der teilweisen Gutheissung in Ziffer 2
aufzuheben und die Sache sei mit der Anweisung an die FINMA zurückzuweisen,
ihre Verfügung vom 17. September 2015 aufzuheben und ihn als ungebundenen
Versicherungsvermittler in das Register aufzunehmen. Subeventualiter seien die
Ziffern 1, 2, 3 und 4 des Dispositivs des angefochtenen Urteils unter
Beibehaltung der teilweisen Gutheissung in Ziffer 2 aufzuheben und die Sache
sei an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Als Begründung macht
der Beschwerdeführer übergangsrechtlich geltend, ein Registereintrag setze in
seinem Fall keine Prüfung voraus, weil er im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
Gesetzes über eine fünfjährige praktische Tätigkeit verfügt habe; das müsse
auch noch bei einem erst später gestellten Registrierungsgesuch zur Befreiung
von der Prüfungspflicht führen.
Die Vorinstanz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die FINMA lässt sich
ohne Antrag zur Sache vernehmen. Der Beschwerdeführer repliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Der Beschwerdeführer hat frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (
Art. 42 BGG) eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht. Sie richtet sich gegen einen (der FINMA auch im Kostenpunkt keinen
Entscheidungsspielraum belassenden) Endentscheid (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Finanzmarktaufsicht. Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit.
a, Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
1.2. Der Beschwerdeführer, der am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat
und mit seinen Anträgen unterlegen ist, ist durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 BGG) an
der Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Entscheids. Er ist zur
Beschwerdeführung legitimiert. Auf die Beschwerde ist, vorbehältlich der
Erfüllung der qualifizierten Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG), einzutreten.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1
und Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern
allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f. mit Hinweis). Die Verletzung von Grundrechten
untersucht es in jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
2.
2.1. Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen sind, unabhängig von ihrer
Bezeichnung, Personen, die im Interesse von Versicherungsunternehmen oder
anderen Personen Versicherungsverträge anbieten oder abschliessen (Art. 40 des
Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über
Versicherungsunternehmen [VAG; SR 961.01]). Versicherungsvermittlerinnen und
-vermittler, die weder rechtlich noch wirtschaftlich noch auf andere Weise an
ein Versicherungsunternehmen gebunden sind, müssen sich, seit Inkrafttreten des
VAG am 1. Januar 2006, in das Register eintragen lassen (Art. 43 Abs. 1 VAG).
Ins Register eingetragen wird nur, wer sich über ausreichende berufliche
Qualifikationen ausweist oder, im Fall juristischer Personen, nachweist, dass
genügend seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter diese Qualifikationen
besitzen, und zudem eine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlossen oder
gleichwertige finanzielle Sicherheiten geleistet hat (Art. 44 Abs. 1 VAG). Der
Bundesrat bestimmt die erforderlichen beruflichen Qualifikationen und legt die
Mindesthöhe der finanziellen Sicherheiten fest, wobei er die Regelung der
technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde (seit 1. Januar 2009: FINMA [AS
2008 5381]) überlassen kann (Art. 44 Abs. 2 VAG). Der Bundesrat ist dieser
delegierten Aufgabe mit dem Erlass von Art. 184 der Verordnung über die
Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen vom 9. November 2005
(AVO; SR 961.011) nachgekommen und hat als fachliche Voraussetzung für
Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler den erfolgreichen Abschluss einer
Prüfung oder eines gleichwertigen anderen Ausweises aufgestellt. Die Regelung
weiterer Einzelheiten hat der Bundesrat an die Aufsichtsbehörde (ab 1. Januar
2009: FINMA [AS 2008 5381]) weiter delegiert (Art. 184 Abs. 2 und Abs. 3 AVO
[AS 2005 5362; AS 2008 5381]; ROLF H. WEBER/PATRICK UMBACH,
Versicherungsaufsichtsrecht, 2006, S. 189; THOMAS ISELI/ROLF H. WEBER,
Vertriebsträger im Finanzmarktrecht, 2008, S. 19; MONICA MÄCHLER,
Versicherungsaufsicht, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XV:
Finanzmarktaufsicht, 2016, S. 733 f.). Die FINMA ist auch zur Festsetzung von
Dispensationsgründen zuständig und entscheidet über die Gleichwertigkeit
anderer fachlicher Ausweise (Art. 184 Abs. 2 und Abs. 3 AVO).
2.2. Mit der Einführung des Registers für Versicherungsvermittlerinnen und
-vermittler am 1. Januar 2006 hatte der Gesetzgeber in übergangsrechtlicher
Hinsicht insbesondere zwei Punkte zu regeln. Zum einen war zu klären, inwiefern
die Tätigkeit als Versicherungsvermittlerin oder -versicherungsvermittler
während einer Übergangsfrist zulässigerweise ohne Registereintrag weiter
geführt werden konnte (unten, E. 2.2.1). Für den Registereintrag selbst galt es
festzusetzen, welche beruflichen Qualifikationen während einer Übergangsfrist
für den Registereintrag vorausgesetzt werden (unten, E. 2.2.2).
2.2.1. Hinsichtlich der Weiterführung der Tätigkeit bestimmte der Gesetzgeber,
dass Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler im Sinne von Art. 43 Abs. 1
VAG sich innert sechs Monaten nach Inkrafttreten des VAG bei der
Aufsichtsbehörde für den Eintrag ins Register anzumelden hätten (Art. 90 Abs.
3 VAG). Der Bundesrat bestimmte als Verordnungsgeber in Art. 216 Abs. 13 AVO
(AS 2005 5337; aufgehoben per 1. Januar 2009 [AS 2008 5370, 5382]),
eintragungspflichtige Versicherungsvermittler oder
Versicherungsvermittlerinnen, welche beim Inkrafttreten bereits in der
Versicherungsvermittlung tätig seien, dürften diese Tätigkeit während sechs
Monaten ohne Registereintrag weiterführen. Sofern sie sich innerhalb dieser
Frist zum Eintrag ins Register angemeldet hätten, dürften sie die Tätigkeit
ohne Registereintrag ausüben, bis die Aufsichtsbehörde über den Antrag
entschieden habe.
2.2.2. Als beruflich qualifiziert im Sinne der Voraussetzung für den
Registereintrag gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. a VAG in Verbindung mit Art. 184 AVO
galten in übergangsrechtlicher Hinsicht die Versicherungsvermittler und
-vermittlerinnen, die am 1. Januar 2006 über eine Erfahrung von mindestens fünf
Jahren in der hauptberuflichen oder acht Jahren in der nebenberuflichen
Versicherungsvermittlung verfügten (Art. 6 Abs. 1 der Verordnung vom 9.
November 2005 des Bundesamtes für Privatversicherungen [BPV] über die
Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen ([AVO-BPV; SR 961.011.1];
mittlerweile umbenannt in Verordnung vom 9. November 2005 der Eidgenössischen
Finanzmarktaufsicht über die Beaufsichtigung von privaten
Versicherungsunternehmen [AVO-FINMA]). Betreffend den Erwerb der beruflichen
Qualifikationen der übrigen Personen nach den Art. 23, Art. 28 und Art. 44 VAG
räumte der Gesetzgeber dem Bundesrat die Möglichkeit ein, eine Übergangsfrist
vorzusehen (Art. 90 Abs. 4 VAG; WEBER/UMBACH, a.a.O., S. 189). Die
Aufsichtsbehörde präzisierte, dass registrierungspflichtige
Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen eine fehlende berufliche
Qualifikation bis spätestens am 31. Dezember 2007 nachzuholen hätten (Art. 6
Abs. 2 AVO-FINMA).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe Art. 6 AVO-FINMA
unzutreffend ausgelegt und angewendet. Diese Bestimmung unterscheide zwischen
Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern, welche am 1. Januar 2006 bereits
über eine fünfjährige hauptberufliche bzw. eine achtjährige nebenberufliche
Erfahrung verfügt hätten und somit automatisch als beruflich qualifiziert
gelten würden, und solchen, denen zu diesem Zeitpunkt die erforderliche
berufliche Qualifikation gefehlt und diese bis zum 31. Dezember 2007
nachzuholen gehabt hätten. Falls eine Versicherungsvermittlerin oder ein
-vermittler am Stichtag 1. Januar 2006 somit über die erforderliche
Berufserfahrung verfügt habe, habe er wegen der fehlenden zeitlichen
Limitierung der Übergangsvorschrift von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA fortwährend als
beruflich qualifiziert und von der Vermittlerprüfung als dispensiert zu gelten,
was die Vorinstanz verkannt habe. Eine Auslegung von Art. 6 AVO-FINMA in dem
Sinn, dass die Übergangsbestimmung zeitlich begrenzt anzuwenden sei, verletze
auch das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), seine
Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK; Art. 19 UNO-Pakt II), sein Recht auf
Privat- und Familienleben (Art. 8 EMRK) und seine Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV) insbesondere dadurch, dass damit eine unzulässige Härte begründet würde.
4.
4.1. Unter Berücksichtigung der anerkannten Auslegungsmethoden ist die
vorinstanzliche Auslegung und Anwendung von Art. 6 AVO-FINMA im Ergebnis nicht
zu beanstanden.
4.2. Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach
dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der
Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt
der Auslegung ist der Wortlaut. Ist der Text unklar bzw. nicht restlos klar und
bleiben verschiedene Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite
der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente
zu berücksichtigen. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im
normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio
legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus
und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer
hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 140 I 305 E. 6.1 S. 310; 140 II 80
E. 2.5.3 S. 87).
4.3. Die Vorinstanz hat in ihrer Rechtsprechung zutreffenderweise erkannt, dass
die Übergangsfrist, während welcher die Tätigkeit als Versicherungsvermittler
noch ohne Registereintrag ausgeübt werden kann, nicht mit derjenigen
übereinstimmt, während welcher übergangsrechtlich eine bestimmte
Berufserfahrung als genügende fachliche Qualifikation angerechnet wird.
4.4. Sämtliche Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler nach Art. 43 Abs. 1
VAG hatten sich innert sechs Monaten nach Inkrafttreten des neuen Rechts bei
der Aufsichtsbehörde für den Eintrag in das Register anzumelden (Art. 90 Abs. 3
VAG). Der historische Gesetzgeber ging somit davon aus, dass sich sämtliche am
1. Januar 2006 bereits tätigen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler
innert sechs Monaten bei der Aufsichtsbehörde für den Registereintrag anmelden
würden. Aus seiner Sicht war übergangsrechtlich zu regeln, inwiefern die
fristgerecht angemeldeten Personen bis zum Entscheid über den Registereintrag
ihre berufliche Tätigkeit weiterhin ausüben konnten (oben, E. 2.2.1) und welche
beruflichen Voraussetzungen die fristgerecht angemeldeten Personen in
übergangsrechtlicher Hinsicht als Voraussetzung für den Eintrag zu erfüllen
hatten (oben, E. 2.2.2); fristgerecht angemeldete Personen, welche am 1. Januar
2006 über eine hauptberufliche Erfahrung von fünf bzw. über eine
nebenberufliche Erfahrung von acht Jahren verfügten, wurden (ohne Ablegen einer
Prüfung gemäss Art. 184 AVO) als beruflich qualifiziert angesehen und bei
Erfüllung der weiteren Voraussetzungen (Art. 44 VAG) ins Register eingetragen,
während die übrigen Personen übergangsrechtlich die berufliche Qualifikation
bis Ende 2007 nachzuholen hatten. Wie die Vorinstanz zutreffend erkannte,
ermöglichte Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA auch nicht rechtzeitig angemeldeten
Personen, ihre Tätigkeit während der Übergangsfrist bis Ende 2007 ohne
Registereintrag weiterzuführen, was allerdings mit Art. 90 Abs. 3 VAG und Art.
216 Abs. 13 AVO nicht konsistent ist. Daraus hat die Vorinstanz schlüssig
abgeleitet, dass wenn selbst im Falle einer fehlenden fristgerechten Anmeldung
und fehlender beruflicher Qualifikation die Tätigkeit während der
Übergangsfrist bis Ende 2007 ohne Registereintrag weitergeführt und die
fehlende berufliche Qualifikation während dieser Übergangsfrist noch nachgeholt
werden konnte, es während der Übergangsfrist auch zulässig sein muss, für die
Registrierung die bereits erworbene praktische Erfahrung von fünf bzw. acht
Jahren geltend zu machen. Keinesfalls bedeutet dies jedoch, dass sich der
Beschwerdeführer auch nach Ablauf der Übergangsfrist Ende 2007 aus Gründen der
Rechtsgleichheit noch auf Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA berufen kann. Ausgehend vom
Prinzip des sofortigen Inkrafttretens neuen Rechts hat die Rechtsprechung aus
dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV) und dem Willkürverbot (Art. 9 BV) abgeleitet, dass unter
Umständen eine angemessene Übergangsfrist für neue Regelungen
verfassungsrechtlich geboten sein kann; dies gelte insbesondere bei der
Einführung neuer Anforderungen für bestimmte Berufsgruppen mit Hinblick auf
Personen, welche die Tätigkeit bereits ausüben (BGE 128 I 92 E. 4 S. 99 f., mit
zahlreichen Hinweisen; Urteil 2C_158/2012 vom 20. April 2012 E. 3.6). Abzuwägen
ist dabei das Interesse des Vertrauensschutzes gegenüber dem öffentlichen
Interesse daran, eine Gesetzesänderung aufgrund des Legalitätsprinzips (Art. 5
Abs. 1 BV) unverzüglich in Kraft zu setzen. Unter diesem Gesichtspunkt hat das
Bundesgericht, je nach Situation, Übergangsfristen zwischen drei Monaten bis zu
drei Jahren als angemessen erachtet, wobei als Kriterium stets auch die
Voraussehbarkeit der Inkraftsetzung einer neuen Regelung angewandt wurde (BGE
128 I 92 E. 4 S. 99; Urteile 2C_694/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.9; 2C_158/
2012 vom 20. April 2012 E. 3.8). Unter Berücksichtigung dieser der
Übergangsregelung zu Grunde liegenden Ziele und Zwecke kann Art. 6 Abs. 1
AVO-FINMA nicht der wohlverstandene Sinn zu Grunde gelegt werden, eine am 1.
Januar 2006 durch genügende Berufserfahrung bestehende fachliche Qualifikation
würde für alle Zeiten als solche anerkannt werden; eine Übergangsregelung kann
nicht beliebig lange dauern. Zwar kann bis zu dem Zeitpunkt, in welchem
übergangsrechtlich eine Prüfung abzulegen wäre, noch erörtert werden, ob die
praktische Erfahrung noch zu berücksichtigen ist. In Anwendung der
bundesgerichtlichen Praxis, wonach selbst für anwaltliche und notarielle
Tätigkeit Übergangsfristen von drei Jahren als ausreichend angesehen wurden
(Urteil 2C_694/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.9.3), erweist sich ein im Jahr
2012 gestützt auf übergangsrechtliche Überlegungen zur fachlichen Qualifikation
(Art. 44 VAG in Verbindung mit Art. 6 FINMA) eingereichtes Gesuch in jedem Fall
als verspätet. Anhand des angefochtenen Urteils und der Beschwerdeschrift ist
nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen der Beschwerdeführer, der nach
eigenen Angaben ein ausgewiesener Experte im Bereich der Kunstversicherung ist
und vor Errichtung der schweizerischen Zweigniederlassung im Jahr 1998 bis zur
Einführung des Registers am 1. Januar 2006 stets als Versicherungsvermittler im
Bereich der Kunstversicherungen auf internationaler Ebene und in der Schweiz
tätig gewesen sein will, sich im Jahr 2006 nicht auch für den Eintrag in das
Register anmelden konnte. Ebensowenig geht daraus hervor, aus welchen
gewichtigen vertrauensschutzrechtlichen Aspekten der Beschwerdeführer selbst im
Jahr 2012 noch ein das Legalitätsprinzip überwiegendes Interesse an einer
weiteren Übergangsfrist hätte, zumal sich die Inkraftsetzung einer
Registrierungspflicht spätestens seit Publikation der bundesrätlichen Botschaft
vom 9. Mai 2003 zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über
Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung
des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag (BBl 2003 3789, 3799, 3802)
abzeichnete. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
5.
5.1. Hinsichtlich der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen (Art. 8 Abs. 1,
Art. 27 BV; Art. 8 und Art. 10 EMRK; Art. 19 UNO-Pakt) ist zu unterstreichen,
dass polizeirechtlich motivierte aufsichtsrechtliche Marktzulassungsregelungen
wie sie Art. 40 ff. VAG für Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler
enthält (vgl. MÄCHLER, a.a.O., S. 727, S. 733 f.), zwar durchaus und
insbesondere in durch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geschützte
Rechtspositionen eingreifen können. Diese in formell-gesetzlichen
Bundeserlassen enthaltenen aufsichtsrechtlichen Regelungen, insbesondere die
übergangsrechtliche Anforderung an bereits tätige Versicherungsvermittlerinnen
und -vermittler, sich innert einer Frist von sechs Monaten ab Inkrafttreten der
neuen Regelung für den Registereintrag anzumelden (Art. 90 Abs. 3 VAG), sind
durch das Bundesgericht jedoch grundsätzlich anzuwenden (Art. 190 BV; zum
Anwendungsgebot vgl. BGE 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130), weshalb sie in aller
Regel nicht zusätzlich auf ihre Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht überprüft
werden (SABINE KILGUS, Expertengutachten betreffend die Regulierungs- und
Kommunikationstätigkeit der FINMA vom 4. August 2014, N. 15; vgl. auch PIERRE
TSCHANNEN, Systeme des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2008, S. 54).
5.2. Selbst falls eine solche Ausnahme vom Anwendungsgebot vorliegen würde, was
an dieser Stelle offen bleiben kann, wäre bei eröffnetem sachlichen
Anwendungsbereich der angerufenen Grundrechte jedoch davon auszugehen, dass
eine Einschränkung grundrechtlich geschützter Rechtspositionen aufgrund der der
aufsichtsrechtlichen Regelung von Art. 40 ff. VAG zu Grunde liegenden
polizeirechtlichen Zielsetzung des Gläubiger-, Anleger- und
Versichertenschutzes wie auch des Funktions- und Systemschutzes (Art. 5 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
[FINMAG; SR 956.1]; Art. 1 Abs. 2 VAG; MÄCHLER, a.a.O., S. 719) als im
öffentlichen Interesse liegend sowie verhältnismässig und damit als rechtmässig
(Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV bzw. Art. 8 Ziff. 2 und Art. 10 Ziff. 2 EMRK)
anzusehen wäre (MÄCHLER, a.a.O., S. 715). Eine rechtsungleiche Behandlung des
Beschwerdeführers erscheint bereits deswegen als ausgeschlossen, weil die
Situation, in der sich der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung
im Jahr 2012 befand, nicht mit derjenigen vergleichbar ist, welche bei
Inkraftsetzung der Regelung im Jahr 2006 vorherrschte (zur Rechtsgleichheit im
Sinne von Art. 8 Abs. 1 BV siehe BGE 138 I 225 E. 3.6.1 S. 229 f.; 136 I 1 E.
4.1 S. 5; 135 V 361 E. 5.4.1 S. 36). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem
Punkt als unbegründet und ist vollumfänglich abzuweisen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen werden nicht
gesprochen (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Januar 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall
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