II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1092/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1092/2017
Urteil vom 28. August 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
Verfahrensbeteiligte
1. Wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der
rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg, (CS-D/WM-R),
2. A.________,
3. B.________,
4. C.________,
5. D.________,
6. E.________,
7. F.________,
8. G.________,
9. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch
Rechtsanwältin Liliane Denise Minder,
gegen
Staatsrat des Kantons Freiburg, Rue des Chanoines 17, 1701 Freiburg,
Beschwerdegegner,
Universität Freiburg,
Rektorat, Miséricorde, 1700 Freiburg.
Gegenstand
Art. 4 der Verordnung [des Kantons Freiburg] über die Einschreibegebühr der
Studierenden und der Hörerinnen und Hörer der Universität Freiburg vom 7.
November 2017 (abstrakte Normenkontrolle),
Beschwerde gegen die Verordnung vom 7. November 2017 (ASF 2017_091).
Sachverhalt:
A.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg erliess am 7. November 2017 die Verordnung
über die Einschreibgebühr der Studierenden und der Hörerinnen und Hörer der
Universität Freiburg. Deren Art. 4 lautet: "Für Doktorandinnen und Doktoranden
beträgt die Einschreibgebühr 180 Franken pro Semester". Die Verordnung wurde
auf den 1. Januar 2018 "für das akademische Jahr 2018/19" in Kraft gesetzt. Sie
wurde in der Amtlichen Sammlung des Kantons Freiburg vom 17. November 2017
veröffentlicht.
B.
Am 28. Dezember 2017 erhoben die "Wissenschaftliche (n) Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg",
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________,
G.________ und H.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
an das Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 4 der Verordnung aufzuheben,
eventualiter die Sache zur Neubeurteilung an den Staatsrat zurückzuweisen.
Die Universität Freiburg verzichtet auf eine Stellungnahme und verweist auf
diejenige des Staatsrats. Der Staatsrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Mit Replik, Duplik und Triplik halten die Beschwerdeführer und der Staatsrat an
ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die
Staatsratsverordnung ist zulässig, da der Kanton Freiburg kein Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle kennt (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG). Die
Beschwerdeführer 2-9 machen unwidersprochen geltend, sie seien als
Doktorierende an der Universität Freiburg eingeschrieben und daher durch die
angefochtene Verordnungsbestimmung verpflichtet, die streitige
Einschreibegebühr zu bezahlen. Sie sind daher zur Beschwerde legitimiert (Art.
89 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer 1 ist eine universitäre Körperschaft des
öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c des freiburgischen
Gesetzes über die Universität vom 19. November 1997 (UniG/FR; SGF 431.0.1) bzw.
Art. 15 Abs. 2 lit. b und Art. 16 der Statuten der Universität Freiburg vom 4.
November 2016 (SGF 431.0.11). Die wissenschaftlichen Mitarbeiter der
Universität gehören von Rechts wegen der ihnen entsprechenden Körperschaft an
(Art. 13 Abs. 1 UniG/FR). Die Körperschaften haben insbesondere die Aufgabe, an
der Meinungsbildung zu wichtigen Fragen, die die Gesamtheit der Universität
betreffen, mitzuwirken und die Interessen ihrer Mitglieder innerhalb der
Universitätsgemeinschaft wahrzunehmen (Art. 14 Abs. 2 UniG/FR).
Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind zur Beschwerde nach Art. 89 Abs. 1
BGG legitimiert, wenn sie den Schutz ihrer Angehörigen zu vertreten haben und
insofern in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (BGE 136 I 265 E. 1.4 S.
268 f.). Nach diesen Grundsätzen ist auch die Legitimation des
Beschwerdeführers 1 zu bejahen. Auf die form- und fristgerecht eingereichte (
Art. 42 und 101 BGG) Beschwerde ist einzutreten.
2.
Da das kantonale Recht keine abstrakte Normenkontrolle kennt, fehlt es an einem
vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt, auf den das Bundesgericht gemäss
Art. 105 BGG abstellen könnte. Soweit für die Beurteilung Sachverhaltsaspekte
von Bedeutung sind, hat somit das Bundesgericht den Sachverhalt eigenständig zu
erheben. Das Beweisverfahren richtet sich gemäss Art. 55 Abs. 1 BGG nach den
dort genannten Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den
Bundeszivilprozess (BZP; SR 273). Gemäss Art. 36 Abs. 1 BZP muss nur über
bestrittene Tatsachen Beweis geführt werden; unbestrittene können mithin der
Beurteilung ohne Beweisverfahren zugrunde gelegt werden. Im Bestreitungsfall
würdigt das Gericht die Beweise nach freier Überzeugung (Art. 40 BZP).
3.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Legalitätsprinzips im
Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV).
3.1. Nach Art. 127 Abs. 1 BV ist die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der
Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung in
den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts gelten diese Anforderungen nicht nur für Steuern, sondern für
alle Arten von Abgaben (BGE 143 I 220 E. 5.1 S. 224 ff.; 143 I 227 E. 4.2 S.
232 ff.) mit Ausnahme von geringen Kanzleigebühren. Der Ausdruck "im Gesetz
selbst" meint das formelle Gesetz; delegiert dieses die Zuständigkeit zur
Festlegung einer Abgabe an die Exekutive, muss es zumindest in den Grundzügen
die genannten Elemente festlegen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein
übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar
und rechtsgleich sind (BGE 143 I 220 E. 5.1.1 S. 224; 143 I 227 E. 4.2 S. 232
f.; 136 I 142 E. 3.1 S. 145). Die Rechtsprechung hat diese Anforderungen bei
gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Die Anforderungen an die Bemessung
der Abgabe (nicht aber an das Abgabesubjekt und -objekt) dürfen dort
herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfüllt (BGE 143 I 227 E. 4.2.1 S. 233; 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 135 I 130 E.
7.2 S. 140). Diese Lockerung gilt aber nur bei kostenabhängigen Gebühren bzw.
dort, wo aus dem Gesetz hervorgeht, dass eine kostendeckende Gebührenbemessung
dem Zweck der Abgabe entspricht (BGE 143 I 227 E. 4.2.3 S. 234; 123 I 254 E. 2b
/aa S. 256; 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach
je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines
Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der
Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren
Widerspruch gerät (BGE 143 I 227 E. 4.2.1 S. 233; 143 I 220 E. 5.1.2 S. 224 f.
und E. 6.2 S. 226 f.; 143 II 283 E. 3.5 S. 292).
3.2. Das Bundesgericht prüft die Auslegung kantonaler Gesetze, aus denen sich
die Abgabepflichten ergeben, nur auf Willkür hin (Art. 95 BGG; Urteile 2C_586/
2016 vom 8. Mai 2017 E. 3.2; 2C_655/2015 E. 3.1 und 4.5, nicht publ. in: BGE
142 I 155). Frei prüft es jedoch, ob das willkürfrei ausgelegte Gesetz die
verfassungsmässigen Anforderungen an das Legalitätsprinzip erfüllt (BGE 143 I
220 E. 5.1.2 S. 224 f.; 135 I 130 E. 7.2 S. 140).
3.3. Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit dem Legalitätsprinzip im
Zusammenhang mit Studien- und Schulgebühren zu befassen:
3.3.1. BGE 104 Ia 113 (Basel) : Das formelle Gesetz ermächtigte ohne nähere
Präzisierung den Regierungsrat, die von den Studierenden zu entrichtenden
Gebühren und Beiträge zu bestimmen. Gestützt darauf legte der Regierungsrat
eine Kollegiengeldgebühr von Fr. 150.-- pro Semester fest. Das Bundesgericht
wies die dagegen erhobene Beschwerde ab: Die Gebühr werde seit Anfang des 19.
Jahrhunderts real in annähernd unveränderter Höhe erhoben; der Regierungsrat
erachte sich bei der Festlegung der Gebühr als durch die bisherige Übung
gebunden. Zudem entspreche die gesetzliche Regelung und die Höhe der Gebühr dem
an anderen Universitäten der Deutschschweiz Üblichen (E. 4c-e S. 118 f.).
3.3.2. BGE 120 Ia 1 (Zürich) : Das formelle Gesetz ermächtigte ohne nähere
Präzisierung den Regierungsrat, die Kollegiengelder festzusetzen; der
Regierungsrat setzte gestützt darauf die Kollegiengeldpauschale auf Fr. 600.--
pro Semester fest, was gegenüber der bisher erhobenen Gebühr nicht nur eine
Anpassung an die Teuerung, sondern auch eine reale Erhöhung aus
finanzpolitischen Gründen darstellte. Das Bundesgericht wies die dagegen
erhobene Beschwerde ab. Eine Erhöhung auf einen kostendeckenden Betrag wäre mit
dem Legalitätsprinzip nicht vereinbar, da erhebliche Zweifel bestünden, ob der
Gesetzgeber dem Regierungsrat die Kompetenz zur Festsetzung von Gebühren bis
zur Grenze der Kostendeckung einräumen wollte. Die pauschale gesetzliche
Delegationsnorm sei mangelhaft (E. 3f S. 6); indessen bewege sich die
festgelegte Gebühr in jener Grössenordnung, wie sie auch an anderen Hochschulen
üblich sei, und sei daher noch zulässig (E. 3g S. 6 f.).
3.3.3. BGE 121 I 273 (Bern) : Auch hier enthielt das formelle Gesetz nur eine
pauschale Ermächtigung an den Regierungsrat, die Kollegiengelder und Gebühren
zu bestimmen. Gestützt darauf hatte der Regierungsrat die Gebühren insgesamt
von Fr. 400.-- auf Fr. 630.-- pro Semester erhöht. Das Bundesgericht erwog hier
ebenfalls, das Kostendeckungsprinzip vermöge eine gesetzliche Festlegung der
Bemessungsgrundlage nicht zu ersetzen (E. 4b S. 276). Die Beschwerde wurde aber
ebenso abgewiesen, weil sich die Höhe der Gebühr unter Berücksichtigung der
Teuerung im Rahmen des bisher Üblichen bewegte (E. 5a S. 277 f.).
3.3.4. BGE 123 I 254 (Zürich) : Der Regierungsrat hatte für Lateinkurse an den
Fakultäten, die Lateinkenntnisse verlangten, eine besondere Gebühr von Fr.
310.-- pro Semester festgelegt. Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene
Beschwerde gut: Anders als in den bisherigen Entscheiden halte sich die Gebühr
nicht an den Rahmen des bisher Üblichen oder der Anpassung an die Teuerung,
sondern sei eine Abweichung von der bisher gehandhabten Praxis und somit eine
Neuorientierung der Gebührenpolitik, welche dem formellen Gesetzgeber obliege
(E. 2f S. 258).
3.3.5. BGE 130 I 113 (Basel) : Das formelle Gesetz enthielt nach wie vor keine
Bemessungsgrundlagen und keine Obergrenzen. Der Universitätsrat erhöhte die
Semestergebühr für Studierende und Doktorierende von Fr. 600.-- auf Fr. 700.--.
Das Bundesgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde ab: Die Gebühr bewege
sich nach wie vor im Rahmen des bisher Üblichen und der seit der letzten
Erhöhung aufgelaufenen Teuerung, und auch der Kostenanteil der Studierenden am
Gesamtaufwand der Universität sei trotz der Gebührenerhöhung nicht bedeutend
angestiegen. Die Erhöhung erfordere keinen Grundsatzentscheid des Gesetzgebers
(E. 2.5). Immerhin wies das Bundesgericht darauf hin, dass ausschliesslich
durch ein Exekutivorgan festgesetzte Gebührenbemessungsgrundlagen den
Anforderungen des Legalitätsprinzips im Abgabenrecht grundsätzlich nicht
genügen. In Zukunft liesse es sich nicht mehr rechtfertigen, gestützt auf eine
ungenügende gesetzliche Grundlage wie der vorliegenden Gebührenerhöhungen zu
beschliessen, die deutlich über die Teuerung hinausgehen würden (E. 2.6).
3.3.6. BGE 139 I 138 (Zürich) : Der Universitätsrat legte die
Kollegiengeldpauschale auf Fr. 720.-- pro Semester fest. In der dagegen
erhobenen Beschwerde wurde nicht die Erhöhung oder die Höhe der Gebühr als
solche beanstandet, sondern nur gerügt, dass die Gebühr auch im Wahlstudienjahr
zu erbringen sei, in dem weniger Leistungen von der Universität bezogen würden.
Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, da die Gebühr ohnehin als Pauschale
erhoben werde, was zumindest solange zulässig sei, als die schematisch erhobene
Gebühr immer noch deutlich unter den effektiven Kosten bzw. dem objektiven
Nutzen der Leistung liege (E. 3.5).
3.3.7. Urteil 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017 (Schwyz) : Das formelle Gesetz legte
fest, dass die Schülerinnen und Schüler an den kantonalen Mittelschulen
Schulgelder für den Regelunterricht entrichten und dass für fakultative
Unterrichtsangebote zusätzliche Schulgelder erhoben werden können. Der
Regierungsrat wurde ermächtigt, die Schulgelder in der Vollzugsverordnung
festzulegen. Gestützt darauf legte der Regierungsrat die Schulgelder auf Fr.
700.-- (bisher Fr. 500.--) pro Schuljahr fest. Das Bundesgericht wies die
dagegen erhobene Beschwerde ab: Der Kreis der Abgabepflichtigen und der
Gegenstand der Studiengebühren ergäben sich direkt aus dem Gesetz. Im Kanton
Schwyz seien schon vorher Schulgelder für Mittelschulen erhoben worden und der
Regierungsrat erachte sich als an den langjährig geltenden Gebührenrahmen
gebunden; die Gebühr bewege sich auch im Rahmen anderer Kantone, die für den
Besuch einer Mittelschule Gebühren erheben. Insofern lasse sich nicht sagen,
dass die Gebührenerhöhung die Grenze überschreite, welche auf Grund der
bildungspolitischen Tragweite dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben müsse und
einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfte (E. 3.3).
3.4.
3.4.1. Vorliegend ist die formellgesetzliche Grundlage für die Gebühr Art. 10b
UniG/FR, welcher wie folgt lautet:
"1 Die Universität erhebt Gebühren für ihre Leistungen bei der Einschreibung
und den Prüfungen.
2 Die Höhe der Einschreibe- und Prüfungsgebühren darf jedoch kein Hindernis für
den Zugang zum Studium darstellen.
3 Von Studierenden, die nicht im Besitz einer Niederlassungsbewilligung sind,
können höhere Gebühren erhoben werden; internationale Verträge und
interkantonale Vereinbarungen bleiben vorbehalten.
4 Die Universität kann ferner bei den Mitgliedern der Universitätsgemeinschaft
Gebühren für besondere Leistungen erheben, vor allem zur Finanzierung sozialer
und kultureller Einrichtungen sowie sportlicher Aktivitäten.
5 Der Staatsrat legt die Einschreibegebühr fest und die Universität die übrigen
Gebühren und Beiträge."
3.4.2. Die Beschwerdeführer rügen, das formelle Gesetz enthalte keine Angaben
zur Bemessungsgrundlage der Abgabe. Es lege nur das Abgabeobjekt fest,
allerdings in einer so unbestimmten Form, dass die Anforderungen von Art. 127
Abs. 1 BV nicht erfüllt würden. Es bleibe unklar, welche Leistungen
gebührenpflichtig seien, namentlich ob auch die Betreuung im Rahmen des
Verfassens einer Dissertation oder Habilitation erfasst sei; bisher habe davon
ausgegangen werden können, dass lediglich die Leistungen des regulären Studiums
einschreibegebührenpflichtig seien, nicht aber die Einschreibung für das
Doktorat oder Postdoktorat. Im Zusammenhang damit gehe auch das Abgabesubjekt
aus dem formellen Gesetz nicht genügend bestimmt hervor; in der Verordnung
würden neu auch die Doktoranden der Abgabepflicht unterstellt, was dem Gesetz
nicht entspreche. Die Neu-Einführung einer Einschreibegebühr für Doktoranden
halte sich nicht im Rahmen der bisherigen Übung, sondern sei eine
bildungspolitische Wertungsfrage, die nach der dargelegten Bundesgerichtspraxis
einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfe.
3.4.3. Der Staatsrat bringt dagegen vor, die Doktorierenden hätten schon seit
1981 Semestergebühren von damals Fr. 56.-- bezahlen müssen, später (seit 1989)
eine Grundgebühr von Fr. 73.--, aber keine Vorlesungsgebühr. Das Angebot an
Doktoratsprogrammen sei in den letzten Jahren ausgebaut worden, auch in
Zusammenarbeit mit anderen Universitäten. Den Doktorierenden stehe zudem der
Zugang zum Studienangebot auf Bachelor- und Masterebene offen. Die
Doktorierenden würden ausser in der Theologie und den exakten Wissenschaften
mehr Kosten verursachen als die Studenten im Grundstudium. Das Abgabesubjekt
gehe aus dem Gesetz hervor, da sich Doktorierende an der Universtät
einzuschreiben hätten und demzufolge ihnen die Universität Leistungen im Sinne
von Art. 10b Abs. 1 UniG/FR erbringe. Das Gesetz nehme keine Differenzierung
vor zwischen Studierenden im Grundstudium und Studierenden im Doktoratsstudium.
Letztere würden demnach auch unter die Abgabesubjekte im Sinne von Art. 10b
Abs. 1 UniG/FR fallen. Aus dem Umstand, dass die Doktorierenden bisher von der
Entrichtung einer Einschreibegebühr ausgenommen gewesen seien, könne nicht
abgeleitet werden, dass sie nicht Abgabesubjekte im Sinne dieser Bestimmung
seien. Art. 10b Abs. 1 lege auch das Abgabeobjekt genügend bestimmt fest,
nämlich alle aus der Einschreibung resultierenden Rechte und Privilegien, die
den Doktoratsstudierenden ebenso offen stünden wie jenen im Bachelor- oder
Masterstudium. Das formelle Gesetz enthalte sodann eine Beschränkung in der
Höhe der Gebühr, wonach diese gemäss Art. 10b Abs. 2 UniG/FR kein Hindernis für
den Zugang zum Studium darstellen dürfe. Die streitige Gebührenregelung halte
sich an diesen Rahmen, seien doch die Einschreibegebühren wesentlich tiefer als
die ohnehin anfallenden Lebenshaltungskosten. Zudem würde die Einschreibung zur
Inanspruchnahme des studentischen Wohnraums berechtigen, wofür die Mietzinse
deutlich unter den marktüblichen lägen. Die streitige Gebühr erfülle die
Kriterien der bisherigen Bundesgerichtspraxis: Sie entspreche langjähriger
Übung; sie sei masslich bescheiden sowohl im Verhältnis zu den Kosten, welche
der Universität für die Betreuung der Doktorierenden entstünden (im Vergleich
zu anderen Nachdiplomstudiengängen wie auch in Relation zu den allgemeinen
Lebenshaltungskosten); sie entspreche dem schweizerischen Durchschnitt der
Semestergebühren für Doktorierende (nachdem sie jahrelang unter diesem
Durchschnitt gelegen sei). Die Erhöhung sei zudem im Einklang mit dem Ausbau
des Angebots zu Gunsten der Doktorierenden. Es liege damit auch kein
grundlegender bildungspolitischer Wertungsentscheid vor, der durch den
formellen Gesetzgeber getroffen werden müsste. Der Selbstfinanzierungsgrad der
Universität bleibe fast unbeeinflusst und die Gebühr sei nach wie vor bei
weitem nicht kostendeckend.
3.5. Das Abgabeobjekt ist im formellen Gesetz mit dem Ausdruck "für ihre
Leistungen bei der Einschreibung und den Prüfungen" (Art. 10b Abs. 1 UniG)
relativ pauschal umschrieben. Aus dem ganzen Kontext des Gesetzes ergibt sich
aber ohne Weiteres, dass damit die Leistungen gemeint sind, welche die
Universität in Erfüllung ihres Auftrags (Art. 1 UniG) den Eingeschriebenen
erbringt, namentlich die Vermittlung des Unterrichts, Vermehrung der
wissenschaftlichen Erkenntnisse, Sorge für den wissenschaftlichen Nachwuchs
sowie Weiterbildung (Art. 2 Abs. 1 UniG). Die Leistungen der Universität
bestehen somit nicht ausschliesslich in den Vorlesungen, weshalb der Umstand,
dass die Doktorierenden solche in der Regel nicht besuchen, nicht
ausschlaggebend ist. Auch andere Leistungen wie die individuelle Betreuung oder
das Angebot von Doktoratsprogrammen können willkürfrei (vgl. vorne E. 3.2)
darunter subsumiert werden. Zwar sind die Leistungen, für welche die Gebühr
erhoben wird, nicht im Einzelnen aufgelistet, doch ist dies bei einer als
Pauschale konzipierten Gebühr ohnehin nicht möglich (vgl. BGE 139 I 138 E. 3.5
S. 142 f.). Auch im Vergleich mit gesetzlichen Regelungen in anderen Kantonen
und der entsprechenden Bundesgerichtspraxis (vorne E. 3.3) erscheint diese
gesetzliche Umschreibung als hinreichend bestimmt.
3.6. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ergibt sich aus dem formellen
Gesetz auch das Abgabesubjekt hinreichend bestimmt: Wenn die Universität
Gebühren erhebt "für ihre Leistungen bei der Einschreibung und den Prüfungen"
(Art. 10b Abs. 1 UniG) ist klar, dass Abgabeschuldner diejenigen sind, welche
diese Leistungen in Anspruch nehmen, nämlich diejenigen, welche an der
Universität eingeschrieben sind oder Prüfungen ablegen. Die Beschwerdeführer
stellen nicht in Frage, dass auch die Doktorierenden an der Universität
eingeschrieben sind. Sie schulden daher die Gebühr. Der Umstand, dass sie nach
der bisherigen Verordnung keine Einschreibgebühr zu entrichten hatten, bedeutet
nur, dass der Verordnungsgeber bisher von der ihm zustehenden
Regelungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat und lässt keinen verbindlichen
Rückschluss auf den Inhalt des Gesetzes zu.
3.7. Nicht näher umschrieben ist demgegenüber die Bemessungsgrundlage bzw. die
Höhe der Einschreibgebühr.
3.7.1. Eine gewisse Begrenzung ergibt sich einzig aus Art. 10b Abs. 2 UniG,
wonach die Gebühr kein Hindernis für den Zugang zum Studium darstellen soll.
Diese Begrenzung ist sehr konkretisierungsbedürftig und dürfte für sich allein
dem Bestimmtheitsgebot nicht genügen. Hinzu kommt nun aber, dass sich der
Staatsrat als an den bisherigen Rahmen gebunden fühlt und damit an das
Kriterium, welches in der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ausschlaggebend war, um eine an sich zu unbestimmte gesetzliche Grundlage
dennoch als hinreichend zu betrachten (vorne E. 3.3). Zutreffend ist zwar, dass
für die Doktorierenden die insgesamt zu bezahlende Gebühr relativ gesehen nicht
unerheblich erhöht wird (von Fr. 115.-- auf Fr. 295.-- [bestehend aus der
"Grundgebühr" von Fr. 115.-- und der "Einschreibegebühr" von Fr. 180.--] pro
Semester). Sie bleibt damit aber doch deutlich unter denjenigen Ansätzen,
welche in der bisherigen Rechtsprechung für Studierende als noch zulässig
beurteilt wurden (vorne E. 3.3). Ein dem formellen Gesetzgeber vorbehaltener
bildungspolitischer Entscheid hin zu einer merklich stärkeren Kostenbeteiligung
der Studierenden liegt nicht vor.
3.7.2. Von einem gewissen Paradigmenwechsel kann höchstens insoweit gesprochen
werden, als nunmehr auch die Doktorierenden mit einer Einschreibgebühr belegt
werden. Der Staatsrat hat dies aber mit verschiedenen Aspekten begründet: Die
Angebote an Doktoratsprogrammen seien in den letzten Jahren ausgebaut und neue
Angebote geschaffen worden. Die Universität nehme auch am Doktoratsprogramm der
Konferenz der Westschweizer Universitäten (CUSO) und jenem von
swissuniversities teil, wofür der direkte Aufwand der Universität rund Fr.
850'000.-- pro Jahr betrage. Den Doktorierenden stehe zudem der Zugang zum
Studienangebot auf Bachelor- und Masterebene offen. Die jährlichen Kosten, die
der Universität für die Betreuung der Doktorierenden entstehen, bewegten sich
je nach Fakultät zwischen Fr. 11'395.-- und Fr. 44'846.--. Diese Kosten seien
ausser in den Studienrichtungen Theologie und exakte Wissenschaften höher als
diejenigen pro Student im Grundstudium und hätten zudem in den letzten Jahren
zugenommen. Je nach Fakultät hätten die Ausgaben pro Doktorierenden von 2006
bis 2016 zwischen 3 % und 41 % zugenommen. Die Doktorierenden hätten zudem
weitere Vergünstigungen wie Zugang zum Wohnangebot der Stiftung für
studentisches Wohnen oder ausseruniversitäre Vergünstigungen wie die
Möglichkeit, ein Generalabbonnement der SBB zu vergünstigten Konditionen zu
beziehen.
3.7.3. Diese Vorbringen werden von den Beschwerdeführern in sachverhaltlicher
Hinsicht nur teilweise bestritten: Namentlich bringen sie vor, gewisse
Vergünstigungen seien bereits mit der Grundgebühr abgegolten
(Universitätssport); von der Wohnberechtigung bei der Stiftung für
studentisches Wohnen seien diejenigen Doktoranden mit einem beruflichen Pensum
von mehr als 40 % ausgeschlossen. Die Verbilligung des Generalabonnements gelte
nur bis zum 30. Lebensjahr. Die übrigen Sachverhaltsdarstellungen des
Staatsrats werden aber nicht bestritten und können daher als erstellt gelten
(vorne E. 2). Es ist somit davon auszugehen, dass sich der Betreuungsaufwand
der Universität für die Doktorierenden in der letzten Zeit demjenigen für die
Studenten im Grundstudium angenähert bzw. diesen sogar zum Teil überschritten
hat. Unter diesen Umständen kann unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips nicht
beanstandet werden, dass auch in Bezug auf die Gebühren die Doktorierenden
zumindest teilweise an Studenten im Grundstudium angeglichen werden.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Verletzung der Rechtsgleichheit (
Art. 8 Abs. 1 BV) : Durch die neue Verordnung werde die Gebührenlast für
Doktorierende insgesamt fast verdreifacht (bisher nur Grundgebühr von Fr.
115.--, neu Grundgebühr von Fr. 115.-- plus Einschreibegebühr Fr. 180.--, total
also Fr. 295.-- pro Semester), während sich die Gebührenlast der Studierenden
lediglich um einen Viertel erhöhe; dadurch werde das Differenzierungsgebot
verletzt. Zudem würden neu die Doktoranden anders behandelt als die
Postdoktoranden, welche nach wie vor keine Einschreibegebühr bezahlen müssten,
obwohl sich diese beiden Gruppen in Bezug auf die Inanspruchnahme universitärer
Leistungen nicht unterscheiden würden.
4.2. Der Staatsrat bringt vor, die Studierenden hätten bisher schon eine
Einschreibegebühr bezahlen müssen. Die Ausnahme für die Doktorierenden sei
angesichts der finanziellen Ausgaben der Universität zu Gunsten der
Doktorierenden und des stetigen Ausbaus der Angebote der Doktorandenschulen
nicht mehr gerechtfertigt.
4.3. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,
wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt werden. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu
verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den
herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen
dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE
142 V 577 E. 4.2 S. 579 f.; 138 I 225 E. 3.6.1 S. 229; 137 I 167 E. 3.5 S. 175;
136 I 1 E. 4.1 S. 5).
4.4. Die insgesamt zu bezahlende Gebühr ist mit der angefochtenen Verordnung
für die Doktorierenden relativ stärker angestiegen als für die Studierenden.
Absolut gesehen liegt sie jedoch immer noch deutlich tiefer (Einschreibegebühr
Fr. 180.-- gegenüber Fr. 720.-- bzw. Fr. 870.--; total inkl. Grundgebühr Fr.
295.-- für Doktorierende gegenüber Fr. 835.-- bzw. Fr. 985.-- für Studierende).
Wie vorne dargelegt (E. 3.7) ist der Aufwand der Universität für die
Doktorierenden vergleichbar mit demjenigen für die Studierenden. Es ist daher
unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit nicht ersichtlich, weshalb die Gebühr
nicht in bescheidenem Umfang demjenigen für Studierende angeglichen werden
dürfte.
4.5. In Bezug auf die gerügte Ungleichbehandlung zwischen den Doktoranden und
den Post-Doktoranden legen die Beschwerdeführer nicht substanziiert dar, dass
die Universität auch für diese einen vergleichbaren Aufwand betreibe wie für
jene. Eine Ungleichbehandlung ist damit nicht rechtsgenüglich (Art. 106 Abs. 2
BGG) dargetan.
5.
5.1. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 13 Abs. 2
lit. c UNO-Pakt I. Diese Bestimmung sei auch auf Doktorierende anwendbar und
verlange, dass der Hochschulunterricht insbesondere durch allmähliche
Einführung der Unentgeltlichkeit zugänglich zu machen sei. Die bisherige
Praxis, wonach diese Bestimmung nicht self-executing sei, sei auf die
vorliegende Konstellation nicht anwendbar, da es hier nicht darum gehe, eine
bestehende Gebühr zu reduzieren; vielmehr werde die bisher bestehende
Unentgeltlichkeit für Doktorierende aufgehoben, was einen Rückschritt von einer
bereits erreichten Verwirklichung bedeute. Zudem bestehe für Doktorierende
keine alternative Möglichkeit zur Erreichung des Unentgeltlichkeitsziels, da
für sie keine Stipendien vorgesehen seien.
5.2. Der Staatsrat macht geltend, Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I habe
lediglich programmatischen Charakter und belasse dem Gesetzgeber eine
erhebliche Gestaltungsfreiheit. Doktorierende hätten ebenfalls die Möglichkeit,
ein Studiendarlehen zu beantragen. Zudem könne das Rektorat aus sozialen
Gründen die Einschreibegebühr erlassen. Sodann sei ein grosser Teil der
Doktorierenden zugleich als wissenschaftliche Mitarbeiter angestellt und
erziele dabei ein Einkommen, welches erlaube, die Gebühr zu bezahlen. Schon
bisher hätten die Doktorierenden Benützungsgebühren bezahlt; es gehe nicht um
eine Neueinführung, sondern lediglich um eine Anpassung derselben. Die Gebühr
stelle keine massgebliche Hürde für den Zugang zu einem Studium dar.
5.3. Nach Art. 13 Abs. 1 des UNO-Pakts I anerkennen die Vertragsstaaten das
Recht eines jeden auf Bildung. Abs. 2 lit. c dieser Bestimmung lautet:
" (2) Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die volle
Verwirklichung dieses Rechts
a)...
b)...
c) der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch
allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen
entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss;..."
5.4. Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts ist Art. 13 Abs. 2 lit. c
UNO-Pakt I nicht direkt anwendbar und gewährt den Einzelnen keine subjektiven
und justiziablen Rechte; der zuständige Gesetzgeber besitzt damit eine
erhebliche Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des durch Art.
13 Abs. 2 lit. c des Sozialpakts gesetzten Zieles wählen und wie er diese
Mittel aufeinander abstimmen will (offen gelassen hat das Bundesgericht in BGE
133 I 156 E. 3.6.4 die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 13 Abs. 2 lit. a
[Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts], der mit Art. 19 BV
übereinstimmt). Das eigentliche Ziel von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I geht
dahin, dass der Hochschulunterricht jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten,
unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit, zugänglich gemacht
werden solle. Die Wahl der "geeigneten Mittel" ist dem Gesetzgeber
anheimgestellt; der "insbesondere" postulierte allmähliche Verzicht auf
Gebührenerhebung ist nur ein möglicher Weg. Da die in der Schweiz üblichen
Universitätsgebühren bloss einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten
der Studierenden ausmachen, vermöchte eine blosse Gebührenreduktion oder selbst
ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige
Studenten nicht sicherzustellen; dieses Hindernis lässt sich nur mit anderen
Mitteln, wie namentlich durch die Gewährung von Stipendien beseitigen (BGE 120
Ia 1 E. 5c und d S. 11 ff.; 126 I 240 E. 2 und 3 S. 241 ff.; 130 I 113 E. 3.3
S. 123 f.). Auch eine Erhöhung oder Wiedereinführung einer Gebühr ist nicht
ausgeschlossen. Neu zu entrichtende Schulgelder können nicht losgelöst von der
übrigen Ordnung des Hochschulwesens, sondern nur im Zusammenhang mit dem
gesamten Bildungsangebot sachgerecht gewürdigt werden. Das mit den genannten
Paktbestimmungen verfolgte Ziel, den Unterricht an höheren Fach- und
Hochschulen jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich
zu machen, hängt aufgrund der in der Schweiz bestehenden Verhältnisse nicht
primär von der Höhe der Schulgelder ab, zumal diese in der Regel nur einen
relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen.
Alternativ kommen auch die Gewährung von Stipendien oder der Erlass von
Gebühren in besonderen Fällen in Frage (BGE 126 I 240 E. 3b S. 248 f.).
5.5. Zudem ist fraglich, ob das Doktoratsstudium überhaupt in den
Anwendungsbereich von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I fällt: Wie dargelegt,
besteht das Ziel dieser Bestimmung darin, dass die Möglichkeit, eine
Hochschulausbildung zu erreichen, nicht von den finanziellen Verhältnissen
abhängen soll. Eine akademische Bildung vermittelt oft den Zugang zu einer
gehobenen sozialen oder wirtschaftlichen Stellung; dieser Zugang soll nicht den
vermögenden Bevölkerungskreisen vorbehalten bleiben. Beim Doktorat geht es
demgegenüber nicht um den Erwerb einer Hochschulausbildung, sondern um eine
zusätzliche Qualifikation nach Studienabschluss, die für die meisten
beruflichen Tätigkeiten von Hochschulabsolventen nicht unabdingbar ist. Sie ist
vergleichbar mit Weiterbildungen, die auch für nicht-akademische Berufe
möglich, dort aber durchwegs kostenpflichtig sind. Es ist nicht ohne Weiteres
einzusehen, weshalb ein Doktoratsstudium im Unterschied zu anderen
Weiterbildungen unbedingt unentgeltlich sein soll.
5.6. Es trifft auch nicht zu, dass keine alternativen oder kompensatorischen
Massnahmen bestehen: Doktorierende haben zwar keinen Anspruch auf Stipendien,
wohl aber auf Studiendarlehen (Art. 1 und Art. 8 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom
14. Februar 2008 über Stipendien und Studiendarlehen [SGF 44.1]). Der Staatsrat
weist sodann darauf hin, dass gemäss Art. 6 der Verordnung die
Einschreibegebühr aus sozialen Gründen ganz oder teilweise erlassen werden kann
und scheint davon auszugehen, dass dies auch für die Doktorierenden zutrifft.
Schliesslich weisen die Beschwerdeführer selber darauf hin, dass ein grosser
Teil der Doktorierenden als Assistenten an der Universität tätig sind. Gemäss
unbestrittenen (vgl. vorne E. 2) Angaben des Staatsrats erzielen diese bei
einem Vollzeitpensum ein Jahreseinkommen von ungefähr Fr. 52'425.-- bis Fr.
79'944.--. Dies erlaubt es ihnen, die jährliche Gebühr von insgesamt Fr. 590.--
zu entrichten. Gerichtsnotorisch ist zudem an den Universitäten üblich, dass
die Assistierenden einen Teil ihrer bezahlten Arbeitszeit für die Erstellung
ihrer Dissertation verwenden können. Auch in Freiburg sind gemäss Art. 32 Abs.
3 der Statuten der Universität die Diplomassistenten berechtigt und
verpflichtet, die Hälfte ihrer Arbeitszeit für die Ausarbeitung einer
Doktorarbeit und für ihre wissenschaftliche Fortbildung zu verwenden. Der Staat
bezahlt also den Doktorierenden bereits die Arbeitszeit, in welcher sie ihre
Doktorarbeit erstellen. Zumindest für diejenigen Doktorierenden, welche als
Assistenten an der Universität tätig sind, ist somit das Doktoratsstudium netto
nicht nur unentgeltlich, sondern wird sogar noch entlöhnt. Es kann somit keine
Rede davon sein, dass die Pflicht, eine Einschreibgebühr von Fr. 180.-- pro
Semester zu entrichten, eine wesentliche Hürde für den Erwerb eines Doktorats
darstellt.
6.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Die Beschwerdeführer tragen
die Kosten des Verfahrens unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 1 und Abs.
5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'250.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt,
unter solidarischer Haftung.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Universität Freiburg schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein
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