II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1076/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1076/2017
Urteil vom 3. Januar 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Simon Kohler, chkp. ag,
gegen
Baudepartement des Kantons Schaffhausen,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),
Bundeshaus Nord, 3003 Bern.
Gegenstand
Wasserzinsreduktion,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 13.
November 2017 (A-7178/2016).
Erwägungen:
1.
1.1. Die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG (nachfolgend: die Konzessionärin)
wurde am 30. September 2002 gegründet, ist eine 100-prozentige
Tochtergesellschaft der Axpo Power AG und hat statutarischen Sitz in
Glattfelden/ZH. Am 16. Dezember 1998 erteilte das Eidgenössische Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Axpo Power AG
zuhanden der noch zu gründenden Konzessionärin die bis zum 31. Dezember 2049
befristete Konzession, dem Oberwasser beim Wasserkraftwerk Eglisau/ZH rund 500
m3 /s (bis dahin: 400 m3 /s) zu entnehmen und so die Wasserkraft des Rheins zu
nutzen. Das zur Nutzung zugewiesene Teilstück des Rheins befindet sich auf
Boden der Kantone Zürich und Schaffhausen sowie der Bundesrepublik Deutschland.
1.2. Die Konzessionärin erneuerte und erweiterte das Wasserkraftwerk Eglisau
von Oktober 2008 bis Juni 2012 im Sinne der Vorgaben der Konzedentin. Den
jeweils per 30. Juni ermittelten Wasserzins der Jahre 2008 und 2009 bezahlte
sie vorbehaltlos, ehe sie am 18. Mai 2010 die Kantone Zürich und Schaffhausen
darum ersuchte, den Wasserzins während der Bauzeit nachträglich herabzusetzen.
Dies sollte der Auffassung der Konzessionärin zufolge dadurch geschehen, dass
der Wasserzins im Verhältnis der erlittenen Produktionsverluste zum
langjährigen Produktionsdurchschnitt vermindert würde. Die Konzessionärin
ermittelte nach dieser Formel einen Betrag gegenüber dem Kanton Zürich von Fr.
1'823'515.05 und gegenüber dem Kanton Schaffhausen einen solchen von Fr.
950'619.35. Anlass dazu gaben Bauverzögerungen: So sah die Bauplanung
ursprünglich vor, die sieben im Kraftwerk installierten Maschinengruppen ab
Juli 2008 bis Ende März 2012 umzubauen, wobei jede Maschinengruppe während rund
14 Monaten ausser Betrieb genommen werden sollte. Die Arbeiten beanspruchten
mehr Zeit als gedacht. Der Umbau der ersten Maschinengruppe erforderte 16
Monate, jener der weiteren Gruppen zwischen rund 20 und 21 Monaten.
1.3. Die Baudirektion des Kantons Zürich wies das Gesuch vom 18. Mai 2010,
soweit gegen den Kanton Zürich gerichtet, mit Verfügung vom 12. Juli 2011 ab,
was das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, mit Entscheid
VB.2012.00398 vom 28. Februar 2013 bestätigte. In der Folge hiess das
Bundesgericht die dagegen gerichtete Beschwerde der Konzessionärin mit Urteil
2C_338/2013 vom 21. August 2013 gut. Es erkannte, die sachliche Zuständigkeit
liege beim UVEK - und nicht bei den beiden Kantonen. Mit Verfügung vom 20.
Oktober 2016 wies das UVEK das Gesuch vom 18. Mai 2010 ab. Dagegen gelangte die
Konzessionärin an das Bundesverwaltungsgericht, das die Beschwerde im Sinne der
Erwägungen teilweise guthiess, die Verfügung vom 20. Oktober 2016 aufhob und
die Sache zu neuem Entscheid an das UVEK zurückwies (Entscheid A-7178/2016 vom
13. November 2017).
1.4.
1.4.1. Das Bundesverwaltungsgericht erwog hauptsächlich, die Auslegung von Art.
50 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der
Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verdeutliche, dass unter einem "Bau" nicht nur
der Neubau, sondern auch ein kapazitätssteigernder "Ausbau" zu verstehen sei,
wie er hier vorliegt (E. 5.1 bis 5.7). Auf die zusätzliche Wassermenge von 100
m3 /s dürfe gemäss Art. 50 Abs. 1 WRG solange kein Wasserzins erhoben werden,
als diese nicht genutzt werden könne und dürfe (E. 5.8 Abs. 1). Fraglich
bleibe, wie es sich mit dem Wasserzins auf der bisherigen Nutzmenge von 400 m3
/s verhalte, die Gegenstand des Herabsetzungsgesuchs bilde. Hierfür sei Art. 50
Abs. 2 WRG massgebend. Die in Ausführung des WRG ergangene Verordnung über die
Berechnung des Wasserzinses (WZV; SR 721.831) gehe darüber nicht hinaus, ebenso
wenig das kantonale Recht (E. 5.8 Abs. 2). Zu berücksichtigen sei in jedem
Fall, dass die Konzessionärin die Wasserzinsen für die streitbetroffenen Jahre
2008 und 2009 vorbehaltlos bezahlt habe, was dahingehend zu würdigen sei, dass
sie den vorhersehbaren Produktionsausfall - Ausserbetriebnahme jeder
Maschinengruppe während rund 14 Monaten - hingenommen und insoweit auf die
Herabsetzung verzichtet habe. Ansonsten hätte die Konzessionärin einen
Vorbehalt anzubringen gehabt (E. 6.4 S. 21).
1.4.2. Insoweit habe das UVEK das Gesuch mit Recht abgewiesen, nicht jedoch,
was den unvorhersehbaren Produktionsausfall - die 14 Monate übersteigende
Ausserbetriebnahme - betreffe (E. 6.5). Für den Entscheid darüber, ob der
Wasserzins im genannten Rahmen rückwirkend herabzusetzen sei, bedürfe es jedoch
weiterer Sachverhaltsabklärungen. Insbesondere habe das UVEK zu klären, ob die
von der Konzessionärin angewandte Herabsetzungsformel sachgerecht sei und den
gesetzlichen Anforderungen von WRG und WZV genüge. Die angefochtene Verfügung
vom 20. Oktober 2016 sei daher in teilweiser Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zum neuen Entscheid
im Sinne der Erwägungen an das UVEK zurückzuweisen (E. 6.6).
1.5. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2017 erhebt die Konzessionärin beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen
Entscheidung (Herabsetzung auch im Bereich des vorhersehbaren
Produktionsausfalls) an das UVEK, eventualiter an das Bundesverwaltungsgericht
zurückzuweisen. Sie stellt sich auf den Standpunkt, beim angefochtenen
Entscheid handle es sich um einen (Quasi-) Endentscheid im Sinne von Art. 90
BGG (SR 173.110).
1.6. Der Abteilungspräsident hat von Instruktionsmassnahmen abgesehen (Art. 32
Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Das Bundesgericht soll sich der Konzeption nach nur einmal mit derselben
Angelegenheit befassen müssen und diese hierbei abschliessend beurteilen können
(BGE 142 II 363 E. 1.3 S. 366). Die (Einheits-) Beschwerde ist daher
grundsätzlich nur zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren ganz oder
teilweise abschliessen (End- oder Teilentscheide gemäss Art. 90 und 91 BGG).
Gegen Vor- und Zwischenentscheide, die weder zu Ausstandsbegehren noch zur
Zuständigkeit ergehen (dazu Art. 92 BGG), ist die Beschwerde lediglich unter
den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG gegeben. Dieser Bestimmung zufolge
ist die Beschwerde (nur) zulässig, wenn solche Entscheide entweder einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b; BGE 142 V 26 E. 1.1 S. 28; 141 V 330 E. 1.2 S. 332).
2.2. Will die beschwerdeführende Person einen Zwischenentscheid anfechten, hat
sie darzutun, dass die Voraussetzungen zur Anfechtung gegeben sind, es sei
denn, deren Vorliegen springe geradezu in die Augen (BGE 142 V 26 E. 1.2 S. 28;
141 III 80 E. 1.2 S. 81).
2.3. Rückweisungsentscheide führen begrifflich zu keinem Verfahrensabschluss,
weshalb es sich bei ihnen grundsätzlich um einen Zwischenentscheid handelt (BGE
142 II 363 E. 1.1 S. 366; 142 V 551 E. 3.2 S. 555; 141 V 330 E. 1.1 S. 332).
Wenn die Rückweisung aber einzig noch der (rechnerischen) Umsetzung des
oberinstanzlich Angeordneten dient und der Unterinstanz daher keinerlei
Entscheidungsspielraum mehr verbleibt, nimmt die Praxis einen anfechtbaren
(Quasi-) Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG an (BGE 142 II 20 E. 1.2 S. 24;
140 V 321 E. 3.2 S. 325). Im Übrigen bleibt es dabei, dass
Rückweisungsentscheide im bundesgerichtlichen Verfahren nur unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbar sind.
2.4. Heisst ein Gericht eine Beschwerde gut und weist es die Angelegenheit zur
neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurück, darf diese sich lediglich noch mit
jenen Punkten auseinandersetzen, die zwar Gegenstand des angefochtenen
Entscheids gebildet hatten, vom zurückweisenden Gericht aber aufgehoben worden
sind. Die anderen Teile des angefochtenen Urteils haben Bestand und sind in das
neue Urteil zu übernehmen (BGE 143 IV 214 E. 5.2.1 S. 220).
3.
3.1. Das Bundesverwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen, soweit der
eingetretene Produktionsausfall vorhersehbar gewesen sei (Ausserbetriebnahme
jeder Maschinengruppe während 14 Monaten) habe die Konzessionärin durch die
vorbehaltlose Bezahlung der Wasserrechtszinsen für die Jahre 2008 und 2009
konkludent auf die Herabsetzung verzichtet (vorne E. 1.4.1). Im Übrigen bestehe
in sachverhaltlicher Hinsicht weiterer Abklärungsbedarf, dem das UVEK
nachzukommen habe (vorne E. 1.4.2). Die Konzessionärin misst dieser
Urteilsstruktur den Charakter eines (Quasi-) Endentscheids bei (vorne E. 1.5
und 2.3).
3.2. Diese Sichtweise wäre zutreffend, wenn von zwei Teilentscheiden auszugehen
wäre. Solcherlei findet sich etwa im Steuerrecht, wenn der angefochtene
Entscheid mehrere Steuerperioden umfasst, wobei das Gericht hinsichtlich
einzelner Steuerperioden kassatorisch, bezüglich anderer aber bestätigend bzw.
reformatorisch entscheidet. In einem derartigen Fall verbietet sich eine
einheitliche Qualifikation. Es liegt für die Zwecke des bundesgerichtlichen
Verfahrens für jede streitbetroffene Steuerperiode je ein Teilentscheid im
Sinne von Art. 91 BGG vor. Wurde in dem eine Steuerperiode betreffenden
Teilentscheid kassatorisch geurteilt, liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der
- je nach Ausgestaltung - entweder als Zwischen- oder als (Quasi-) Endentscheid
zu würdigen ist. Wenn zu einer Steuerperiode jedoch bestätigend oder
reformatorisch entschieden wurde, handelt es sich bei diesem Teilentscheid in
jedem Fall um einen Endentscheid (zum Ganzen Urteil 2C_824/2017 vom 20. Oktober
2017 E. 3.3.2).
3.3. Der angefochtene Entscheid weist die Beschwerde teilweise ab;teilweise
heisst er sie gut und weist die Sache insoweit zurück. Die Abgrenzung zwischen
der Abweisung und der Gutheissung erfolgt nach dem Kriterium, ob der
Produktionsausfall vorhersehbar war oder nicht (E. 6.5 und 7 des angefochtenen
Entscheids). Diese Abgrenzung scheint zwar nach Auffassung der Vorinstanz auch
eine zeitliche Komponente zu haben (E. 6.4 des angefochtenen Entscheids), doch
wird nicht restlos klar, ob das Kriterium der Vorhersehbarkeit des
Produktionsausfalls mit der Unterscheidung der Jahre 2008 und 2009 einerseits
und der späteren Jahre andererseits völlig übereinstimmt. Es liegt nicht eine
analoge Situation vor wie bei mehreren klar abgrenzbaren Steuerperioden,
sondern vielmehr ein einheitlicher Streitgegenstand. Auch hat das
Bundesverwaltungsgericht nicht bloss einen Teil der gestellten Begehren
behandelt (Art. 91 lit. a BGG), sondern es hat in einem einheitlichen Entscheid
über den ganzen Streitgegenstand entschieden. Damit stellt der angefochtene
Entscheid vom 13. November 2017 für die Zwecke der Anfechtung vor Bundesgericht
nicht zwei Teilentscheide, sondern einen Entscheid dar.
3.4. Der angefochtene - einheitliche - Rückweisungsentscheid bringt das
Verfahren nicht zum Abschluss. Entgegen der Auffassung der Konzessionärin dient
die Rückweisung nicht bloss der rechnerischen Umsetzung, sondern das UVEK wird
aufgrund des angefochtenen Entscheids den Sachverhalt weiter abklären und
gestützt darauf neu zu entscheiden haben. Der angefochtene Entscheid erweist
sich damit als Zwischenentscheid. Ein solcher ist im bundesgerichtlichen
Verfahren nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG anfechtbar (vorne E.
2.1), was die beschwerdeführende Person nachzuweisen hat (vorne E. 2.2). Ein
nicht wieder gutzumachender Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) liegt nicht
schon darin, dass der Rückweisungsentscheid verbindliche Vorgaben enthält, da
diese Vorgaben auch im Rahmen des Endentscheids noch anfechtbar sein werden (
Art. 93 Abs. 3 BGG). Auch Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG kommt entgegen der
Auffassung der Konzessionärin nicht zur Anwendung. Diese Norm bedingt, dass
durch die Gutheissung der Beschwerde sofort ein Endentscheid herbeigeführt und
damit ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren erspart werden könnte. Diese Voraussetzungen sind schon deshalb
nicht erfüllt, weil die Konzessionärin selber in ihrem Rechtsbegehren keinen
reformatorischen Endentscheid des Bundesgerichts, sondern die Rückweisung an
das UVEK, eventualiter an das Bundesverwaltungsgericht, beantragt. Ein
Rechtsbegehren, das bei Gutheissung zu einem sofortigen Endentscheid führen
könnte, liegt somit nicht vor.
3.5. Mangels Vorliegens eines selbständig anfechtbaren Zwischenentscheids ist
auf die Beschwerde nicht einzutreten, was im vereinfachten Verfahren durch
Entscheid des Abteilungspräsidenten als Einzelrichter erfolgen kann (Art. 108
Abs. 1 lit. a BGG). Der Konzessionärin entstehen dadurch, abgesehen von den
Kostenfolgen, keinerlei Rechtsnachteile, wird der angefochtene
Zwischenentscheid doch durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar sein,
soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).
4.
Nach dem Unterliegerprinzip (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG) sind die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Den
Beschwerdegegnern und dem UVEK, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen,
steht keine Entschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt der Präsident:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 6'000.-- werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Januar 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Kocher
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