II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1061/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1061/2017
Arrêt du 2 août 2018
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Stadelmann et Haag.
Greffier : M. Jeannerat.
Participants à la procédure
Grégory Logean,
représenté par Me Jean-Luc Addor, avocat,
recourant,
contre
Bureau du Grand Conseil du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950
Sion,
intimé.
Objet
Décision du Bureau du Grand Conseil VS du 12 décembre 2017 conc. le postulat "
Non à l'ouverture du centre Manor de Monthey ",
recours contre la décision du Bureau du Grand Conseil du canton du Valais du 12
décembre 2017.
Faits :
A.
Le 12 décembre 2017, Grégory Logean, député au Grand Conseil du canton du
Valais et chef du Groupe UDC au sein de ce parlement, a déposé, au nom du
groupe précité et avec la cosignature d'un député suppléant, un postulat
intitulé " NON à l'ouverture du centre Manor de Monthey ". Il requérait que son
intervention soit déclarée urgente et débattue durant la session qui commençait
le même jour.
Le postulat en question visait à contrecarrer l'ouverture annoncée du centre
Manor de Monthey le 24 décembre 2017. Le centre commercial précité avait en
effet annoncé vouloir profiter d'une décision de la Ville de Monthey autorisant
les magasins de la commune à ouvrir ce jour-là, malgré l'avis contraire de
l'Etat du Valais. Grégory Logean demandait, par le biais de son intervention,
que le Conseil d'Etat maintienne sa demande formelle à la Ville de Monthey de
revenir sur sa décision d'autoriser les magasins à ouvrir le dimanche 24
décembre 2017.
B.
Le Bureau du Grand Conseil (ci-après: le Bureau) a refusé, le 12 décembre 2017,
d'admettre le caractère urgent du postulat susmentionné, quand bien même la
Présidence l'avait préavisé favorablement. Il considérait notamment que les
personnes intéressées qui souhaitaient s'opposer à l'autorisation délivrée par
la Ville de Monthey pouvaient recourir contre celle-ci et que l'instance de
recours ainsi saisie pouvait réagir instantanément.
C.
Par mémoire du 13 décembre 2017, Grégory Logean a interjeté un recours en
matière de droit public au Tribunal fédéral contre la décision du Bureau ayant
dénié le caractère urgent à son postulat. Il demandait qu'il soit constaté que
le postulat " NON à l'ouverture du centre Manor de Monthey le 24 décembre "
remplissait tous les critères d'urgence fixés par l'art. 126 al. 1 de la loi
valaisanne du 28 mars 1996 sur l'organisation des Conseils et les rapports
entre les pouvoirs (LOCRP/VS; RS/VS 171.1; recte: l'art. 126 al. 1 du règlement
du 13 septembre 2001 sur le Grand Conseil [RGC/VS; RS/VS 171.100]). Il
concluait également, à titre de mesures provisionnelles, à ce qu'il soit
ordonné au Bureau d'ajouter ledit postulat " à la liste des interventions qui
devaient être traitées au point 4 de l'ordre du jour de la séance du Grand
Conseil du 15 décembre 2017".
Par ordonnance du 14 décembre 2017, le Président de la Cour de céans a rejeté
la requête de mesures provisionnelles urgentes déposée par le recourant.
Le 17 janvier 2018, le Bureau a requis une prolongation de délai pour se
déterminer sur le recours de Grégory Logean, tout en formulant des doutes quant
à sa recevabilité. Le recourant a pour sa part complété son recours par
courrier du 20 février 2018 en ce sens qu'il estimait que le Tribunal fédéral
devait entrer en matière sur son recours malgré l'absence d'intérêt actuel.
Le Bureau s'est déterminé sur le recours dont il conclut à l'irrecevabilité,
subsidiairement au rejet en date du 22 mars 2018. Le recourant a déposé des
ultimes observations le 23 avril 2018.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 136 II
101 consid. 1 p. 103).
1.1. Se pose tout d'abord la question de l'existence d'une décision susceptible
de recours. En effet, sous réserve des hypothèses non réalisées en l'espèce et
d'ailleurs non invoquées d'un recours pour violation des droits politiques et
d'un recours contre un acte normatif cantonal (cf. art. 82 let. b et c LTF), le
recours en matière de droit public n'est ouvert qu'à l'encontre des décisions
rendues dans les causes de droit public (art. 82 let. a LTF).
En l'occurrence, l'acte attaqué consiste dans le refus de conférer au postulat
du recourant intitulé " NON à l'ouverture du centre Manor de Monthey le 24
décembre " un caractère urgent. Le Bureau du Grand Conseil considère qu'un tel
refus constitue une mesure interne ou d'organisation non sujette à recours. Le
recourant soutient à l'inverse que le droit cantonal lui aurait conféré un
véritable droit - qui aurait été en l'espèce violé selon lui - à voir traiter
en urgence le postulat qu'il avait déposé le 12 décembre 2017, de sorte que la
déclaration d'urgence ne saurait être réduite à une simple mesure interne et
organisationnelle.
1.2. En principe, une décision répond à un certain nombre d'exigences formelles
précisées par le droit fédéral ou cantonal. Toutefois, un acte qui ne répond
pas pleinement aux exigences formelles de la loi de procédure applicable, mais
qui constitue matériellement une décision peut être attaqué par la voie de l'
art. 82 let. a LTF, pour autant que les autres conditions de recevabilité
soient réunies (cf. arrêt 2C_8/2007 du 27 septembre 2007 consid. 1.3; aussi
ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2e éd., 2014, n ^o. 29 ad art. 82
LTF).
1.3. Aux termes de l'art. 82 let. a LTF, le recours en matière de droit public
a pour objet les décisions rendues dans des causes de droit public. Selon la
jurisprudence, sont des décisions les actes de l'autorité qui règlent de
manière unilatérale et contraignante un rapport juridique dans un cas
particulier (ATF 137 II 409 consid. 6.1; cf. aussi ATF 139 II 384 consid. 1 non
publié; 135 II 328 consid. 2.1 avec une définition un peu différente). Une
définition aussi générale ne permet cependant pas d'appréhender la grande
diversité des situations qui se présentent en droit public et administratif
(WURZBURGER, op. cit., no 27 ad art. 82 LTF). À cela s'ajoute que la notion de
" décision " selon l'art. 82 let. a LTF, qui revêt un caractère autonome, est
plus étendue que celle, restrictive, de l'art. 5 PA (RS 172.021). Elle inclut
ainsi les retards à statuer (art. 94 LTF) et les actes matériels qui affectent
la situation juridique de l'intéressé et dont l'autorité précédente a évalué le
bien-fondé. En particulier lorsque des droits fondamentaux sont en cause, la
délimitation de l'objet du recours tient aussi compte du besoin de protection
juridique (ATF 138 I 6 consid. 1.2 et références citées).
1.4. La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation
d'administrés en tant que sujets de droit, lesquels sont donc, à ce titre,
distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à
l'administration. On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou
d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration;
l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet,
et c'est pourquoi il n'est en principe pas susceptible de recours. Deux
critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision
ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler
la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le
destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches.
Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant
que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités
diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une décision. En revanche,
un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui lui incombent en
déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier
des charges ou des instructions relatives à la manière de trancher une affaire,
est un acte interne juridique (ATF 136 I 323 consid. 4.4; aussi arrêts 8D_1/
2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.1 et 2C_272/2012 du 9 juillet 2012 consid.
4.4, ainsi que la doctrine citée).
La distinction entre décisions et actes internes ou d'organisation s'applique
non seulement au fonctionnement de l'administration étatique entendue au sens
étroit, mais également à celui des autorités politiques. Le Tribunal fédéral a
ainsi qualifié de " pur acte d'organisation du Parlement, qui ne déploie aucun
effet externe " la décision du Bureau du Conseil national de ne pas autoriser
un élu à siéger au sein d'une commission, étant précisé qu'en l'occurrence, la
nature juridique exacte de la " décision " attaquée a pu rester indécise, le
recours déposé ayant été déclaré irrecevable pour un autre motif (arrêt 1C_65/
2012 du 14 février 2012 consid. 2). Dans une autre affaire, il a jugé qu'il
n'était pas arbitraire de retenir qu'un préavis délivré par un exécutif
communal à l'intention du législatif ne constituait pas une décision, même si
ce préavis ne se conformait pas à un mandat préalablement donné par le biais
d'une motion parlementaire (arrêt 1C_251/2011 du 21 juillet 2011 consid. 2).
1.5. Dans le cas d'espèce, la procédure de traitement d'une intervention
parlementaire urgente devant le Grand Conseil valaisan est réglée de la manière
suivante.
Selon l'art. 64 al. 1 LOCRP/VS, le président du Grand Conseil convoque les
députés au minimum 20 jours avant chaque session ordinaire ou extraordinaire.
Le Grand Conseil ne traite à chaque séance que les objets figurant à son ordre
du jour (art. 74 al. 1, 1ère phrase, RGC/VS). Cet ordre du jour est
préalablement arrêté par le Bureau du Grand Conseil, le Président du Conseil
d'Etat et le Chancelier d'Etat, sur la base de l'état des objets adoptés par le
Conseil d'Etat, du dépôt des rapports des commissions et de la planification
annuelle des sessions, elle-même fixée en fonction des objets annoncés par le
Grand Conseil et le Conseil d'Etat, selon les priorités signalées (art. 63 al.
4 LOCRP/VS). Il ne peut y être dérogé que pour recevoir une communication de la
présidence ou du Conseil d'Etat ou pour traiter des interventions
parlementaires urgentes (art. 74 al. 2, 2 ^e phrase, RGC/VS). Or, pour pouvoir
être déclarés urgents, les motions, postulats, interpellations et résolutions
doivent en principe être déposés le premier jour de la session, les
parlementaires qui en sont les auteurs devant en outre motiver brièvement
l'urgence au début de leurs textes (art. 106 al. 1 LOCRP/VS et art. 126 al. 1
RGC/VS). Il appartient ensuite au Bureau d'apprécier, après avoir entendu le
Conseil d'Etat, si l'intervention doit être traitée durant la session qui
débute (art. 106 al. 2 et 3 LOCRP/VS). L'urgence n'est reconnue que si
l'intervention porte sur un événement d'actualité, imprévisible et qui
nécessite une réaction ou une mesure immédiate (art. 126 al. 2 RGC/VS). Il sied
cependant de relever qu'au sens de l'art. 64 al. 2 LOCRP/VS, la décision finale
sur l'urgence d'une intervention n'appartient pas au Bureau, mais bien au Grand
Conseil in corpore : cette disposition prévoit expressément qu'un objet non
inscrit sur la liste ne peut être porté à l'ordre du jour que si l'urgence est
admise préliminairement par le Grand Conseil sur la proposition du bureau,
d'entente avec le Conseil d'Etat. La situation est en fait comparable à celle
prévalant au sein du Conseil national où l'urgence d'une interpellation est
déclarée par le bureau, sauf décision contraire dudit conseil (art. 30 RCN; RS
171.13).
1.6. Il résulte des dispositions légales exposées ci-avant que, d'un point de
vue matériel, la déclaration d'urgence d'une intervention parlementaire
représente une modification de l'ordre du jour d'une séance d'un Grand Conseil.
Inversement, le refus de l'urgence consiste en une confirmation implicite de ce
même ordre du jour. Or, celui-ci n'a pas pour fonction de régler la situation
juridique du recourant et des autres députés en tant que sujets de droit. Son
destinataire est au contraire le Grand Conseil en tant qu'autorité politique.
Il convient de relever par ailleurs qu'au sens du droit cantonal, un
parlementaire ne peut se prévaloir d'aucun droit à ce que l'une de ses
interventions soit traitée en urgence, ce même si l'on devait considérer que
celle-ci remplit les conditions fixées à l'art. 126 RGC/VS. Le Bureau jouit du
seul pouvoir de " proposer " au Grand Conseil de traiter une intervention en
urgence. Le Grand Conseil reste le cas échéant libre de renoncer à traiter une
intervention pourtant déclarée urgente par son Bureau (cf. supra consid. 1.5).
A cela s'ajoute, d'un point de vue plus général, qu'un député n'est jamais
assuré - et ne peut prétendre - que son intervention soit examinée lors d'une
séance déterminée, car le Grand Conseil peut renoncer à traiter une
intervention, même lorsque celle-ci est initialement inscrite à l'ordre du
jour. Il est en effet possible qu'un autre parlementaire demande, par le
truchement d'une motion d'ordre, l'ajournement d'un point figurant à l'ordre du
jour (cf. p. ex. Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais,
Session constitutive de mars 2017, 59e législature [2017-2021], volume 140, p.
15 s.).
Sur le vu de ce qui précède, il convient de considérer que la " décision " du
Bureau refusant l'urgence au postulat déposé par le recourant représente un
acte interne ou d'organisation du parlement cantonal, lequel n'est pas sujet à
recours au sens de l'art. 82 let. a LTF. Partant, le recours en matière de
droit public déposé doit être déclaré irrecevable.
2.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (cf. art. 65 et
66 al. 1 LTF). Il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 1 et al. 3 LTF
).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est déclaré irrecevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant et au Bureau du
Grand Conseil du canton du Valais.
Lausanne, le 2 août 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Jeannerat
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