II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1056/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1056/2017
Arrêt du 5 juillet 2018
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Aubry Girardin, Donzallaz, Stadelmann et Haag.
Greffier : M. Ermotti.
Participants à la procédure
X.________ Sàrl,
représentée par Me Yvan Henzer, avocat,
recourante,
contre
1. Département de l'économie et du sport du canton de Vaud,
2. Service du travail et de l'intégration de la Ville de Lausanne.
Objet
Occupation du personnel le dimanche,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 9 novembre 2017 (GE.2016.0166).
Faits :
A.
A.a. X.________ Sàrl (ci-après: la Société), dont le siège est à Lucerne, est
une société à responsabilité limitée inscrite au registre du commerce du canton
de Lucerne depuis le 12 février 2014, ayant pour but la gestion et
l'exploitation d'une station-service avec magasin "A.________" à B.________
(ci-après: la station-service). C.________ et D.________ en sont les gérants et
X.________ l'associé et président des gérants. L'exploitation de la
station-service par la société a débuté le 1er avril 2014; auparavant, elle
était assurée par une autre société.
A.b. Le 4 avril 2014, l'Inspection du travail de la commune de Lausanne
(ci-après: l'Inspection du travail) a adressé un avertissement au gérant de la
station-service, en relevant que ses inspecteurs avaient constaté, à l'occasion
d'une visite effectuée le 30 mars 2014, que du personnel travaillait le
dimanche dans le magasin. Par lettre du 23 avril 2014, la Société a informé
l'Inspection du travail qu'elle avait repris l'exploitation de la
station-service depuis le 1er avril 2014. Elle a prié cette autorité de revoir
sa position et de l'autoriser à bénéficier de la dérogation prévue par l'art.
27 al. 1quater de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans
l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11). Le 21 mai 2014,
l'Inspection du travail a maintenu sa position.
A.c. En parallèle, le 28 mai 2014, la Société a obtenu du Service de la police
du commerce l'autorisation d'exploiter le magasin de la station-service de 6h00
à 22h00 tous les jours de la semaine. Dans ladite autorisation, il était
notamment précisé ce qui suit: " Les dimanches et jours fériés, seuls M.
C.________, D.________ et [X.________], occupant une fonction dirigeante
élevée, peuvent travailler. En effet, la loi sur le travail ne permet pas, sauf
exceptions, d'employer du personnel les dimanches et jours fériés dans les
boutiques ('shop') de station-service ". Pour le reste, la Société était
invitée à s'adresser à l'Inspection du travail si elle estimait être en droit
d'employer du personnel les dimanches et les jours fériés, ainsi que pour toute
autre information complémentaire.
B.
Par décision du 23 juin 2014, l'Inspection du travail a ordonné à la Société de
cesser sans délai d'occuper du personnel le dimanche dans le magasin de la
station-service. Cette autorité relevait en effet que, lors d'un nouveau
contrôle effectué le (dimanche) 22 juin 2014, elle avait constaté la présence
de trois employés dans le magasin. Le 6 octobre 2016, le Département de
l'économie et du sport du canton de Vaud (ci-après: le Département) a rejeté le
recours formé par la Société contre cette décision.
Par acte du 7 novembre 2016, la Société a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le
Tribunal cantonal) contre la décision du Département du 6 octobre 2016. Le 9
novembre 2017, le Tribunal cantonal, après avoir écarté la requête de la
Société relative à la tenue d'une audience, a rejeté le recours. Cette autorité
a retenu, en substance, que la station-service exploitée par la Société n'était
pas située le long (ou à proximité immédiate) d'un "axe de circulation
important fortement fréquenté par les voyageurs" au sens de l'art. 27 al.
1quater LTr, de sorte que l'intéressée ne pouvait pas bénéficier de la
dérogation prévue à cet article pour occuper du personnel le dimanche. Le
Tribunal cantonal a également écarté un grief relatif à la violation du
principe de la bonne foi.
C.
A l'encontre de l'arrêt du 9 novembre 2017, la Société dépose un recours en
matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Elle conclut, sous suite de
frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Subsidiairement, la Société requiert la réforme de l'arrêt entrepris en ce sens
qu'elle "est autorisée à employer du personnel le dimanche et les jours fériés
au sens de l'art. 27 al. 1quater LTr, la station-service exploitée par celle-ci
étant située le long d'un axe de circulation important fortement fréquenté par
les voyageurs".
L'Inspection du travail et le Département formulent des observations et
concluent au rejet du recours. Le Tribunal cantonal dépose une réponse et
propose le rejet du recours. La recourante a répliqué. Le Secrétariat d'Etat à
l'économie ne s'est pas prononcé.
Par ordonnance du 23 janvier 2018, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit :
1.
L'arrêt entrepris est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière
instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2
LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant pas sous le
coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. Le recours a été déposé
en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF)
par la destinataire de l'arrêt attaqué qui, ayant fait l'objet d'une
interdiction d'employer du personnel le dimanche, a un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification, de sorte qu'il faut lui
reconnaître la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le présent recours
est donc recevable.
2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas
prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut
critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon
manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est
susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358;
139 II 373 consid. 1.6 p. 377 s.). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la
partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces
conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte
d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF
137 II 353 consid. 5.1 p. 356; arrêt 2C_665/2017 du 9 janvier 2018 consid.
2.1).
3.
Dans un grief de nature formelle, qu'il convient de traiter en premier lieu, la
recourante invoque une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, fondée sur le fait
que, malgré ses requêtes explicites en ce sens, le Tribunal cantonal a refusé
de tenir une audience publique.
3.1. L'art. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience
publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil"
(cf. ATF 127 II 306 consid. 5 p. 309; arrêt 2C_114/2017 du 14 février 2018
consid. 2.2). Il sied donc en premier lieu d'examiner si tel est le cas en
l'espèce.
3.1.1. L'application de l'art. 6 al. 1 CEDH exige une "contestation" réelle et
sérieuse; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son
étendue ou ses modalités d'exercice (ATF 130 II 425 consid. 2.2 p. 429). Par
contestation, au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, il faut entendre tout litige
surgissant entre deux particuliers ou entre un particulier et une autorité
étatique, par exemple lorsque cette dernière supprime ou restreint l'exercice
d'un droit. Il en va notamment ainsi lorsque sont invoqués des droits de nature
privée, tels que la garantie de la propriété et la liberté économique (ATF 130
II 425 consid. 2.2 p. 429 s. et les références citées). L'art. 6 par. 1 CEDH ne
vise donc pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit, mais
aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la
puissance publique, pour autant qu'ils produisent un effet déterminant sur des
droits de caractère civil (ATF 130 I 312 consid. 3.1.2 p. 324; cf. arrêt de la
CourEDH Benthem c. Pays-bas du 23 octobre 1985 [requête no 8848/80], par. 34).
De ce point de vue, sont décisifs le contenu du droit matériel et les effets
que lui confère la législation nationale (ATF 130 I 312 consid. 3.1.2 p. 324;
125 I 209 consid. 7a p. 215 s.; arrêt 2D_46/2012 du 16 janvier 2013 consid.
3.2; arrêt de la CourEDH Al-Dulimi et Montana Management inc. c. Suisse du 21
juin 2016 [no 8909/08], par. 97).
3.1.2. En l'occurrence, la décision de l'Inspection du travail du 23 juin 2014,
confirmée successivement par le Département et le Tribunal cantonal, a pour
effet d'interdire à la recourante d'employer du personnel le dimanche, dans un
but de protection de la santé des travailleurs et de leur vie sociale et
familiale (cf. MÜLLER/MADUZ, ArG - Kommentar, 8e éd., 2017, n. 2 ad art. 18 ArG
p. 115; STÖCKLI/SOLTERMANN, in GEISER/VON KAENEL/WYLER [éd.], Arbeitsgesetz,
2005, n. 1 ad art. 18 ArG p. 291 s.; voir aussi ATF 139 II 49 consid. 6.4 p. 60
s.). Bien qu'elle vise la poursuite d'un objectif d'ordre social (protection
des travailleurs) et qu'elle tire sa force du droit public, la décision
d'interdiction litigieuse influence également le contenu même de la relation de
travail liant la Société et ses employés, en ce sens que l'intéressée n'a pas
le droit de demander à ceux-ci de travailler le dimanche. Dans cette mesure, il
faut admettre que, indépendamment de son rattachement au droit public, elle
porte sur des droits et des obligations de caractère civil au sens de l'art. 6
par. 1 CEDH (pour un cas similaire, cf. ATF 130 II 425 consid. 2.3 p. 430).
3.2. En application de l'art. 6 par. 1 CEDH, la recourante pouvait donc en
principe prétendre à des débats publics devant les autorités judiciaires
cantonales (cf. arrêts 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 3.3.1 et 2C_349/2012 du
18 mars 2013 consid. 3.3). L'obligation d'organiser des débats publics fondée
sur l'art. 6 par. 1 CEDH, sous réserve de règles procédurales particulières,
suppose cependant une demande formulée de manière claire et indiscutable (ATF
130 II 425 consid. 2.4 p. 431; cf. ATF 134 I 331 consid. 2.3 p. 333; arrêts
8C_320/2016 du 13 mars 2017 consid. 3.1 et 8C_145/2015 du 22 avril 2015 consid.
3.1). De simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une
comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des
parties, à une audition de témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas
pour fonder une telle obligation (arrêts 1C_243/2013 du 27 septembre 2013
consid. 3.1.1; 8C_964/2012 du 16 septembre 2013 consid. 3.2; 2C_66/2013 du 7
mai 2013 consid. 3.3.1; 1C_90/2007 du 9 janvier 2008 consid. 2.1; cf. ATF 134 I
140 consid. 5.2 p. 147; 130 II 425 consid. 2.4 p. 431; 122 V 47 consid. 3a p.
55).
3.3. En l'espèce, devant le Tribunal cantonal, la recourante n'a jamais évoqué
l'art. 6 CEDH. En outre, dans son mémoire de recours du 7 novembre 2016, elle
n'a fait mention ni de cet article, ni d'une quelconque demande relative à la
tenue d'une audience publique. Ce n'est que dans sa réplique du 8 mars 2017 (p.
10; cf. art. 105 al. 2 LTF) qu'elle a formulé la requête suivante:
"V. Mesures d'instruction
[...]
Enfin, vu la complexité de l'affaire, la recourante sollicite la tenue d'une
audience publique. Une telle audience permettra notamment de discuter de
l'étude menée par la recourante, étude qui contredit les motifs qui ont poussé
le Département à rendre une décision négative."
Dans la lettre annexée à ses "observations finales", datée du 6 juin 2017, le
mandataire de l'intéressée a encore affirmé:
"A titre de mesure d'instruction, je réitère la réquisition de ma mandante
tendant à la tenue de débats publics."
Au vu de ce qui précède, la recourante ne peut être suivie lorsqu'elle soutient
avoir "exprimé clairement et à plusieurs reprises sa volonté que la Cour de
droit administratif et public de [sic] Tribunal cantonal vaudois tienne une
audience publique" (recours, p. 4). En premier lieu, tel qu'il a déjà été
exposé, l'intéressée n'a jamais invoqué l'art. 6 par. 1 CEDH devant l'instance
précédente. En outre, elle a demandé à deux reprises une audience publique à
titre de mesure d'instruction, sans se référer par exemple à son droit d'être
protégée contre une justice secrète échappant au contrôle du public ou à
l'importance accordée par la CourEDH à la transparence dans l'administration de
la justice (en ce sens, cf. arrêt de la CourEDH Hurter c. Suisse du 15
décembre 2005 [no 53146/99], par. 26). En revanche, elle a formulé sa requête
en relevant que l'audience en question aurait permis de discuter de "l'étude
menée par la recourante", soit d'un document produit par la Société devant le
Tribunal cantonal relatif à la mensuration du flux de véhicules aux alentours
de la station-service. Or, du moment que la procédure devant le Tribunal
cantonal est en principe écrite et que les parties ne peuvent, selon le droit
cantonal, prétendre à être entendues oralement (cf. art. 33 al. 2 de la loi
vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA/VD; RS/VD
173.36]), il incombait à la recourante de signaler qu'elle requérait une
audience publique en application de l'art. 6 CEDH en formulant une conclusion
claire en ce sens (arrêt 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 3.3.3), ce qu'elle
n'a pas fait. Cette exigence de clarté n'apparaît en l'espèce pas excessive,
compte tenu en particulier du fait que l'intéressée était assistée, devant le
Tribunal cantonal déjà, d'un mandataire professionnel. Dans ces circonstances,
comme le relève également l'instance précédente dans ses observations du 25
janvier 2018, les juges cantonaux pouvaient, sans violer l'art. 6 al. 1 CEDH,
considérer la demande en question comme une réquisition d'audience
d'instruction - dont le but était de prouver un fait - et non pas comme une
requête de procéder à des débats publics dans l'intérêt de la transparence de
la justice, et la rejeter pour les raisons exposées dans l'arrêt attaqué (p.
15), soit sur la base d'une appréciation anticipée des preuves que la
recourante, à juste titre, ne remet pas en discussion en tant que telle devant
le Tribunal fédéral.
4.
Le présent litige concerne l'interdiction faite à la recourante d'employer du
personnel le dimanche. A ce sujet, l'art. 18 LTr prévoit une interdiction de
principe d'occuper des travailleurs le dimanche, soit " du samedi à 23 heures
au dimanche à 23 heures ". Ce principe n'est pas remis en question en tant que
tel par la Société. Celle-ci soutient toutefois qu'elle aurait le droit de
demander à son personnel de travailler le dimanche sur la base de la dérogation
prévue par l'art. 27 al. 1quater LTr, dont la teneur est la suivante: " les
magasins des stations-service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou
le long d'axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs
et dont les marchandises et les prestations répondent principalement aux
besoins des voyageurs peuvent occuper des travailleurs le dimanche et la nuit
". Le seul point litigieux concerne la notion d'"axes de circulation
importants fortement fréquentés par les voyageurs" et son application au cas
d'espèce.
4.1. L'instance précédente a relevé que, avant l'entrée en vigueur de l'art. 27
al. 1quater LTr, le Tribunal fédéral avait rendu un arrêt de principe
concernant la question du travail dominical dans les stations-service (ATF 134
II 265), dans lequel il avait jugé que le critère déterminant à ce sujet
n'était pas uniquement la densité du trafic au lieu de situation de la
station-service concernée, mais qu'il fallait encore que, "indépendamment de sa
fréquentation, l'axe entrant en ligne de compte soit objectivement important
pour le trafic des voyageurs" (arrêt entrepris, p. 23). Les juges cantonaux ont
ensuite exposé la genèse de l'art. 27 al. 1quater LTr et ont retenu que, au vu
des travaux préparatoires relatifs à cette disposition, la jurisprudence
découlant de l'ATF 134 II 265 demeurait applicable sous l'empire du nouveau
droit. Le Tribunal cantonal a ainsi constaté que la route sur laquelle se
trouvait la station-service de la recourante était une route communale dont
l'intérêt était tout au plus régional et que cette route ne faisait pas partie
des "routes cantonales du réseau de base" (arrêt entrepris, p. 26). L'autorité
précédente a considéré que, dans ces conditions, indépendamment de la question
du nombre de véhicules empruntant ladite route, celle-ci ne pouvait pas être
qualifiée d'"axe de circulation important fortement fréquenté par les
voyageurs" au sens de l'art. 27 al. 1quater LTr, de sorte que l'intéressée ne
pouvait pas se fonder sur cette norme pour occuper du personnel le dimanche.
4.2. La recourante critique ce point de vue. Elle soutient que la jurisprudence
sur laquelle s'est fondé le Tribunal cantonal n'est plus applicable, compte
tenu de l'adoption du nouvel art. 27 al. 1quater LTr. La Société procède à une
interprétation historique de cette disposition, en se référant à l'initiative
parlementaire déposée le 12 juin 2009 par le conseiller national Christian
Lüscher, au rapport de la Commission compétente du Conseil national du 10
octobre 2011 et au rapport du Conseil fédéral du 11 janvier 2012. La recourante
relève que, "depuis le dépôt de l'initiative par le parlementaire Lüscher
jusqu'à l'adoption du texte final, l'accent a été mis sur le critère de la
fréquentation" (recours, p. 13). Selon l'intéressée, contrairement à l'avis du
Tribunal cantonal, le critère déterminant dans l'examen de la notion d'"axes de
circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" serait la
densité du trafic. La Société admet que le magasin de sa station-service ne se
situe pas le long d'une route cantonale, mais elle estime que, du moment que
ledit magasin se trouve sur un axe de circulation très fréquenté, elle devrait
pouvoir bénéficier de la dérogation prévue par l'art. 27 al. 1quater LTr.
4.3. L'art. 27 al. 1quater LTr a été adopté le 14 décembre 2012 (RO 2013 4081),
a été accepté en votation populaire le 22 septembre 2013 (FF 2013 7879) et est
entré en vigueur le 1er décembre 2013 (RO 2013 4082). Auparavant, les
dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche étaient réglées, pour
les magasins des stations-service, à l'art. 4 al. 2 cum art. 26 al. 2 et 4 de
l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail du 10 mai 2000 (OLT 2; RS
822.112), dans sa version en vigueur jusqu'au 1er décembre 2013. Pour ce qui
intéresse la présente cause, une telle dérogation était notamment possible pour
"les magasins des stations-service situés sur les aires des autoroutes ou le
long d'axes de circulation importants à forte fréquentation touristique"
(ancien art. 26 al. 4 OLT 2).
Avant l'adoption de l'art. 27 al. 1quater LTr, l'ATF 134 II 265 avait posé des
critères pour définir la notion d'"axes de circulation importants à forte
fréquentation touristique" prévue par l'ancien art. 26 al. 4 OLT 2 (ATF 134 II
265 consid. 5 p. 268 ss). Selon le Tribunal cantonal, ces critères restent
valides même après l'entrée en vigueur de l'art. 27 al. 1quater LTr, malgré la
nouvelle formulation adoptée par celui-ci, qui se réfère aux "axes de
circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs". La recourante
le conteste. Il se justifie donc d'examiner en premier lieu la procédure
législative ayant conduit à l'adoption de cette disposition et de déterminer si
la jurisprudence découlant de l'ATF 134 II 265 maintient sa pertinence sous le
régime de l'art. 27 al. 1quater LTr.
4.3.1. Le 12 juin 2009, le Conseiller national Christian Lüscher a déposé
l'initiative parlementaire "Libéralisation des heures d'ouverture des shops des
stations-service" (09.462), qui proposait l'adoption d'un nouvel art. 27 al.
1quater LTr libellé comme suit:
"Art. 27 al. 1quater
Les shops des stations-service sur les aires de repos des autoroutes ainsi que
sur les grands axes routiers, qui offrent des marchandises et des services
répondant principalement aux besoins spécifiques des voyageurs, peuvent occuper
des travailleuses et des travailleurs également le dimanche et la nuit."
Les shops des stations-service qui auraient pu, selon l'initiative, profiter de
la dérogation à l'interdiction d'employer du personnel le dimanche, devaient
donc être situés sur les aires de repos des autoroutes ainsi que sur les
grands axes routiers. L'initiative précisait clairement que la nouvelle
disposition visait "uniquement les exploitations sises sur des routes fortement
fréquentées et qui, 24 heures sur 24, connaissent une fréquence importante de
passants et de clients". Le critère décisif était donc celui de la densité du
trafic.
4.3.2. Le 10 octobre 2011, la Commission de l'économie et des redevances du
Conseil national (ci-après: la Commission) a pris position sur l'initiative.
Dans son rapport (FF 2011 8241; ci-après: le rapport), elle proposait d'adopter
l'initiative sans modifications. La Commission relevait notamment que, selon la
législation en vigueur à l'époque, le droit d'employer des travailleurs le
dimanche appartenait uniquement aux shops des stations-service situés sur les
aires des autoroutes ou le long d'axes de circulations importants à forte
fréquentation touristique, ce qui n'était plus souhaitable. En se référant à l'
ATF 134 II 265, la Commission observait que, d'après le Tribunal fédéral, cette
dernière notion ne se définissait pas "par la seule densité du trafic absorbé",
car il fallait encore que "indépendamment de sa fréquentation, l'axe entrant en
ligne de compte soit objectivement important pour le trafic des voyageurs"
(rapport, p. 8245). La Commission retenait que cette situation n'était plus
adaptée et approuvait le fait que la nouvelle disposition, qui prenait en
considération les magasins des stations-service situés sur les grands axes
routiers, aurait permis de se fonder simplement sur "le flux de circulation" et
non sur "l'importance d'un axe routier pour le trafic des voyageurs" (rapport,
p. 8250). La norme proposée aurait ainsi eu comme effet une augmentation du
nombre de magasins pouvant profiter de la dérogation à l'interdiction
d'employer du personnel le dimanche, ce qui paraissait opportun, car c'était
"justement dans les zones urbaines que se manifeste souvent le besoin de faire
certains achats en dehors des heures d'ouverture régulières" (rapport, p.
8246). Le critère retenu par la Commission était donc également celui de la
densité du trafic.
4.3.3. Le 11 janvier 2012, le Conseil fédéral a déposé son avis sur
l'initiative et sur le rapport de la Commission (FF 2012 325; ci-après:
l'avis). Le Conseil fédéral appuyait l'initiative, avec toutefois une
importante exception s'agissant de la proposition de remplacer la formulation
" axes de circulation importants à forte fréquentation touristique " (art. 26
al. 4 OLT 2, dans sa version en vigueur jusqu'au 1er décembre 2013) par la
notion de " grands axes routiers " (nouvel art. 27 al. 1quater LTr selon
l'initiative Lüscher). A ce sujet, le Conseil fédéral retenait ce qui suit
(avis, p. 327) :
"Comme la nouvelle notion proposée, 'sur les grands axes routiers', est une
notion dont les contours ne sont pas définis, elle conduirait, contrairement à
la reprise de la formulation utilisée actuellement, à de nouvelles incertitudes
et à de nouvelles questions d'interprétation. L'exécution en deviendrait plus
difficile parce que la notion 'sur les grands axes routiers' n'est pas employée
dans la législation actuelle. Ce problème a d'ailleurs été évoqué dans de
nombreuses prises de position remises dans le cadre de la consultation. C'est
pourquoi le Conseil fédéral propose de reprendre la formulation qui figure dans
la version allemande de l'OLT 2, à savoir 'Hauptverkehrswege mit starkem
Reiseverkehr', et de modifier les versions française et italienne pour les
aligner sur la version allemande. Concrètement, il propose de remplacer les
formulations 'à forte fréquentation touristique' et 'con traffico intenso', qui
ne contiennent pas le terme de 'voyageurs', qui est capital pour la pratique
actuelle de l'administration et des tribunaux, respectivement par 'fortement
fréquentés par les voyageurs' et 'con traffico intenso di viaggiatori'."
Le Conseil fédéral proposait donc, pour ce qui concernait l'emplacement des
magasins des stations-service pouvant profiter du nouvel art. 27 al. 1quater
LTr, de s'en tenir à la pratique antérieure, qui exigeait que lesdits magasins
soient situés le long d'axes de circulation importants (" Hauptverkehrswege")
fortement fréquentés par les voyageurs (" mit starkem Reiseverkehr"). La
nouvelle disposition devait ainsi reprendre exactement le texte de l'ancien
art. 26 al. 4 OLT 2 dans sa version en allemand, et en profiter pour corriger
les versions - imprécises - française et italienne, en les alignant sur le
texte allemand.
Contrairement à la position soutenue dans l'initiative et approuvée par la
Commission, le critère proposé par le Conseil fédéral n'était donc pas
uniquement celui de la densité du trafic. La station-service concernée devait
être située le long d'un axe de circulation important fortement fréquenté par
les voyageurs.
4.3.4. Lors des débats parlementaires, le Conseil national a adhéré, le 3 mai
2012, au projet de loi tel que proposé par la Commission (BO 2012 CN 646 s.;
cf. supra consid. 4.3.2).
Le 17 septembre 2012, le Conseil des Etats a décidé, pour sa part, de suivre la
version soutenue par le Conseil fédéral (BO 2012 CE 746 ss; cf. supra consid.
4.3.3). A cette occasion, le Conseiller fédéral Johann Schneider-Ammann a
rappelé que, s'agissant de l'emplacement des stations-service concernées par l'
art. 27 al. 1quater LTr, le projet du Conseil fédéral proposait de maintenir la
pratique en vigueur à l'époque, ce qui permettait d'éviter une insécurité
juridique (BO 2012 CE 747).
Le 5 décembre 2012, lors de la discussion sur cette divergence, le Conseil
national a adhéré à la décision du Conseil des Etats et s'est donc rallié au
projet présenté par le Conseil fédéral (BO 2012 CN 2038 ss). Concernant ledit
projet, le porte-parole de la majorité a notamment souligné ce qui suit: " La
majorité de la commission pense que la formulation du Conseil fédéral et du
Conseil des Etats correspond à une notion établie qui se trouve au niveau de
l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail et dont le champ d'application
ne posera par conséquent pas de problème. A l'inverse, notre conseil propose un
concept juridiquement indéterminé, plus flou, dont la mise en application peut
poser problème. Outre cet élément relatif à la sécurité du droit, il faut
rappeler qu'on a toujours argumenté en faveur du projet issu de l'initiative
parlementaire Lüscher en soulignant qu'il s'agissait juste de permettre aux
shops d'ores et déjà ouverts de ne pas devoir barrer l'accès à certaines
parties du magasin, à certains étalages durant la nuit. Seule la version du
Conseil des Etats est cohérente, puisqu'elle se limite aux seuls shops des
stations-service qui sont - si je puis dire - déjà ouverts " (BO 2012 CN 2040).
Le 14 décembre 2012, le parlement a donc adopté le texte définitif de l'art. 27
al. 1quater LTr, en reprenant la version proposée par le Conseil fédéral (RO
2013 4081).
4.3.5. Il découle ainsi des travaux parlementaires relatifs à l'art. 27 al.
1quater LTr que le législateur, appelé à choisir entre la version soutenue par
la Commission, introduisant le nouveau critère relatif aux stations-service
situées " sur les grands axes routiers ", et celle appuyée par le Conseil
fédéral, qui proposait de maintenir la pratique en vigueur à l'époque et
s'adressait donc aux shops des stations-service situées le long d'un " axe de
circulation important fortement fréquenté par les voyageurs ", a opté pour
cette deuxième variante. En pleine connaissance de cause, le Parlement fédéral
a donc choisi, s'agissant de la question de l'emplacement des stations-service
concernées par la nouvelle disposition, de reprendre les termes utilisés dans
l'ancien art. 26 al. 4 OLT 2 et de s'en tenir à la pratique bien établie y
relative.
Dans ces circonstances, force est de constater que, contrairement à l'avis de
la recourante - qui insiste sur le "critère de la fréquentation" proposé dans
l'initiative -, la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancien droit garde
toute sa pertinence pour juger si, au vu du lieu de situation de la
station-service de la Société, celle-ci peut profiter de la dérogation prévue à
l'art. 27 al. 1quater LTr.
4.4. Selon la jurisprudence relative à la notion d'"axes de circulation
importants à forte fréquentation touristique" (" Hauptverkehrswegen mit
starkem Reiseverkehr ") de l'ancien art. 26 al. 4 OLT 2, sur laquelle il faut
se fonder pour interpréter le concept - identique, comme le démontre également
la version en allemand de la loi - d'"axes de circulation importants fortement
fréquentés par les voyageurs" (" Hauptverkehrswegen mit starkem Reiseverkehr
") de l'art. 27 al. 1quater LTr, ces dispositions ne s'appliquent qu'aux
magasins des stations-service situées le long d'un axe de circulation très
fréquenté et "objectivement important pour le trafic des voyageurs" (ATF 134 II
265 consid. 5.5 p. 270; cf. arrêt 2C_206/2008 du 13 août 2008 consid. 4.5). Le
Tribunal fédéral a précisé ainsi que "ne sont visées que les routes utilisées
pour effectuer des trajets d'une certaine distance, mais non celles qui
prennent en charge un trafic essentiellement local voire régional" et que "dans
la mesure où la disposition litigieuse consacre une dérogation au principe
général de l'interdiction du travail dominical, elle doit en toute hypothèse
être interprétée restrictivement et non pas extensivement" (ATF 134 II 265
consid. 5.5 p. 270; cf. arrêt 2C_206/2008 du 13 août 2008 consid. 4.5). Dans l'
ATF 134 II 265, la Haute Cour a considéré que la rue sur laquelle se trouvait
la station-service de la recourante ne servait pas "d'axe de circulation
principal utilisé par les voyageurs en transit pour entrer, sortir ou traverser
la Ville de Genève, mais constitu[ait] bien plutôt une voie de desserte
urbaine", de sorte que la clientèle de la recourante, singulièrement celle du
dimanche, ne pouvait être considérée comme étant formée de manière
prépondérante par des voyageurs. Le Tribunal fédéral a donc rejeté le recours,
en relevant que la disposition en cause n'avait justement "pas pour objectif de
garantir les besoins des résidents, mais des voyageurs" (arrêt 2C_212/2008 du 3
septembre 2008 consid. 5.6, non publié in ATF 134 II 265; cf. arrêt 2C_206/2008
du 13 août 2008 consid. 4.6).
4.5. Aux termes de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou/VD;
RS/VD 725.01), les routes cantonales se subdivisent en trois catégories:
a) les routes du réseau de base, qui "ont notamment pour fonctions de relier
les centres cantonaux et régionaux entre eux dans le canton et hors du canton,
de desservir les pôles économiques du canton et les centres touristiques ainsi
que d'assurer l'accessibilité aux jonctions autoroutières et au réseau des
routes nationales" (art. 5 al. 1 let. a LRou/VD);
b) les routes du réseau complémentaire, qui "ont notamment pour buts d'assurer
l'accessibilité locale dans les zones fortement urbanisées, d'offrir un
complément de maillage routier accessible au trafic des poids lourds pour
desservir les pôles économiques secondaires, de favoriser la reprise du trafic
depuis les voiries communales et cantonales d'intérêt local ainsi que de
délester le réseau de base lorsque celui-ci est saturé" (art. 5 al. 1 let. b
LRou/VD); et
c) les routes du réseau d'intérêt local, qui "servent notamment à assurer les
liaisons entre localités dans les zones à faible densité de population" (art. 5
al. 1 let. c LRou/VD).
Les routes communales, en revanche, comprennent les routes d'intérêt régional
(cf. art. 6 al. 1 let. a LRou/VD), ainsi que d'autres routes et chemins
d'importance mineure (cf. art. 6 al. 1 let. b et c LRou/VD).
4.6. En l'espèce, la station-service de la recourante se situe le long de
l'avenue de Morges. Il ressort des constatations de fait de l'arrêt entrepris
que celle-ci est une route communale. Elle n'est donc pas une route cantonale
et ne fait en particulier pas partie des "routes cantonales du réseau de base".
Conformément à la législation cantonale y relative, elle a donc un intérêt tout
au plus régional (art. 6 al. 1 let. a LRou/VD). Contrairement aux routes
cantonales, notamment aux routes du réseau de base, elle n'a pas pour fonction
de relier les centres cantonaux et régionaux entre eux. En d'autres termes,
elle a une portée limitée, en ce sens qu'elle n'est pas destinée à être
parcourue par des "voyageurs" (art. 27 al. 1quater LTr), soit des personnes qui
effectuent des trajets d'une certaine distance (ATF 134 II 265 consid. 5.5 p.
270).
Dans ces circonstances, on ne voit pas en quoi le Tribunal cantonal aurait
violé l'art. 27 al. 1quater LTr en considérant que la route en question ne
constituait pas un axe "objectivement important pour le trafic des voyageurs"
au sens exigé par la jurisprudence. Tel qu'il a été exposé ci-dessus (consid.
4.4), cette notion ne vise en effet que les axes de circulation principaux
utilisés par les voyageurs pour se déplacer sur une certaine distance, à
l'exclusion des routes communales qui - comme l'avenue de Morges - prennent en
charge par définition un trafic essentiellement local, voire régional (art. 6
al. 1 let. a LRou/VD). Par ailleurs, comme le relève également l'instance
précédente, dans la mesure où l'art. 27 al. 1quater LTr consacre une dérogation
au principe général de l'interdiction d'occuper des travailleurs le dimanche (
art. 18 LTr), il se justifie selon la jurisprudence de l'interpréter
restrictivement (ATF 134 II 265 consid. 5.5 p. 270; cf. ATF 140 II 46 consid.
2.4 p. 54; 139 II 49 consid. 6.1 p. 58; 136 II 427 consid. 3.2 p. 431; arrêts
2C_475/2017 du 15 décembre 2017 consid. 3.3.1; 2C_44/2013 du 12 février 2014
consid. 5.3.4; 2C_379/2013 du 10 février 2014 consid. 4.3.4; 2C_892/2011 du 17
mars 2012 consid. 3.3).
4.7. Les critiques de la recourante, fondées principalement sur la prétendue
impossibilité d'appliquer au présent cas la jurisprudence rendue sous l'empire
de l'ancien droit (recours, pp. 5-14), ainsi que sur le critère de la densité
du trafic ("l'avenue de Morges est fortement fréquentée", recours p. 15),
n'emportent pas conviction. En effet, la jurisprudence en question, qui reste
pertinente pour l'interprétation de l'art. 27 al. 1quater LTr (cf. supra
consid. 4.3), exige - en sus du critère de la "forte fréquentation" - que la
station-service soit située le long d'un axe de circulation objectivement
important pour le trafic des voyageurs (cf. supra consid. 4.4). Or, concernant
ce dernier point, la recourante se limite à avancer des faits qui ne ressortent
pas de l'arrêt attaqué et qui ne sont de toute façon pas propres à démontrer
que l'avenue de Morges constituerait un tel axe (recours, p. 14 s.). Il en va
ainsi notamment des affirmations selon lesquelles cette rue "condui[rai]t
directement à l'autoroute en direction de Genève, ainsi qu'à l'autoroute en
direction de Neuchâtel/Vallorbe","relie[rait] Lausanne aux villes de Vevey et
de Berne", "[serait] reliée directement à la route du Lac [...], ce qui permet
aux voyageurs de rejoindre Genève", ou "se situe[rait] dans le prolongement
immédiat de l'axe n. 2555 qui conduit à la frontière française". Quant au fait
que l'avenue de Morges constituerait "l'axe principal reliant la ville de
Renens à celle de Lausanne" ou permettrait de "relier le centre-ville de
Lausanne et ses parkings principaux", ces éléments ne sont pas pertinents
s'agissant de déterminer si la route est utilisée par des "voyageurs" au sens
exigé par la jurisprudence, au vu de la faible distance entre ces différents
lieux.
5.
La recourante affirme, à titre subsidiaire, que sa station-service se
trouverait à proximité d'un axe de circulation important (recours, p. 18).
5.1. Selon la jurisprudence, il n'est pas exclu qu'une station-service, bien
que non située directement sur un axe de circulation important, puisse profiter
de la dérogation prévue par l'art. 27 al. 1quater LTr. Il faut toutefois pour
cela que la clientèle de son magasin soit effectivement composée, le dimanche,
pour une large part de voyageurs empruntant un axe de circulation important
situé à proximité immédiate (ATF 134 II 265 consid. 5.2 p. 268 s., applicable
sous l'empire du nouveau droit; arrêt 2C_206/2008 du 13 août 2008 consid. 4.2).
5.2. Le Tribunal cantonal a examiné dans le détail la situation des routes dans
les alentours de la station-service de la recourante. Il a retenu en fait, de
manière à lier le Tribunal fédéral (cf. art. 105 al. 1 LTF), qu'aucun des "axes
de circulation importants" pouvant entrer en ligne de compte était situé à
proximité immédiate de la station-service exploitée par la Société. La
recourante ne remet pas en question cette constatation de fait sous l'angle de
l'arbitraire (cf. art. 97 al. 1 et 106 al. 2 LTF; supra consid. 2). Par
conséquent, son grief ne peut qu'être écarté.
5.3. En conclusion, le Tribunal cantonal n'a pas violé l'art. 27 al. 1quater
LTr en considérant que, au vu de l'emplacement de la station-service de la
recourante, celle-ci ne pouvait pas profiter de la dérogation prévue par cet
article.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, la
recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a
pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département
de l'économie et du sport du canton de Vaud, au Service du travail et de
l'intégration de la Ville de Lausanne, au Tribunal cantonal du canton de Vaud,
Cour de droit administratif et public, et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lausanne, le 5 juillet 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Ermotti
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