II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1049/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_1049/2017
Urteil vom 15. April 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Brunner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Herrn Dr. Daniel Lehmann und/oder
Rechtsanwalt Michael Schneider,
gegen
Gemeinde Laax,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Stephan Staub,
Gegenstand
Gästetaxen,
Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden,
4. Kammer, vom 25. Oktober 2017 (A 16 9).
Sachverhalt:
A.
Am 11. April 2014 hat die Gemeindeversammlung Laax das Gesetz über Gäste- und
Tourismustaxen (Tourismusgesetz [TG/Laax]) verabschiedet. Das Gesetz wurde von
der Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss vom 4. November 2014
genehmigt und trat zeitgleich mit den vom Gemeindevorstand Laax erlassenen
Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über Gäste- und Tourismustaxen (ABzTG) zum
1. Januar 2015 hin in Kraft.
B.
A.________ ist Eigentümer zweier zusammengelegter Wohnungen in der Gemeinde
Laax. Die eine dieser Wohnungen verfügt über eine Nettowohnfläche von 33
Quadratmetern, die andere über eine solche von 46 Quadratmetern.
Gestützt auf das neue Tourismusgesetz verpflichtete die Gemeinde Laax
A.________ mit Verfügungen vom 11. Juli 2015 für das Kalenderjahr 2015 zur
Zahlung einer Gästetaxe in der Höhe von Fr. 517.-- für die eine Wohnung und von
Fr. 634.-- für die andere Wohnung. Der Betrag setzt sich zusammen aus einer
Grundtaxe von je Fr. 220.-- und einem anhand der Nettowohnfläche der Wohnung
berechneten variablen Teil von Fr. 297.-- (33 Quadratmeter x Fr. 9.--) bzw. Fr.
414.-- (46 Quadratmeter x Fr. 9.--). A.________ erhob dagegen Einsprachen an
die Gemeinde Laax. Diese hatten insoweit Erfolg, als die beiden
zusammengelegten Wohnungen für die Berechnung der Gästetaxe neu als Einheit
geführt würden, nämlich als 2,5-Zimmerwohnung mit einer Nettowohnfläche von 83
Quadratmetern. Im Übrigen wies die Gemeinde die Einsprachen ab und hielt fest,
die überschüssig gezahlte Grundtaxe in der Höhe von Fr. 220.-- werde A.________
bei der Rechnung für 2016 angerechnet (vgl. Entscheide vom 17. September 2015
und 8. Februar 2016). A.________ gelangte daraufhin an das Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden. Mit Urteil vom 25. Oktober 2017 wies das
Verwaltungsgericht seine Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Dezember 2017
gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des Urteils
des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 25. Oktober 2017 und die Rückweisung der
Sache an die Vorinstanz bzw. alternativ an die Gemeinde Laax, um die Gästetaxe
für das Jahr 2015 in sinngemässer Anwendung der Bemessungsgrundlage bzw. im
Umfang der bisherigen Kurtaxengesetzgebung zu erheben; eventualiter sei die
Verfassungswidrigkeit der Art. 10 und 11 des Gesetzes über Gäste- und
Tourismustaxen der Gemeinde Laax festzustellen. Prozessual ersucht er darum,
das vorliegende Verfahren mit den Beschwerdeverfahren bezüglich der Urteile des
Verwaltungsgerichts Graubünden A 16 8 (Falera) und A 16 11 (Flims; beteiligt
sind zwei verschiedene Parteien), beide datierend vom 25. Oktober 2017, zu
vereinigen.
A.________ vertritt in seiner Beschwerde die Auffassung, die von der Gemeinde
Laax im Jahr 2015 erhobene Gästetaxe sei verfassungswidrig. Er begründet dies
einerseits damit, dass der Ertrag der Gästetaxe von der Gemeinde nicht nur
zugunsten der touristischen Infrastruktur verwendet werde, was zulässig wäre,
sondern auch zur Deckung des allgemeinen Finanzhaushalts. Anderseits ist er der
Auffassung, dass die zur Bemessung der Gästetaxe verwendete
Pauschalierungsmethode zu willkürlichen Resultaten führe.
Die Gemeinde Laax lehnt eine Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den
Verfahren betreffend die Gemeinden Falera und Flims ab; im Übrigen beantragt
sie - wie das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden - die Abweisung der
Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Im Rahmen des Schriftenwechsels
hält A.________ an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen einen
kantonal letztinstanzlichen Entscheid ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist als
Abgabepflichtiger, dessen Anträge vorinstanzlich abgewiesen wurden, zur
Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf seine Beschwerde ist daher
grundsätzlich einzutreten.
1.2. Der Beschwerdeführer stellt einen kassatorischen Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Urteils und Rückweisung zur Neubeurteilung. Soweit das
Bundesgericht reformatorisch entscheiden kann, darf sich die beschwerdeführende
Partei wegen der reformatorischen Natur der Rechtsmittel grundsätzlich nicht
darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen.
Sie muss vielmehr einen Antrag in der Sache stellen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG;
BGE 133 III 489 E. 3.1 S. 489; Urteile 2C_295/2018 vom 6. Februar 2019 E. 1.2;
2C_459/2017 vom 9. März 2018 E. 1.2). Die Rechtsmittelbegehren sind indes nach
Treu und Glauben unter Beizug der Beschwerdebegründung auszulegen. Geht aus der
Beschwerdebegründung zweifelsfrei hervor, was die Beschwerdeführer anstreben,
und wie nach erfolgter Rückweisung vorzugehen wäre, liegt ein Antrag in der
Sache vor (vgl. BGE 137 II 313 E. 1.3 S. 317; 133 II 409 E. 1.4.1 S. 414 f.;
Urteile 2C_473/2018 vom 10. März 2019; 2C_576/2018 vom 16. November 2018 E.
1.2.3.1). Unter diesem Blickwinkel kann der Antrag des Beschwerdeführers gerade
noch so verstanden werden, dass er die Erhebung einer (in der Beschwerde
konkretisierten) betragsmässig herabgesetzten Pauschale verlangt. Damit liegt
ein zulässiges Rechtsbegehren vor. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist insoweit einzutreten.
1.3. Der Beschwerdeführer stellt neben dem Rückweisungsbegehren einen
Eventualantrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Art. 10 und 11 TG
/Laax. Dieses Begehren ist subsidiär: Würde das Bundesgericht dem zulässigen
Rückweisungsbegehren des Beschwerdeführers entsprechen, wäre damit gesagt, dass
die gegenwärtige Ausgestaltung der Gästetaxe in den betreffenden Punkten
verfassungswidrig ist. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern er ein darüber
hinausgehendes schutzwürdiges Interesse an der beantragten Feststellung hätte,
zumal dem Bundesgericht nicht die Funktion zukommt, im Rahmen der Überprüfung
von Rechtsanwendungsakten letzter kantonaler Instanzen rein abstrakte,
theoretische Rechtsfragen zu beantworten (BGE 137 II 313 E. 1.3 S. 317; Urteil
2C_1082/2016 vom 2. Juni 2017 E. 1.2).
2.
Soweit der Beschwerdeführer die Vereinigung des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens mit den Verfahren 2C_1050/2017 (betreffend Gästetaxe in
der Gemeinde Falera) bzw. 2C_1051/2017, 2C_1052/2017 (betreffend Gästetaxe in
der Gemeinde Flims) anstrebt, ist sein Antrag abzuweisen. Die Erhebung der
Gästetaxe für die Gemeinden Falera und Flims stützt sich auf eigenständige,
unabhängig vom TG/Laax bestehende kommunale Gesetze, die zwar in den
einschlägigen Bestimmungen wortlautidentisch ausgestaltet sind, deren
Verfassungsmässigkeit jedoch für jedes der abgabeerhebenden Gemeinwesen
gesondert zu prüfen ist. Eine solche getrennte Prüfung ist insbesondere deshalb
angezeigt, weil die verfassungsrechtliche Frage der zweckgemässen Verwendung
der Gästetaxe trotz der weitgehenden Zusammenlegung der Tourismusinfrastruktur
der Gemeinden Flims, Laax und Falera für jede einzelne Gemeinde gesondert zu
prüfen ist. Entsprechend fehlt es an der engen sachlichen Nähe, die für eine
Vereinigung der Verfahren vorausgesetzt wäre (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP
[SR 273]).
3.
3.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur
insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5; 139 I 229 E. 2.2 S.
232; 138 I 274 E. 1.6 S. 280; 138 V 74 E. 2 S. 76; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
Die Veranlagung der Gästetaxe in der Gemeinde Laax richtet sich nach dem vom
Beschwerdeführer als verfassungswidrig beanstandeten kommunalen Recht (vgl.
namentlich Art. 10 und 11 TG/Laax). Das Bundesgericht prüft die Vereinbarkeit
der fraglichen Normen mit dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und dem
Willkürverbot (Art. 9 BV) im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle.
3.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG).
Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den
gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine
entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (BGE 139 I 72
E. 9.2.3.6 S. 96; 137 II 353 E. 5.1 S. 356; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254).
4.
4.1. Die streitgegenständliche Gästetaxe dient der Förderung des Tourismus in
der Gemeinde Laax (Art. 1 TG/Laax). Die Einnahmen aus der Gästetaxe dürfen
zweckgebunden nur zur Finanzierung von touristischen Einrichtungen und
Veranstaltungen verwendet werden, welche für den Gast geschaffen und von ihm in
überwiegendem Masse benützt werden können (Art. 2 Abs. 1 TG/Laax; vgl. auch
Art. 22 Abs. 3 des Gemeinde- und Kirchensteuergesetzes des Kantons Graubünden
vom 31. August 2006 [GKStG; BR 720.200]).
Wie die Parteien zutreffend festhalten, handelt es sich bei der Gästetaxe der
Gemeinde Laax damit zumindest nach gesetzlicher Konzeption um eine
Kostenanlastungssteuer, die den Gästen der Gemeinde Laax (vgl. zu dem Begriff
Art. 4 lit. a TG/Laax) deshalb auferlegt wird, weil sie zu den
tourismusbedingten Aufwendungen des Gemeinwesens in einer näheren Beziehung
stehen als die übrigen Steuerpflichtigen (sog. einfache Gruppenäquivalenz). In
Frage steht dabei nicht ein konkreter Leistungsaustausch; entscheidend ist
vielmehr der Umstand, dass die betreffenden Steuerpflichtigen von den
fraglichen Aufwendungen des Gemeinwesens generell stärker profitieren als
andere ("abstrakte Nutzennähe") bzw. dass sie als hauptsächlicher Verursacher
derselben erscheinen ("abstrakte Kostennähe"; vgl. zum Ganzen: BGE 124 I 289 E.
3b S. 291 f.; 122 I 305 E. 4b S. 309 f.; Urteile 2C_672/2017 vom 8. Oktober
2017 E. 3.1; 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.5.3; 2C_523/2015 vom 21.
Dezember 2016 E. 3.1; 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 mit Hinweisen;
2P.194/2006 vom 7. August 2006 E. 3; vgl. überdies RENÉ WIEDERKEHR,
Sonderabgaben, recht 2017, S. 43 ff., S. 50 f.)
4.2. Als verfassungsrechtlich zulässige Kostenanlastungssteuer kann die
streitgegenständliche Gästetaxe freilich nur solange qualifiziert werden, als
sie ausschliesslich dem genannten Kostenanlastungszweck dient und nicht zur
Finanzierung allgemeiner Gemeindeaufgaben herangezogen wird, deren Kosten
üblicherweise aus dem Ertrag der ordentlichen Steuern bestritten werden
(Voraussetzung der Zweckgebundenheit; vgl. dazu nachfolgend E. 5). Erforderlich
ist überdies, dass die Abgabe betragsmässig von geringer Höhe ist, was
jedenfalls ausschliesst, dass sie sich in der Grössenordnung jener Steuern
bewegt, welche die abgabepflichtige Person bei Wohnsitz am betreffenden Ort von
ihrem Erwerbseinkommen und Vermögen zu bezahlen hätte (Kriterium der Mässigkeit
der Abgabe; BGE 102 Ia 143 E. 2a S. 144 f. mit Hinweisen). Fehlt es an einem
oder beiden dieser Kriterien, nähert sich die von einem bestimmten
Personenkreis erhobene Gästetaxe einer allgemeinen Aufenthaltssteuer an, was
unter den Gesichtspunkten der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und des
interkantonalen Doppelbesteuerungsverbots (Art. 127 Abs. 3 BV; vgl. BGE 90 I 86
E. 4 S. 95) nicht angeht (vgl. zum Ganzen: Urteil 2C_794/2015 vom 22. Februar
2016 E. 3.3.3).
5.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass die Gemeinde Laax die Erträge aus
der Gästetaxe entgegen der verfassungsrechtlichen Vorgaben zweckwidrig dazu
verwende, ihren allgemeinen Finanzhaushalt zu alimentieren. Er leitet daraus
einen Anspruch auf (teilweise) Befreiung von der Abgabe ab.
5.1. Durch Kur- bzw. Gästetaxen finanziert werden dürfen nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung Einrichtungen, die für Ortseinwohner allein
nicht geschaffen und betrieben würden (BGE 102 Ia 143 E. 2c S. 146 ff.; 93 I 17
E. 5b S. 26; Urteil 2C_672/2017 vom 8. Oktober 2018 E. 3.4). Dazu zählen etwa
der Personal- und Sachaufwand für ein mit allen modernen Hilfsmitteln
ausgerüstetes, reich dokumentiertes und dem Besucher mit Gratisauskünften
dienendes Verkehrsbüro, Beiträge an Sportorganisationen, Sporteinrichtungen und
Sportanlässe für ein (internationales) Publikum, der Aufwand für das
Kurorchester, der Unterhalt von Spazierwegen, Ruhebänken und Skipisten sowie
der Bau und Unterhalt einer Reithalle, eines Hallenschwimmbades oder einer
Kunsteisbahn (BGE 93 I 17 E. 5b S. 25; Urteil 2C_742/2017 vom 8. Oktober 2018
E. 3.3). Dass einzelne dieser Einrichtungen auch durch Personen mit Wohnsitz in
der betreffenden Gemeinde bzw. Tagesaufenthalter benützt werden, stellt die
Zweckbindung der Ausgaben nicht in Frage (BGE 93 I 17 E.5b S. 26; Urteil 2C_794
/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.3.5, E. 4.2.1). Der Mehrfachbenützung der
Infrastruktur ist jedoch bei der Bemessung der Abgabe Rechnung zu tragen (BGE
102 Ia 143 E. 2c S. 146 ff.).
5.2. Ob das Kriterium der Zweckbindung erfüllt ist, entscheidet sich
prinzipiell aufgrund der tatsächlichen Verwendung der Steuererträge. Anderes
kann nur gelten, wenn die Zweckbindung im Rahmen einer abstrakten
Normenkontrolle zu prüfen ist. Anspruch auf (teilweise) Befreiung von der
Abgabe (vgl. BGE 100 Ia 60 E. 3c S. 75) besteht jedoch nur, wenn mehr als nur
ein geringfügiger Teil der Kurtaxengelder in gesetzwidriger Weise verwendet
worden ist (vgl. BGE 125 I 449 E. 3b/aa S. 454 f.; mit spezifischem Bezug zur
Erhebung von Kurtaxen BGE 102 Ia 143 E. 2b S. 145; anders noch BGE 93 I 17 E. 3
S. 22; 90 I 86 E. 4 S. 95 ff.).
5.3. Aus der verfassungsrechtlichen vorgeschriebenen Zweckbindung ergibt sich
für das abgabeerhebende Gemeinwesen die Pflicht, über die Verwendung der
Erträge der erhobenen Kur- bzw. Gästetaxe Rechenschaft abzulegen (BGE 122 I 305
E. 6 c/aa S. 319; allgemein zu Transparenz und Kontrolle im Bereich der
Kostenanlastungssteuern HETTICH/WETTSTEIN, Rechtsfragen um
Kostenanlastungssteuern, ASA 78, S. 537 ff., S. 563 f.). Dies dient nicht nur
der Transparenz gegenüber den Abgabepflichtigen, sondern ist auch Voraussetzung
dafür, dass sich das abgabeerhebende Gemeinwesen der Rechtmässigkeit der
erhobenen Abgabe versichern kann. Die Form der Rechenschaftsablage ist
verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben. Nach den allgemeinen Anforderungen
an eine ordnungsgemässe Rechnungslegung ist jedoch darauf zu achten, dass die
relevanten Informationen klar und verständlich dargelegt werden. Der Grundsatz
der Zuverlässigkeit gebietet, dass die Informationen richtig sind und
glaubwürdig dargestellt werden (vgl. Konferenz der kantonalen
Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren, Handbuch Harmonisiertes
Rechnungsmodell für die Kantone und Gemeinden [HRM 2], Fachempfehlung 2:
Grundsätze ordnungsgemässer Rechnungslegung, Ziff. 3, 7, 8 und 9; vgl. zu den
Buchführungsgrundsätzen auf Bundesebene Art. 38 des Finanzhaushaltsgesetzes vom
7. Oktober 2005 [SR 611.0]).
5.4. Die Gemeinde Laax hat im vorinstanzlichen Verfahren - in Erfüllung ihrer
Rechenschaftspflicht (vgl. oben, E. 5.3) - detailliert aufgeschlüsselt, welche
Einnahmen in den Jahren 2014, 2015 und 2016 aus der Gäste- und Tourismustaxe
resultiert haben; ebenso hat sie nachvollziehbar dargelegt, wofür die Mittel
verwendet worden sind. Die Vorinstanz hat auf dieser Grundlage festgestellt,
dass die Einnahmen der Gemeinde Falera aus der Gästetaxe ihre Ausgaben für den
Tourismus bei weitem nicht deckten. Für die Jahre 2014, 2015 und 2016 habe ein
Ausgabenüberschuss von Fr. 1'590'834.48, Fr. 1'456'055.20 bzw. Fr. 1'577'035.--
resultiert.
Der Beschwerdeführer wiederholt demgegenüber seinen schon vorinstanzlich
vertretenen Standpunkt, dass einzelne der von der Gemeinde geltend gemachten
Ausgabeposten nicht oder nur teilweise gästetaxenfähig seien, und bei einer
solchen Betrachtungsweise insgesamt ein Einnahmenüberschuss resultiere.
5.5. Wofür die aus Erhebung der Gästetaxe resultierenden Mittel verwendet
werden, ist eine Tatfrage (Urteil 2C_523/2015 vom 21. Dezember 2016 E. 5.3);
die entsprechenden Feststellungen der Vorinstanz könnte das Bundesgericht nur
dann korrigieren, wenn sie sich als offensichtlich unrichtig herausstellen
würden (vgl. oben, E. 3.2). Rechtsfrage ist hingegen, ob die festgestellte
Verwendung dem verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Zweck (vgl. oben, E. 5.1)
entspricht.
5.5.1. Die Gemeinde Laax hat bereits im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt,
dass die vom Beschwerdeführer beanstandeten Ausgabeposten "Gemeindepolizei",
"Hallenschwimmbad Grava", "Sportanlage Lag Sec", "Unterhalt Gemeindestrassen/
Wanderwege", "Schneeräumung inkl. Streudienst Kanton", "Strassensignalisationen
und Markierungen", "Parkplätze", "Strassenbeleuchtung", "Unterhalt
Kompostanlage", "Landschaftsnutzungsprojekt", die zahlreichen Positionen der
Tourismusförderung (insbesondere "1.-August-Feier" und "Kostenbeitrag an
Regionalbus") sowie der "Anteil an Handänderung/Pro Laax 0,5 %" keine
allgemeinen Gemeindeaufgaben alimentierten; vielmehr handle es sich um
spezifische, für den touristischen Betrieb getätigte Ausgaben, die (jedenfalls
in diesem Ausmass) nicht angefallen wären, wenn es sich bei Laax nicht um eine
Tourismusdestination handeln würde. Mit Blick auf den betragsmässig grössten
Posten des Hallenschwimmbads Grava erläutert die Gemeinde, eine solche
Einrichtung wäre ohne Tourismus niemals getätigt worden, was sich etwa daran
zeige, dass unzählige grössere Gemeinden im Unterland über kein
Hallenschwimmbad verfügten. Bei der Erstellung des Hallenbades sei die
touristische Motivation auch in den Erläuterungen des Gemeindevorstandes
deutlich zutage getreten. Betreffend den quantitativ ebenfalls bedeutsamen
Beitrag an den Regionalbus bringt die Gemeinde Laax vor, dass die Shuttle-Busse
im Sommer zu Bergrestaurants (z.B. zur Alp Stalla) hinauf und im Winter von und
zu den verschiedenen Talstationen der Bergbahnen sowie in die Quartiere
hinausführen und damit ausschliesslich dem Tourismus dienten;
bevölkerungsmässig vergleichbare Gemeinden ohne Tourismus verfügten höchstens
über eine Postautolinie. Die Vorinstanz hat diese - im bundesgerichtlichen
Verfahren erneut schlüssig vorgebrachten - Darlegungen der Gemeinde Laax für
plausibel befunden. Was der Beschwerdeführer gegen diese Erklärungen vorbringt,
bleibt oberflächlich und genügt jedenfalls nicht, um die Feststellungen der
Vorinstanz als willkürlich erscheinen zu lassen. Auf ihre diesbezüglichen
Vorbringen ist nicht weiter einzugehen. Die Vorinstanz hat die betreffenden
Ausgaben rechtlich zutreffend als vollumfänglich gästetaxenfähig erklärt. Daran
ändert die teilweise duale Benutzungsstruktur der in Frage stehenden Anlagen
und Anlässe nichts. Die Mehrfachbenützung der Infrastruktur ist lediglich bei
der Abgabebemessung zu berücksichtigen (vgl. oben, E. 5.1).
5.5.2. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist auch nicht zu
beanstanden, dass die Gemeinde Laax ihre Investitionen für grössere
Infrastrukturprojekte mit Blick auf die Überprüfung der zweckkonformen
Verwendung der Gästetaxeinnahmen rechnerisch auf 15 Jahre nach Fertigstellung
der betreffenden Anlagen verteilt hat. Im Gegenteil: Eine solche Aufteilung
macht nur schon deshalb Sinn, weil dadurch der abstrakte Nutzen (vgl. oben, E.
4.1) des fertiggestellten Infrastrukturprojekts realitätsnäher abgebildet wird,
als bei einer antizipierten Finanzierung zukünftig zu erstellender Anlagen
durch allgemeine Rückstellungen, wobei nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
selbst Letzteres jedenfalls im Umfang einer Quote von 20 % der erhobenen
Kurtaxen zulässig wäre (BGE 102 Ia 143 E. 3a S. 148 f.). Verfassungsrechtlich
ausgeschlossen ist lediglich, für dasselbe Infrastrukturprojekt vorgängig
Rückstellungen zu veranschlagen und diese Rückstellungen bei der rechnerischen
Aufteilung der Investitionskosten nach Fertigstellung unberücksichtigt zu
lassen. Jedenfalls wenn damit für die Festsetzung der Gästetaxe insgesamt ein
Aufwand veranschlagt würde, der über die effektiven Ausgaben hinausgeht, und
dieser überschüssige Aufwand vollumfänglich mit Gästetaxen finanziert würde,
wäre die verfassungsrechtlich vorgeschriebene Zweckbindung nicht mehr
gewährleistet.
Von einer solchen unzulässigen Doppelbelastung kann vorliegend jedoch nicht die
Rede sein. Die Vorinstanz hat willkürfrei festgestellt, dass die in Frage
stehenden Infrastrukturprojekte (z.B. Seegestaltung Lag Grond, Alphütte Stalla,
Erneuerungen Hallenbad, Post-/Busterminal Murschetg) aus allgemeinen
Haushaltsmitteln der Gemeinde Laax vorfinanziert worden seien. Der Gemeinde
Laax war daher unbenommen, die Investitionskosten für die Überprüfung der
Zweckbindung der Gästetaxe rechnerisch gleichmässig auf 15 Jahre nach
Fertigstellung der betreffenden Infrastrukturprojekte zu verteilen. Der Sache
nach handelt es sich dabei nicht um Abschreibungen in der Gemeinderechnung, was
allenfalls zur Folge hätte, dass die Abschreibungstabelle der Eidgenössischen
Steuerverwaltung (Merkblatt A 1995 - Geschäftliche Betriebe) sinngemäss
berücksichtigt werden könnte, sondern um eine Sonderrechnung, die alleine dem
Zweck dient, die Verfassungskonformität der Gästetaxe zu überprüfen.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers liegt ausserdem auch keine
unzulässige rückwirkende Besteuerung vor: Obschon zutrifft, dass die
betreffenden Anlagen vor Inkrafttreten des neuen TG/Laax fertiggestellt worden
sind, zieht der Beschwerdeführer aus der Infrastruktur einen aktuellen
abstrakten Nutzen. Es sind die Kosten für diesen Nutzen, die ihm durch die
Gästetaxe überbunden werden. Das Vorgehen der Gemeinde Laax, Kosten für die
Erstellung von Touristeninfrastruktur nach Fertigstellung für die Zwecke der
Überprüfung der Zweckbindung der Gästetaxenerträge auf 15 Jahre zu verteilen,
ist daher verfassungsrechtlich zulässig.
5.5.3. Soweit die Gästetaxenfähigkeit der Beteiligungen der Gemeinde Laax an
der Finanz Infra AG und der Golf Sagogn-Schluein AG in Frage steht, sind dem
angefochtenen Urteil keine substanziellen Angaben zu entnehmen. Der
Beschwerdeführer ist der Auffassung, die betreffenden Investitionen könnten für
die Zwecke der Gästetaxe nicht einfach linear abgeschrieben werden, weil ein
durch Nutzung bewirkter Wertverzehr für Beteiligungen an Gesellschaften nicht
möglich sei; allenfalls könnten Wertberichtigungen angebracht sein. Die
Gemeinde Laax entgegnet, es handle sich nicht um eigentliche Investitionen in
Beteiligungen. Die Kapitalbeteiligungen seien von allem Anfang dazu gedacht
gewesen, im Sinne von "à-fonds-perdu-Beiträgen" in touristische Infrastruktur
zu investieren; folglich seien sie als Ausgaben vom zuständigen Gemeindeorgan
bewilligt worden. Das zur Verfügung gestellte Kapital sei insbesondere für
Pistenverbesserungen und Beschneiungsanlagen sowie den Golfplatz mittlerweile
vollumfänglich aufgebraucht worden. Die Beteiligungen hätten deshalb keinen
Wert mehr. In der für das Jahr 2018 erstmals nach dem Modell HRM2 verfassten
Jahresrechnung der Gemeinde würden sie im "Beteiligungsspiegel des
Verwaltungsvermögens" ausgewiesen.
Die Frage der Gästetaxenfähigkeit der Investitionen in die genannten
Gesellschaften braucht für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens nicht weiter
vertieft zu werden: Auf Jahresbasis umgerechnet belaufen sich die Ausgaben der
Gemeinde für die Beteiligungen an der Finanz Infra AG und der Golf
Sagogn-Schluein AG auf Fr. 235'500.-- ([Fr. 3'200'000.-- {Beteiligung an der
Finanz Infra AG} + Fr. 332'500.-- {Beteiligung an der Golf Sagogn-Schluein AG}]
geteilt durch 15 Jahre). Selbst wenn man die "Abschreibung" dieser
Beteiligungen also als nicht gästetaxenfähig einstufen würde, vermöchten die
Gäste- und Tourismustaxenerträge der Gemeinde Laax ihre für den Tourismus
getätigten Ausgaben nach den vorstehenden Erwägungen (vgl. oben, E. 5.5.1 und
5.5.2) und angesichts der von der Vorinstanz festgestellten Ausgabenüberschüsse
(vgl. oben, E. 5.4) nicht zu decken. Damit fällt von vornherein ausser
Betracht, dass die Gästetaxeneinnahmen zweckwidrig verwendet worden sein
könnten.
5.5.4. Aus demselben Grund erübrigen sich auch zusätzliche Ausführungen zur
Gästetaxenfähigkeit des "Anteil[s] an Handänderung/ Pro Laax 0,5 %". Immerhin
sei diesbezüglich bemerkt, dass die Erklärung der Gemeinde, die Stiftung "Pro
Laax" verfolge laut Stiftungsurkunde verschiedene Zwecke, die auch für den Gast
vor Ort einen Mehrwert böten (Förderung des kulturellen Schaffens, Sicherung
des Geländes für die Sportausübung u.a.), plausibel erscheint, und die
Gästetaxenfähigkeit der betreffenden (bereits um die Hälfte reduzierten)
Aufwendungen nahe liegt.
5.6. Eine bundesrechtswidrige Verwendung der Erträge aus der Gästetaxe ist nach
dem Gesagten für die fragliche Steuerperiode 2015 nicht dargetan. Der Entscheid
der Vorinstanz ist insoweit nicht zu beanstanden.
6.
Der Beschwerdeführer ist weiter der Auffassung, die Anwendung von Art. 10 und
11 TG/Laax i.V.m. Art. 6 lit. c ABzTG führe im Ergebnis zu einer exzessiven
Jahrespauschale, die gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) verstosse.
6.1. Nach Art. 10 Abs. 1 TG/Laax haben gästetaxenpflichtige
Ferienwohnungseigentümer (Art. 10 Abs. 2 TG/Laax) unabhängig von Dauer und
Häufigkeit des Aufenthaltes die Gästetaxe in Form einer Jahrespauschale zu
entrichten. Die Pauschale beruht auf einer fingierten durchschnittlichen Zahl
von Übernachtungen pro Ferienwohnung und Jahr. Die obligatorische
Jahrespauschale setzt sich zusammen aus einer Grundtaxe von Fr. 220.-- sowie
einem Betrag pro Quadratmeter Nettowohnfläche und Jahr von Fr. 9.-- (Art. 10
Abs. 3 TG/Laax i.V.m. Art. 6 lit. c ABzTG). Bei Wohnungen über 180 Quadratmeter
Nettowohnfläche wird die darüber hinausgehende Nettowohnfläche bei der
Berechnung der Gästetaxe nicht mehr berücksichtigt (Art. 11 Abs. 2 TG/Laax).
6.2. Auch wenn zur Bemessung der Gästetaxe auf eine Pauschale abgestellt wird,
bleibt die konkrete Übernachtung von Gästen auf dem Gemeindegebiet von Laax
Steuerobjekt (Art. 8 i.V.m. Art. 5 TG/Falera; vgl. auch Art. 22 Abs. 2 GKStG).
Lediglich aus Praktikabilitätsüberlegungen wird zur Bemessung auf eine
schematisierende Pauschale abgestellt, die von den Gegebenheiten des konkreten
Einzelfalls abstrahiert. Solche Schematisierungen sind zulässig und namentlich
im Bereich der Kostenanlastungssteuern durchaus verbreitet (Urteil 2C_794/2015
vom 22. Februar 2016 E. 3.4.2 mit Hinweisen). Die Pauschale ist jedoch in
möglichst enger Anlehnung an die tatsächlichen Verhältnisse auszugestalten
(Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.6.4). Ob dies der Fall ist,
prüft das Bundesgericht insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots
(Art. 9 BV); dieses ist verletzt, wenn sich die als verfassungswidrig gerügte
Bestimmung nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und
zwecklos ist, einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 134 I 23 E. 8 S.
42; 131 I 1 E. 4.2 S. 6; 129 I 1 E. 3 S. 3).
6.3. Für die Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der gesetzlich vorgesehenen
Pauschale hat die Vorinstanz zur Plausibilisierung eine fingierte
Durchschnittszahl von 40 Übernachtungen herangezogen und - anknüpfend an die
Nettowohnfläche und den Grundriss der betreffenden Wohnung - mit der Zahl von
fünf Betten sowie einem fiktiven Taxensatz von Fr. 4.65 pro Logiernacht
multipliziert. Im Lichte der Rechtsprechung und angesichts des gut ausgebauten
touristischen Angebots in Laax wird der herangezogene Ansatz von Fr. 4.65 zu
Recht von keiner Seite beanstandet (vgl. auch Urteil 2C_519/2016 vom 4.
September 2017 E. 3.5.5 und 3.5.9); selbst wenn der Ansatz leicht erhöht würde,
weil zur Berechnung der Gästetaxe nicht auf eine Nettowohnfläche von 79
Quadratmetern, sondern auf eine solche von 83 Quadratmetern abgestellt würde -
die Differenz ist auf die Zusammenlegung der beiden Wohnungen zurückzuführen -,
bliebe er im verfassungsrechtlich zulässigen Bereich (die Gästetaxe würde dann
Fr. 967.-- betragen [Fr. 220.-- + {83 Quadratmeter x Fr. 9.--}], im Ergebnis
würde so ein fiktiver Ansatz von Fr. 4.85 pro Übernachtung gewählt).
Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin stimmen auch darin überein, dass die
von der Vorinstanz für die Plausibilisierung als Mittelwert zugrunde gelegten
40 Übernachtungen pro Jahr im verfassungsrechtlich zulässigen Bereich zu
situieren sind (vgl. dazu Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.6);
eine genauere Grenzziehung ist vorliegend nicht erforderlich.
6.4. Umstritten ist jedoch der von der Vorinstanz zur Plausibilisierung aus der
Nettowohnfläche abgeleitete Multiplikator von fünf Betten. Der Beschwerdeführer
ist der Meinung, dass die Nettowohnfläche jedenfalls dann keinen für den
Durchschnittsfall zutreffenden Massstab abgebe, wenn die Obergrenze - wie
vorliegend - erst bei 180 Quadratmetern gezogen werde. Zulässig seien nach der
Rechtsprechung ausschliesslich obligatorische Familienpauschalen. Werde
fingiert, dass die Bettenzahl und damit die Zahl der Übernachtungen bis zur
Obergrenze von 180 Quadratmetern linear ansteige, würden auch die
Übernachtungen von Gästen ausserhalb des engsten Familienkreises
berücksichtigt. Dafür fehle einerseits die gesetzliche Grundlage (vgl. dazu
nachfolgend E. 6.4.1). Anderseits sei es verfassungsrechtlich nicht haltbar,
statt einer Familienpauschale eine Gesamt- und Fremdbelegungspauschale zu
erheben (vgl. dazu nachfolgend, E. 6.4.2-6.4.4).
6.4.1. Das Argument des Beschwerdeführers, es fehle die gesetzliche Grundlage
dafür, durch die Pauschale nicht nur die Übernachtungen der Kernfamilie,
sondern auch die Übernachtungen weiterer Familienangehöriger und Freunde zu
erfassen, geht ins Leere. Art. 10 Abs. 1 TG/Laax, welcher auch "Besucher" der
Wohneigentümer erfasst, stellt angesichts seines klaren Wortlauts eine
hinreichende gesetzliche Grundlage dar, um durch die Pauschale nicht nur
Mitglieder der Kernfamilie, sondern auch unentgeltlich beherbergte Gäste der
Ferienwohnungseigentümer zu berücksichtigen (sog. Gästebelegungspauschale;
entgeltlich beherbergte Gäste fallen unter Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 9 TG/
Laax). Nicht beantwortet ist damit die Frage der Verfassungsmässigkeit einer
Gästebelegungspauschale (vgl. dazu nachfolgend).
6.4.2. Der Beschwerdeführer stützt sich auf zwei "leading cases" des
Verwaltungsgerichts Graubünden, nach welchen eine Gesamtbelegungspauschale
verfassungswidrig sei, weil die Gäste im Gegensatz zu den Familienangehörigen
nicht im Voraus bestimmt oder bestimmbar sind und ihre durchschnittliche
Aufenthaltsdauer nicht vermutet werden könne (vgl. PVG 1997 Nr. 42 E. 4 sowie
PVG 2006 Nr. 19 E. 4). Er erblickt darin Präjudizien, von denen das
Verwaltungsgericht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs.
2 BV) nicht hätte abrücken dürfen.
Diese Auffassung des Beschwerdeführers geht fehl. Schon aus funktionalen
Gründen vermag ein kantonales Verwaltungsgericht keine
bundesverfassungsrechtliche Praxis zu etablieren, welche die Gemeinden des
betreffenden Kantons als abgabeerhebende Gemeinwesen in ihrer Befugnis zur
Erhebung und Ausgestaltung von Tourismustaxen einschränken würde (vgl. zu den
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636). Die
Auffassung des Beschwerdeführers kann schon deshalb nicht zutreffen, weil eine
Gemeinde ein Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichts, das sie nicht selbst
betrifft, nicht an das Bundesgericht weiterziehen kann. Erforderlich wäre
vielmehr, dass die Gemeinde selbst als streitbetroffenes Gemeinwesen ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Entscheids besässe (Art. 89 Abs.
1 BGG) bzw. die Verletzung von Garantien geltend machen könnte, die ihr die
Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; in Frage
käme namentlich die Gemeindeautonomie [vgl. Urteil 2C_672/2017 vom 8. Oktober
2018 E. 1.1]). Daher können einer Gemeinde Urteile eines kantonalen
Verwaltungsgerichts nicht generell als praxisbildende - und allenfalls
vertrauensbegründende - Entscheide zugerechnet werden. Von einer gefestigten
Praxis, die trotz anderer Rechtserkenntnis nur unter qualifizierten
Voraussetzungen aufgegeben werden dürfte (vgl. BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303;
137 V 417 E. 2.2.2 S. 422; je mit Hinweisen), ist aufgrund der zwei genannten
Entscheide aber ohnehin nicht auszugehen.
6.4.3. Wie der Beschwerdeführer grundsätzlich zugesteht, ist die
Nettoquadratmeterfläche einer Wohnung im Ausgangspunkt ein taugliches
Kriterium, um die Bettenzahl und - indirekt - auch die Anzahl der
Übernachtungen in der betreffenden Ferienwohnung zu bestimmen (vgl. auch
ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts,
Bern 1991, S. 371). Verfassungsrechtlich ist dabei nicht zu beanstanden, wenn
neben der Kernfamilie des Wohnungseigentümers auch weitere Familienangehörige
und enge Freunde durch die Pauschale erfasst werden (a.M. ADRIANO MARANTELLI,
Tourismus- und Zweitwohnungsabgaben - eine Bestandesaufnahme, Jusletter vom 2.
Februar 2015, Rz. 45 ff.). In einem älteren Entscheid aus dem Jahr 1971 hat das
Bundesgericht festgehalten, dass "der Gast eines Kurgastes in der Regel
ebenfalls die Merkmale eines Kurgastes aufweist und als solcher behandelt
werden darf" (vgl. Urteil vom 14. September 1971 i.S. Kurtaxe St. Moritz, E. 7,
in: ZBl 73/1972, S. 116 ff., S. 120 f.). Die Praktikabilitätsüberlegungen,
welche die Anwendung einer Pauschale für die (fingierten) Übernachtungen der
Kernfamilie des Wohnungseigentümers rechtfertigen, kommen auch für die
Übernachtungen seiner (weiteren) Familienangehörigen und engen Freunde zum
Tragen. Es kann von der Gemeinde nicht erwartet werden, dass sie kontrolliert,
wie viele Personen ein Ferienwohnungseigentümer tatsächlich bei sich
beherbergt. Daher muss eine auf Grund der Erfahrung vorgenommene Schätzung der
durchschnittlichen Bettenbelegung genügen, und dafür erscheint die Zahl der
verfügbaren Betten - allenfalls annäherungsweise bestimmt aufgrund der
Nettowohnfläche - als geeignete Grundlage (BGE 90 I 86 E. 6a S. 101 f.).
Vor diesem Hintergrund erscheint es jedenfalls nicht als willkürlich, für eine
Ferienwohnung mit 2,5 Zimmern bei rund 83 Quadratmetern eine Zahl von fünf
Betten als Multiplikator zur Plausibilisierung zu verwenden; dabei spielt
insbesondere auch eine Rolle, dass in Ferienwohnungen - anders als am Wohnsitz
- in der Regel keine Büroräumlichkeiten erforderlich sind und die zur Verfügung
stehenden Zimmer abgesehen von einem Aufenthalts- und Essbereich zur
Einrichtung von Schlafzimmern gebraucht werden können. Jedenfalls nicht
unhaltbar erscheint es überdies, abstrakt die volle Auslastung einer
Ferienliegenschaft zugrunde zu legen (Urteil 2C_523/2015 vom 21. Dezember 2016
E. 6.5). Die von der Vorinstanz verwendeten Parameter zur Überprüfung der
Verfassungsmässigkeit der Pauschale erweisen sich zusammengefasst als
verfassungsrechtlich haltbar.
6.4.4. Mit der Pauschale nach Art. 10 TG/Laax ist zwar nicht ausgeschlossen,
dass der Beschwerdeführer im Ergebnis stärker belastet wurde als andere Gäste
in Laax. Namentlich wenn seine Wohnung effektiv nicht über fünf Betten verfügt,
die während 40 Nächten pro Jahr belegt sind, bezahlt er im Ergebnis eine
Gästetaxe, die über Fr. 4.65 (bzw. Fr. 4.85, wenn man eine jährliche Gästetaxe
von Fr. 967.-- zugrunde legt [vgl. oben, E. 6.3]) hinausgeht. Die Vorinstanz
hat in dieser Hinsicht jedoch zutreffend erwogen, dass eine Pauschalierung
immer auch mit einer gewissen Ungleichbehandlung einhergeht, die im Interesse
einer praktikablen Abgabeerhebung hinzunehmen ist. So kann es sein, dass der
Inhaber einer Ferienwohnung aufgrund der Anwendung der Pauschale für mehr
Übernachtungen belastet wird, als er tatsächlich getätigt hat. Umgekehrt kann
es aber auch vorkommen, dass er sich mit weiteren Gästen für längere Zeit im
Kurort aufhält, als durch die Pauschale fingiert wird. An der Zulässigkeit der
Pauschale ändert nach dem Gesagten auch nicht, dass ein Bett im konkreten Fall
von einem unter 12-jährigen Kind genutzt werden kann, das von der
Gästetaxenpflicht ausgenommen ist (vgl. Art. 6 lit. a TG/Flims). Solche
Ungenauigkeiten sind im Interesse der Rationalisierung der Abgabeerhebung
hinzunehmen. Ob eine doppelbesteuerungsrechtliche Problematik vorliegt, weil
die Abgabe allenfalls nicht mehr als "geringfügig" zu qualifizieren wäre, kann
offenbleiben, nachdem der Beschwerdeführer keine Verletzung von Art. 127 Abs. 3
BV rügt.
6.5. Zusammengefasst führt die Bemessung der Gästetaxe aufgrund der in Art. 10
und 11 TG/Laax i.V.m. Art. 6 lit. c ABzTG vorgesehenen Pauschale nicht zu einem
Ergebnis, das mit den zugrunde liegenden tatsächlichen Verhältnissen in krassem
Widerspruch stünde. Die Bemessung der Gästetaxe im Fall des Beschwerdeführers
verletzt das Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht.
7.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde unbegründet und somit abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist (vgl. oben, E. 1.3).
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die bundesgerichtlichen
Kosten (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
geschuldet, da die anwaltlich vertretene Gemeinde Laax in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegt (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'200.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. April 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Brunner