II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1034/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_1034/2017
Arrêt du 16 mai 2019
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. Ermotti.
Participants à la procédure
Fondation A.________, B.________,
représentée par la Chambre vaudoise immobilière,
représentée par Me Lucien Masmejan et Me Maria Josefa Palmero-Areán, avocats,
recourante,
contre
Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal,
représentée par Me Ariane Ayer, avocate.
Objet
Gestion et élimination des déchets; taxe de base annuelle 2013,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 3 novembre 2017
(FI.2016.0060).
Faits :
A.
La fondation A.________ (ci-après: la Fondation) est propriétaire de la
parcelle no *** de la ville de Lausanne (ci-après: la Ville), sur laquelle se
trouvent plusieurs bâtiments, dont celui abritant B.________ et C.________ (no
ECA ***), qui a un volume de 53'867 m3.
B.
B.a. Le 18 novembre 2013, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
Municipalité) a adressé à la Fondation une facture (no ***) portant sur la taxe
de base annuelle 2013 de ramassage des déchets, relative au bâtiment no ECA ***
précité, d'un montant de 15'125 fr. 85, TVA incluse. Le 4 décembre 2013,
l'intéressée a contesté cette facture auprès de la Commission communale de
recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la ville de
Lausanne (ci-après: la Commission de recours). Par décision du 17 décembre
2014, notifiée le 23 mars 2016, la Commission de recours a rejeté le recours.
B.b. Le 25 avril 2016, la Fondation a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après : le
Tribunal cantonal) contre la décision de la Commission de recours. Le Tribunal
cantonal a tenu une audience le 17 mars 2017. Par arrêt du 3 novembre 2017, il
a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité. Les juges cantonaux ont
considéré, en substance, que la règle de droit cantonal sur laquelle était
fondée la décision entreprise n'était pas contraire au droit fédéral et qu'elle
avait été correctement appliquée en l'espèce. Le Tribunal cantonal a également
rejeté toute violation des principes de causalité, d'équivalence et de
couverture des frais, ainsi que du principe de transparence. Concernant enfin
le grief de l'intéressée portant sur le versement, par la Ville, d'une
subvention visant à compenser les effets de la nouvelle réglementation sur
l'élimination des déchets, l'autorité précédente a relevé que le grief en
question sortait de l'objet de la contestation et devait être déclaré
irrecevable.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Fondation
demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt
du Tribunal cantonal du 3 novembre 2017, la décision de la Commission de
recours du 17 décembre 2014 et la décision de taxation du 18 novembre 2013, de
"constater que le système de financement de la gestion et de l'élimination des
déchets introduit par la Municipalité de Lausanne le 1er janvier 2013 n'est pas
conforme au droit fédéral (...) " et d'"inviter la Municipalité de la Ville de
Lausanne à revoir le système de financement de la gestion et de l'élimination
des déchets", afin que celui-ci respecte le droit fédéral. Subsidiairement, la
Fondation demande le renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
La Commission de recours renvoie aux considérants de l'arrêt attaqué et conclut
au rejet du recours. Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de son
arrêt et propose le rejet du recours. La Municipalité formule des observations
et conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Consulté, le
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication, par le biais de l'Office fédéral de l'environnement, dépose des
déterminations, sans conclure explicitement ni au rejet ni à l'admission du
recours. La recourante a répliqué. La Municipalité a dupliqué.
Par ordonnance du 19 janvier 2018, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif formulée par la
recourante.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (ATF 140 IV 57
consid. 2 p. 59).
1.1. L'arrêt attaqué, qui est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en
dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et
al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), ne tombe pas
sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de
droit public est donc en principe ouverte. Le recours a été déposé en temps
utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF) par la
destinataire de l'arrêt attaqué, qui a un intérêt digne de protection à son
annulation ou à sa modification, de sorte qu'il faut lui reconnaître la qualité
pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le présent recours est donc recevable, sous
réserve de ce qui suit.
1.2. En raison de l'effet dévolutif complet du recours déposé auprès du
Tribunal cantonal (cf. ATF 136 II 101 consid. 1.2 p. 104), les conclusions
tendant à l'annulation de la décision de la Commission de recours du 17
décembre 2014 et de la décision de taxation du 18 novembre 2013 sont
irrecevables.
1.3. Selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de
droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou
formatrices sont exclues. Sauf situations particulières, les conclusions
constatatoires ont donc un caractère subsidiaire (ATF 141 II 113 consid. 1.7 p.
123; arrêt 2C_1060/2016 du 13 juin 2017 consid. 1.2). Dans la mesure où la
recourante conclut, parallèlement à l'annulation de l'arrêt du Tribunal
cantonal du 3 novembre 2017, à ce qu'il soit constaté que le système de
financement de la gestion et de l'élimination des déchets de la Ville de
Lausanne n'est pas conforme au droit fédéral, elle formule une conclusion
"préparatoire" puisqu'elle porte sur une question qui doit être tranchée en vue
d'examiner les conclusions condamnatoires. Une telle conclusion constatatoire
est irrecevable (cf. arrêts 2C_543/2017 du 1er février 2018 consid. 1.3 et
2C_32/2016 du 24 novembre 2016 consid. 2.1).
1.4. Devant le Tribunal cantonal, le litige ne portait que sur la taxe de base
d'élimination des déchets due par la Fondation pour l'année 2013 en relation
avec le bâtiment no ECA *** lui appartenant, notifiée par la Municipalité par
bordereau du 18 novembre 2013 et confirmée par la Commission de recours le 17
décembre 2014 (cf. arrêt entrepris, p. 6). La présente contestation ne concerne
pas le contrôle abstrait des dispositions cantonales et communales régissant le
financement de l'élimination des déchets dans la Ville de Lausanne, mais
l'application de celles-ci au cas d'espèce. Partant, les critiques formulées
par la Fondation à l'encontre du système global de financement de l'élimination
des déchets mis en place par la Ville de Lausanne seront examinées uniquement
en relation avec la taxe de base litigieuse. En particulier, l'éventuelle non
conformité au droit fédéral des dispositions topiques cantonales et communales
ne pourrait qu'entraîner l'annulation de la décision qui les applique. La
conclusion demandant au Tribunal fédéral d'inviter la Municipalité à revoir le
système de financement de la gestion et de l'élimination des déchets de la
Ville de Lausanne est donc, elle aussi, irrecevable.
2.
2.1. Sous réserve des cas non pertinents visés à l'art. 95 let. c à e LTF, le
recours en matière de droit public ne peut pas être formé pour violation du
droit cantonal (et communal) en tant que tel. Il est néanmoins possible de
faire valoir que l'application du droit cantonal (et communal) consacre une
violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de
l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit fondamental (cf. ATF 143 I 321
consid. 6.1 p. 324; arrêts 2C_769/2016 du 7 décembre 2017 consid. 2.1 et 2C_957
/2015 du 25 mai 2016 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le
moyen tiré de la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué
et motivé de manière précise par le recourant (art. 106 al. 2 LTF).
En l'espèce, le régime de perception des taxes relatives à l'élimination des
déchets relève du droit cantonal et communal, l'art. 32a de la loi fédérale du
7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) étant une
disposition cadre qui pose uniquement des principes généraux sur le financement
des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et
les communes doivent concrétiser dans leur législation (ATF 137 I 257 consid.
6.1 p. 268; cf. arrêts 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1; 2C_446/2016 du
24 mai 2016 consid. 5; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 1.2). Le droit
cantonal ou communal adopté dans ce cadre est autonome et le Tribunal fédéral
ne peut en revoir l'interprétation et l'application que sous l'angle restreint
de l'arbitraire, sous réserve d'une atteinte à un autre droit fondamental. En
revanche, il examine librement si l'interprétation non arbitraire du droit
cantonal ou communal est compatible avec le droit fédéral pertinent, notamment
avec les principes de financement posés à l'art. 32a LPE (cf., mutatis mutandis
s'agissant du financement de l'évacuation des eaux usées, l'arrêt 2C_10/2018
du 28 juin 2018 consid. 3.1; voir aussi ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54 s).
2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des
faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve
des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne
peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de
façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou
en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est
susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358;
139 II 373 consid. 1.6 p. 377). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie
recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions
seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état
de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 137 II
353 consid. 5.1 p. 356).
En l'occurrence, la recourante présente une argumentation partiellement
appellatoire, en complétant ou en modifiant librement l'état de fait retenu
dans l'arrêt attaqué, sans cependant expliquer précisément en quoi l'autorité
précédente aurait établi les faits de manière arbitraire. Partant, le Tribunal
fédéral ne peut pas en tenir compte. Il statuera donc sur la base des faits
tels qu'ils ressortent de l'arrêt entrepris.
3.
La recourante se plaint d'une violation des principes de causalité (infra
consid. 4), d'équivalence (infra consid. 5), de couverture des coûts (infra
consid. 6) et de transparence (infra consid. 7). Ces griefs seront examinés
ci-dessous.
Quant à la critique relative au principe d'égalité de traitement, elle n'est
formulée conformément aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2
LTF (cf. supra consid. 2.1) que s'agissant de la question du "régime des
subventions prévues à Lausanne" (recours, p. 32 ss), laquelle - comme on le
verra ci-dessous (infra consid. 4.10.3) - est toutefois exorbitante au présent
litige et ne sera dès lors pas examinée. Pour le reste, dans la mesure où la
recourante, dans le cadre d'autres griefs, se limite à évoquer ce principe,
sans exposer ni motiver précisément en quoi il aurait été méconnu (cf. recours,
notamment p. 41), son grief n'a pas à être traité.
4.
La recourante, invoquant le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49
Cst.), soutient que l'arrêt entrepris est contraire au principe de causalité
(art. 2 et 32a LPE). Elle voit notamment une violation de ce principe en ce
que, dans le système régissant le financement de l'élimination des déchets en
Ville de Lausanne, le rapport entre la taxe de base et la taxe variable ("taxe
au sac") ne correspond pas au rapport entre les coûts fixes et les coûts
variables. Le système de financement litigieux serait donc contraire au
principe de causalité et, partant, au principe de la primauté du droit fédéral
(art. 49 Cst.). De l'avis de la recourante, l'arrêt attaqué, qui confirme les
décisions successives de la Municipalité et de la Commission de recours fixant
à 15'125 fr. 85 sa taxe de base annuelle 2013, devrait dès lors être annulé.
4.1. Le principe de la primauté du droit fédéral, inscrit à l'art. 49 al. 1
Cst., fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui
éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou
l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre,
ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de
façon exhaustive (cf. ATF 142 II 369 consid. 5.2 p. 382; 140 I 218 consid. 5.1
p. 221; arrêts 2C_164/2015 du 5 avril 2016 consid. 5 et 2P.187/2006 du 26 mars
2007 consid. 2.2).
4.2. L'art. 2 LPE, intitulé "principe de causalité", commande que celui qui est
à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Reprenant
les termes de cette disposition, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que "les cantons
veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant
que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou
d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité
de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et
d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements
prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces
installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des
améliorations relatives à leur exploitation (let. e). Les détenteurs
d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions
nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).
4.2.1. Comme il a déjà été mentionné, l'art. 32a LPE constitue une disposition
cadre qui énonce uniquement des principes généraux relatifs au financement des
installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les
communes doivent concrétiser dans leur législation (ATF 137 I 257 consid. 6.1
p. 268; 129 I 290 consid. 2.2 p. 294 s.; 125 I 449 consid 3b/bb p. 455; arrêts
2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1; 2C_239/2011 du 21 février 2012 consid.
3.1; 2P.231/2005 du 11 août 2006 consid. 1.2). Les cantons - de même que les
communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été
déléguée - disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en oeuvre de ces
principes (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 138 II 111 consid. 5.3.4 p.
126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid.
4.1 et 2C_797/2013 du 8 juillet 2014 consid. 4). Comme l'art. 32a LPE n'impose
pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la
quantité de déchets, la jurisprudence a notamment déjà considéré qu'il est
admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de
base aussi nommée taxe de mise à disposition (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4
p. 127; 137 I 257 consid. 6.1 in fine p. 268; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296; 125
I 449 consid. 3b/cc p. 455; arrêts 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1;
2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4; 2P.223/2005 du 8 mai 2006 consid.
4.1). La taxe de base étant destinée à couvrir des coûts fixes, un certain
schématisme ne viole pas le principe de causalité; une telle taxe peut être
prélevée auprès des propriétaires immobiliers (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4
p. 127; arrêt 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7) et se fonder p. ex. sur la
surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces
habitables (cf. arrêts 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5
mars 2004 consid. 3.2).
4.2.2. La taxe de base constitue la contribution incompressible qui rétribue
les coûts d'infrastructures liées à la gestion des déchets qui doivent être
maintenues indépendamment de leur utilisation effective (cf. ATF 137 I 257
consid. 6.1.1 p. 269; arrêts 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2C_415
/2009 du 22 avril 2010 consid. 3; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4). La
taxe proportionnelle, qui peut prendre la forme d'une taxe au sac, a un effet
incitatif et est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des
déchets (arrêt 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Selon la
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la proportion entre le montant de
la taxe de base et celle dépendant des quantités doit correspondre
approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et celui
des coûts variables (arrêts 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2P.223/
2005 du 8 mai 2006 consid. 4.4; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2; cf.
MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, 2004, p. 184;
URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e éd., 2002, n. 83 ad art.
32a LPE; voir aussi, en matière de taxes relatives à l'évacuation des eaux
usées, les arrêts 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 5.1 et 2C_816/2009 du 3
octobre 2011 consid. 4.3.1). Cette proportion doit se comprendre comme une
moyenne qui porte sur l'ensemble des taxes périodiques prélevées par la
collectivité publique; elle ne saurait donc valoir individuellement pour chacun
des contribuables (cf. arrêts 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 5.3 et 2C_816/
2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.3.2, rendus en matière de taxe d'évacuation
d'eau). En outre, du moment que, comme l'exige le principe de la légalité (cf.
arrêts 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1 et 2C_356/2013 du 17 mars
2014 consid. 5.1.1), l'autorité compétente (cantonale ou communale) doit fixer
à l'avance le montant des taxes en question, sur la base d'estimations et en
tenant compte des résultats des périodes de taxation précédentes (cf., pour la
Ville de Lausanne, l'art. 11 al. 3 du règlement communal sur la gestion des
déchets, qui prévoit notamment que "[la Municipalité] prend en compte les
charges prévisibles et les comptes des années précédentes"), le respect de
cette proportion ne peut être exigé pour chaque période de taxation prise
séparément. Bien au contraire, le principe de causalité impose d'examiner si,
de manière générale (y compris sur plusieurs années), les taxes - de base et
proportionnelles - prélevées pour la gestion et l'élimination des déchets par
la collectivité publique concernée sont conformes aux proportions exigées par
la jurisprudence. En ce sens, lorsque cette proportion n'est pas respectée pour
une période de taxation donnée, et que l'autorité adapte le montant des taxes
(de base et proportionnelle) pour la (les) période (s) suivante (s) afin d'en
tenir compte, le principe de causalité n'est pas violé si, globalement, le
rapport entre lesdites taxes remplit les exigences posées par la jurisprudence
précitée. Cela vaut à plus forte raison pour la première année soumise au
nouveau régime de financement de la gestion des déchets ( in casu : 2013), dans
la mesure où la collectivité publique, pour fixer le tarif de la taxe de base
et de la taxe proportionnelle, ne peut se fonder que sur des estimations, qui
peuvent par la suite s'avérer inexactes.
4.2.3. Concernant en particulier le rapport entre coûts fixes et coûts
variables en matière d'évacuation et d'élimination des déchets, le Tribunal
fédéral a eu l'occasion de relever que, en général, ledit rapport se répartit à
raison d'un tiers environ pour les coûts fixes et deux tiers pour les coûts
variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; arrêt 2C_816/2009 du 3 octobre
2011 consid. 4.3.1; cf. aussi l'arrêt 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2,
qui se réfère à une opinion doctrinale faisant état de cette proportion
[VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen
durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in URP/DEP 13/1999 35,
p. 56]), ce qui implique une proportion correspondante sur le plan des taxes
(de base et proportionnelle) et, partant, des recettes variables globalement
supérieures aux recettes fixes.
Cette approche, qui a pour effet de renforcer le caractère incitatif de la taxe
proportionnelle fondée sur la quantité de déchets produits visant à ménager
l'environnement, doit être approuvée dans son principe (cf., mutatis mutandis
s'agissant du financement de l'évacuation et la dépuration des eaux usées,
l'arrêt 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 5.1 et les références citées). Cela
n'empêche toutefois pas les parties de démontrer que, dans un cas concret, il
faut se fonder sur une autre proportion que celle (un tiers / deux tiers)
mentionnée ci-dessus (cf. arrêt 2P.223/2005 du 8 mai 2006 consid. 5.1, dans
lequel le Tribunal fédéral a retenu que - selon une règle d'expérience - les
coûts fixes représentent environ un tiers de l'ensemble des coûts liés à la
gestion des déchets, tout en laissant ouverte la possibilité pour l'autorité
concernée d'alléguer une proportion différente; voir aussi RAPHAËL MAHAIM,
Financement de l'élimination des ordures ménagères et principe de causalité:
commentaire de l'arrêt du 7 octobre 2009 de la Cour constitutionnelle vaudoise,
in RDAF 2009 I 334, p. 342; LUC JANSEN, in HETTICH/JANSEN/NORER [éd.],
Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, n. 63 in fine
ad art. 60a LEaux p. 1014 [en matière de taxes pour l'évacuation des eaux]).
En effet, admettre le contraire reviendrait à pénaliser les communes devant
assumer des coûts fixes importants, lesquelles seraient contraintes de financer
une partie de leurs coûts fixes par le biais de la taxe variable (au sac). Or,
cela impliquerait une augmentation du risque d'élimination illégale et
d'abandon de déchets sur la voie publique contraire aux principes de la
protection de l'environnement (cf. ATF 137 I 257 consid. 6.1.2 p. 271; FAVRE/
MEYER/ ENGEL, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux
claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF 2012 I 239, p. 265).
4.3.
4.3.1. Dans le canton de Vaud, les principes des art. 2 et 32a al. 1 LPE ont
été concrétisés par la loi cantonale du 5 septembre 2006 sur la gestion des
déchets (LGD/VD; RS/VD 814.11). Ainsi, l'art. 30a LGD/VD, en vigueur depuis le
1er janvier 2013, prévoit ce qui suit:
"Art. 30a LGD/VD - Taxes d'élimination des déchets urbains
1. Les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le
biais de taxes.
2. Le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe
proportionnelle à la quantité de déchets urbains.
3. Les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des
familles.
4. Le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne
peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation
saisonnière de la population."
4.3.2. En vertu de l'art. 11 al. 1 LGD/VD, les communes adoptent un règlement
sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département
concerné. Se fondant sur cette disposition, le Conseil communal de Lausanne a
adopté, le 13 novembre 2012, un règlement communal sur la gestion des déchets
(ci-après: RGD/LOS; RS/LOS 830.1), qui a été approuvé par le département
compétent le 19 novembre 2012 et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Pour
ce qui intéresse la présente cause, les articles du règlement relatifs au
financement de l'élimination des déchets urbains ont la teneur suivante:
" Art. 11 - Principes
1. Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination.
2. Pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains, y compris ceux de
mise à disposition des infrastructures, la Commune perçoit une taxe de base,
une taxe proportionnelle à la quantité de déchets et des taxes spéciales, dont
l'ampleur et les modalités sont définies à l'article suivant.
3. Jusqu'aux maximaux fixés ci-après, la Municipalité est compétente, pour
fixer le montant des taxes et l'adapter à l'évolution des coûts effectifs tels
qu'ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les
charges prévisibles et les comptes des années précédentes. Elle communique aux
assujettis qui en font la demande les bases de calcul qui servent à fixer le
montant des taxes.
Art. 12 - Taxes
Les montants des taxes indiqués ci-après s'entendent hors impôts et taxes
éventuels fixés par le canton ou la Confédération, qui sont prélevés en sus.
A. Taxe de base
1. Les propriétaires d'immeubles paient une taxe de base annuelle. Ils peuvent
la répercuter sur les locataires dans la mesure où le contrat de bail le
permet.
2. La taxe de base est fixée à 30 centimes par an au maximum par m3 du volume
total de l'immeuble admis par l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et
les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA).
3. La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux
propriétaires d'immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le
plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les
cages d'escaliers et d'ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites
techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération.
[...]
5. La situation au 1er janvier est déterminante pour le calcul de la taxe de
l'année en cours et pour en déterminer le débiteur.
B. Taxe proportionnelle
1. Les détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques
soumis au paiement d'une taxe anticipée.
2. Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:
a. 1,25 francs au maximum par sac de 17 litres;
b. 2,50 francs au maximum par sac de 35 litres;
c. 4,75 francs au maximum par sac de 60 litres;
d. 7,50 francs au maximum par sac de 110 litres.
[...]
C. Taxes spéciales
1. La Municipalité peut prélever d'autres taxes pour des prestations
particulières liées à l'élimination des déchets, y compris les déchets,
spéciaux, les déchets particuliers et ceux de voirie, ou pour des prestations
dépassant la mesure habituelle, en fonction des frais occasionnés.
[...]"
Pour l'année 2013, la Municipalité a fixé la taxe de base (art. 11 al. 3 et 12
let. A al. 2 RGD/LOS) à 26 centimes par an par m3 du volume total de l'immeuble
admis par l'ECA. Ce montant a par la suite été réduit à 25 centimes/m3 dès le
1er janvier 2014 et à 24 centimes/m3 dès le 1er janvier 2015 (arrêt attaqué, p.
30).
4.4.
4.4.1. S'agissant du financement de l'élimination des déchets en Ville de
Lausanne, pour calculer la proportion "recettes fixes/recettes variables -
coûts fixes/coûts variables", les juges précédents ont pris comme point de
départ le tableau suivant, produit par la Municipalité le 30 juin 2016 (arrêt
attaqué, p. 23) :
2013 2014 2015
fixes variables fixes variables fixes variables
recettes 44,72 % 55,28 % 46,79 % 53,21 % 49,32 % 50,68 %
coûts 64,22 % 35,78 % 68,51 % 31,49 % 68,36 % 31,64 %
4.4.2. Le Tribunal cantonal, après avoir examiné les critiques de la recourante
concernant la répartition proposée par la Municipalité, a considéré que
celle-ci devait être modifiée, s'agissant tant des pourcentages relatifs aux
recettes (fixes et variables) que de ceux relatifs aux coûts (fixes et
variables), pour les années 2014 et 2015. En revanche, l'autorité précédente
n'a pas tenu compte des chiffres relatifs à l'année 2013. Le nouveau tableau de
répartition se présente ainsi de la manière suivante:
+----------------------------------------------------------+
| | 2013| | 2014| | 2015| |
|--------+-----+---------+------+---------+------+---------|
| |fixes|variables|fixes |variables|fixes |variables|
|--------+-----+---------+------+---------+------+---------|
|recettes|* |* |49,4 %|50,6 % |49,5 %|50,5 % |
|--------+-----+---------+------+---------+------+---------|
|coûts |* |* |68 % |32 % |68,4 %|31,6 % |
+----------------------------------------------------------+
4.4.3. Pour examiner le grief de violation du principe de causalité, le
Tribunal cantonal - tel qu'il vient d'être exposé - n'a pas tenu compte des
chiffres relatifs à l'année 2013, en raison de "l'effet de stock" induit par
l'introduction du nouveau système de financement du traitement des déchets
(arrêt attaqué, p. 22 et 27). Il sied de relever à ce sujet que cette façon de
procéder ne prête pas le flanc à la critique, au vu de l'approche globale
préconisée par la jurisprudence en lien avec le principe de causalité (cf.
supra consid. 4.2.2).
4.5. La recourante critique la répartition effectuée par l'autorité précédente
entre coûts fixes et coûts variables, respectivement recettes fixes et recettes
variables, et soutient que celle-ci devrait être modifiée sur différents
points. La question de savoir si des coûts ou des recettes doivent être
qualifiés de fixes ou de variables est une question de droit, que le Tribunal
fédéral revoit librement. Il convient donc en premier lieu, après avoir posé
quelques prémisses (infra consid. 4.6), d'examiner les critiques formulées par
la recourante à ce sujet et de déterminer si la répartition retenue par le
Tribunal cantonal est correcte ou si elle doit être rectifiée (infra consid.
4.7 et 4.8). Il s'agira ensuite de vérifier, sur cette base, si le principe de
causalité a été respecté (infra consid. 4.9 à 4.11).
4.6. Dans la motivation des griefs qu'elle consacre à la répartition des frais
entre coûts fixes et coûts variables, la recourante se fonde de manière
générale sur la proportion "un tiers (coûts fixes) - deux tiers (coûts
variables) " mentionnée par quelques arrêts du Tribunal fédéral. Tel qu'il a
déjà été observé (cf. supra consid. 4.2.3), cette proportion n'est toutefois
pas absolue et les parties sont libres de démontrer que, dans un cas concret,
il faut se baser sur des valeurs différentes. En outre, il ne faut pas perdre
de vue que le but de l'art. 32a LPE, ainsi que de la jurisprudence y relative
exposée ci-dessus (supra consid. 4.2), est d'obliger les autorités concernées à
aménager un système ayant un effet incitatif sur les administrés, visant en
définitive une réduction des déchets et une meilleure valorisation de ceux-ci
(cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.1 p. 124 s.; 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 270),
et non pas d'imposer auxdites autorités des exigences impossibles à respecter
s'agissant du calcul exact relatif à la proportion coûts/recettes évoquée
ci-avant. Par ailleurs, dans la mise en oeuvre du principe de causalité, les
cantons et les communes disposent d'une grande marge de manoeuvre (supra
consid. 4.2.1), que le Tribunal fédéral se doit de respecter, compte tenu aussi
des circonstances locales particulières (JANSEN, op. cit., n. 66 ad art. 60a
LEaux p. 1014 et FAVRE/MEYER/ENGEL, op. cit., p. 268 [en matière de taxes pour
l'évacuation des eaux]).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner les critiques de
la Fondation.
4.7.
4.7.1. La recourante soutient qu'il serait arbitraire de considérer l'ensemble
des charges salariales relatives à la gestion des déchets comme des coûts
fixes. Elle observe qu'une partie des employés concernés est affectée à la
"valorisation des déchets", tâche pour laquelle "le besoin d'employés"
dépendrait "précisément de la quantité de déchets" (recours, p. 20).
Comme le relève l'intéressée elle-même dans son argumentation, la Municipalité
a indiqué, dans sa duplique du 9 septembre 2016 auprès du Tribunal cantonal
(ci-après: la duplique), que le personnel affecté à la collecte de déchets
correspondait à "72 à 76" emplois à plein temps, et que celui chargé de la
valorisation des déchets représentait "25 à 30" emplois à plein temps (cf. art.
105 al. 2 LTF). La recourante ne soutient pas - ni, a fortiori, ne démontre -
que ces données seraient inexactes, ni qu'elles changeraient au cours de la
période comptable pour s'adapter à la quantité de déchets à traiter. En
d'autres termes, tant pour la collecte que pour la valorisation des déchets, le
personnel employé par la Municipalité, bien que soumis à des fluctuations de
peu d'importance correspondant à quelques emplois à plein temps, est stable.
Cette autorité a en outre exposé, de manière soutenable, qu'elle a l'obligation
de payer le salaire à ses employés, indépendamment de la quantité de déchets
traités par ceux-ci (cf. duplique, p. 5). Dans ces circonstances, il n'apparaît
pas contraire au droit fédéral de considérer l'ensemble des charges salariales
assumées par la Ville comme des coûts fixes. La critique de la recourante à ce
sujet est rejetée.
4.7.2. La Fondation affirme ensuite qu'il serait "inadmissible" de classer
parmi les coûts fixes les frais relatifs aux postes "marchandises" et "coûts
d'entretien d'objets mobiliers (véhicules) et d'installations", dans la mesure
où ceux-ci dépendent de la quantité de déchets et du prix du carburant, "très
volatile".
Il ressort de l'arrêt attaqué que le poste "marchandises" comprend
"essentiellement les carburants et les fournitures pour les véhicules affectés
aux tournées et, dans une moindre mesure, l'achat de conteneurs destinés à la
revente" (arrêt entrepris, p. 28), alors que le poste "entretien d'objets
mobiliers (véhicules) et d'installations" se réfère aux frais d'entretien des
véhicules et des installations nécessaires à la collecte des déchets.
Contrairement à l'avis de la recourante, ces coûts peuvent être qualifiés de
fixes. En effet, le Tribunal cantonal a constaté que les tournées de ramassage
des déchets en Ville de Lausanne ne changent pas durant l'année. Partant, les
frais relatifs aux véhicules et aux installations utilisés à cette fin ne
dépendent pas de la quantité des déchets. Le fait que, comme le soutient la
recourante, un véhicule plus chargé consomme plus de carburant et s'use plus
rapidement n'y change rien, car l'éventuelle variation des coûts due à ce
phénomène est trop modeste pour avoir une influence sur la classification des
coûts en question. Quant aux "conteneurs destinés à la revente", les frais y
relatifs ne dépendent pas de la quantité de déchets à traiter par la Ville,
mais du choix effectué par les acheteurs potentiels (particuliers ou
entreprises) en matière de gestion et valorisation de leurs déchets (type de
conteneur, capacité de celui-ci, etc.), de sorte que, n'en déplaise à la
recourante, ils ne peuvent être classés parmi les coûts variables. Enfin,
l'intéressée se méprend sur la notion de "coûts variables" lorsqu'elle soutient
que le coût du carburant devrait être qualifié de variable en raison du fait
que le prix de ce bien est "très volatile". En effet, ce qui est déterminant
pour pouvoir considérer qu'un poste de frais a trait à des "coûts variables"
n'est pas de savoir si celui-ci est soumis de manière générale à des
fluctuations, mais uniquement si le poste en question dépend de la quantité de
déchets à traiter.
Mal fondé, le grief est écarté.
4.7.3. La Fondation s'oppose à ce que le poste comptable "loyers et redevances
d'utilisation" (correspondant au coût de la location de véhicules, de machines
et de matériel nécessaires à la gestion des déchets) soit envisagé comme un
poste comprenant des charges fixes. Elle relève que les frais en question
varient en fonction des besoins et donc de la quantité de déchets, de sorte
qu'ils devraient être considérés comme des coûts variables.
Comme cela vient d'être exposé (consid. 4.7.2 ci-dessus), il ressort de l'arrêt
attaqué que les tournées de ramassage des déchets en Ville de Lausanne ne
changent pas durant l'année. Il en découle que les frais de location de
véhicules, machines et matériel nécessaires à effectuer ces tournées et à gérer
les déchets y relatifs sont en l'occurrence stables. Dans ces conditions, il
n'est pas contraire au droit fédéral de considérer ces frais comme des coûts
fixes, étant précisé que cela n'exclut pas une solution différente dans
d'autres circonstances, notamment lorsqu'une collectivité publique adapte
régulièrement ses frais de location en fonction de la quantité de déchets à
traiter.
Les critiques formulées par la recourante doivent ainsi être rejetées.
4.7.4. De l'avis de l'intéressée, les coûts inhérents aux investissements
effectués par la Ville pour acheter les objets mobiliers et les installations
(machines d'exploitation) nécessaires dans le cadre de la gestion des déchets,
seraient des coûts variables. Cependant, ces dépenses concernent justement des
infrastructures et des objets qui doivent être achetés et maintenus
indépendamment de leur utilisation effective, soit des frais qui sont fixes par
définition (cf. supra consid. 4.2.2 in initio). Le grief est écarté.
4.7.5. La recourante soutient que le poste "amortissement du patrimoine
administratif" devrait, pour la partie qui concerne l'amortissement des
véhicules, des machines et du matériel nécessaires à la gestion des déchets,
être classé parmi les coûts variables, au vu de "l'influence de la quantité de
déchets sur l'usure d'un bien mobilier" (recours, p. 22). Cette critique est
inopérante, car - de manière analogue à ce qui a été observé s'agissant du
carburant et des frais d'entretien des véhicules (supra consid. 4.7.2) -
l'éventuelle variation des coûts due à ce phénomène est trop modeste pour
justifier le classement de ceux-ci parmi les coûts variables.
4.7.6. La recourante estime que les frais compris dans le poste comptable
"impôts, TVA et frais divers" devraient être en partie qualifiés de variables.
Elle n'expose cependant pas en quoi ces frais dépendraient (même partiellement)
de la quantité de déchets à traiter, et le Tribunal fédéral ne le voit pas non
plus. Dans ces conditions, le grief ne peut qu'être écarté.
4.7.7. En dernier lieu, la Fondation relève que les frais relatifs au poste
"imputations internes" devraient être classés par deux tiers parmi les coûts
variables et par un tiers parmi les coûts fixes. Le Tribunal cantonal a
considéré à ce sujet que les frais en question concernaient des "prestations du
service du personnel" et que, s'agissant de frais de personnel, il fallait
intégralement les qualifier de coûts fixes. Ce raisonnement ne prête pas le
flanc à la critique et doit être confirmé (cf. supra consid. 4.7.1, s'agissant
des charges salariales). Au demeurant, la recourante ne motive pas la
répartition qu'elle propose sur ce point, se limitant à se référer de manière
générale à la proportion "un tiers/deux tiers" évoquée dans quelques arrêts du
Tribunal fédéral, dont on a déjà vu qu'elle n'est pas absolue mais peut varier
en fonction des cas (cf. supra consid. 4.2.3 et 4.6).
4.8. La Fondation critique la répartition effectuée par l'autorité précédente
également en ce qui concerne les recettes (fixes et variables).
4.8.1. Le Tribunal cantonal a considéré que les recettes fixes comprenaient
uniquement les revenus issus de la taxe de base, alors que les recettes
variables se composaient de l'ensemble des produits de la taxe proportionnelle
("taxe au sac"), de la "taxe spéciale" et des "autres revenus" (arrêt
entrepris, p. 27). La recourante soutient que le poste comptable "autres
revenus" concerne des "recettes entrepreneuriales", qui ne peuvent être
qualifiées de recettes variables (recours, p. 25 ss).
4.8.2. L'autorité précédente a relevé que les montants comptabilisés parmi les
"autres revenus" constituaient des contributions encaissées pour des
prestations fournies en lien avec l'élimination de déchets urbains. Il ressort
des faits constatés dans l'arrêt entrepris, qui lient le Tribunal fédéral (art.
105 al. 1 LTF; cf. supra consid. 2.2), que le coût d'une partie de ces
prestations - fixé sur la base de critères quantitatifs - est assumé
directement par les personnes (physiques ou morales) qui sont à l'origine des
déchets (p. ex. des entreprises qui demandent la collecte "en porte-à-porte" de
certains déchets ou qui amènent ceux-ci à la déchetterie). Les autres recettes
concernent des prestations fournies à des communes et facturées (en fonction de
la quantité de déchets) auprès de celles-ci, lesquelles répercutent ensuite les
coûts y relatifs sur les personnes ayant leur domicile ou leur siège sur leur
territoire et qui sont à l'origine des déchets (arrêt entrepris, p. 21). Dans
ces conditions, la recourante ne peut être suivie lorsqu'elle affirme que ces
revenus, issus de redevances facturées en fonction de la quantité de déchets
traités, ne constituent pas des recettes variables au sens de la jurisprudence
précitée. Le fait que l'intéressée assimile ces recettes à des revenus
"relevant d'activités entrepreneuriales" n'y change rien, dans la mesure où il
s'agit de toute manière de revenus encaissés pour le traitement de déchets
urbains et facturés sur la base de critères quantitatifs.
Au vu de ce qui précède, la répartition effectuée par le Tribunal cantonal
entre recettes fixes et recettes variables est correcte et doit, elle aussi,
être confirmée.
4.8.3. Dans son grief consacré à la distinction entre recettes fixes et
recettes variables, la recourante se réfère également à l'art. 30a al. 2 LGD/VD
(supra consid. 4.3.1). A son avis, le pourcentage de 40 % prévu par cet
article, relatif au financement des coûts d'élimination des déchets urbains,
serait contraire au droit fédéral. L'intéressée fonde en particulier ses
critiques sur la proportion "un tiers (coûts fixes) - deux tiers (coûts
variables) " retenue par quelques arrêts du Tribunal fédéral et déjà mentionnée
à plusieurs reprises. Elle soutient que la disposition en question permettrait
à une commune de financer 60 % des coûts d'élimination des déchets urbains par
le biais de la taxe de base, alors que - conformément à la jurisprudence - les
coûts fixes s'élèveraient en principe à un tiers de l'ensemble des coûts. La
taxe de base couvrirait dès lors une partie des coûts variables, ce qui serait
contraire au principe de causalité prévu par le droit fédéral.
Tel qu'il a déjà été relevé (cf. supra consid. 4.2.3, 4.6 et 4.7.7), la
proportion sur laquelle se fonde la recourante n'est pas absolue et les parties
sont libres de démontrer que, dans un cas concret, il faut se baser sur des
valeurs différentes. Ce qui est déterminant, sous l'angle du principe de
causalité, est que la taxe de base prélevée par l'autorité ne couvre que les
coûts fixes liés à la gestion des déchets. Une commune qui aurait des coûts
fixes s'élevant à 60 % de l'ensemble des coûts, pourrait donc encaisser des
taxes de base dans cette proportion sans violer le principe de causalité. Il en
découle que la Fondation ne peut être suivie lorsqu'elle affirme que l'art. 30a
al. 2 LGD/VD serait d'emblée contraire au droit fédéral. La conformité au
principe de causalité des taxes prélevées par une commune vaudoise en matière
de gestion des déchets doit au contraire être vérifiée in concreto, sur la base
de la proportion effective "taxe de base/taxe variable", respectivement "coûts
fixes/coûts variables", dont fait état la jurisprudence (cf. supra consid.
4.2.2).
4.9. Il ressort de ce qui précède (consid. 4.7 et 4.8 ci-dessus) que la
répartition retenue par le Tribunal cantonal (supra consid. 4.4.2) est correcte
et doit être intégralement confirmée. Il convient donc à présent de vérifier,
sur cette base, si le principe de causalité a été respecté.
A l'examen des pourcentages sur lesquels s'est fondée l'autorité précédente,
force est de constater que, s'agissant de l'année 2014, le rapport entre coûts
fixes (68 %) et coûts variables (32 %) ne correspond pas au rapport entre
recettes fixes (49,4 %) et recettes variables (50,6 %). Il en va de même de
l'année 2015, pour laquelle ces valeurs sont pratiquement les mêmes. Cela dit,
cette disproportion ne saurait fonder aucune violation du principe de
causalité, car ce qui est déterminant à ce sujet est que les recettes issues de
la taxe de base ne soient pas utilisées pour couvrir (même partiellement)
d'autres coûts que les coûts fixes. Financer une partie des coûts variables par
le biais de la taxe de base serait en effet contraire à l'effet incitatif
recherché par le principe de causalité. En revanche, la situation inverse, dans
laquelle - comme en l'espèce - les redevances issues de taxes variables
couvrent la totalité des coûts variables et une partie des coûts fixes, ne pose
aucun problème du point de vue du principe de causalité, et ce malgré l'absence
de parallélisme entre les proportions "coûts fixes/coûts variables" et
"recettes fixes/recettes variables" (cf. à ce sujet l'arrêt 2C_446/2016 du 24
mai 2016 consid. 7, dans lequel le Tribunal fédéral a intégralement confirmé un
arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud fondé sur ces principes).
4.10. Dans son grief consacré au principe de causalité, la recourante critique
aussi le "régime des subventions" mis en place par la Ville. Elle se plaint
également d'un déni de justice de la part du Tribunal cantonal à ce sujet
(recours, p. 33).
4.10.1. Aux termes de l'art. 2 du règlement communal du 13 novembre 2012 visant
à l'introduction d'une subvention annuelle de 80 francs aux habitants en
résidence principale à Lausanne (ci-après : RSubv/LOS; RS/LOS 820.1), "toute
personne physique établie en résidence principale à Lausanne de manière
ininterrompue du 1 ^er janvier au 31 décembre inclus a droit au versement d'un
montant de 80 francs". Cette subvention est destinée à "compenser partiellement
le coût de la vie en ville" (art. 1 RSubv/LOS).
4.10.2. Commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst.
l'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours ou un
grief qui lui est soumis dans les formes et délai légaux, alors qu'elle était
compétente pour le faire (cf. ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; arrêts 2C_97/2018
du 5 juin 2018 consid. 5.1 et 2C_1101/2016 du 24 juillet 2017 consid. 5.1).
4.10.3. Dans son recours auprès du Tribunal cantonal, la Fondation avait déjà
remis en question le régime des subventions exposé ci-dessus. L'autorité
précédente a considéré que les critiques de l'intéressée à ce sujet sortaient
du cadre de l'objet de la contestation et que le recours "[devait] être déclaré
irrecevable" sur ce point (arrêt attaqué, p. 31).
La recourante se plaint de ce refus d'entrer en matière. Elle soutient que le
système de financement de la gestion et de l'élimination des déchets de la
Ville "doit s'apprécier dans son ensemble" et relève avoir déjà formulé des
griefs à l'encontre de "la question des subventions" (recours, p. 33) dans son
recours auprès de la Commission de recours. Par ces critiques, l'intéressée
perd de vue que le présent litige ne porte que sur la taxe de base
d'élimination des déchets due par la Fondation pour l'année 2013 en relation
avec le bâtiment no ECA *** lui appartenant (supra consid. 1.4). Or, le fait
que la Ville ait décidé de verser une "subvention" de 80 fr. aux personnes
physiques établies en résidence principale à Lausanne n'a aucune influence sur
la fixation du montant de la taxe de base litigieuse, dans la mesure où ladite
subvention n'est pas financée par le biais de contributions causales prélevées
dans le cadre de la gestion des déchets, mais par l'impôt. En d'autres termes,
la taxe de base due par la Fondation pour l'année 2013 est calculée de façon
totalement indépendante des subventions versées par la Ville sur la base du
RSubv/LOS. Dans ces conditions, le Tribunal cantonal n'a commis aucun déni de
justice en refusant d'entrer en matière sur les critiques de l'intéressée au
sujet du "régime des subventions". Cette question sortant du cadre de l'objet
du litige, le Tribunal fédéral n'a pas non plus à l'examiner.
4.11. En résumé, le grief de violation du principe de causalité en lien avec
celui de la primauté du droit fédéral ne peut qu'être rejeté.
5.
La recourante invoque une violation du principe de l'équivalence. Elle
considère que la taxe de base perçue par la Ville pour la gestion des déchets,
calculée en fonction du volume bâti et sans aucun plafonnement vers le haut,
n'est pas dans un rapport raisonnable avec la valeur objective de la prestation
fournie par la Ville.
5.1. Les contributions causales ont en commun d'obéir au principe de
l'équivalence, qui est l'expression des principes de la proportionnalité et de
l'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions publiques. Selon ce
principe, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit
être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci et
rester dans des limites raisonnables (arrêts 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid.
4.5.5; 2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1; 2P.187/2006 du 26 mars 2007
consid. 4.2). La valeur de la prestation est souvent difficile - voire
impossible - à déterminer en pratique (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 53 [en
matière de gestion des déchets]; arrêts 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid.
5.1; 2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1; 2P.285/2004 du 12 août 2005
consid. 3.1; 2P.447/1998 du 7 octobre 1999 consid. 4a). Elle se mesure soit à
son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme
ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être
établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences
qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid.
4a p. 52 et les arrêts cités; arrêts 2C_226/2015 du 13 décembre 2015 consid.
4.1 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1).
5.2. Selon la jurisprudence, la taxe de base pour la gestion des déchets peut
être fixée de manière schématique, notamment en fonction du volume bâti (cf.
arrêts 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5 mars 2004
consid. 3.2; voir aussi supra consid. 4.2.1 in fine). Le fait que la taxe de
base litigieuse soit calculée par rapport au volume bâti n'est donc en soi pas
problématique. En revanche, tel que le relève également le Tribunal cantonal
dans l'arrêt attaqué, le volume du bâtiment concerné par la taxe en question
est en l'espèce très important (53'867 m3), de sorte que, pour l'année 2013,
celle-ci s'est élevée à 15'125 fr. 85. Il sied d'examiner si ce montant n'est
pas déraisonnable compte tenu de la valeur objective de la prestation fournie
par la Ville à la Fondation.
5.3. Premièrement, il y a lieu de relever que le règlement de la Ville de
Lausanne sur la gestion des déchets tient compte de la structure spécifique de
certains immeubles pour le calcul de la taxe de base, en prévoyant la
possibilité d'accorder une exonération partielle aux propriétaires d'immeubles
qui comprennent des locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur
moyenne de vide intérieur supérieure à quatre mètres (art. 12 let. A al. 3 RGD/
LOS; cf. supra consid. 4.3.2). Cette disposition permet ainsi d'éviter des
taxations déraisonnables s'agissant d'immeubles qui, par leur structure
particulière, ont un volume considérable qui est toutefois hors de proportion
avec la quantité de déchets produits (églises, silos, etc.). La recourante ne
prétend pas que le bâtiment concerné par la taxe litigieuse (no ECA ***)
comprendrait des locaux ou des espaces susceptibles de tomber sous le coup de
l'art. 12 let. A al. 3 RGD/LOS. On peut donc partir de l'idée qu'il y a un
rapport raisonnable entre le volume de ce bâtiment (53'867 m3) et la quantité
de déchets produits à l'intérieur de celui-ci.
En second lieu, l'autorité précédente a considéré que le montant de la taxe de
base 2013 due par la recourante pour le bâtiment concerné par la présente
procédure (15'125 fr. 85) était raisonnable au vu de l'ensemble des taxes
proportionnelles assumées par celle-ci - selon ses propres déclarations - pour
ce même bâtiment durant l'année en question (33'476 fr.). Selon le Tribunal
cantonal, cela serait en outre confirmé par les chiffres relatifs aux années
suivantes, soit 2014 (taxe de base: 14'670 fr. 45; taxes proportionnelles:
18'478 fr. 20) et 2015 (taxe de base: 14'083 fr. 63; taxes proportionnelles:
22'341 fr. 70). Ce raisonnement ne prête pas le flanc à la critique et ne peut
qu'être confirmé. L'importance des taxes proportionnelles (taxes au sac)
supportées par la Fondation pour l'élimination de ses déchets démontre à quel
point celle-ci met à contribution le service de gestion et d'élimination des
déchets de la Ville, de sorte que l'on ne saurait considérer que les taxes de
base assumées par l'intéressée sont hors de proportion avec les prestations
dont elle bénéficie.
Il s'ensuit que, bien qu'elle soit relativement élevée, la taxe litigieuse ne
viole pas le principe de l'équivalence. Le grief y relatif est par conséquent
rejeté.
6.
La recourante se plaint d'une violation du principe de la couverture des frais.
6.1. Selon le principe en question, le produit global des contributions ne doit
pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la
branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une
mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 143
I 227 consid. 4.2.2 p. 233). De telles réserves financières violent le principe
de la couverture des frais lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement,
c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec
prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225; arrêt 2C_1014/2016 du 7 juin 2017
consid. 6).
6.2. En l'espèce, il ressort des faits constatés dans l'arrêt entrepris que,
depuis l'introduction du nouveau système de financement de la gestion des
déchets en Ville de Lausanne, les montants suivants ont été attribués (+) aux
réserves, respectivement prélevés (-) de celles-ci:
+----------------------------+
| |Réserves| |
|----+--------+--------------|
|2013|+ |6'010'047 fr. |
|----+--------+--------------|
|2014|+ |437'746 fr. |
|----+--------+--------------|
|2015| |984'775 fr. |
|----+--------+--------------|
|2016|+ |226'917 fr. |
+----------------------------+
Le Tribunal cantonal a retenu que les réserves constituées par la Ville étaient
principalement dues à l'introduction de la nouvelle taxe au sac en 2013 ("effet
de stock") et que celles-ci avaient permis de réduire progressivement le tarif
de la taxe de base (26 centimes/m3 en 2013; 25 centimes/m3 en 2014; 24 centimes
/m3en 2015). L'autorité précédente a également relevé que les comptes produits
par la Ville faisaient état d'une tendance vers un équilibre entre le produit
global des contributions et l'ensemble des coûts.
Dans la mesure où la Ville a attribué le montant des contributions encaissées
excédant les coûts assumés (notamment 6'010'047 fr. en 2013) à un fonds de
réserve ayant permis de réduire le tarif de la taxe de base pour les années
suivantes, on ne saurait lui reprocher une violation du principe de la
couverture des frais. En effet, la Ville n'a en définitive pas dégagé un
bénéfice grâce au système de financement des déchets qu'elle a mis en place (ce
qui serait contraire au principe en question), mais a utilisé l'excédent de
recettes résultant de l'introduction dudit système pour procéder à des
ajustements progressifs du tarif.
Le grief est écarté.
7.
La Fondation invoque une violation du principe de transparence.
7.1. L'art. 32a al. 4 LPE prévoit que "les bases de calcul qui servent à fixer
le montant des taxes sont accessibles au public". Ce principe est repris
également par l'art. 11 al. 3 3e phrase RGD/LOS, aux termes duquel "[la
Municipalité] communique aux assujettis qui en font la demande les bases de
calcul qui servent à fixer le montant des taxes".
7.2. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a constaté, d'une manière qui lie la
Cour de céans (art. 105 al. 1 LTF), que la Municipalité avait fourni à la
recourante les informations requises par celle-ci, et que l'intéressée avait
"eu accès à tous les éléments ayant servi à fixer la taxe litigieuse" (arrêt
entrepris, p. 39). La Fondation ne remet pas en question cette constatation de
fait sous l'angle de l'arbitraire (cf. supra consid. 2.2). Dans ces conditions,
le grief ne peut qu'être rejeté.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où
il est recevable. Succombant, la recourante doit supporter les frais
judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.
68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires respectifs de la recourante et
de la Municipalité de Lausanne, à la Commission communale de recours en matière
d'impôts communaux et taxes spéciales, au Tribunal cantonal du canton de Vaud,
Cour de droit administratif et public, ainsi qu'au Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 16 mai 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Ermotti