I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.97/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_97/2017
Arrêt du 19 septembre 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen, Fonjallaz, Eusebio et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage,
Mountain Wilderness Suisse,
représentées par Thierry Largey,
recourantes,
contre
Commune d'Icogne,
représentée par Me Alain Viscolo, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais.
Objet
Approbation d'un plan d'itinéraire de mobilité de loisirs
et d'un ouvrage,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 13 janvier 2017
(A1 16 65).
Faits :
A.
Le chemin du bisse du Rô relie Plan Mayen (au-dessus de Crans-Montana) au
vallon de l'Ertentse, sur le territoire de la commune d'Icogne. Il s'agit d'un
itinéraire de randonnée pédestre au sens de la loi fédérale sur les chemins
pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR, RS 704) qui fait
partie du réseau cantonal principal des itinéraires de mobilité de loisirs au
sens de la loi cantonale sur les itinéraires de mobilité de loisirs (LIML, RS/
VS 704.1). Selon l'étude préliminaire du projet de réaménagement, du 30 janvier
2013, le bisse avait été remplacé en 1946 par un tunnel. De nombreuses mesures
étaient planifiées afin de le remettre en eau d'une part et d'améliorer le
sentier d'autre part. En particulier, le passage du vallon dénommé "Dévaloir du
Noir" était particulièrement vertigineux et dangereux, tant par la qualité du
sentier (qui traversait une haute paroi schisteuse) que par les risques de
chutes de pierres provenant de la falaise qui surplombait. Il était prévu
d'installer une passerelle afin d'éviter ce passage.
Le 7 novembre 2014, le Conseil communal d'Icogne a mis à l'enquête publique une
demande d'autorisation de construire. L'ouvrage, d'une longueur de 120 m et
surplombant le vallon de 70 m au maximum, est retenu par des câbles passant sur
des cadres d'appui inclinés de 6,5 m et retenus par des ancrages dans la paroi.
Le projet a suscité l'opposition, notamment de la Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage et par Mountain Wilderness Suisse
(ci-après: les opposantes).
B.
Le 13 janvier 2016, Le Conseil d'Etat a approuvé la modification du plan des
itinéraires et chemins pédestres ainsi que le plan de construction de la
passerelle, sous diverses conditions. Il a rejeté les oppositions. La
passerelle était justifiée par des motifs de sécurité et devait être préférée
aux deux variantes de tunnel et de galerie, qui présentaient des incertitudes
dans la réalisation et des coûts plus élevés. L'impact de l'installation,
située en zone de protection cantonale du paysage, pouvait être atténué par les
mesures imposées par le Service cantonal des forêts et du paysage (maintien des
arbres pour cacher les extrémités de la passerelle, murs en pierres sèches pour
cacher les fondations en béton). Rien n'imposait d'examiner simultanément
l'impact des autres aménagements du bisse.
C.
Par arrêt du 13 janvier 2017, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais a rejeté le recours formé par les opposantes. Même si le
réaménagement du bisse faisait l'objet d'un projet d'ensemble, la passerelle
pouvait être examinée indépendamment des autres aménagements, en projet ou en
cours de régularisation, dès lors qu'il n'y avait pas d'interaction entre ces
différents éléments. Il n'était besoin ni d'une évaluation globale (art. 8 LPE
), ni d'une coordination ou d'une planification de l'itinéraire. La passerelle
était justifiée par la nécessité de sécuriser le passage. En effet, selon les
rapports de deux spécialistes, le passage actuel était menacé par des plaques
de schiste posées sur un amas rocheux situé une vingtaine de mètres au-dessus
du sentier. Des travaux d'assainissement étaient trop dangereux. L'itinéraire
alternatif en contrebas proposé par les recourantes (chemin de la Montagne)
avait été aménagé sans autorisation. Le secteur se trouvait en zone de
protection du paysage selon l'art. 15 de l'avenant au règlement intercommunal
des constructions (RIC), mais l'ouvrage pouvait être assimilé à la
transformation d'une installation existante. Selon la notice d'impact sur
l'environnement du 22 octobre 2014 et l'avis du service spécialisé, l'ouvrage
demeurerait invisible de la plupart des points de vue. Les mesures
d'intégration étaient suffisantes, de sorte que l'atteinte au paysage devait
être relativisée. Les autres impacts (notamment sur la faune) étaient
négligeables. En définitive, les motifs de sécurité pouvaient l'emporter sur
l'intérêt à la protection de la nature et du paysage.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Fondation suisse
pour la protection et l'aménagement du paysage et Mountain Wilderness Suisse
demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal. Elles
demandent l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnance du 10 mars 2017.
La cour cantonale et le Conseil d'Etat ont renoncé à se déterminer. La commune
d'Icogne conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement
(OFEV) considère qu'il n'y a pas violation de l'art. 8 LPE, mais qu'une
solution portant moins atteinte au paysage (construction plus légère) devrait
être examinée. Dans leurs dernières déterminations, les recourantes persistent
dans leurs conclusions. Les parties n'ont pas déposé d'observations
complémentaires, hormis le Conseil d'Etat qui précise la portée d'un préavis
émis le 21 mars 2017 par le Service des forêts et du paysage.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre une décision finale prise en dernière instance
cantonale. Sur le fond, la contestation porte sur l'approbation d'un plan
d'itinéraire de mobilité et de loisirs ainsi que du plan de construction de
l'ouvrage litigieux. Le recours est dès lors recevable comme recours en matière
de droit public au sens des art. 82 ss LTF.
1.1. Selon l'art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et
les chemins de randonnée pédestre (LCPR, RS 704), ont qualité pour recourir les
communes, lorsque leur territoire est en cause (let. a) ainsi que les
organisations spécialisées d'importance nationale, reconnues par le Département
fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
(let. b). L'ordonnance du 16 avril 1993 relative à la désignation des
organisations spécialisées pour les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre habilitées à recourir (RS 704.5) mentionne ainsi
l'Association droits du piéton, la Fédération suisse de tourisme pédestre, la
Fédération suisse des amis de la nature, le Club alpin suisse, la Ligue suisse
du patrimoine national et l'Association Suisse des Transports. Les
organisations recourantes ne figurent pas dans cette liste, de sorte qu'elles
ne peuvent se prévaloir de la qualité pour recourir reconnue spécifiquement
dans ce domaine. Il ressort toutefois du texte de l'art. 14 al. 1 LCPR ("ont
également qualité pour recourir,... indépendamment des autres dispositions en
la matière";... sind unabhängig von den übrigen verfahrensrechtlichen
Bestimmungen zur Beschwerde auch berechtigt") que le législateur a entendu non
pas restreindre la qualité pour agir aux organisations mentionnées, mais
permettre également à celles-ci d'intervenir dans ce domaine. Autrement dit, le
législateur a donné la qualité pour agir en matière de chemins pédestres à
quelques associations supplémentaires, sans exclure que les organisations
reconnues sur la base d'autres dispositions du droit fédéral puissent aussi
agir en ce domaine, pour autant que les conditions posées par ces dispositions
(en particulier l'art. 12 LPN) soient satisfaites.
1.2. En tant qu'organisations d'importance nationale habilitées à déposer un
recours en matière de droit public (art. 1 de l'ordonnance relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage [ODO; RS 814.076] et le ch. 13 de son annexe), les deux recourantes ont
qualité pour agir sur le fond dans les domaines de la protection de la nature
et du paysage (art. 3 LPN), pour autant que le grief invoqué concerne une tâche
fédérale (art. 12 LPN). La cour cantonale a considéré que tel était le cas dans
la mesure où l'installation litigieuse ne pourrait, si elle n'était pas liée à
un itinéraire de mobilité et de loisirs soumis à une planification spéciale et
à l'approbation de l'autorité cantonale, être réalisée qu'aux conditions des
art. 24 ss LAT (cf. ATF 142 II 509 consid. 2.3 p. 512).
1.3. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit
public sont au surplus réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Invoquant l'art. 8 LPE, les recourantes considèrent que les nombreux
aménagements effectués sur le bisse du Rô et mentionnés dans le rapport du 12
août 2015 devraient faire l'objet d'une évaluation d'ensemble. Outre la
passerelle litigieuse et plusieurs travaux effectués sans autorisation
(construction de murets, étanchéification du lit du bisse, passerelles en
mélèze et plateforme en bois), des aménagements importants sont répartis le
long du bisse. Les atteintes cumulées qui en résultent pour le milieu sauvage
devraient être évaluées de manière globale, le réaménagement du bisse formant
un tout. La passerelle n'aurait aucune justification sans les autres
aménagements destinés à faciliter l'accès aux visiteurs.
2.1. Selon l'art. 8 LPE, les atteintes à l'environnement doivent être évaluées
isolément, collectivement et dans leur action conjointe. Le principe
d'évaluation globale permet de tenir compte du fait que différentes atteintes à
l'environnement, en soi négligeables, peuvent en se cumulant conduire à des
atteintes significatives. Il s'agit dès lors de tenir compte de ces effets
cumulés sans limite spatiale, temporelle ou matérielle (ATF 142 II 517 consid.
3.3 p. 523; 142 II 20 consid. 3.1 p. 25; arrêt 1C_685/2013 du 6 mars 2015
consid. 6.3). Ni l'art. 8 LPE, ni les art. 2 LAT ou 3 OAT n'empêchent la
réalisation d'un projet par étapes pour autant qu'une évaluation d'ensemble
puisse avoir lieu (cf. ATF 118 Ib 76 consid. 2b p. 79).
2.2. En l'occurrence, les divers aménagements du bisse sont répartis de manière
linéaire le long du tracé. D'un point de vue fonctionnel, ces aménagements sont
certes liés entre eux puisqu'ils font partie d'un projet global de mise en
valeur et de sécurisation de l'itinéraire. Toutefois, la réalisation de la
passerelle pourrait avoir lieu indépendamment des autres aménagements; il
s'agit en effet de sécuriser un passage spécifique sur un tronçon présentant un
risque particulier. En outre, les atteintes à l'environnement, soit
essentiellement à la nature et au paysage, voire les nuisances sonores, ne sont
pas de nature à s'additionner puisque les différents aménagements, d'une
ampleur mesurée, s'échelonnent sur environ six kilomètres. Les recourantes
n'indiquent d'ailleurs pas en quoi pourrait concrètement constituer l'effet de
cumul qu'elles invoquent; l'impact des autres aménagements sur le paysage et la
fréquentation du site apparaît manifestement secondaire par rapport à celui de
la passerelle qui constitue l'élément essentiel. Les recourantes peuvent au
demeurant, dans le cadre de la pesée d'intérêts, s'opposer au projet litigieux
en invoquant l'ensemble des nuisances qui résulteront du réaménagement de
l'itinéraire. Le projet litigieux (soit la passerelle et le tracé du chemin)
peut faire à ce stade l'objet d'une évaluation d'ensemble et il n'est dès lors
pas contraire au droit fédéral de statuer d'abord sur le sort de la passerelle
avant de se prononcer sur les autres aménagements. Le grief relatif à l'art. 8
LPE doit ainsi être écarté.
3.
Dans un grief voisin, les recourantes invoquent une application arbitraire de
l'art. 8 al. 3 de la loi valaisanne sur les itinéraires de mobilité de loisirs
(LIML; RS/VS 704.1), ainsi qu'une violation de l'obligation de coordination (
art. 25a LAT). Les deux dispositions imposeraient selon elles qu'il soit statué
simultanément et au terme d'une évaluation globale sur l'ensemble des ouvrages
réalisés le long de l'itinéraire.
3.1. Appelé à revoir l'application d'une norme cantonale sous l'angle de
l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si
celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation
effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs ou en
violation d'un droit certain. Lorsque l'interprétation défendue par l'autorité
cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et
au but de la disposition ou de la législation en cause, elle est confirmée,
même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. En
outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient
insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son
résultat (ATF 143 I 321 consid. 6.1 p. 324; 142 V 513 consid. 4.2 p. 516; 141 I
49 consid. 3.4 p. 53).
3.2. Relatif à la procédure d'approbation des plans, l'art. 8 al. 3 LIML a la
teneur suivante: "En cas de construction d'ouvrages liés à un itinéraire ou de
demande d'autorisation relevant de la législation spéciale, le Conseil d'Etat
rend une décision globale et unique. Les autorisations relevant de la
législation spéciale y sont également intégrées". La cour cantonale a considéré
que cette disposition imposait de statuer simultanément sur le plan de
l'itinéraire pour le tronçon concerné et sur les constructions d'ouvrages liés
à ce tronçon, mais pas sur l'ensemble des ouvrages projetés le long de
l'itinéraire.
Confirmée par l'art. 9 LIML relatif à la coordination des procédures et par
l'art. 5 de la même loi qui prescrit la mise à l'enquête simultanée des plans
de l'ouvrage et de l'itinéraire, cette interprétation n'a rien d'insoutenable.
La disposition litigieuse vise la coordination des procédures et n'empêche pas
(à l'instar par exemple de l'art. 28 al. 2 de la loi fédérale sur les routes
nationales - LRN, RS 725.11) de conduire un projet par étapes pour autant que
cela n'empêche pas une évaluation d'ensemble. L'arrêt attaqué ne saurait être
qualifié d'arbitraire sur ce point.
3.3. L'art. 25a LAT énonce des principes en matière de coordination lorsque
l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de
la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du
dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête
publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance
matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune
ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être
contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes doivent être mis en oeuvre
au stade de l'autorisation de construire et du plan d'affectation (art. 25a al.
4 LAT).
En l'occurrence, la décision d'approbation du plan d'itinéraire et de l'ouvrage
qui y est lié a été rendue par la seule autorité compétente, soit le Conseil
d'Etat, conformément au demeurant à l'art. 5 al. 3 LIML. Ce dernier est
également compétent pour les autres éléments à construire qui ne font pas
l'objet de la présente procédure. L'exigence de coordination est par conséquent
respectée.
4.
Les recourantes contestent ensuite la justification du projet. Les préavis du
Géologue cantonal évoquent plusieurs risques géologiques alors qu'après les
purges effectuées en été 2013, il n'en resterait plus qu'un, soit l'amas d'une
centaine de m³ situé une vingtaine de mètres au-dessus du sentier. Le Géologue
cantonal fait aussi référence à des discussions dont le contenu est inconnu;
ses avis seraient dès lors incomplets et imprécis, de sorte que la cour
cantonale aurait dû s'en écarter. Le cour cantonale aurait aussi méconnu le
fait que le bisse du Rô est un sentier de randonnée de montagne (signalisation
blanc-rouge-blanc), réservé aux usagers expérimentés et équipés et pouvant
comporter des tronçons difficiles et exposés. Le danger lié au Dévaloir du Noir
serait clairement défini et acceptable pour ce genre d'usagers. Or, l'ensemble
des aménagements tendrait à rendre l'itinéraire accessible au plus grand
nombre, dans un simple but de divertissement, alors que plusieurs autres
tronçons présentent encore des risques de chutes de pierres et ne sont pas
adaptés à un public élargi.
4.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art.
2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté
d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en
effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3
LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de
la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Aux termes de l'
art. 3 al. 1 OAT, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches
ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un
pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce
faisant, elles déterminent les intérêts concernés, apprécient ces intérêts
notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui
en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à
prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts
concernés". L'art. 3 al. 2 OAT impose à ces autorités d'exposer "leur
pondération dans la motivation de leur décision". Cette pesée d'intérêts
constitue un élément central puisqu'elle conditionne l'application de
nombreuses normes du droit fédéral et du droit cantonal en matière
d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou encore de
protection de la nature.
4.2. Le Dévaloir du Noir se situe à environ 2 km du départ du sentier côté
Crans. Il s'agit d'un couloir d'avalanches et d'éboulements bordé dans sa
partie sud d'une falaise de 100 à 130 mètres de hauteur. Dans un rapport du 31
mai 2013, l'ingénieur-géologue Berthod recense, après un survol en hélicoptère,
6 aléas observés sur la falaise nécessitant des travaux de purge et au besoin
de minage. Selon le rapport du 10 septembre 2013, de tels travaux avaient été
effectués au mois de juin 2013 mais la partie nord-est de la falaise (environ
le tiers de la longueur), trop dangereuse d'accès, n'avait pas pu être traitée.
Il reste ainsi un amas rocheux d'une centaine de m³ à une vingtaine de mètres
au-dessus du sentier. Cet amas est légèrement basculé et un peu décollé de la
paroi, mais reste stable. La totalité ne risque pas de tomber mais des plaques
de schiste "posées" sur la tête de l'amas et légèrement basculées présentent un
réel danger. Selon ce rapport, le passage du Dévaloir du Noir est la portion la
plus dangereuse du sentier, le risque de chutes de pierres demeurant élevé. Les
facteurs déclencheurs les plus fréquents sont la pluie et la neige, le vent, le
gel/dégel et la fonte des neiges. Le contenu de ce rapport est repris dans
l'avis géologique et la notice d'impact du 22 avril 2014. Dans son préavis
positif au Conseil d'Etat du 3 novembre 2015, le Géologue cantonal relève lui
aussi, d'une part, le risque diffus sur tout le secteur de chutes de pierres
isolées et, d'autre part, la menace constituée par les masses rocheuses de 100
à 400 m³ dont la probabilité de décrochement est considérée comme moyenne à
élevée. Une stabilisation ou une purge ne seraient pas possibles sans mettre en
péril la sécurité des intervenants. Il est vrai que ce préavis se réfère à une
étude du 31 mai 2013, antérieure aux travaux d'assainissement. Toutefois, ses
conclusions sont conformes à celles du rapport établi après ces travaux. Quant
au préavis du Géologue cantonal du 29 février 2016 dans le cadre de la
procédure de recours, il se réfère expressément au rapport Berthod du 10
septembre 2013. Il évoque des discussions avec des entreprises spécialisées et
l'objet de ces discussions est précisé: il s'agit de la dangerosité de nouveaux
travaux de purge afin d'éliminer les risques résiduels. Ceux-ci apparaissent
ainsi suffisamment établis et confirmés par le service cantonal spécialisé. Le
risque général de chutes de pierres ainsi que le danger présenté par la masse
rocheuse sont ainsi clairement définis et ne sauraient être remis en cause.
4.3. Le sentier du bisse du Rô fait partie des chemins de randonnée en
montagne. Il s'agit d'itinéraires passant parfois par des terrains
difficilement praticables et souvent escarpés, étroits, voire exposés. Les
passages particulièrement difficiles sont équipés de cordes ou de chaînes de
sécurité. Les utilisatrices et utilisateurs doivent avoir le pied sûr, ne pas
être sujets au vertige et être en bonne forme physique; ils doivent aussi
connaître les dangers de la montagne tels que chutes de pierres, risque de
glisser et de tomber, changement brusque du temps (OFROU, Signalisation des
chemins de randonnée pédestre, Guide de recommandations de la mobilité douce n°
6, 2013). Au contraire des chemins de randonnée alpine (pour lesquels
l'existence d'aménagement n'est pas garantie ou est limitée à la sécurisation
des endroits particulièrement exposés au risque de chute), ils peuvent
comporter tous genres d'aménagements destinés à sécuriser les passages.
En l'occurrence, la passerelle litigieuse, n'est pas destinée à faciliter le
passage, mais à le sécuriser en raison de dangers objectifs de chutes de
pierres, voire d'éboulements. Cela n'est pas incompatible avec la désignation
du chemin en question, l'installation étant d'ailleurs susceptible de rebuter
les personnes sujettes au vertige. Par ailleurs, outre la classification du
chemin, le public cible fait partie des critères déterminants pour le choix du
niveau d'équipement (OFROU, Construction et entretien des chemins de randonnée
pédestre, Guide de recommandations de la mobilité douce n° 9, 2009 p. 16). Or
en l'occurrence, le départ du sentier se trouve à proximité immédiate d'une
station touristique fréquentée. Il est très facilement accessible et est dès
lors susceptible, comme le relève la cour cantonale, d'être emprunté par tous
genres de promeneurs présentant des niveaux techniques, de préparation et
d'équipement très divers.
Le grief soulevé en rapport avec la justification du projet doit ainsi être
écarté.
5.
Invoquant les art. 3 al. 1 et 18 al. 1ter LPN, les recourantes estiment que les
variantes au projet de passerelle n'auraient pas été sérieusement examinées,
notamment un tunnel avec nettoyage du schiste, ou un itinéraire alternatif
existant qu'il suffirait de régulariser.
5.1. L'art. 3 al. 1 LPN prescrit aux autorités fédérales et cantonales,
lorsqu'elles accomplissent une tâche fédérale, de ménager l'aspect
caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les
curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt
général prévaut, d'en préserver l'intégrité - cas échéant en renonçant à
construire (al. 2 let. a in fine). Ce devoir existe quelle que soit
l'importance de l'objet, qu'il s'agisse d'un objet d'importance nationale,
régionale ou locale (art. 3 al. 3 en relation avec l'art. 4 LPN). L'art. 3 LPN
ne prévoit pas une protection absolue du paysage; une atteinte ne peut
cependant se justifier qu'en présence d'intérêts publics prépondérants (ATF 137
II 266 consid. 4 et les références; 124 II 146 consid. 5a p. 157; arrêt 1C_487/
2012 du 13 mai 2013 consid. 10.1).
En vertu notamment de l'art. 2 al. 1 let. b OAT, les autorités doivent
examiner, compte tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités
et variantes entrent en ligne de compte. Bien que certains choix de l'autorité
soient guidés par une logique de l'action ou de l'opportunité, la
concrétisation d'un projet doit quant à elle toujours s'inscrire dans un cadre
juridique, qui peut impliquer une réflexion sur les variantes à envisager
(ANNE-CHRISTINE FAVRE, L'examen des variantes d'un projet en droit de
l'aménagement du territoire et de l'environnement - Entre opportunité et
légalité, in Mélanges Pierre Moor, Berne 2005, p. 691 s.). Le droit fédéral
n'oblige toutefois pas, de façon générale, l'auteur du projet à élaborer des
projets alternatifs et il n'exige de toute manière pas une analyse des
variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même
(arrêts 1C_109/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2; 1C_330/2007 du 21 décembre
2007 consid. 9.4 et l'arrêt cité). L'examen de variantes doit être d'autant
plus détaillé que des normes contraignantes protègent expressément des intérêts
menacés par le projet, à l'instar de l'art. 3 LPN (cf. ATF 137 II 266 consid.
4; arrêt 1C_648/2013 du 4 février 2014 consid. 4, in DEP 2014 p. 309). Il
s'impose lorsque la législation exige un emplacement justifié par la
destination du projet (arrêt 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1).
Même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir d'examen, le juge doit respecter la
latitude de jugement dont dispose l'instance précédente dans le cadre d'une
pesée des intérêts en présence. Il doit certes rectifier une décision erronée,
mais peut s'en remettre au choix de l'autorité inférieure entre plusieurs
solutions appropriées (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 p. 188).
5.2. Le rapport technique et la notice d'impact du 22 octobre 2014 envisagent,
outre la création de la passerelle, un tunnel sur l'entier du secteur, d'une
longueur de 250 m environ, ainsi qu'un demi-tunnel suivi d'un tunnel. Dans la
comparaison des variantes, il a été tenu compte du coût des travaux, de la
faisabilité technique et des risques, de la durabilité, des risques résiduels
de chutes de pierres et de l'impact sur la nature et le paysage. La variante
"passerelle" est apparue la plus avantageuse du point de vue des coûts et de la
faisabilité, le projet étant très peu dépendant des aléas géologiques. Sur la
durabilité et les risques résiduels de chutes de pierres, toutes les variantes
obtiennent un score identique. S'agissant de l'impact sur l'environnement, le
tunnel et le demi-tunnel nécessitent des déplacements importants de matériaux
issus de l'excavation, à évacuer en décharge. L'impact sur le paysage est
estimé plus important pour le demi-tunnel, en raison des piliers visibles.
L'impact est faible pour le tunnel, et moyen pour la passerelle dont les
ancrages doivent être camouflés par la végétation. La passerelle présente des
avantages sensibles durant la phase de chantier (durée, air, bruit, flore).
Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, rien ne permet de penser
que l'impact de la passerelle lié au bruit des randonneurs et au dérangement de
la faune serait plus important qu'il ne l'est actuellement.
5.3. La variante " zéro " préconisée par les recourantes, soit le maintien du
sentier dans son tracé actuel, ainsi que la variante en tunnel de longueur
réduite, ne sont pas envisageables dans la mesure où, même si le nombre d'aléas
géologiques a été réduit, il demeure un risque de chutes de pierres sur toute
la longueur du parcours concerné. Les recourantes proposent d'éliminer les
plaques de schiste constituant l'aléa restant mais cela n'apparaît pas
réalisable puisque l'accès en a été jugé trop dangereux. Du point de vue,
déterminant, de la sécurité, la passerelle présente aussi l'avantage qu'une
surveillance et un assainissement régulier de la falaise ne sont plus
nécessaires.
5.4. Les recourantes proposent un itinéraire d'évitement du Dévaloir du Noir en
empruntant une liaison construite sans droit entre le bisse du Rô et le chemin
de la Montagne situé en contrebas, qui rejoindrait le même point d'arrivée dans
le vallon de l'Ertentse. Le Tribunal cantonal a retenu, à l'encontre de cette
solution, que ce chemin de liaison a été aménagé sans autorisation et qu'il ne
figure pas sur le plan officiel des itinéraires de randonnée. Les recourantes
considèrent qu'il suffirait de régulariser cet itinéraire alternatif pour les
randonneurs moins expérimentés, tout en maintenant la possibilité de parcourir
l'itinéraire original après les mesures de sécurisation déjà réalisées.
Le fait que l'itinéraire alternatif emprunte un chemin de liaison aménagé sans
autorisation ne constitue pas à lui seul une objection suffisante; rien
n'indique que le tracé en question ne puisse être facilement régularisé sans
atteinte particulière à l'environnement. Toutefois, l'itinéraire proposé par
les recourantes est sans rapport avec le parcours original. Il nécessite en
effet d'emprunter le chemin de liaison qui descend de 300 mètres pour rallier
le chemin de la Montagne en contrebas, puis de suivre celui-ci jusqu'à sa
jonction avec le chemin du Bisse. Or, la construction de la passerelle
s'inscrit dans un projet de revalorisation du tracé historique et de remise en
eau du bisse, le chemin lié à ce type d'ouvrage se caractérisant par un tracé
sans dénivellation importante. La variante proposée évite une grande partie du
cheminement historique et ferait ainsi perdre son sens au projet. Elle ne
saurait dans ces circonstances constituer une alternative envisageable.
6.
Invoquant une application arbitraire de l'art. 15 de l'avenant au règlement
intercommunal des constructions (RIC; ci-après : l'avenant), les recourantes
estiment que la passerelle litigieuse constituerait, à l'instar des murets et
de la plateforme d'observation, un nouvel ouvrage et ne pourrait être assimilée
à une transformation de l'installation existante que constituerait l'ensemble
du sentier du Bisse, ce d'autant que la cour cantonale affirme, s'agissant du
grief relatif à la coordination, que l'ouvrage litigieux devrait être considéré
pour lui-même.
L'art. 15 de l'avenant, qui réglemente la zone de protection du paysage, a la
teneur suivante:
" a) But de la zone : Cette zone comprend des terrains présentant un grand
intérêt pour leurs valeurs paysagères (éléments constitutifs et représentatifs
du paysage en raison de leur beauté, de leur rareté, de leur signification
culturelle ou de leur valeur pour la détente). La sauvegarde du caractère
actuel du site doit être assurée.
b) Mesures de protection :
1. Toute modification sensible du caractère et de l'aspect général du paysage
est en principe interdite. Seules les constructions et installations nouvelles
étroitement liées à l'exploitation agricole et sylvicole peuvent être
autorisées.
2. Les transformations, rénovations et changements d'affectation des
constructions existantes, les travaux de remise en état et d'entretien des
terres de même que ceux liés à l'exploitation agricole et sylvicole peuvent
être autorisés pour autant qu'ils ne portent pas atteinte au site et n'en
compromettent pas l'équilibre.
3. Les travaux mentionnés sous chiffres 1 et 2 ci-dessus feront obligatoirement
l'objet d'une autorisation de la Commission cantonale des constructions.
c)... "
Au sens de l'art. 15 let. b ch. 2 de cette disposition, il n'est pas
insoutenable de considérer que le chemin du bisse du Rô, à tout le moins le
tronçon concerné au niveau du Dévaloir du Noir, constitue en soi un aménagement
existant dans la mesure où il implique actuellement déjà des aménagements et
des modifications de terrain. La passerelle projetée est étroitement et
fonctionnellement liée au chemin lui-même puisqu'elle en modifie le tracé pour
des motifs de sécurité. On peut donc y voir sans arbitraire une transformation
d'une installation existante, même si la thèse soutenue par les recourantes
apparaît également défendable. Cette appréciation n'est pas contradictoire avec
les considérations relatives à la coordination, car celles-ci se fondent sur
des critères différents (justification du projet et absence d'effets conjugués
des différents aménagements). Le grief d'arbitraire doit dès lors être écarté.
7.
Les recourantes invoquent enfin l'art. 3 LPN. Elles relèvent que la passerelle
litigieuse doit venir prendre place dans le vallon de la Lienne, dans une zone
de protection du paysage qui se distingue par son caractère naturel et sauvage,
seulement traversée par les sentiers du Bisse du Rô et de la Montagne,
parfaitement intégrés et peu visibles. Selon l'évaluation du Service cantonal
des forêts et du paysage, l'impact de la passerelle serait "moyen à élevé",
comme cela ressort des photomontages produits par le constructeur, et le projet
ne serait pas justifié par un intérêt public suffisant. Les recourantes
contestent aussi qu'il puisse y avoir une continuité entre l'utilisation
agricole du bisse et l'usage touristique actuel. Elles admettent une
valorisation touristique, mais estiment que celle-ci devrait se limiter au
tracé original à flanc de montagne. Les recourantes estiment enfin que les
impacts auraient été sous-estimés s'agissant du bruit et de la faune, et
également du point de vue de la durée d'exploitation, en particulier par
rapport à la variante tunnel.
7.1. Pas plus l'art. 3 LPN (cf. ci-dessus consid. 5.1) que les dispositions de
l'avenant relatives à la zone de protection du paysage (art. 15) n'instaurent
une protection absolue de la zone de protection de la nature. L'art. 15 de
l'avenant prévoit que la sauvegarde du caractère actuel du site doit être
assurée et précise que toute modification sensible du caractère et de l'aspect
général du paysage est "en principe" interdite. Il y a dès lors lieu de
procéder à une mise en balance de l'ensemble des intérêts publics touchés par
le projet litigieux, qui tienne compte du but assigné à la mesure de protection
et de l'atteinte qui lui est portée (ATF 137 II 266 consid. 4 et les
références; 124 II 146 consid. 5a p. 157; arrêt 1C_487/2012 du 13 mai 2013
consid. 10.1).
7.2. L'art. 17 de l'avenant concerne la protection des rives des cours d'eau et
des bisses constituant un paysage attractif et un milieu naturel riche qui doit
être préservé (let. a). A ce titre, le bisse du Rô est classé d'importance
régionale et doit être maintenu, voire restauré (let. d). A côté de la volonté
de préserver le paysage et la nature dans le secteur en cause, il existe donc
aussi la nécessité de préserver et de restaurer l'ouvrage. Le bisse présente en
outre une valeur historique et culturelle protégée, quand bien même il n'a plus
d'usage agricole. Même si elle est en l'état peu visible dans le secteur en
cause, l'activité humaine liée à l'ouvrage est déjà présente sur les lieux. Les
recourantes ne sauraient par conséquent réclamer une interdiction absolue de
réaliser les aménagements nécessaires à la valorisation et à la sécurisation du
chemin.
7.3. Selon la notice d'impact sur l'environnement du 22 octobre 2014, il
n'existe pas de point de vue à large échelle sur la vallée de la Lienne, par
exemple depuis la vallée du Rhône ou les villages de la commune d'Ayent. A une
échelle moyenne, le vallon latéral constituant le Dévaloir du Noir est visible
depuis la route cantonale menant au barrage du Rawil sur une longueur d'environ
2 km aux alentours du mayen de Pra Combère. La route est située à environ 1,5
km à vol d'oiseau, de sorte que la passerelle, constituée essentiellement de
câbles, sera quasiment invisible depuis le versant opposé de la vallée. A une
échelle plus réduite, l'ouvrage sera visible par les promeneurs empruntant le
bisse du Rô. Selon la matrice d'impact qui compare les différentes variantes
(passerelle, tunnel et demi-tunnel), l'impact sur le paysage est qualifié de
moyen; il est inférieur à celui du demi-tunnel dont les piliers sont visibles,
et supérieur à la variante tunnel. L'impact visuel est essentiellement lié au
tablier de la passerelle constitué de lattes en bois d'une épaisseur réduite,
les fondations pouvant rester cachées par la végétation. La décision
d'approbation pose en effet comme condition la réalisation de toutes les
mesures prévues dans la notice d'impact, soit le maintien des arbres pour
cacher les extrémités de la passerelle, la réalisation de murs en pierres
sèches pour cacher les fondations, le suivi des travaux par un biologiste et
l'établissement d'un rapport de conformité deux mois après l'achèvement des
travaux.
Selon les montages photographiques (auxquels on ne saurait attribuer une
fiabilité absolue, l'ouvrage étant simplement représenté par un trait plein),
la passerelle demeure visible depuis l'autre côté de la vallée. Elle se détache
sur l'arrière-fond rocailleux du dévaloir, constitué d'éboulis, sans pour
autant représenter une incongruité particulièrement grave dans le paysage. La
conception relativement légère de l'ouvrage et son intégration dans une combe
latérale font que l'atteinte au paysage apparaît supportable. L'OFEV considère
que l'ouvrage présenterait une "lourdeur certaine" et qu'il conviendrait de
rechercher une solution plus légère et transparente pour tenter de minimiser
l'atteinte au paysage. Les exemples photographiques qu'il produit en annexe à
ses écritures (le pont suspendu aux gorges de la Massa/VS, d'une longueur bien
inférieure - 40 m - et un autre ouvrage dont l'emplacement et la longueur ne
sont pas précisés) ne présentent pas d'avantages évidents du point de vue de
l'intégration dans le paysage, et rien ne permet d'affirmer que leur conception
soit adaptée à un ouvrage de 120 m.
En définitive et à défaut de variantes clairement préférables au projet, la
pesée d'intérêts effectuée par la cour cantonale ne prête pas le flanc à la
critique.
8.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66
al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourantes qui
succombent.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des
recourantes.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux recourantes, à la Commune d'Icogne, au
Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 19 septembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Kurz
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