I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.8/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_8/2017
Arrêt du 12 juillet 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Laurent Bosson, avocat,
recourant,
contre
Commune de Vaulruz, rue du Château 31, 1627 Vaulruz,
Préfecture du district de la Gruyère, Le Château, case postale 192, 1630 Bulle.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour
administrative, du 18 novembre 2016.
Faits :
A.
A.________ est propriétaire du bien-fonds n° 198 de la commune de Vaulruz,
classé en zone résidentielle à faible densité. En mars 2015, le prénommé a
déposé une demande de permis pour la construction de deux bâtiments à trois
logements en terrasse sur le coteau. Mis à l'enquête publique du 13 au 27 mars
2015, ce projet a suscité cinq oppositions.
Le 31 mars 2015, la Commune de Vaulruz a préavisé défavorablement le projet,
estimant qu'il aurait, de par sa nature, ses dimensions et son emplacement, un
impact visuel trop important sur ses alentours; elle précisait qu'elle portait
le titre de commune médiévale et qu'elle se devait de préserver une cohérence
de l'urbanisation et une harmonie du paysage. Les divers services cantonaux
consultés ont émis des préavis favorables, parfois avec conditions. En
particulier, la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) a, dans son
préavis du 13 mai 2015, souligné que le projet s'insérait dans un ensemble
linéaire de villas greffées sur une crête qui s'étirait derrière le château,
que la parcelle - très en pente - était exposée à la vue depuis la plaine et
que le coteau constituait un ensemble remarquable dans le paysage. Elle a
précisé que le quartier de villas qui s'était développé sur la crête était le
résultat d'une planification malheureuse. A ses yeux, la construction de la
partie supérieure du coteau permettrait d'achever un mode d'occupation déjà
largement réalisé, avec des volumétries simples et mieux adaptées que la
disparité de taille et de forme que présentaient les constructions existantes
entre le château et le projet; quant au boisement de la partie inférieure, il
permettrait de restituer la continuité du cordon forestier qui donnerait son
unité à cet ensemble paysager. Le projet rendrait l'ensemble de l'aménagement
du coteau plus cohérent et minimiserait l'atteinte au site que présente
l'égrenage de petites toitures et de pignons sur la crête.
B.
Par décision du 12 novembre 2015, le préfet a refusé le permis de construire en
se fondant notamment sur la clause d'esthétique. Il a relevé que le projet
s'intégrait mal au contexte paysager et bâti existant de par ses dimensions
notamment. L'intérêt public à la protection du site, eu égard à la présence de
monuments patrimoniaux importants que sont l'église, le château, et la ferme
recensés à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à
protéger en Suisse (ISOS) l'emportait sur l'intérêt privé du requérant à bâtir
son projet.
C.
A.________ a recouru contre la décision préfectorale auprès de la II ^e Cour
administrative du Tribunal cantonal. Dans le cadre de l'instruction, le Service
de la nature et du paysage (SNP), ainsi que le Service des biens culturels
(SBC) ont été invités à se déterminer. Le SNP a estimé que le projet n'avait
pas d'influence sur le château et l'église, au vu de la distance importante qui
les séparait. La partie supérieure du coteau était déjà occupée par un quartier
de villas individuelles d'architectures diverses mais avec une typologie de
résidence à faible densité homogène cohérente avec les fermes et bâtiments
ruraux des alentours; en revanche, les deux bâtiments en terrasse projetés
évoquaient une typologie citadine, de type habitat collectif, déconnectée de
cet environnement rural et offraient une architecture urbaine dense inadéquate.
Quant au SBC, il a considéré que le projet - se démarquant du bâti existant par
le gabarit, la hauteur des façades Sud-Est ou encore le caractère des toitures
- aurait un impact sur le caractère de la crête dominée initialement par le
bourg d'origine médiévale. Il était certes difficile d'attribuer aujourd'hui
des qualités architecturales et urbanistiques à ce quartier; toutefois, la
rupture d'échelle du projet par rapport au contexte bâti plus traditionnel ne
plaidait pas pour une meilleure cohérence du quartier, puisqu'elle en
accentuait encore l'effet hétérogène. Enfin, la CAU confirmait que le projet
permettait de rétablir une certaine cohérence de l'ensemble du site, notamment
sous l'angle de la continuité paysagère.
Par arrêt du 18 novembre 2016, le Tribunal cantonal, après avoir procédé à une
inspection locale, a confirmé la décision préfectorale. Pour l'essentiel, il a
estimé que les autorités locales n'avaient pas violé la clause d'esthétique de
l'art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATeC, RSF 710.1) en considérant que les
villas en terrasse projetées ne s'harmonisaient pas au site existant.
D.
A.________ forme un recours en matière de droit public contre l'arrêt cantonal.
Il demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et partant d'accorder
l'autorisation de construire. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause
au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'instance précédente et le préfet concluent au rejet du recours. La Commune
n'a pas déposé d'observations.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale rendue dans le
domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme
recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à
la procédure de recours devant l'autorité cantonale et est particulièrement
touché par l'arrêt attaqué qui confirme le refus d'autoriser son projet de
construction. Il a donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public
étant remplies, il convient d'entrer en matière.
2.
Le recourant reproche à l'instance précédente d'avoir procédé à une application
arbitraire du droit cantonal, à savoir de l'art. 125 LATeC, ainsi que d'avoir
violé son droit de propriété garanti à l'art. 26 Cst.
2.1.
2.1.1. Les restrictions de droit public à la propriété ne sont compatibles avec
l'art. 26 Cst. que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par
un intérêt public suffisant et respectent les principes de la proportionnalité.
2.1.2. Aux termes de la clause d'esthétique contenue à l'art. 125 LATeC, les
constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité
et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci
d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon à ce qu'un
aspect général de qualité soit atteint.
Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas
aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur
soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des
constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du
territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique,
en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté, ne peut se
justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des
possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera
par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble
de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut
à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213
consid. 6c p. 222 s.; 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; arrêt 1C_340/2015 du 16
mars 2016 consid. 6.1.1 et les arrêts cités).
Lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal
fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales.
Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir
d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références; arrêt
1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas
notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation
est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une
localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118, 363
consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 in RDAF 1987 p.
155).
2.1.3. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de
la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou
manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la
législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre
solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III 167
consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p.
379).
2.2. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a tout d'abord relevé que
l'aménagement de la crête effectué jusqu'à ce jour était certes malheureux.
Toutefois, la construction en terrasse dans une forte pente des deux villas
présenterait à ses yeux une volumétrie importante, en tout cas sur le plan
visuel, sans commune mesure avec les constructions existantes égrenées sur la
colline, en zone résidentielle à faible densité; ces habitations auraient un
impact paysager très important. La cour cantonale a retenu, à l'instar du SPN
et du SBC, que le projet impliquait une rupture d'échelle qui allait encore
accentuer l'hétérogénéité du quartier en y apportant en outre une typologie
citadine qui n'avait rien à faire dans le milieu rural de la commune.
L'instance précédente a ainsi estimé que les autorités locales pouvaient
valablement considérer que les villas en terrasse projetées ne s'harmonisaient
pas au site existant.
2.3. Le recourant se plaint dans deux griefs distincts - qui, tels qu'ils sont
présentés, se confondent - d'une application arbitraire de la clause
d'esthétique, ainsi que d'une violation de la garantie de la propriété. Il
reproche en substance au Tribunal cantonal de s'être écarté sans motifs
objectifs du préavis des experts de la CAU pour lesquels le projet améliorerait
le site actuel; les avis du SPN et du SBC - émis seulement au stade la
procédure de recours devant le Tribunal cantonal - seraient secondaires par
rapport à tous les préavis favorables recueillis lors de la procédure de mise à
l'enquête. Selon lui, la CAU serait plus qualifiée pour déterminer le caractère
urbanistique du projet et pour la protection du site. Le recourant invoque
également le fait que le projet n'aurait, selon le SPN, "pas d'influence sur le
château et l'église, au vu de la distance qui les sépare", démontrant ainsi à
ses yeux l'absence d'intérêt public prépondérant à la protection du site.
2.4. Contrairement à ce que soutient le recourant, le Tribunal cantonal, dont
le juge délégué s'est rendu sur les lieux, a exposé les éléments objectifs pour
lesquels le projet ne s'intégrait pas d'un point de vue esthétique au site
existant. Le projet litigieux était en rupture avec ce quartier résidentiel, en
raison de sa volumétrie importante et de son architecture urbaine déconnectée
du milieu rural de la commune. Il a fait sien l'avis exprimé par la Commune de
Vaulruz, de même que par le SPN et le SBC, écartant ainsi celui de la CAU. Dans
ces conditions, le recourant devait présenter des éléments concrets de nature à
démontrer le caractère manifestement insoutenable de l'appréciation du Tribunal
cantonal. Or, il se contente d'affirmer de manière péremptoire que l'instance
précédente ne pouvait écarter le préavis favorable de la CAU, qui serait en
outre plus qualifiée que le SPN ou le SBC; le recourant ne cherche pas à
démontrer en quoi l'appréciation des circonstances locales par l'instance
précédente serait concrètement déraisonnable en l'espèce. Il n'est
manifestement pas suffisant d'affirmer que l'avis de la CAU - au demeurant
consultatif - primerait celui du SPN et du SBC, composés de spécialistes en
matière de paysage et de protection des biens culturels. Le fait que les autres
services cantonaux aient émis des préavis favorables n'est par ailleurs pas
déterminant puisque leurs prises de position ne portent pas sur la question de
l'intégration du projet à l'environnement construit et paysager.
Au demeurant, au vu des pièces figurant au dossier, notamment des montages
photographiques, ainsi que de la réserve que le Tribunal fédéral s'impose en ce
domaine, l'appréciation de l'instance précédente n'apparaît pas insoutenable
s'agissant en particulier d'un projet très exposé à la vue depuis la plaine.
Les griefs soulevés par le recourant doivent dès lors être rejetés, dans la
mesure de leur recevabilité.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de
sa recevabilité, aux frais de son auteur, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Commune de
Vaulruz, à la Préfecture du district de la Gruyère et au Tribunal cantonal de
l'Etat de Fribourg, II ^e Cour administrative.
Lausanne, le 12 juillet 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Arn
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