I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.6/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_6/2017
Urteil vom 25. Oktober 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. Vereinigung gegen Fluglärm (VgF),
Postfach 900, 3000 Bern 9,
2. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS),
Aarbergergasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern,
handelnd durch den Verkehrs-Club der Schweiz,
Sektion Bern, Bollwerk 35, Postfach 8550, 3001 Bern,
3. A.________,
4. B.________,
5. C.________,
6. D.________,
7. E.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwälte Martin Looser und/oder Dr. Adrian Strütt,
gegen
Flughafen Bern AG,
Flugplatzstrasse 31, 3123 Belp,
vertreten durch Fürsprecher Samuel Keller,
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL),
Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen,
Korrespondenzadresse: 3003 Bern.
Gegenstand
Flughafen Bern-Belp; Plangenehmigung 4. Ausbauetappe, 1. Bauphase,
Schallschutzkonzept,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 14.
November 2016.
Sachverhalt:
A.
Am 25. November 2013 reichte die Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG
(heute: Flughafen Bern AG) dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ein
Plangenehmigungsgesuch für die 4. Ausbauetappe, 1. Bauphase, des Flughafens
Bern-Belp ein.
Damit wird eine Entflechtung der verschiedenen Flugbetriebssparten angestrebt:
Auf der Nordseite sollen inskünftig nur noch der Linien- und Charterverkehr,
der internationale Geschäftsreiseverkehr sowie der Verkehr der Bundes- und der
REGA-Basis abgewickelt werden. Die neu zu errichtende Infrastruktur auf der
Südseite ist für Kleinflugzeuge, Unterhaltsbetriebe, General Aviation,
Geschäftsreiseverkehr ab Hangar sowie Helikopter- und Segelflug vorgesehen. In
der 1. Bauphase sollen die Grundvoraussetzungen für die 4. Ausbauetappe
geschaffen werden (insbesondere Erstellung und Verbreiterung bzw. Begradigung
von Rollwegen; Erschliessungsanlagen, Bau der Flugzeugabstellfläche; Umbau
Auslaufwerk). In einer späteren Bauphase sollen die Hochbauten realisiert
werden; diese bilden nicht Gegenstand des Plangenehmigungsgesuchs.
B.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) eröffnete ein Plangenehmigungsverfahren, publizierte das Vorhaben und
legte die Akten öffentlich auf. Innerhalb der Frist gingen zahlreiche
Einsprachen und Rechtsverwahrungen ein, unter anderem der Vereinigung gegen
Fluglärm (VgF), des Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) sowie verschiedener
Anwohner.
Am 22. Oktober 2015 erteilte das UVEK die Plangenehmigung für die 4.
Ausbauetappe, 1. Bauphase, mit gewissen Auflagen und wies die weitergehenden
Einsprachen ab.
Bereits am 9. September 2015 hatte es der Flughafen Bern AG eine neue
Konzession zum Betrieb des Flughafens Bern-Belp erteilt und das neue
Betriebsreglement genehmigt. Hängig sind noch Verfahren für ein neues
Anflugverfahren auf Piste 32 und den Bau einer Schalldämpfungsanlage für
Standläufe.
C.
Am 23. November 2015 erhoben die VgF, der VCS und die mitbeteiligten Personen
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Plangenehmigungsverfügung.
Sie beantragten deren Aufhebung und die Rückweisung der Sache zur Koordination
mit weiteren Verfahren, namentlich der (von ihnen ebenfalls angefochtenen)
Betriebsreglementsänderung vom 9. September 2015 und den weiteren, noch
hängigen Verfahren (neues Anflugverfahren auf Piste 32; Schalldämpfungsanlage
für Standläufe). Eventualiter sei die Flughafen Bern AG zu verpflichten,
zusätzliche lärmmindernde Massnahmen umzusetzen (insbesondere bessere
Verteilung der Anflüge, Optimierung der Anflug- und Startrouten, Beschränkung
der Schubumkehr, rollende Abwicklung der Starts) und ein lärmwirksames
Lärmgebührenmodell zu entwickeln. Schliesslich verlangten sie (in
Beschwerdeantrag 3 Bst. i), die Ausarbeitung eines Schallschutzkonzepts, um die
Anwohner vor Aufwachreaktionen durch Flug- sowie Industrie- und Gewerbelärm zu
schützen.
Am 14. November 2016 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
teilweise gut und verpflichtete das UVEK und die Flughafen Bern AG, das
Betriebsreglement (im hängigen Verfahren betreffend Anflugverfahren auf Piste
32) mit Bestimmungen zur Schubumkehr und zu rollenden Starts zu ergänzen. Im
Übrigen wies es die Beschwerde ab.
Gleichentags wies es auch die Beschwerde von VgF und VCS gegen die
Betriebsreglementsänderung ab: Es handle sich um eine bloss formelle Anpassung
des bestehenden Betriebsreglements an Änderungen des Luftfahrtgesetzes und die
neue Konzession, ohne Auswirkungen auf die Lärmbelastung der Bevölkerung, die
nicht mit weiteren Verfahren koordiniert werden müsse.
D.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Plangenehmigung
4. Ausbauetappe, 1. Bauphase, haben die VgF, der VCS und die weiteren im Rubrum
genannten Personen am 3. Januar 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, die
Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, ein Schallschutzkonzept auszuarbeiten
und dem BAZL zur Genehmigung einzureichen, das die Anwohner im lärmakustischen
Einwirkungsbereich des Flughafens Bern vor Aufwachreaktionen durch Fluglärm und
durch Industrie- und Gewerbelärm nachts (zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr) und
in der ersten Morgenstunde (zwischen 06.00 und 07.00 Uhr) schütze. Das
angefochtene Urteil sei aufzuheben, soweit es dieses Rechtsbegehren (Ziff. 3
Bst. i der vorinstanzlichen Beschwerde) und damit zusammenhängende Begehren auf
Ergänzung des UVB bzw. auf Vornahme entsprechender Sachverhaltsabklärungen
abgewiesen habe.
Eventualiter sei die Sache ans Bundesverwaltungsgericht oder ans UVEK
zurückzuweisen und dieses anzuweisen, weitere Abklärungen zu treffen und
anschliessend über das Rechtsbegehren 3 Bst. i der vorinstanzlichen Einsprache
bzw. Rechtsbegehren 9 der Einsprache (betreffend Schallschutzkonzept) neu zu
entscheiden. Dabei sei insbesondere abzuklären, in welchem Perimeter und wie
oft nachts (zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr) und in der ersten Morgenstunde
(zwischen 06.00 und 07.00 Uhr) in allen üblicherweise als Schlafraum genutzten
Räumen durch Fluglärm und durch Industrie- und Gewerbelärm Maximalpegel
erreicht werden, welche die Aufwachschwelle überschreiten.
E.
Die Flughafen Bern AG beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Auch das BAZL schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das
Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis,
dass vorliegend kein Grund bestehe, von den in den Anhängen 5 und 6 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) festgelegten
Beurteilungsmethoden abzuweichen. Entsprechend seien keine weiteren
Schallschutzmassnahmen anzuordnen und auch kein zusätzliches oder
weitergehendes Schallschutzkonzept zu erstellen.
F.
Die Beschwerdeführer halten in der Replik an ihren Anträgen fest und reichen
eine neue Publikation zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Verkehrslärm
ein.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Alle
beschwerdeführenden Vereinigungen und Personen haben bereits am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind durch die teilweise Abweisung
ihrer Anträge formell beschwert.
1.1. Der VCS ist als gesamtschweizerische Organisation nach Art. 55 USG zur
Erhebung von Beschwerden gegen Plangenehmigungen für Flughäfen berechtigt, die
- wie vorliegend - der Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG
unterliegen (vgl. Anhang 1 Ziff. 20 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die
Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076] sowie
Art. 2 und Anh. Ziff. 14.1 der Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV, SR 814.011]).
Die Beschwerdeführer 3-7 sind als Bewohner und Eigentümer von Liegenschaften,
die von den Lärmimmissionen des Flughafens Bern-Belp betroffen sind, zur
Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Die VgF ist als Verein konstituiert und statutarisch zur Wahrung der Interessen
ihrer Mitglieder zum Schutz vor Fluglärm befugt und verpflichtet. Nach den
Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts sind eine grosse Zahl der
Mitglieder von den Lärmimmissionen des Flughafens Bern-Belp betroffen. Damit
liegen die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde vor (vgl. dazu
BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen).
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das
Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
Streitig ist vor Bundesgericht nur noch der Antrag, die Beschwerdegegnerin sei
zu verpflichten, ein Konzept für passive Schallschutzmassnahmen auszuarbeiten
und dem BAZL zur Genehmigung einzureichen, um die Anwohner im lärmakustischen
Einwirkungsbereich des Flughafens Bern nachts und während der ersten
Morgenstunde bei gleichzeitig ausreichender Belüftung aller Schlafräume vor
Aufwachreaktionen zu schützen (Beschwerdeantrag 3i vor
Bundesverwaltungsgericht).
2.1. Es ist unstreitig, dass die 4. Ausbauetappe als wesentliche Änderung einer
bestehenden Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV zu qualifizieren ist.
Die geänderte Anlage muss daher grundsätzlich die massgeblichen
Immissionsgrenzwerte (IGW) einhalten. Verursachen die hierfür nötigen
Massnahmen unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten oder stehen
überwiegende Interessen entgegen, können bei öffentlichen oder konzessionierten
Anlagen (wie dem vorliegend streitigen Flughafen) ausnahmsweise Erleichterungen
gewährt werden (Art. 17 USG; Art. 10 Abs. 1 LSV). Diesfalls muss die
Vollzugsbehörde passive Schallschutzmassnahmen auf Kosten der Betreiberin
anordnen (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 f. LSV).
2.2. Der Umweltverträglichkeitsbericht (Flughafen Bern-Belp 4. Ausbauetappe,
Umweltverträglichkeitsbericht Betriebsphase vom 30. September 2013, S. 38 ff.;
nachfolgend UVB) kommt zum Ergebnis, dass der IGW für Luftverkehrslärm für die
ES I und II wie auch die Immissionsgrenzwerte für Industrie- und Gewerbelärm
überall eingehalten werden. Der Immissionsgrenzwert für Fluglärm für die ES III
werde im Betriebszustand (Prognose 2020, nach Abschluss der gesamten 4.
Ausbauetappe) nur auf vier Liegenschaften in 150 bis 300 m Entfernung zur
Pistenachse überschritten. Für diese Liegenschaften bewilligte das UVEK
Erleichterungen und verpflichtete die Beschwerdegegnerin, ein
Schallschutzkonzept einzureichen, auf dessen Basis angemessene
Schallschutzmassnahmen zu verfügen seien. Dagegen wies es den Antrag der
Beschwerdeführer auf ein weitergehendes Schallschutzkonzept ab. Dies wurde vom
Bundesverwaltungsgericht bestätigt.
2.3. Im Folgenden ist zu prüfen, ob - wie die Beschwerdeführer geltend machen -
der Fluglärm trotz Einhaltung der IGW nach Anh. 5 und 6 LSV die Anwohner in
ihrem Wohlbefinden erheblich stört (Art. 15 USG) bzw. hierfür weitere
Abklärungen nötig sind. Sollte dies zu bejahen sein, wäre es erstinstanzlich
Sache des UVEK und nicht des Bundesgerichts, die gebotene Interessenabwägung
vorzunehmen und zu entscheiden, ob verschärfte Emissionsbeschränkungen (Art. 11
Abs. 3 USG) anzuordnen oder Erleichterungen zu erteilen sind, mit
entsprechenden Konsequenzen für das Schallschutzkonzept.
3.
Für konzessionierte zivile Flugplätze gelten die Belastungsgrenzwerte gemäss
Ziff. 2 Anh. 5 LSV (Ziff. 1 Abs. 1 und 2 Anh. 5 LSV). Dabei ist zwischen
Kleinluftfahrzeugen (mit einem höchstzulässigen Abfluggewicht von 8618 kg oder
weniger) und Grossflugzeugen zu unterscheiden (Ziff. 1 Abs. 3 und 4 Anh. 5
LSV). Der Lärm von Reparaturwerkstätten, Unterhaltsbetrieben und ähnlichen
Betriebsanlagen auf zivilen Flugplätzen wird dem Lärm von Industrie- und
Gewerbeanlagen gemäss Anh. 6 LSV gleichgestellt (Ziff. 1 Abs. 5 Anh. 5); dazu
gehört auch der Lärm von Flugzeugen vor dem Start und nach der Landung.
3.1. Ziff. 21 Anh. 5 LSV enthält Belastungsgrenzwerte in Lrk für den Lärm des
Verkehrs von Kleinluftfahrzeugen. Für zivile Flugplätze, auf denen
Grossflugzeuge verkehren, gelten zusätzlich die Belastungsgrenzwerte für den
gesamten Flugverkehr gemäss Ziff. 22 in Lrt für den Tag (06-22 Uhr) und in Lrn
für die erste (22-23 Uhr), die zweite (23-24 Uhr) und die letzte Nachtstunde
(05-06 Uhr). Für die ES II beträgt der Tages-IGW 60 dB (A), für die erste
Nachtstunde 55 dB (A) und für die übrigen Nachtstunden 50 dB (A); die IGW für
die ES III liegen tagsüber bei 65 dB (A) und nachts (auch für die 1.
Nachtstunde) bei 55 dB (A). Dabei wird auf einen Mittelungspegel (Leq)
abgestellt: Massgeblich ist der im Jahresmittel erzeugte Lärm des massgeblichen
Flugbetriebs (gemäss Ziff. 42), der für den Tag (06-22 Uhr), die erste
Nachtstunde (22-23 Uhr), die zweite Nachtstunde (23-24 Uhr) und die letzte
Nachtstunde (05-06 Uhr) separat berechnet wird (Ziff. 41 Abs. 1 Anh. 5 LSV).
3.2. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die geltenden
Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (von den erwähnten vier Liegenschaften
abgesehen). Sie sind jedoch der Auffassung, die geltenden Belastungsgrenzwerte
der LSV seien ergänzungsbedürftig, weil sie nicht genügend Schutz gegen
Aufwachreaktionen in der Nacht (22.00 bis 6.00 Uhr) und am frühen Morgen (6.00
bis 07.00 Uhr) böten.
Sie berufen sich auf Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung, wonach es für die
Wahrscheinlichkeit von Aufwachreaktionen vor allem auf die Maximalpegel und die
Anzahl der Schallereignisse ankomme. Im Genehmigungsverfahren seien Anzahl und
Intensität (Maximalpegel) der zur Schlafenszeit vorkommenden Schallereignisse
und die dadurch verursachten Aufwachreaktionen sowie der davon betroffene
Perimeter zu Unrecht nicht abgeklärt worden. Damit sei der Sachverhalt
unvollständig ermittelt worden.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass schon bei durchschnittlich einer
zusätzlichen Aufwachreaktion pro Nacht übermässiger, potenziell
gesundheitsgefährdender Lärm vorliege, der Schallschutzmassnahmen gebiete. Sie
verweisen auf wissenschaftliche Publikationen, namentlich zur noch laufenden
SiRENE-Studie (Short and Longterm Effects of Transportation Noise Exposure;
vgl. zuletzt: HÉRITIER H./ VIENNEAU D./ FORASTER M./ EZE I.C./ SCHAFFNER E./
THIESSE L./ RUDZIK F./ HABERMACHER M./ KÖPFLI M./ PIEREN R./ BRINK M./ CAJOCHEN
C./ WUNDERLI J.M./ PROBST-HENSCH N./ RÖÖSLI M., Transportation noise exposure
and cardiovascular mortality: a nationwide cohort study from Switzerland,
European Journal of Epidemiology, 2017 S. 307-315). Diese epidemiologische
Studie mit einer Bevölkerungsstichprobe von über 4 Mio. Personen in der Schweiz
bestätige, dass sich das Risiko vor allem kardiovaskulärer Erkrankungen, aber
auch von Diabetes und Depressionen, nicht bloss entsprechend der Lärmdosis
erhöhe, sondern dass es wesentlich auf die Anzahl der Lärmereignisse ankomme,
die deutlich aus dem Hintergrundslärm herausragten (>3 dB L_max über dem
1-h-Leq). Einzelne ausgeprägte Lärmereignisse während der Nacht und am frühen
Morgen stellten somit ein grösseres Gesundheitsrisiko dar als konstanter Lärm
von durchschnittlich gleicher Intensität.
Die Beschwerdeführer berufen sich sodann auf das Urteil BGE 137 II 58 E. 5.3 S.
88 ff. und E. 7.2 und 7.4 S. 113 f.). Darin habe das Bundesgericht die
Flughafen Zürich AG (FZAG) zur Erarbeitung eines Schallschutzkonzepts für die
von frühmorgendlichen Südanflügen betroffenen Gebiete verpflichtet, obwohl die
Immissionsgrenzwerte gemäss Anh. 5 LSV eingehalten waren. Das Bundesgericht sei
damals davon ausgegangen, dass die Anwohner durch den Tages-IGW (mit einem über
16 Stunden gemittelten Beurteilungspegel) ungenügend gegen Aufwachreaktionen
geschützt seien. Dementsprechend sehe das Schutzkonzept Süd für den Flughafen
Zürich, das vom BAZL genehmigt und vom Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen
geschützt worden sei (Urteil A-391/2014 vom 14. Oktober 2015), den Einbau von
automatischen Fensterschliessmechanismen bzw. von Schalldämmlüftern in der
südlichen Anflugschneise vor, um die Anwohner vor Aufwachreaktionen zu
schützen.
Das Bundesverwaltungsgericht habe sich damit begnügt, "vom Schiff aus" zu
behaupten, dass die Lärmsituation beim Flughafen Zürich ganz anders sei als in
Bern-Belp und habe damit eine unzulässige antizipierte Beweiswürdigung
vorgenommen und den Sachverhalt ungenügend abgeklärt.
3.3. Die Beschwerdegegnerin betont, dass der Flughafen Bern-Belp in keiner
Weise mit demjenigen in Zürich vergleichbar sei; insbesondere seien fast
überall die Immissionsgrenzwerte und überwiegend sogar die Planungswerte für
Fluglärm eingehalten.
Es könne nicht Aufgabe eines Regionalflughafens sein, wissenschaftliche
Untersuchungen darüber anzustellen, wann Fluglärm zu Aufwachreaktionen bzw.
Gesundheitsrisiken führen könne und gestützt darauf vorwegzunehmen, wie
künftige Grenzwerte aussehen könnten und wo konkret welche
Schallschutzmassnahmen ergriffen werden sollten. Die Ausarbeitung des
verlangten Schallschutzkonzepts sprenge jedes vernünftige Mass an
Zusatzverpflichtung zu einer an sich unumstrittenen Plangenehmigung, zumal die
4. Ausbauetappe weder zu einer Änderung der An- und Abflugverfahren noch zu
einer Kapazitätsausweitung führe.
3.4. Das BAFU stimmt den Beschwerdeführern zu, dass statistisch gesehen
fluglärminduzierte Aufwachreaktionen schon bei relativ geringen Maximalpegeln
mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit auftreten. Insofern könne kein noch so
strenges Schutzkonzept Aufwachreaktionen gänzlich verhindern. Dies sei indessen
nicht nur bei Fluglärm, sondern auch bei Bahn- und Strassenlärm der Fall.
Zurzeit sei unklar, inwiefern nächtliche Aufwachreaktionen durch Lärm
langfristige somatisch-medizinische Auswirkungen zeitigen könnten. Es sei
jedoch biologisch plausibel und im Sinne des Vorsorgeprinzips zulässig, von
einer kausalen (Mit-) Verursachung auszugehen. Dagegen könne nicht jede
potentielle Aufwachreaktion als erhebliche Störung des Wohlbefindens im Sinne
von Art. 15 USG qualifiziert werden.
Das BAFU räumt ein, dass äquivalente Dauerschallpegel relativ schlecht geeignet
seien, Aufwachreaktionen zu prognostizieren und hierfür die an einem
Immissionsort auftretende Maximalpegel-Häufigkeitskombination besser geeignet
wäre. Ein Grenzwert, der auf einem äquivalenten Dauerschallpegel von einer
Stunde (1-h-leq) basiere, biete jedoch einen genügenden Schutz des Schlafes:
Die Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung (EKLB) habe 1997 bei der
Festlegung der Grenzwerte für die Nacht den Aufwachreaktionen Rechnung getragen
(EKLB, Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen", in: BUWAL
[Hrsg.], Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, 1998) und deshalb einen 1-h-leq für die
erste, zweite und letzte Nachtstunde gewählt. Damit seien mittelbar auch die
Spitzenpegel begrenzt worden, weil schon ein einzelner, sehr lauter Überflug
pro Abendstunde zur Grenzwertüberschreitung führe, ebenso wie mehrere weniger
laute Überflüge (a.a.O., Abb. 5.2 S. 44).
Das BAFU führt aus, dass die Belastungsgrenzwerte der LSV gegenwärtig überprüft
würden. Im Rahmen eines Forschungsvorhabens von Wissenschaftlern der
Universität Basel, des Schweizerischen Tropen- und Public Health Instituts und
der EMPA, mit Unterstützung der EKLB und des BAFU (es handelt sich um die
bereits erwähnte SiRENE-Studie) würden zunächst die notwendigen Grundlagen für
die Beurteilung der Wirkungen von Lärm auf die Menschen aktualisiert, unter
Berücksichtigung aller Verkehrsträger. Die Projektergebnisse sollten noch im
laufenden Jahr publiziert werden. Anschliessend werde zu beurteilen sein, ob
und inwiefern die heute geltenden Grenzwerte im Bereich Lärmschutz anzupassen
seien; in diesem Zusammenhang stelle sich auch die Frage des störungsgerechten
Indikators, z.B. Mittelungs- oder Maximalpegel.
4.
Gemäss Art. 15 USG sind die Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen
so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung
Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht
erheblich stören.
4.1. Bereits im Urteil BGE 126 II 522 wurde die Frage aufgeworfen, ob die
Störwirkung des Fluglärms allein mit dem energieäquivalenten Dauerschallpegel
Leq erfasst werden könne. Das Bundesgericht hielt fest, dass die
Immissionsgrenzwerte für die Nacht anhand der kritischen Schwelle der
Aufwachreaktionen festzulegen seien, wobei neben dem Maximalpegel auch die
Anzahl der Schallereignisse eine Rolle spiele. Eine solche Begrenzung bewirke
grundsätzlich der von der EKLB für die Nachtzeit empfohlene 1-h-leq (E. 45b S.
587 f.).
4.2. Im Verfahren um die Genehmigung des vorläufigen Betriebsreglements des
Flughafens Zürich (BGE 137 II 58 E. 5.3.4) berücksichtigte das Bundesgericht
die Lärmstudie 2000 der ETH zum Einfluss von abendlichem und morgendlichem
Fluglärm auf Belästigung, Befindlichkeit und Schlafqualität von
Flughafenanwohnern (MARK BRINK/REGULA ROMETSCH/KATJA WIRTH/CHRISTOPH SCHIERZ,
Schlussbericht zur Feldstudie, Zürich 2007, https://doi.org/10.3929/
ethz-a-005552514). Diese war zum Ergebnis gekommen, dass sich Fluglärm am
Morgen belästigender auswirke als am Abend; überdies könne die
Geräuschcharakteristik, insbesondere die Pegelanstiegssteilheit, für die
Vorhersage von Schlafstörungen bedeutsam sein; dies erkläre, weshalb die
Geräusche von landenden Flugzeugen bei gleichem Maximalpegel stärkere
physiologische Reaktionen hervorrufen könnten als diejenigen von startenden
Maschinen.
Das Bundesgericht hielt fest, dass die Einstundenpegel für die Nacht gemäss
Ziff. 222 Anh. 5 LSV nicht vor Aufwachreaktionen in den Tagesrandzeiten, vor
22.00 Uhr (insbesondere bei Kindern) und nach 06.00 Uhr schützten. Nach
Erkenntnissen der Lärmstudie 2000 sei die Mehrheit der Bevölkerung in der
ersten Morgenstunde noch nicht aufgestanden; an Wochenenden und Feiertagen
liege dieser Anteil noch höher. Die Resultate der Lärmstudie legten nahe, dass
der Schlaf in den frühen Morgenstunden speziell anfällig sei für Störungen
durch Fluglärm. Zwar korrespondiere der über 16 Stunden gemittelte Leq im
allgemeinen gut mit der Wahrscheinlichkeit einer starken Störung; konzentriere
sich der Fluglärm jedoch auf eine kurze Zeitspanne zu einer besonders sensiblen
Tageszeit, schlage sich dies im 16-Stunden-Leq nicht nieder, obwohl der Lärm
lästig und - insbesondere bei Aufwachreaktionen - sogar schädlich sein könne.
Insofern erschienen die geltenden Grenzwerte ergänzungsbedürftig.
Allerdings stehe noch nicht fest, wie die Grenzwerte für Fluglärm gemäss Anh. 5
LSV ergänzt oder geändert werden müssten, um den Anforderungen von Art. 13 ff.
USG gerecht zu werden. Hierfür seien offenbar weitere Untersuchungen nötig. Es
lasse sich insbesondere noch nicht absehen, ob weitere Grenzwerte auf der Basis
eines 1-h-leq einzuführen oder ob andere Belastungsmasse vorzuziehen seien. Es
werde Sache der Fachbehörden des Bundes sein, die notwendigen Abklärungen zu
veranlassen und dem Bundesrat einen Vorschlag für die Anpassung bzw. Ergänzung
der LSV zu unterbreiten.
4.3. Im Urteil 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 6 (in: URP 2016 S. 319)
schliesslich ging das Bundesgericht davon aus, dass die Lärmspitzen
(Maximalpegel) für die Beeinträchtigung der Schlafqualität eine wichtige Rolle
spielten, da laute Einzelereignisse zu Aufwach- oder Stressreaktionen führen
könnten, auch wenn sie sich im Mittelungspegel für Strassenverkehrslärm gemäss
Anh. 3 LSV kaum niederschlügen. Ein weiterer wichtiger Faktor für die
Beeinträchtigung des Schlafs sei die Anstiegsgeschwindigkeit bzw.
Flankensteilheit des Schallpegels: Je schneller der Schalldruckpegel eines
Lärmereignisses ansteige, umso ausgeprägter seien die physiologischen
Reaktionen einer schlafenden Person und umso störender werde der Lärm empfunden
(E. 6.2 mit Hinweis auf den Bericht der EKLB, Tempo 30 als Lärmschutzmassnahme,
Grundlagenpapier zu Recht - Akustik - Wirkung, 2015 S. 26). Zwar gebe es
derzeit keinen Grund, von den geltenden Belastungswerten für
Strassenverkehrslärm nach Anh. 3 LSV (Mittelungspegel) abzuweichen; dies
schliesse es jedoch nicht aus, die neuen Erkenntnisse bei der Prüfung der
Verhältnismässigkeit von emissionsmindernden Massnahmen zu berücksichtigen.
4.4. Diese Einschätzung ist weiterhin aktuell. Wie das BAFU in seiner
Vernehmlassung darlegt, ist eine umfassende Überprüfung aller bestehenden
Grenzwerte für Verkehrslärm eingeleitet worden. Die wissenschaftlichen
Vorarbeiten dafür sind weit fortgeschritten und sollen Ende dieses Jahres
abgeschlossen werden. Es kann nicht Sache des Bundesgerichts sein, dieser
Prüfung vorzugreifen, zumal es mit Blick auf die Rechtsgleichheit geboten
erscheint, den Lärm aller Verkehrsträger (Strasse, Schiene, Luftverkehr),
soweit vergleichbar, nach einheitlichen Grundsätzen zu beurteilen.
5.
Zu prüfen ist daher lediglich, ob trotz Einhaltung der aktuellen Grenzwerte von
einem so evidenten und erheblichen Schutzbedürfnis der betroffenen Bevölkerung
auszugehen ist, dass es unzumutbar erscheint, sie auf eine spätere definitive
Regelung, nach Überprüfung der Lärmgrenzwerte, zu verweisen, und sich daher ein
provisorisches Schallschutzkonzept aufdrängt.
5.1. Dies bejahte das Bundesgericht für frühmorgendliche Südanflüge in Zürich,
weil die Anwohner durch die ab 6.00 Uhr in kurzer zeitlicher Folge landenden
Interkontinentalmaschinen regelmässig aufgeweckt und in ihrem Wohlbefinden zum
Teil erheblich gestört würden (E. 7.4 S. 114 f.).
Es hielt es damals für naheliegend, in Anlehnung an Ziff. 222 Anh. 5 LSV
passive Schallschutzmassnahmen an die Überschreitung eines Ein-Stunden-Leq für
die erste Morgenstunde (06.00 bis 07.00 Uhr) zu knüpfen. Denkbar seien aber
auch andere Kriterien, z.B. Maximalpegel oder eine wirkungsbezogene Definition
anhand des Schutzziels, Aufwachreaktionen am frühen Morgen zu verhindern (E.
7.4 S. 115 f.). Als Beispiel eines solchen wirkungsbezogenen Ansatzes nannte es
die Auflage für den Flughafen Leipzig/Halle, durch Schallschutzvorrichtungen zu
gewährleisten, dass im Mittel weniger als eine zusätzliche Aufwachreaktion pro
Nacht verursacht wird, ohne jedoch ein solches Ziel für den Flughafen Zürich
verbindlich vorzugeben.
Für die Ostanflüge auf Piste 28 ab 21.00 werktags bzw. ab 20.00 Uhr an
Wochenenden verzichtete das Bundesgericht auf zusätzliche Schallschutzauflagen,
weil es davon ausging, dass hier der IGW für die erste Nachtstunde grossflächig
überschritten und schon aus diesem Grund passiver Schallschutz geboten sei.
Dieser komme auch Personen zugute (z.B. Kindern) die schon vor 22 Uhr schliefen
(E. 7.3 S. 114).
5.2. Gestützt auf dieses Urteil erarbeitete die Flughafen Zürich AG (FZAG) das
sog. Schutzkonzept Süd. Dessen Perimeter wurde in einem ersten Schritt nicht
anhand akustischer Kriterien bestimmt, sondern entspricht dem sog.
Dachziegelklammerungs-Sektor, d.h. dem Gebiet, in dem die Dachziegel zum Schutz
vor Randwirbelschleppen grösserer Flugzeuge befestigt werden müssen. Die FZAG
ging davon aus, dieser Perimeter stimme im Wesentlichen mit dem
Spitzenpegelkriterium (6 x 57 dB) gemäss deutschem Fluglärmgesetz für die
Nachtzeit oder der Ermittlung eines 1-h-leq (6.00 bis 7.00 Uhr) mit
Tagesgrenzwerten (60 dB für ES II) überein. Diese Perimeterabgrenzung wurde vor
Bundesverwaltungsgericht nicht (bzw. nur in Detailpunkten) angefochten.
Allerdings verpflichtete das BAZL die FZAG, in einem zweiten Schritt ein
ergänzendes Konzept vorzulegen, um das Massnahmengebiet anhand eines
akustischen Kriteriums festzulegen, unter Einbezug der neuen Erkenntnisse aus
der Lärmforschung https://www.bazl.admin.ch/.../
aenderung_des_betriebsreglementsergaenzungderschallschutz.... Dieses Konzept
liegt bislang noch nicht vor.
5.3. Vorliegend verneinte das Bundesverwaltungsgericht das Erfordernis eines
provisorischen Schallschutzkonzepts, weil sich die Lärmsituation in Bern-Belp
erheblich von derjenigen in Zürich unterscheide. Insbesondere konzentriere sich
der Lärm des Anflugverkehrs nicht auf eine kurze Zeitspanne zu einer sensiblen
Tageszeit, sondern verteile sich auf die gesamte Betriebszeit. Laut Flugplan
seien zwischen 6 und 7 Uhr je nach Wochentag 2 bis 3 Starts vorgesehen, die
erste Landung erfolge demgegenüber nach 7.00 Uhr. In der ersten Morgenstunde
finde somit weder Anflugverkehr noch eine Häufung von Flugbewegungen und damit
von Schallereignissen statt. Unter diesen Umständen seien die geltenden
Immissionsgrenzwerte massgeblich und sei kein Grund für weitere Lärmerhebungen
oder für die Ausarbeitung eines Schallschutzkonzepts ersichtlich.
5.4. Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung vor: Gemäss den Sommerflugplänen 2014-2017 hätten im
Zeitraum zwischen 6.00 und 7.00 Uhr an gewissen Tagen mehr als 2-3 Starts
stattgefunden (maximal 6 gemäss Sommerflugplan 2015 bzw. 5 gemäss
Sommerflugplan 2014) und seien regelmässig Landungen zwischen 22 und 23 Uhr
erfolgt. Im Übrigen seien Starts notorisch lauter als Landungen. Abzuklären
wären überdies topografische Einflussfaktoren in Bern-Belp: Da der Flughafen in
einer Senke liege, seien die umliegenden, höher gelegenen Wohngebiete stärker
der direkten Schallausbreitung ausgesetzt. Schliesslich könnten auch laute
Lärmereignisse vor dem Start oder nach der Landung (die gemäss Ziff. 1 Abs. 5
Anh. 5 LSV als Industrie- und Gewerbelärm gelten) zu Aufwachreaktionen führen.
5.5. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass übers Jahr gesehen (d.h. unter
Berücksichtigung auch des Winterflugplans) weniger als 2 Flugbewegungen vor
7.00 Uhr und weniger als 3 Flugbewegungen nach 22 Uhr durchgeführt worden
seien. Nach dem aktuellen Flugplan erfolgten werktags 2 Flugzeugstarts, in der
Regel in Richtung Südosten, wo Siedlungsgebiete erst in erheblicher Höhe
überflogen würden.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, das Abstellen auf den Sommerflugplan
sei relevant, weil zu dieser Jahreszeit der Grossteil der Bevölkerung mit
geöffnetem Fenster schlafe. Im Übrigen lasse der Sachplan Infrastruktur der
Luftfahrt (SIL) im Objektblatt für den Flughafen Bern-Belp insgesamt 75'000
Flugbewegungen (gegenüber rund 50'000 bis 60'000 in den Jahren 2012-2015) zu,
weshalb künftig mit erheblich mehr Starts und Landungen in empfindlichen
Randzeiten zu rechnen sei.
5.6. Das BAFU hält weitergehende Schallschutzmassnahmen für den Flughafen
Bern-Belp nicht für geboten. Es sei insbesondere nicht davon auszugehen, dass
die frühmorgendlichen Starts in Bern-Belp eher Aufwachreaktionen hervorrufen
würden als die Landungen auf Piste 16 in Zürich. So betrage der maximale
Schalldruckpegel für den (auf dem Flughafen Bern-Belp besonders häufig
verkehrenden) Flugzeugtyp Dornier 328-110 beim Start 74.7 dB; dieser sei
weniger laut als die in Zürich landenden Flugzeuge, z.B. des Typs A320 (Lmax
von 77.5 dB) oder A321 (Lmax von 78.5 dB). Auch in Bezug auf den Industrie- und
Gewerbelärm seien die Sachverhaltsabklärungen nicht zu beanstanden.
Insbesondere seien die eher monotonen Geräusche der Flugzeuge während des
gleichmässigen Rollens zum Startpunkt oder zu den Abfertigungsplätzen deutlich
leiser als in der Beschleunigungsphase beim Start oder dem Bremsvorgang beim
Landen (die zum Fluglärm gerechnet würden).
Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, der Flugzeugtyp Dornier 328-110 sei
ein Auslaufmodell und werde immer mehr durch Jet-Flugzeuge ersetzt. Der Lärm
z.B. des Warmlaufens der Triebwerke und des Rollens zum und vom Standplatz
seien bis tief in die Wohngebiete von Muri und Bern sehr gut hörbar.
6.
Im Folgenden sind zunächst die Sachverhaltsrügen zu prüfen (E. 6.1), um
anschliessend die Notwendigkeit provisorischer Schallschutzmassnahmen zum
Schutz vor Aufwachreaktionen in der Nacht (E. 6.2) und am frühen Morgen (E.
6.3) zu prüfen (zum Industrie- und Gewerbelärm E. 6.4).
6.1. Die vom Bundesverwaltungsgericht zugrundegelegte Zahl von 2-3 Starts in
der ersten Morgenstunde entspricht - übers gesamte Jahr gerechnet - den
Flugplänen 2014-2017. Würde man - mit den Beschwerdeführern - einzig auf den
Sommerflugplan abstellen, läge der Durchschnitt der täglichen Flugbewegungen
vor 7.00 Uhr nur wenig höher (3-4). Unter diesen Umständen kann der Vorinstanz
keine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden.
Unbestritten ist sodann, dass sich am Flughafen Bern-Belp der Fluglärm nicht
auf eine kurze Zeitspanne zu einer sensiblen Tageszeit konzentriert, sondern
auf die gesamte Betriebszeit verteilt.
6.2. Die Flugbewegungen nach 22 Uhr halten unstreitig den IGW für die erste
Nachtstunde ein (55 dB für ES II). Auf dem vom UVEK genehmigten Plan "Prognose
2020 Fluglärmbelastung 1. Nachtstunde" deckt sich die Lärmkurve praktisch mit
dem Flughafenperimeter, ohne Wohngebiete zu berühren. Dabei wurden die
besonderen topographischen Verhältnisse in Bern-Belp bei der Berechnung der
Lärmausbreitung bereits berücksichtigt. Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung
dargelegt hat (oben E. 3.4), begrenzt der auf einem 1-h-leq beruhende IGW für
die erste Nachtstunde auch die Maximalpegel und bietet daher einen gewissen
Schutz gegen Aufwachreaktionen. Auch wenn die von der EKLB angenommene
kritische Schwelle für Aufwachreaktionen von 60 dB Lmaxinnen
(Belastungsgrenzwerte für den Lärm der Landesflughäfen S. 39 unten) wohl nicht
mehr dem aktuellen Forschungsstand entspricht (vgl. z.B. MÜLLER, U./AESCHBACH,
D./ ELMENHORST, E.-M./ MENDOLINA, F./ QUEHL, J. [2015], NORAH-
Verkehrslärmwirkungen im Flughafenumfeld. Endbericht, Band 4: Fluglärm und
nächtlicher Schlaf, S. 111 [http://www.laermstudie.de/fileadmin/files/
Laermstudie/Schlafstudie_Wiss_Ergebnisbericht.pdf.]), liegt bei Einhaltung
dieses IGW kein so dringendes Schutzbedürfnis vor, dass provisorische
Schallschutzmassnahmen geboten erschienen (so schon BGE 137 II 58 E. 7.4 S.
114).
6.3. Liegt die Zahl der Flugbewegungen am frühen Morgen nicht wesentlich höher
als zu anderen Tageszeiten, kann davon ausgegangen werden, dass jedenfalls der
Tages-IGW (60 dB für ES II) auch dann eingehalten wäre, wenn der Lärm separat
für die erste Morgenstunde ermittelt würde - anders als im Perimeter des
Schutzkonzepts Süd (vgl. oben E. 5.2). Hinzu kommt, dass die wenigen Starts am
frühen Morgen nach den insoweit unbestrittenen Ausführungen der
Beschwerdegegnerin in der Regel in Richtung Südosten erfolgen, wo Wohngebiete
erst in grösserer Höhe überflogen werden. Es erscheint daher plausibel, dass
sie für die Anwohner nicht wesentlich belastender sind als die Landungen in der
ersten Nachtstunde. Unter diesen Umständen erscheint es bundesrechtskonform,
auf provisorische Schutzmassnahmen zu verzichten, auch wenn vereinzelte
Aufwachreaktionen - wie vom BAFU dargelegt - nicht ausgeschlossen werden
können.
Es trifft zu, dass die Anzahl Flugbewegungen - auch in den Randstunden -
zunehmen wird, wenn das vom SIL zugelassene Potential voll ausgeschöpft wird.
Dannzumal sollten aber die neuen Belastungsgrenzwerte der LSV in Kraft sein.
Ansonsten hätten die Anwohner bei einer erheblichen Zunahme des Flugbetriebs in
der ersten Morgenstunde Anspruch auf eine erneute Beurteilung im Einzelfall
nach den Kriterien von Art. 15 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV). Gleiches würde gelten,
wenn in Zukunft wesentlich lautere Flugzeugmodelle zum Einsatz kämen.
Die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte entbindet nicht davon, vorsorgliche
Emissionsminderungen nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV zu prüfen.
Bei der bevorstehenden Betriebsreglementsänderung im Zusammenhang mit dem neuen
Anflugverfahren wird sich daher die Frage stellen, ob das Interesse an der
Durchführung von Starts am frühen Morgen das Ruhebedürfnis der Bevölkerung
überwiegt oder gewisse (zeitliche oder zahlenmässige) Einschränkungen
betrieblich und wirtschaftlich tragbar erscheinen. So fällt auf, dass der
Sommerflugplan 2017 auf Abflüge vor 6.30 verzichtet (der Flug nach London ab
6.05 Uhr ist weggefallen) und damit eine Nachtruhe von immerhin siebeneinhalb
Stunden (23 Uhr bis 6.30 Uhr) ohne fluglärmbedingte Aufwachreaktionen
sicherstellt.
6.4. Zum Industrie- und Gewerbelärm kann auf die Ausführungen des BAFU
verwiesen werden.
6.5. Nach dem Gesagten durften die Vorinstanzen den Schallschutzantrag der
Beschwerdeführer abweisen, ohne Bundesrecht zu verletzen.
7.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden
die Beschwerdeführer kostenpflichtig. Entsprechend der neueren Praxis des
Bundesgerichts hat die Beschwerdegegnerin als Betreiberin eines öffentlichen
Flughafens, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis prozessiert, keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 137 II 58 E. 14.2.2
S. 118 und Urteil 1C_126/2015 vom 05. November 2015 E. 8).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Flughafen Bern AG, dem Bundesamt
für Zivilluftfahrt (BAZL), dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Oktober 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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