I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.682/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_682/2017
Urteil vom 11. September 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Schoch.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Robert Hadorn,
gegen
Baubehörde Meilen, Bahnhofstrasse 35, 8706 Meilen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub,
Baurekursgericht des Kantons Zürich,
Sihlstrasse 38, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Pflichtabstellplätze,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 26. Oktober 2017 (VB.2017.00290).
Sachverhalt:
A.
A.A.________ und B.A.________ sind Eigentümer eines Einfamilienhauses auf
Parzelle Kat.-Nr. 6815 in Meilen. Mit Beschluss vom 15. Mai 2001 erteilte die
Baubehörde Meilen (damals noch Baukommission genannt) B.A.________ die
Bewilligung für den Ausbau des Dachstockes dieses Einfamilienhauses. Dabei
stellte sie fest, dass fünf Pflichtabstellplätze fehlen würden und schrieb vor,
die folgende Eigentumsbeschränkung zulasten des Grundstücks Kat.-Nr. 6815 im
Grundbuch anmerken zu lassen:
"Auf Anordnung der Baukommission Meilen hin sind die jeweiligen Eigentümer des
Grundstücks Kat.-Nr. 6815 verpflichtet, sich mit fünf Parkplätzen an einer in
nützlicher Entfernung liegenden Gemeinschaftsparkierungsanlage zu beteiligen.
Ist dies innert 15 Jahren nicht möglich, ist für die fünf Parkplätze eine
Ersatzabgabe zu leisten. Hierüber wird in einem späteren Zeit punkt separat
Beschluss gefasst."
Am 15. November 2015 teilte die Baubehörde Meilen A.A.________ und B.A.________
mit, dass die Frist für den Nachweis der fehlenden Parkplätze in Kürze ablaufe
und gab ihnen Gelegenheit, die entspre chenden Nachweise einzureichen. Weiter
wies sie darauf hin, sie werde die Ersatzabgabe nach Ablauf der Frist mit einer
separaten Verfügung einfordern.
Mit Beschluss vom 13. September 2016 hielt die Baubehörde Meilen fest, derzeit
gelte die auferlegte Pflicht für zwei von fünf Parkplätzen als erfüllt. Zudem
setze sie die Ersatzabgabe für die mit der Baubewilligung vom 15. Mai 2001
festgelegten, aber zwischenzeitlich nicht nachgewiesenen Pflichtparkplätze auf
Fr. 48'000.-- fest. Der Entscheid wurde mit der Rechtsmittelbelehrung versehen,
dass gegen die Verfügung innert 30 Tagen schriftlich Einsprache bei der
Baubehörde Meilen erhoben werden könne. Bei einer fristgerechten Einsprache
falle die Verfügung dahin und es werde das Schätzungsverfahren be treffend die
Abtretung von Privatrechten eingeleitet.
Stattdessen erhoben A.A.________ und B.A.________ am 17. Oktober 2016 beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich Rekurs gegen den Beschluss der Baubehörde
Meilen. Darauf trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 21. März 2017 nicht
ein.
B.
Am 26. Oktober 2017 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die
Beschwerde von A.A.________ und B.A.________ gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts ab, soweit es darauf eintrat.
C.
A.A.________ und B.A.________ führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht, das Baurekursgericht und die Baubehörde Meilen
schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführer halten in der Replik an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Bereich des Baurechts
steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich
offen (Art. 82 ff. BGG; BGE 133 II 353 E. 2 S. 356). Mit dem angefochtenen
Urteil wies das Verwaltungsgericht das Rechtsmittel der Beschwerdeführer gegen
den Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts wegen fehlender
Zuständigkeit ab. Die Beschwerdeführer haben ein schutzwürdiges Interesse
daran, die Richtigkeit des Forumsverschlusses durch das Bundesgericht
überprüfen zu lassen. Insoweit sind sie zur Beschwerde nach Art. 89 Abs. 1 BGG
befugt. Allerdings beschränkt sich der Streitgegenstand vor Bundesgericht auf
die Eintretensfrage (vgl. Urteil 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 1.2).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend
gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht
oder kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 lit. a, b und c BGG). Die
Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann abgesehen von hier nicht
relevanten Ausnahmen gemäss Art. 95 lit. d BGG vor Bundesgericht nicht gerügt
werden; zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu
einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen
Willkürverbots (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.).
3.
3.1. Mit der Anfechtung beim Baurekursgericht bezwecken die Beschwerdeführer,
eine Überprüfung der Zahl der fehlenden Pflichtparkplätze zu erreichen. Sie
machen geltend, die Schätzungskommission sei nicht zur Festlegung der Zahl der
erforderlichen Pflichtparkplätze befugt. Die gegenteilige Annahme widerspreche
§ 246 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September
1975 (PBG; LS 700.1), der Zuständigkeitsordnung von § 318 PBG sowie den
Vorschriften des kantonalen Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten
vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz; LS 781) und lasse sich mit
vernünftigen Gründen nicht halten. Daher sei sie willkürlich.
3.2. § 243 PBG statuiert eine Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für
Motorfahrzeuge. Gemäss Abs. 1 lit. b dieser Vorschrift sind bei allgemeinen
baulichen Änderungen, die einen erheblichen Teil der Baute oder Anlage erfassen
oder durch die eine wesentlich andere Nutzung als bisher ermöglicht wird,
Abstellplätze im gebotenen Ausmass zu schaffen. § 246 Abs. 1 PBG bestimmt, dass
der Grundeigentümer, der kraft behördlicher Feststellung keine oder nur eine
herabgesetzte Zahl eigener Abstellplätze schaffen muss oder darf, der Gemeinde
eine angemessene Abgabe zu leisten hat, sofern die Beteiligung an einer
Gemeinschaftsanlage innert nützlicher Frist nicht möglich ist. § 246 Abs. 3 PBG
enthält Kriterien zur Festlegung der Höhe der Abgabe. Streitigkeiten über die
Abgabepflicht werden im Verfahren nach dem Abtretungsgesetz entschieden (§ 246
Abs. 4 PBG).
Gemäss Art. 49 Abs. 2 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25.
März 1997 (BZO) richten sich die Bemessung der Ersatzabgabe für
Pflichtabstellplätze und das Verfahren über deren Höhe im Streitfall nach § 246
Abs. 3 und 4 PBG.
3.3. Die Vorinstanz erwägt, die lokale Baubehörde müsse bei der Beurteilung
eines Baugesuchs prüfen, ob und allenfalls wieviele Pflichtabstellplätze durch
das Bauvorhaben ausgelöst würden. Daneben sei die lokale Baubehörde
praxisgemäss berechtigt, eine Baubewilligung mit der Nebenbestimmung zu
verknüpfen, wonach sich der Bauherr für die fehlenden Pflichtparkplätze
entweder an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen oder eine Ersatzabgabe zu
leisten habe, falls sich dies als nicht möglich erweise. Mit Hinweisen auf ihre
Praxis erwägt sie weiter, solche Nebenbestimmungen könnten gemäss der
Rechtsprechung mit Rekurs beim Baurekursgericht und anschliessend mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. § 246 Abs. 4 PBG ändere
daran nichts, sondern komme erst bei der Geltendmachung einer Ersatzabgabe zum
Zug und begründe insoweit die erstinstanzliche Zuständigkeit der
Schätzungskommission. Diese habe dabei nicht nur über die betragsmässige
Festsetzung der Ersatzabgabe zu entscheiden, sondern müsse auch überprüfen, ob
sich die im Baubewillligungsverfahren festgesetzte Zahl von Pflichtparkplätzen
aufgrund von Änderungen der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse
vermindert habe. Die Schätzungskommission dürfe also eine vorfrageweise Prüfung
der Zahl der Abstellplätze, für die eine Ersatzabgabe gefordert werden könne,
vornehmen. In diesem Zusammenhang müsse es ihr auch möglich sein, zu prüfen, ob
die Baubehörde die Zahl der erstellten und damit real erfüllten
Pflichtabstellplätze richtig beziffert habe. Im Übrigen bestünden keine Gründe,
von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen.
3.4. Nach Auffassung der Beschwerdeführer hat dagegen zuerst die Gemeinde die
Zahl der fehlenden Pflichtparkplätze zu verfügen und diese Festsetzung kann
anschliessend nach dem ordentlichen Instanzenzug für baurechtliche
Angelegenheiten angefochten werden. Die Schätzungskommission kommt nach ihrer
Auffassung erst zum Zug, wenn rechtskräftig feststeht, für wieviele fehlende
Parkplätze eine Ersatzabgabe zu entrichten ist. Die Zuständigkeit der
Schätzungskommission soll dementsprechend auf die Beurteilung der Höhe der
Abgabe beschränkt sein.
4.
4.1. § 246 PBG/ZH hat, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung,
folgenden Wortlaut:
§ 246
1 Ist die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage innert nützlicher Frist
nicht möglich, hat der Grundeigentümer, der kraft behördlicher Feststellung
keine oder nur eine herabgesetzte Zahl eigener Abstellplätze schaffen muss oder
darf, der Gemeinde eine angemessene Abgabe zu leisten.
4 Streitigkeiten über die Abgabepflicht werden im Verfahren nach dem Gesetz
betreffend die Abtretung von Privatrechten entschieden.
Es gilt vorliegend, die Formulierung "Streitigkeiten über die Abgabepflicht" in
Abs. 4 der zitierten Bestimmung auszulegen; zu entscheiden ist, welche
Streitfragen vom Begriff erfasst werden und welche nicht. Der Ausdruck
"Streitigkeiten über die Abgabepflicht" ist nicht eindeutig; dem blossen
Wortlaut lässt sich nicht entnehmen, ob sich die Schätzungskommission - wie es
die Beschwerdeführer für richtig halten - ausschliesslich zur Höhe der
Ersatzabgabe zu äussern hat, oder ob sie auch zuständig ist, die Zahl der
fehlenden Parkplätze festzusetzen; letztere Auffassung vertreten die kantonalen
Behörden.
4.2. Das Bundesgericht überprüft die Anwendung kantonalen Rechts bloss auf
Willkür hin (vgl. oben E. 2). Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst ein
Entscheid gegen das Willkürverbot, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit
der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar erscheint, genügt nicht. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis
unhaltbar ist (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).
4.3. Zunächst kann festgehalten werden, dass die Formulierung "Streitigkeit
über die Abgabepflicht" in § 246 Abs. 4 PBG/ZH offen und allgemein gehalten
erscheint, was jedenfalls nicht gegen eine weite Anwendung des
Schätzungsverfahrens spricht, wie es die Vorinstanz vertreten hat. Deren
Normverständnis stützt sich sodann auf eine langjährige kantonale
Gerichtspraxis. Das Konzept der Vorinstanz hat ausserdem den Vorteil der
Einfachheit und damit der Effizienz, muss doch so nicht zuerst ein
(Beschwerde-) Verfahren zur Bestimmung der fehlenden Parkplätze und
anschliessend ein zweites Verfahren zur Ermittlung der Abgabehöhe durchgeführt
werden. Inwiefern dies im Widerspruch zu den Bestimmungen des
Abtretungsgesetzes stehen sollte, ist nicht ersichtlich und wird von den
Beschwerdeführern auch nicht in einer den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG
genügenden Weise geltend gemacht. Angesichts dessen kann die Auffassung der
Vorinstanz jedenfalls nicht als offensichtlich unrichtig bezeichnet werden; der
Vorwurf der willkürlichen Anwendung von § 246 Abs. 4 PBG erweist sich als
unbegründet.
5.
5.1. Die Beschwerdeführer sehen in der vorinstanzlichen Rechtsauffassung einen
Verstoss gegen Art. 77 der Zürcher Kantonsverfassung (KV/ZH; SR 131.211).
Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung gewährleistet das Gesetz für Anordnungen, die
im Verwaltungsverfahren ergangen sind, die wirksame Überprüfung durch eine
Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Allerdings kann das Gesetz
gemäss dem zweiten Satz von Art. 77 Abs. 1 KV/ZH in begründeten Fällen
Ausnahmen vorsehen und nach Abs. 2 dieser Bestimmung kann das Gesetz in
besonderen Fällen festlegen, dass öffentlichrechtliche Ansprüche in einem
gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden müssen.
Streitigkeiten über die Abgabepflicht wegen zu wenigen Abstellplätzen werden
gemäss § 246 Abs. 4 PBG, wie gesehen, im Verfahren nach dem Abtretungsgesetz
beurteilt. Zuständig zum Entscheid ist demnach eine Schätzungskommission (vgl.
§ 32 ff. Abtretungsgesetz). Die Gesetzgebung sieht somit eine Ausnahme vom
Anfechtungsstreitverfahren mit zwei Rechtsmittelinstanzen im Sinne von Art. 77
KV ausdrücklich vor. Bei den Zürcher Schätzungskommissionen handelt es sich um
verwaltungsunabhängige erstinstanzliche Spezialverwaltungsgerichte (vgl. TOBIAS
JAAG/MARKUS RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl.
2012, N. 2035), deren Erkenntnisse beim Verwaltungsgericht angefochten werden
können, so dass ein hinreichender Rechtsschutz ohne weiteres gewährleistet
bleibt. Eine Verfassungsverletzung ist nicht ersichtlich.
5.2. Im Übrigen haben die Beschwerdeführenden einen Verstoss gegen Art. 77 Abs.
1 KV/ZH in ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgerichts nur sehr beiläufig
geltend gemacht, weshalb diesem keine Verletzung der Begründungspflicht
vorgeworfen werden kann, wenn es sich mit dieser Rüge nicht auseinandergesetzt
hat.
6.
6.1. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter einen Verstoss gegen Art. 33 Abs.
2 und 3 RPG (SR 700), wonach das kantonale Recht unter anderem gegen
Verfügungen, die sich auf dieses Gesetz und seine Ausführungsbestimmungen
stützen, wenigstens ein Rechtsmittel vorzusehen hat, das die volle Überprüfung
durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleistet. Diese Rechtsweggarantie
sei anwendbar, da Bestimmungen über Pflichtabstellplätze raumwirksam seien und
sich überdies auf Bundesumweltrecht stützen würden. Zudem werde sie verletzt,
denn das Verwaltungsgericht schliesse bei Rekursen gegen Schätzungsentscheide
eine Ermessensprüfung aus.
6.2. Als Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG sind die
Normen zu betrachten, welche den Auftrag, die Massnahmen und Verfahren der
Raumplanung, wie sie das Bundesrecht in Art. 75 BV und in den Bestimmungen des
RPG vorsieht, näher konkretisieren und damit der praktischen Verwirklichung
zuführen. Eine raumplanerische Funktion erfüllen dabei nicht nur die
eigentlichen Planungsmassnahmen, sondern auch alle Bauvorschriften, die der
planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt geben. Die
baulichen Möglichkeiten in einer bestimmten Zone werden regelmässig nicht nur
durch die Bestimmung der zulässigen Nutzweise, sondern auch durch Vorschriften
über die einzuhaltende Ausnützung, die Abstände, die Grösse der Bauten und die
Überbauungsarten bestimmt. Diese Vorschriften tragen regelmässig auch
raumplanerische Züge und sind deshalb ebenfalls als Ausführungsrecht im Sinne
von Art. 33 Abs. 2 RPG zu betrachten, solange nicht eine andere Zielsetzung
klar im Vordergrund steht. Keine raumplanerische Funktion kommt dagegen in der
Regel den vorwiegend technischen Normen, aber auch den Bestimmungen über die
Hygiene und innere Erschliessung der Räume sowie den Ästhetikvorschriften zu (
BGE 118 Ib 26 E. 4.b S. 31).
6.3. Vorliegend hat die kommunale Baubehörde bereits im Beschluss vom 15. Mai
2001 festgestellt, dass dem streitbetroffenen Grundstück fünf Pflichtparkplätze
fehlen und die Eigentümer verpflichtet, sich in diesem Umfang an einer
Gemeinschaftsparkierungsanlage zu beteiligen. Damit wurden die raumwirksamen
Umstände insoweit rechtskräftig geklärt. Ob und in welchem Umfang die
Eigentümer eine Ersatzabgabe für die Pflichtparkplätze schulden, ist
demgegenüber eine Anschlussfrage, die nicht als Ausführungsrecht im Sinne von
Art. 33 Abs. 2 RPG zu betrachten ist. Ausserdem überprüft das Zürcher
Verwaltungsgericht bei ihm angefochtene Entscheide praxisgemäss auf deren
Angemessenheit hin, wenn dies durch die Vorgaben des RPG (oder anderer
übergeordneter Erlasse) geboten ist und keine umfassende Überprüfung durch eine
Beschwerdebehörde stattgefunden hat (vgl. MARCO DONATSCH, in: Griffel (Hrsg.),
Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 50 N. 68).
Die Vorinstanz hat auch in dieser Hinsicht kein Bundesrecht verletzt.
7.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine
auszurichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Baubehörde Meilen, dem
Baurekursgericht des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. September 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Schoch
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