I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.668/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_668/2017
Urteil vom 31. Oktober 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Richard Kälin,
gegen
1. B.________ AG,
2. C. und D. E.________,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Pfister,
Gemeinderat Wollerau,
Hauptstrasse 15, Postfach 335, 8832 Wollerau,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Wolf,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186, 6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431
Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (Baubewilligung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 3. Oktober 2017 (III 2017 101).
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 13. Juli 2012 reichten C. und D. E.________ sowie die B.________ AG bei
der Gemeinde Wollerau ein Gesuch für den Bau von drei Einfamilienhäusern
(Einfamilienhäuser Ost, Mitte und West) auf den Grundstücken KTN 2392 und KTN
1663 mit vier Abstellplätzen und einer Tiefgarage an der Riedstrasse "..." ein.
Ein weiteres Baugesuch erstreckte sich auf den Rückbau der bestehenden
Parkplätze auf der Parzelle KTN 234 und die Verbreiterung der Riedstrasse im
Anstossbereich des Grundstücks KTN 2392. Gegen die beiden Bauvorhaben erhoben
A.________ und F.________ je separat Einsprache. Das Verfahren endete vor dem
Bundesgericht. Nachdem bereits der Regierungsrat des Kantons Schwyz die
Bewilligung für das Einfamilienhaus Ost aufgehoben hatte, hob das Bundesgericht
mit Urteil 1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015 (teilweise publiziert in ZBl 117/
2016 S. 267 und RDAF 2017 I S. 373) in Gutheissung einer Beschwerde von
F.________ auch die Bewilligung für die Einfamilienhäuser West und Mitte auf
und wies das Baugesuch für die Erstellung dieser Häuser auf der Parzelle KTN
1663 in Wollerau ausdrücklich ab.
A.b. Am 22. Januar 2016 reichten C. und D. E.________ sowie die B.________ AG
bei der Gemeinde Wollerau ein neues Gesuch für den Abbruch der Scheune auf der
Liegenschaft KTN 2392 und den Neubau von drei Einfamilienhäusern auf den
Parzellen KTN 2392 und KTN 1663 ein. A.________ und F.________ sowie die
G.________ AG erhoben dagegen je separat Einsprache. Mit Beschluss vom 14.
November 2016 wies der Gemeinderat Wollerau die Einsprachen ab und erteilte die
Baubewilligung unter Auflagen. Am 25. April 2017 hiess der Regierungsrat des
Kantons Schwyz eine dagegen von A.________ eingereichte Beschwerde im Sinne der
Erwägungen teilweise gut, wies sie im Übrigen ab und ergänzte den
Einspracheentscheid wie folgt:
"7.6 Die Bauherrschaft ist verpflichtet, vor Baubeginn mit den Grundeigentümern
von KTN 2396 und KTN 2401 einen Dienstbarkeitsvertrag betreffend die ungleiche
Verteilung der Grenzabstände abzuschliessen und im Grundbuch eintragen zu
lassen. Vor der Baufreigabe ist dem Hochbauamt Wollerau eine Kopie des
Grundbucheintrages einzureichen."
B.
Dagegen führte A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
mit dem Hauptantrag, die Beschlüsse der unteren Instanzen aufzuheben bzw. die
verlangte Baubewilligung zu verweigern. Mit Entscheid vom 3. Oktober 2017 wies
das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
beantragt A.________, den Entscheid des Verwaltungsgerichts mitsamt der
erteilten Baubewilligung aufzuheben. Zur Begründung macht sie geltend, es
verletze Bundesrecht, Bauten in der Bauzone direkt auf der Grenze zur
Landwirtschaftszone zu erstellen, wie dies im strittigen Bauvorhaben vorgesehen
sei. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung.
C. und D. E.________ sowie die B.________ AG, der Gemeinderat Wollerau und das
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz schliessen jeweils auf Abweisung der
Beschwerde. Der Regierungsrat verzichtete auf eine Stellungnahme. Das
Verwaltungsgericht hält an seiner im angefochtenen Entscheid verfolgten
Auffassung fest, ohne Antrag zu stellen. Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE
führt, ebenfalls ohne ausdrückliches Rechtsbegehren, aus, die Ausnutzung der
Bauzonen bis nahe an die Bauzonengrenzen sei aus Sicht des Bundesrechts
grundsätzlich nicht zu beanstanden; es sei aber unerwünscht und problematisch,
wenn die Wohnnutzung faktisch in die Landwirtschaftszone ausfranse, weshalb die
Rechtmässigkeit des strittigen Bauvorhabens fraglich erscheine.
A.________, C. und D. E.________ sowie die B.________ AG und der Gemeinderat
Wollerau halten im zweiten Schriftenwechsel im Wesentlichen an ihren
Standpunkten fest.
Mit einer weiteren Eingabe vom 18. September 2018 ersuchte A.________ um Beizug
zweier später ergangener Verwaltungsgerichtsentscheide, mit denen sie ihren
Standpunkt zu unterlegen beabsichtigt.
D.
Mit Verfügung vom 11. Januar 2018 erteilte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung.
E.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 31. Oktober
2018 in einer öffentlichen Beratung über die Beschwerde entschieden.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen
Endentscheid über eine Baubewilligung (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Dabei
handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art.
82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des
Bundesverfassungsrechts gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG).
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
142 I 135 E. 1.5 S. 144).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn
sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Auch
die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist
offensichtlich unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E.
3.4.2 S. 295 f.).
1.5. Nach Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel vor Bundesgericht
nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu
Anlass gibt, was bei nachträglich eingetretenen Ereignissen (sog. echte Noven)
von vornherein ausgeschlossen ist. Der von der Beschwerdeführerin beantragte
Beizug zweier nachträglich ergangener Verwaltungsgerichtsentscheide erweist
sich daher als unzulässig.
2.
2.1. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b)
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt
(lit. c).
2.2. Verlangt ist neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über
eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen
Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die
Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Liegt diese besondere Beziehungsnähe vor,
braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das
durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird.
Er kann daher die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener
Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf
seine Stellung auswirken, dass ihm im Falle des Obsiegens ein praktischer
Nutzen entsteht (BGE 141 II 50 E. 2.1 mit Hinweisen).
2.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur
Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit
oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub,
Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau
oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Als wichtiges Kriterium zur
Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum
Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die
Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis
zu rund 100 m befinden, ohne vertiefte Aklärungen. Bei grösseren Entfernungen
muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft
gemacht werden. Das Bundesgericht prüft die Legitimationsvoraussetzungen in
einer Gesamtwürdigung anhand der im konkreten Fall vorliegenden tatsächlichen
Verhältnisse. Es stellt nicht schematisch auf einzelne Kriterien ab, wie
beispielsweise die Distanz zum Vorhaben, die Sichtverbindung usw. (zum Ganzen:
BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219 f. mit Hinweisen).
2.4. Das Grundstück der Beschwerdeführerin befindet sich, soweit ersichtlich,
rund 100 m von den Baugrundstücken entfernt. Es liegt mithin nicht ausserhalb
des Umkreises, innerhalb dessen das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis von
Nachbarn regelmässig ohne vertiefte Abklärungen bejaht. Überdies liegen das
Grundstück der Beschwerdeführerin sowie die Bauliegenschaften an derselben
Strasse und verfügen insoweit über den gleichen Zufahrtsweg. Die
Beschwerdeführerin hatte daher keinen Anlass, in ihren Rechtsschriften die
eigene Legitimation, die überdies von den kantonalen Instanzen nicht bezweifelt
worden war, eingehender zu begründen und für das Bundesgericht besteht kein
Grund, diese in Frage zu stellen. Die von den Beschwerdegegnern in diesem
Zusammenhang erhobenen Zweifel ändern daran nichts, sind diese doch sehr
allgemein formuliert und nicht näher begründet. Auf die Beschwerde ist somit
einzutreten.
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht einzig geltend, das strittige Projekt sehe
vor, die drei Einfamilienhäuser direkt an die Zonengrenze zwischen Bau- und
Landwirtschaftszone heran zu bauen. Das Bundesrecht verlange aber, dass
zwischen einer Bauzone und der Landwirtschaftszone ein minimaler Grenzabstand
einzuhalten sei. Gebe es keinen solchen, sei das Landwirtschaftsland nicht
integral als solches nutzbar, weil eine - insbesondere maschinelle - Nutzung
bis direkt an die Hausfassade ausgeschlossen sei. Überdies sei es für den Bau
und den Unterhalt der Gebäude unerlässlich, das landwirtschaftliche
Nachbargrundstück zu betreten. Erfahrungsgemäss komme es sodann zu
Fremdnutzungen durch Spiel- oder Gartengeräte oder sogar das Aufstellen von
Bade- oder Schwimmbecken. Die Nutzung der Landwirtschaftszone dürfe jedoch
nicht solchermassen eingeschränkt werden. Weitere Rügen erhebt die
Beschwerdeführerin ausdrücklich nicht.
3.2. Die Beschwerdegegner und die kantonalen Behörden vertreten demgegenüber
den Standpunkt, das kantonale Recht kenne für diesen Fall keine
Abstandsvorschriften, weshalb direkt an die Zonengrenze heran gebaut werden
dürfe. Das Bundesrecht äussere sich nicht dazu, ob die Bauzone bis an die
Grenze zur Landwirtschaftszone genützt werden dürfe. Ein entsprechendes Verbot,
wie es die Beschwerdeführerin verlange, sei in der Praxis bisher unbekannt. Die
Bedingung für die Baubewilligung, vor Baubeginn mit den Eigentümern der
betroffenen landwirtschaftlichen Grundstücke durch Dienstbarkeitsvertrag
zivilrechtlich ein Näherbaurecht festzulegen und dieses grundbuchlich
abzusichern, genüge. Für eine öffentlich- bzw. namentlich
raumplanungsrechtliche Beschränkung der Baufreiheit als Bestandteil der
Eigentumsgarantie von Art. 26 BV gebe es keine gesetzliche Grundlage.
3.3. In tatsächlicher Hinsicht sind vorab zwei Klarstellungen erforderlich.
3.3.1. Erstens gilt es festzuhalten, dass die projektierten drei
Einfamilienhäuser nach einer entsprechenden Abparzellierung des Grundstücks KTN
2401 integral nicht nur auf eine Zonen-, sondern auch auf eine
Grundstücksgrenze - bzw. auf einer Linie auf zwei Parzellengrenzen - zu liegen
kommen. Das heutige Bauvorhaben unterscheidet sich insoweit vom ersten Projekt
von 2012, das vom Bundesgericht im Entscheid 1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015
noch vor der Abparzellierung beurteilt worden war. Das Bauvorhaben beschlägt
die der Bauzone zugehörigen Parzellen KTN 1663 und 2392, die wiederum jeweils
an die Grundstücke KTN 2396 und 2401 angrenzen, welche in der
Landwirtschaftszone liegen.
3.3.2. Zweitens stellte das Bundesamt für Raumentwicklung ARE in seiner
Vernehmlassung an das Bundesgericht gestützt auf die Baugesuchsunterlagen neu
fest, dass nicht nur die Nordfassade der geplanten Häuser genau an die
Zonengrenze gestellt werden soll, sondern diese am oberen Ende der Fassade
sogar überragt würde. Von einem solchen Überragen ging das Verwaltungsgericht
nicht aus. Dieser Umstand ist ohne weiteres zu berücksichtigen, handelt es sich
dabei doch nicht um eine neue Tatsache im Sinne von Art. 99 BGG (Novum),
sondern um einen vorbestehenden, vor den Vorinstanzen unbeachtet gebliebenen
Sachumstand; ausserdem wäre das Bundesamt, das erstmals am Verfahren teilnimmt,
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch befugt, (unechte) Noven
geltend zu machen (Urteil 2C_50/2017 vom 22. August 2018 E. 3.2).
3.4. Im Folgenden ist demnach gestützt auf diese tatsächliche Ausgangslage zu
prüfen, ob es mit Bundesrecht vereinbar ist, die projektierten Bauten direkt an
die Zonengrenze zu stellen bzw. diese teilweise sogar zu überragen.
4.
4.1. Die Baufreiheit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV schützt die Nutzung
eines Grundstücks durch Überbauung (dazu PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., 2016, S. 27 f.). Beschränkungen dieses
Nutzungsrechts müssen als Grundrechtseingriffe die Voraussetzungen von Art. 36
BV erfüllen, d.h. auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im
öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein sowie die
Kerngehaltsgarantie wahren. Während schwerwiegende Einschränkungen im formellen
Gesetz selbst vorgesehen sein müssen (vgl. Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV),
genügt für leichte Eingriffe eine Grundlage im Verordnungsrecht. Ein schwerer
Eingriff liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich dann vor,
wenn die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines
Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (
BGE 133 II 220 E. 2.5 mit Hinweisen).
4.2. Die Baufreiheit erlaubt die uneingeschränkte bauliche Nutzung eines
Grundstücks und damit auch deren Überbauung bis zur Parzellengrenze. Die
Verpflichtung, für Bauten einen minimalen Abstand von der Zonengrenze
einzuhalten, stellt mithin einen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar, der
allerdings in der Regel die bestimmungsgemässe Nutzung der Liegenschaft nicht
stark erschwert. Ist in diesem Sinne lediglich die geplante Baute innerhalb der
Parzelle anders anzuordnen, handelt es sich nur um einen leichten Eingriff in
die Eigentumsgarantie, für den eine Grundlage im Verordnungsrecht genügen
würde. Anders kann es sich verhalten, wenn die Abstandsregelung die Benutzung
des Grundstücks stärker einschränkt, etwa wenn dadurch konkret das Ausschöpfen
der Nutzungsziffer verunmöglicht wird. Diesfalls ist eine Grundlage im
formellen Gesetz erforderlich.
4.3. Nach Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) bedürfen Bauten und Anlagen einer
behördlichen Bewilligung (Abs. 1), deren Voraussetzung insbesondere die
Vereinbarkeit mit dem Zweck der Nutzungszone ist (Abs. 2 lit a). Vorbehalten
bleiben ausdrücklich die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des
kantonalen Rechts (Abs. 3). Bauten ausserhalb der Bauzonen regelt weitgehend
der Bund (Art. 24 ff. RPG). Für solche innerhalb der Bauzonen sind
grundsätzlich die Kantone zuständig (vgl. insbes. Art. 23 RPG; ALAIN GRIFFEL,
in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015,
N. 28 zu Art. 75). Allerdings können sich Bundeskompetenzen darauf auswirken.
5.
Zum besseren Verständnis der Rechtslage ist vorweg auf das kantonale Recht
einzugehen.
5.1. Die §§ 59 ff. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai
1987 (PBG) enthalten verschiedene Abstandsregeln. Ein Zonengrenzabstand darf
aber insbesondere nicht ohne weiteres mit einem Gebäude- oder
Grundstückgrenzabstand gleichgesetzt werden. Dass Liegenschaftseigentümer
zivilrechtlich einen Gebäude- und allenfalls Parzellengrenzabstand vereinbaren
dürfen, der unter Umständen von den bau- und planungsrechtlichen Vorgaben des
öffentlichen Rechts abweicht, sagt nichts Verbindliches aus zur hier strittigen
Frage, ob Bauten in der Bauzone einen Abstand zur Grenze zur
Landwirtschaftszone einzuhalten haben. Daran ändert nichts, dass hier die
Grundstück- mit den Zonengrenzen zusammenfallen. Dass § 62 PBG die
zivilrechtliche Vereinbarung eines ungleichen Grenzabstands erlaubt, ist
insofern ebenfalls nicht von Belang, und zwar unabhängig davon, dass sich
dadurch keine unzulässige Nutzungserhöhung ergibt (vgl. dazu BGE 119 Ib 113 E.
5 S. 122). Das bedeutet freilich nicht, dass die entsprechende, vom
Regierungsrat ausgesprochene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Bedingung
nicht zulässig wäre. Sie ist aber für die hier zu klärende Frage der
Rechtmässigkeit der baulichen Nutzung eines Bauzonengrundstücks bis an die
Grenze der Landwirtschaftszone nicht von Bedeutung.
5.2. Das kantonale Recht unter Einschluss des hier einschlägigen kommunalen
Rechts schreibt keinen Zonengrenzabstand vor (vgl. §§ 59 ff PBG). Ein solcher
könnte sich also nicht auf das kantonale Recht stützen, was auch die Vorinstanz
festgehalten hat. Etwas anderes behauptet selbst die Beschwerdeführerin nicht,
die nicht etwa eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, sondern
einzig einen direkten Verstoss gegen Bundesrecht geltend macht. Eine
entsprechende ausdrückliche Bestimmung kennt das Bundesrecht allerdings nicht,
und weder in der Rechtsprechung noch im Schrifttum finden sich, soweit
ersichtlich, eindeutige Hinweise für eine Auslegung des Bundesrechts im Sinne
der Beschwerdeführerin.
5.3. Im angefochtenen Entscheid werden in diesem Zusammenhang zwei Mitteilungen
von Baubehörden anderer Kantone zitiert, die sich auf Internet finden. In einem
Kreisschreiben der Baudirektion des Kantons Zürich vom 4. Mai 2015 wird
festgehalten, das geltende kantonale Planungs- und Baugesetz kenne "keine
Abstandsvorschrift bezüglich der Grenze zwischen Bau- und Landwirtschaftszone
(Bauzonengrenze) ". Das wird in der Folge bedauert und die Gemeinden werden
eingeladen, einen solchen Abstand in ihren Bau- und Zonenordnungen verbindlich
festzulegen. Sodann enthält der Newsletter des Amts für Gemeinden und
Raumordnung (AGR) des Kantons Bern vom Juni 2014 folgende Passage: "Es steht
den Gemeinden frei, in ihren Baureglementen Grenzabstände zur
Landwirtschaftszone festzulegen. Es gibt im kantonalen Recht keinen
gesetzlichen Mindestabstand.... In der Praxis führt der Verzicht auf Abstände
immer wieder zu Problemen."
5.4. Vergleichbare Aussagen finden sich in zwei Literaturstellen, auf die sich
verschiedene Verfahrensbeteiligte berufen.
Erstens wird dazu ausgeführt, im Kanton Aargau sei ein allfälliger spezieller
Zonengrenzabstand durch die kommunale Nutzungsplanung in den Vorschriften der
Bau- und Nutzungsordnung festzulegen. Gelte kein solcher Zonenabstand, könnten
Gebäude zonenübergreifend erstellt werden, sofern die Nutzung der jeweiligen
Zonen dies zulasse und sofern nicht andere Gründe, zum Beispiel die Wahrung des
Ortsbilds, entgegenstünden (CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Baumann et al., Kommentar
zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, N. 16 zu § 47). Seit dem 1. September
2011 gelte gestützt auf regierungsrätliches Verordnungsrecht allerdings
subsidiär ein kantonalrechtlicher Abstand zum Kulturland, sofern die Gemeinde
nichts anderes bestimme. Vorher habe es jedoch keinen Zonenabstand gegeben,
wenn die Gemeinde keinen solchen festgelegt hatte, und für altrechtliche, d.h.
vor dem 1. September 2011 erlassene Gemeindezonenpläne solle die neue
kantonsrechtliche Regelung keine Wirkung entfalten (HÄUPTLI, a.a.O., N. 27 zu §
47).
Für den Kanton Zürich wird in der Literatur ausgeführt, mangels einer
entsprechenden Vorschrift müsse kein kantonalrechtlicher Abstand von
Zonengrenzen eingehalten werden. Soweit Gebäude Zonengrenzen überstellen
würden, habe jeder Gebäudeteil die für die betreffende Zone geltenden Abstands-
und anderen Vorschriften einzuhalten. Ergänzend wird erwähnt, für
landwirtschaftliche Grundstücke und Bauten an der Bauzonengrenze gälten
besondere Vorschriften. Zur umgekehrten Konstellation, wie sie hier zu
beurteilen ist, finden sich jedoch keine Ausführungen (vgl. FRITZSCHE/BÖSCH/
WIPF, Zürcher Planungs und Baurecht, Bau- und Umweltrecht, Bd. 2, 5. Aufl.,
2011, S. 783).
5.5. Alle erwähnten Fundstellen äussern sich unmittelbar nur zum kantonalen
Recht. Sie gehen davon aus, ohne besondere kantonale oder kommunale
Bestimmungen würden keine Abstandsregeln an den Grenzen von Bau- und
Landwirtschaftszonen gelten, auch wenn dies mitunter bedauert wird. Zugleich
wird indirekt vorausgesetzt, dass es auch aus Bundesrecht keinen
vorgeschriebenen Grenzabstand zwischen Bau- und Landwirtschaftszone gibt,
ansonsten darauf abgestellt würde. An keiner Stelle wird in diesem Sinne ein
Zonengrenzabstand aus dem Bundesrecht abgeleitet. Das schliesst zwar eine
andere Auslegung des Bundesrechts nicht aus. Der Standpunkt der
Beschwerdeführerin lässt sich aber nicht mit der bisherigen Praxis oder dem
Schrifttum unterlegen.
6.
6.1. Zu prüfen ist demnach, ob sich aus dem Bundesrecht rechtlich verbindliche
Schutzwirkungen für das Kulturland ergeben, die sich im Grenzbereich von Bau-
und Landwirtschaftsgebiet auf die Bauzonen auswirken können.
6.2. Für die Zulässigkeit eines Bauprojekts kommt es entscheidend auf dessen
Zonenkonformität an (vgl. Art. 22 Abs. 1 lit. a RPG und vorne E. 4.3). Eine
Baute, die sich über mehrere Zonen erstreckt, muss den Bestimmungen aller
betroffenen Zonen entsprechen. Dabei ist nicht bloss der Standort der Baute
massgebend, sondern es sind auch die Auswirkungen auf die Nachbarzonen zu
berücksichtigen. Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) hält dies für die
Lärmimmissionen ausdrücklich fest, indem insofern die Planungswerte "in der
Umgebung" nicht überschritten werden dürfen. Gleiches gilt aber auch in
raumplanerischer Hinsicht. So besteht namentlich eine Baubewilligungspflicht,
wenn die Benützung von Boden in einer organisierten und auf Dauer
ausgerichteten Weise erfolgt und deshalb erhebliche Auswirkungen auf die
raumplanerische Nutzungsordnung und allenfalls die vorhandene Infrastruktur
ausübt (vgl. BGE 119 Ib 222 E. 3 S. 226 ff.). Es ist mithin nicht nur auf die
Dimensionen der rein baulichen Vorkehrungen abzustellen, sondern auch von einer
wirkungsbezogenen Betrachtungsweise auszugehen, die den Bestand sowie Betrieb
der fertiggestellten Baute oder Anlage und die damit verbundenen Auswirkungen
auf die Umgebung einbezieht (vgl. BEAT STALDER/NICOLE TSCHIRKY, in: Griffel et
al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, S. 71 f. Rz. 2.90).
Gleiches gilt auch, wenn die Zonenkonformität eines Bauvorhabens (Art. 22 Abs.
1 lit. a RPG) zu beurteilen ist. Es sind auch hier nicht allein die baulichen
Massnahmen, sondern ebenfalls die Wirkungen auf die Umgebung zu
berücksichtigen, die das Vorhaben nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge mit sich
bringt.
6.3. Bei Bauten, die direkt oder ganz nahe an die Grenze zu einer anderen Zone
gestellt werden sollen als jener, in der sie liegen, erfordert die Prüfung der
Zonenkonformität nach dem Ausgeführten stets auch den Einbezug ihrer
Auswirkungen auf die Umgebung. Sind nach der allgemeinen Lebenserfahrung keine
oder nur unbedeutende Auswirkungen auf die benachbarte Zone zu erwarten, genügt
es, wenn das Vorhaben dem Zweck der Zone entspricht, in die es zu liegen kommt.
Sind dagegen von einer Baute auf oder ganz nahe an der Grenze Auswirkungen auf
eine Nachbarzone wahrscheinlich, hat die Baubehörde die Konformität auch mit
der benachbarten Zone zu prüfen. Denn in diesem Fall beschränkt sich das
Bauvorhaben nach der gebotenen auswirkungsbezogenen Betrachtung nicht auf die
Zone, in der das Gebäude selber steht, sondern es liegt ein
grenzüberschreitendes Vorhaben vor, das sich ebenfalls auf die Nachbarzone
erstreckt.
Eine Wohnbaute, die wegen ihrer Platzierung an der Zonengrenze Auswirkungen auf
eine benachbarte Landwirtschaftszone hat, muss demnach sowohl die Vorschriften
der Bauzone, in der das Gebäude errichtet wird, als auch jene der
Landwirtschaftszone einhalten. Da nichtlandwirtschaftliche Wohnbauten in der
Letzteren nicht zonenkonform sind und deshalb - soweit nicht die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung in Betracht kommt (Art. 24 ff. RPG) - nicht bewilligt
werden können, müssen solche Wohnbauten so weit von der Grenze zurückversetzt
werden, dass ihre Erstellung auf die Landwirtschaftszone keine nennenswerten
Auswirkungen mehr hat. Die Einschränkung der Überbaubarkeit des in der Bauzone
gelegenen Landes ergibt sich in diesem Fall aus der gleichzeitigen
Mitbeanspruchung eines angrenzenden Teils der Landwirtschaftszone und findet
ihre gesetzliche Grundlage in Art. 16a RPG, der die Anforderungen an die
Nutzung dieser Zone normiert.
6.4. Es lässt sich nur aufgrund der Umstände des Einzelfalls beurteilen, ob und
in welchem Umfang eine Überbauung von in der Bauzone gelegenem Land zugleich
angrenzendes Landwirtschaftsland mitbeansprucht. Ohne weiteres zu bejahen ist
dies bei Bauteilen, die wie Vordächer oder Balkone über die Zonengrenze
hinausragen. Dasselbe gilt jedoch auch für Zirkulations- und Erholungsflächen
oder für zur Wohnbaute gehörende Vorgärten. Mitzuberücksichtigen ist sodann, in
welchem Ausmass die Auswirkungen einer Überbauung in der Bauzone die Nutzung
des landwirtschaftlichen Kulturlands beeinträchtigen. Dabei sind insbesondere
die Art der landwirtschaftlichen Nutzung, aber auch die topografischen
Verhältnisse in Betracht zu ziehen. In ähnlicher Weise verlangt Art. 43a lit. d
RPV bei der Erstellung von Bauten ausserhalb der Bauzonen gestützt auf eine
Ausnahmebewilligung eine Rücksichtnahme auf die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung.
Die einzelfallweise Beurteilung ermöglicht es, zwischen den entgegengesetzten
Interessen an der Erhaltung geeigneten Kulturlands für die Landwirtschaft (Art.
3 Abs. 2 lit. a RPG) und der durch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
geschützten baulichen Nutzungsmöglichkeiten einen angemessenen Ausgleich zu
finden. Im Interesse der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung mag es zwar
wünschenswert erscheinen, im kantonalen Recht für gewisse Fälle Mindestabstände
vorzuschreiben, die zur Zonengrenze eingehalten werden müssen (vgl. die
Hinweise vorn in E. 5.3). Das Bundesrecht verpflichtet die Kantone jedoch
nicht, solche Zonengrenzabstände vorzusehen.
6.5. Die Errichtung grösserer Bauten wie von Wohnhäusern direkt oder ganz nahe
an der Grenze zur Landwirtschaftszone dürfte meistens zu einer Inspruchnahme
des angrenzenden landwirtschaftlichen Kulturlands führen. Solche aufgrund ihrer
Wirkungen in die Landwirtschaftszone ragenden Überbauungen sind mangels
Zonenkonformität nicht zulässig, soweit sie nicht einem landwirtschaftlichen
Zweck dienen oder dafür keine Ausnahmebewiligung nach Art. 24 ff. RPG erteilt
werden kann. Anders verhalten mag es sich bei kleineren Bauten wie einfachen
Nebenbauten, Zäunen und Gattern, die keine nennenswerten Auswirkungen auf das
angrenzende Landwirtschaftsland haben.
Beim Bauprojekt handelt es sich um drei Einfamilienhäuser, die direkt auf die
Zonengrenze zu stehen kommen sollen und mit gewissen Auswirkungen auf das
Agrarland verbunden sein dürften. Allerdings wurde dies von der Vorinstanz
nicht geprüft. Bekannt ist auch nicht, wie das nachbarschaftliche Kulturland
landwirtschaftlich genutzt wird bzw. welche Nutzung die topografischen und
übrigen örtlichen sowie natürlichen Verhältnisse zulassen. Unklar ist sodann,
wie sich eine unerwünschte Vorgartennutzung erfolgversprechend verhindern
liesse, welche Auswirkungen ein Zonengrenzabstand auf die verbleibenden
Nutzungsmöglichkeiten der Bauparzellen hätte und ob sich im Rahmen des
vorliegenden Bewilligungsverfahrens das Bauprojekt allenfalls anpassen liesse,
um den Anforderungen des Schutzes des benachbarten Agrarlandes angemessen
Rechnung zu tragen. Insgesamt ist dem Bundesgericht daher eine abschliessende
Beurteilung des vorliegenden Streitfalles verwehrt. Es wird der Vorinstanz
obliegen, die erforderlichen Abklärungen vorzunehmen und auf ergänzter
Grundlage über die Angelegenheit neu zu befinden.
7.
Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen, und der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Die Streitsache ist an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
Das Verwaltungsgericht wird dabei auch die Kosten und Entschädigungen des
vorinstanzlichen Verfahrens neu zu regeln haben.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten den
Beschwerdegegnern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG),
wobei bei der Festlegung der Gerichtsgebühr mitberücksichtigt werden kann, dass
es sich um eine Neuentwicklung der Rechtsprechung handelt. Überdies haben die
Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren
angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz vom 3. Oktober 2017 wird aufgehoben.
2.
Die Streitsache wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter
Solidarhaft auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wollerau, dem Amt für
Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Bundesamt für
Raumentwicklung ARE schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. Oktober 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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