I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.662/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_662/2017
Urteil vom 14. Mai 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Fonjallaz, Muschietti,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
1. Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN)
und Mitbeteiligte,
2. Verein "IG pro zürich 12" und Mitbeteiligte,
3. Stiftung gegen den Fluglärm,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Christopher Tillman,
gegen
Flughafen Zürich AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Gfeller
und Rechtsanwältin Nora Michel,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK).
Gegenstand
Plangenehmigung für den Neubau von
zwei Schnellabrollwegen von der Piste 34,
Beschwerde gegen das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 16. Oktober 2017 (A-2415/2016).
Sachverhalt:
A.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) erteilte der Flughafen Zürich AG am 17. September 2007 die
Plangenehmigung für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab Piste 28 und
Piste 34 des Flughafens Zürich.
Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte das dagegen gerichtete
Beschwerdeverfahren mit jenem über das vorläufige Betriebsreglement (vBR) für
den Flughafen Zürich und weiteren Verfahren. Das vBR war vom Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) mit Verfügung vom 29. März 2005 in weiten Teilen und mit
diversen Auflagen genehmigt worden. Mit Urteil A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 hob das Bundesverwaltungsgericht die Plangenehmigung bezüglich der
Schnellabrollwege von Piste 28 auf, wies aber die Beschwerden gegen die
Schnellabrollwege von Piste 34 ab (a.a.O., E. 31.8). Gleichzeitig hob das
Bundesverwaltungsgericht die Genehmigungsverfügung des BAZL teilweise auf und
ordnete verschiedene Anpassungen am vBR an.
Das Bundesgericht bestätigte mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 (publ.
in BGE 137 II 58) die Verweigerung der Bewilligung für die Schnellabrollwege ab
Piste 28 und hob zudem auch jene für die Schnellabrollwege ab Piste 34 auf. Es
behielt für diese Infrastrukturmassnahmen das Vorliegen des Objektblatts für
den Flughafen Zürich im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) vor (BGE 137
II 58 E. 4.3.2 S. 85). Des weiteren wurde das vorinstanzliche Urteil betreffend
das vBR im Wesentlichen bestätigt; in teilweiser Gutheissung einzelner
Beschwerden wurden zusätzliche Anpassungen am vBR und weitere Abklärungen
verlangt.
Das BAZL genehmigte mit Verfügung vom 15. April 2011 eine entsprechend
angepasste Fassung des vBR. Der heutige Betrieb des Flughafens Zürich ist im
Betriebsreglement vom 30. Juni 2011 (BR 2011) mit seitherigen Änderungen
geregelt.
B.
Auf Gesuch der Flughafen Zürich AG erteilte das UVEK am 18. März 2016 erneut
die Plangenehmigung für je zwei Schnellabrollwege von den Pisten 28 und 34 und
verband diese mit Nebenbestimmungen.
16 Gemeinden aus der Flughafenregion fochten diesen Entscheid beim
Bundesverwaltungsgericht an und beantragten die vollumfängliche Aufhebung. Mit
einer weiteren Beschwerde wehrten sich die Vereine Flugschneise Süd - Nein und
Interessengemeinschaft (IG) pro zürich 12, beide mit Mitbeteiligten, sowie die
Stiftung gegen den Fluglärm gemeinsam gegen die Plangenehmigung. Sie ersuchten
um Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit dieser die Schnellabrollwege
ab Piste 34 betrifft. Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte die beiden
Verfahren und wies die Beschwerden mit Urteil A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017
ab.
C.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erheben die Vereine Flugschneise
Süd - Nein und IG pro zürich 12, beide mit Mitbeteiligten, sowie die Stiftung
gegen den Fluglärm gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie stellen Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Urteils, soweit davon die Schnellabrollwege der Piste 34
betroffen sind. Eventualiter sei die Sache zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Flughafen Zürich AG und das Generalsekretariat UVEK ersuchen um Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht
erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung. Der Vernehmlassung des Bundesamts für
Umwelt (BAFU) vom 19. März 2018 ist zu entnehmen, dass es die Plangenehmigung
als konform mit der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes erachtet; dabei verweist
es im Wesentlichen auf seine Fachberichte im vorinstanzlichen Verfahren. Das
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragt am 8. Mai 2018 die Abweisung der
Beschwerde im Hinblick auf die von ihm geäusserten Bemerkungen.
In der Folge haben die Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin an ihren
Rechtsbegehren festgehalten. Das Generalsekretariat UVEK hat mit Eingabe vom 6.
September 2018 auf weitere Bemerkungen verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Näher zu
prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführer.
1.2. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und
sind durch die Abweisung ihrer Anträge formell beschwert. Die
Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführer in
materieller Hinsicht. Sie stellt deren Betroffenheit in Abrede, weil der mit
den Schnellabrollwegen ermöglichte Kapazitätsausbau nicht zu einer
wahrnehmbaren Zunahme der Fluglärmbelastung führe. Dabei zieht sie einen
Vergleich zur Rechtsprechung beim Strassenlärm (BGE 136 II 281 E. 2.3.2 S. 285
f.). Vorliegend nehme der Immissionspegel um weniger als 1 dB (A) zu und sei
nicht wahrnehmbar. Die Legitimation der Beschwerdeführer sei zu verneinen.
1.3. Art. 89 Abs. 1 BGG setzt voraus, dass die Beschwerdeführer durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung haben. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben
legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit
durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere
Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage
hervorruft. Bei weiträumigen Einwirkungen kann ein grosser Kreis von Personen
zur Beschwerdeführung legitimiert sein, etwa beim Betrieb eines Flughafens
(vgl. BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219 mit Hinweis).
Die Beurteilung der Legitimation erfordert eine summarische Prüfung der konkret
zu erwartenden Immissionen (vgl. Urteil 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005 E.
3.3, in: ZBl 107/2006 S. 609). Bei Lärm, der durch eine Anlage oder deren
Zubringerverkehr verursacht wird, bejaht das Bundesgericht die Legitimation,
wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist; dies wird anhand von qualitativen
(Art des Verkehrsgeräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des
Lärmpegels) beurteilt (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 220 mit Hinweisen). Das
Bundesgericht hat stets betont, dass die legitimationsbegründende Betroffenheit
in einer Gesamtwürdigung anhand der im konkreten Fall vorliegenden
tatsächlichen Verhältnisse zu beurteilen ist. Es kann nicht in schematischer
Weise auf einzelne Kriterien abgestellt werden (vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3.2 S.
285 f.; Urteil 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 1.5.1).
Eine Organisation kann die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl ihrer
Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu ihren
statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl ihrer Mitglieder ihrerseits
beschwerdeberechtigt wären (egoistische Verbandsbeschwerde, vgl. dazu BGE 142
II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen).
1.4. Nach dem angefochtenen Urteil ermöglicht der Bau der umstrittenen
Schnellabrollwege eine Kapazitätssteigerung um zwei Landungen pro Stunde bzw.
von maximal 3,6 Prozent der Flugbewegungen pro Jahr. Eine Berechnung der
exakten Zahl sei mangels klarer Kalkulationsgrundlagen kaum möglich, aber auch
nicht notwendig. Die Vorinstanz erwägt weiter, der Mittelungspegel Leq nehme
weniger als 1 dB (A) zu und sei nicht wahrnehmbar, auch wenn zusätzliche
Flugbewegungen als Einzelereignisse zu mehr Lärm führen. Dennoch hat die
Vorinstanz den Beschwerdeführern die Legitimation zuerkannt. Nach ihren
Feststellungen ist eine Vielzahl der Mitglieder bzw. Destinatäre der
Beschwerdeführer von den Lärmimmissionen aus Anflügen auf die Piste 34
betroffen. Zudem hätten die Beschwerdeführer statutarisch die Aufgabe, Fluglärm
zu bekämpfen.
1.5. Im Rahmen des mit BGE 137 II 58 abgeschlossenen Rechtsmittelverfahrens ist
die Kapazität bei der Piste 34 mit 26 Landungen pro Stunde umschrieben worden
(vgl. a.a.O., E. 4.3.2 S. 84 mit Hinweis auf das vorinstanzliche Urteil).
Nichts spricht dagegen, annäherungsweise weiterhin von dieser Grössenordnung
auszugehen. Qualitativ ist bei Fluglärm ein erhebliches Störungspotenzial
anzunehmen. Namentlich im südlich des Flughafens gelegenen Einzugsgebiet der
Landungen auf Piste 34 ist zu erwarten, dass die Zunahme um zwei Landungen bei
der genannten Grössenordnung der Kapazität auch in Spitzenzeiten nicht in
anderweitigem Fluglärm untergeht und daher zu nicht mehr vernachlässigbaren
Belastungen führt. Dies gilt unabhängig davon, ob der Mittelungspegel Leq aus
der Zunahme insgesamt die Schwelle der Wahrnehmbarkeit von 1 dB (A) erreicht.
Daher ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz diese Flughafenanwohner
bzw. die entsprechenden Grundeigentümer als legitimiert betrachtet, sich gegen
Schnellabrollwege von der Piste 34 zu wehren. Gerade bei den Mitbeteiligten der
Beschwerdeführer 1 und 2 handelt es sich um solche Anwohner bzw.
Grundeigentümer. Ausserdem widerspricht die Beschwerdegegnerin nicht
qualifiziert der vorinstanzlichen Feststellung, dass die beschwerdeführenden
Organisationen die Interessen dieser Personen vertreten und dazu auch
statutarisch beauftragt sind. Die mit der Beschwerde angestrebte Verhinderung
der Schnellabrollwege würde den betroffenen Nachbarn einen praktischen Nutzen
vermitteln. Die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde liegen vor.
1.6. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1. Art. 37 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt
(LFG; SR 748.0) sieht vor, dass die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich
erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, grundsätzlich einen Sachplan
voraussetzt. Art. 27d Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) bestimmt, dass die
Plangenehmigung erteilt wird, wenn das Projekt die Festlegungen des Sachplans
einhält (lit. a) und die Anforderungen nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die
luftfahrtspezifischen und technischen Anforderungen sowie die Anforderungen der
Raumplanung, des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes (lit. b).
Das Instrument des Sachplans ist in Art. 13 RPG (SR 700) verankert. Diese
Bestimmung wird in den Art. 14 bis 23 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) näher ausgeführt. Nach Art. 15 Abs. 3 RPV darf ein
konkretes Vorhaben im Sachplan erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür
besteht (lit. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und
das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (lit. b), sich die
wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der
Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (lit. c) und das Vorhaben
mit der massgeblichen Gesetzgebung voraussichtlich vereinbar ist (lit. d). Art.
17 und Art. 18 RPV regeln die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen
Bundesstellen sowie mit weiteren Behörden und Organisationen im Rahmen der
Sachplanung. Nach Art. 22 Abs. 1 RPV ist ein Sachplan für die Behörden
verbindlich. Eine Festsetzung bindet die Behörden insoweit, als sich die damit
verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt anhand der Sachplangrundlagen und
des Standes der Planungen von Bund und Kantonen im Zeitpunkt der Festsetzung
beurteilen lassen (Art. 22 Abs. 3 RPV).
Beim SIL handelt es sich um einen Sachplan im Sinne von Art. 13 RPG (vgl. Art.
2 lit. g VIL). Der SIL legt die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der
Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich fest (Art. 3a Abs. 1
VIL). Er bestimmt für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen
dienenden Infrastrukturanlagen insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal,
die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum
Betrieb. Er stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a Abs.
2 VIL).
2.2. Die sachplanerische Grundlage soll gewährleisten, dass wichtige
Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde getroffen werden, die über die
erforderliche Distanz verfügt und befähigt ist, auf übergeordneter Stufe in
einer Gesamtschau die betroffenen Interessen abzuwägen, ohne die Gefahr der
Verengung des Blickwinkels auf bestimmte fachspezifische Interessen. Durch das
Erfordernis der Sachplanung (die auf einem umfassenden Koordinationsprozess
beruht) wird zugleich sichergestellt, dass die nach Raumplanungsrecht gebotene
Abstimmung mit der Richt- und Raumplanung der betroffenen Kantone erfolgt (vgl.
BGE 137 II 58 E. 3.3 S. 70). Sachplanfestsetzungen können von Privaten in
Verfahren über die Bewilligung von Projekten, die sich auf den Sachplan
stützen, vorfrageweise infrage gestellt werden. Diesfalls haben die Gerichte
die Sachplanfestsetzungen frei auf ihre Bundesrechtskonformität zu überprüfen.
Dabei ist ein dem Bundesrat zustehender Ermessens- oder Beurteilungsspielraum
zu respektieren (BGE 139 II 499 E. 4.1 S. 508 f. mit Hinweis).
Im Hinblick auf den Bau von zwei neuen Schnellabrollwegen ab Piste 34 hielt das
Bundesgericht in BGE 137 II 58 fest, diese könnten nicht bewilligt werden,
bevor das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich vorliege. Es bestehe die
Gefahr, dass sie die hängige Sachplanung hinsichtlich regelmässiger Landungen
auf Piste 34 (sog. Südanflüge) präjudizieren. Ein neues Plangenehmigungsgesuch
könne allerdings (vor Erlass des definitiven Betriebsreglements) eingeleitet
werden, falls das SIL-Objektblatt die neuen Schnellabrollwege vorsehe (E. 4.3.2
S. 85).
2.3. Nach dem angefochtenen Urteil sind die umstrittenen Schnellabrollwege nun
rechtsgenüglich im SIL-Objektblatt enthalten. Dabei verweist die Vorinstanz auf
die Fassung des Objektblatts vom 23. August 2017. Gemäss dessen Festlegung 7
sind zur Verbesserung der Sicherheit und der betrieblichen Abläufe das
Rollwegsystem und die übrigen Infrastrukturanlagen zu überprüfen und bei Bedarf
den Anforderungen anzupassen. Dabei wird weiter erwähnt, dass wo möglich
Massnahmen am Rollwegsystem vorzusehen sind, um die Pistenbelegungsdauer zu
minimieren. Auf der zum Objektblatt gehörenden Karte sind die beiden
Schnellabrollwege eingezeichnet, die mit der Plangenehmigung bewilligt worden
sind. Weiter sieht Festlegung 2 den Flugbetrieb auf dem bestehenden
Pistensystem und in diesem Rahmen Südanflüge vor, insbesondere während der von
Deutschland einseitig erlassenen Sperrzeiten für die süddeutschen Gebiete und
bei gewissen meteorologischen Bedingungen. Diese Festlegungen sind nach der
Vorinstanz ausreichend. Der Umstand, dass im Objektblatt noch Teile - zur
Umsetzung des (nicht ratifizierten) Staatsvertrags vom 4. September 2012 mit
Deutschland (BBl 2013 557) - fehlen, bildet nach der Vorinstanz keinen Mangel,
weil die ausstehenden Teile für die Genehmigung der Schnellabrollwege nicht
notwendig seien. Mit dieser Begründung ist die Vorinstanz genügend auf die
dagegen gerichteten Vorbringen der Beschwerdeführer eingegangen.
2.4. In der Sache beanstanden die Beschwerdeführer, dass noch kein umfassendes
SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich besteht. Sie bestreiten nicht
substanziiert, dass der Bau von Schnellabrollwegen von Piste 34 im Objektblatt
als Festsetzung enthalten ist. Jedoch verfügen nach ihrer Meinung die mit den
Schnellabrollwegen verbundenen Südanflüge nicht über eine genügende Grundlage
auf Stufe Sachplan. Das Objektblatt in der Fassung vom 23. August 2017 enthält
als Festlegung im Sinne einer Vororientierung die Einführung eines gekrümmten
Nordanflugs anstelle der Südanflüge bei einer Anpassung zur Umsetzung des
Staatsvertrags. Eine solche Option ändert allerdings nichts daran, dass das
Objektblatt Südanflüge als festen Bestandteil des Flugbetriebs vorsieht. Aus
den in der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Äusserungen der am SIL beteiligten
Bundesstellen ergibt sich nichts anderes. Es ist auch auf der Sachverhaltsebene
nicht unrichtig, das Objektblatt in dieser Hinsicht als abgeschlossen
anzuschauen. Deshalb kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob das
Objektblatt eine der Revision unterliegende Einheit oder ein etappenweise
ergänztes Teilstück darstellt. Es spielt auch keine Rolle, inwiefern die
Anflugrouten und der Bestand der Schnellabrollwege voneinander abhängen. Ebenso
wenig kann den Beschwerdeführern beigepflichtet werden, wenn sie behaupten,
dass Südanflüge im Objektblatt erst nach der ausstehenden Einigung mit
Deutschland verbindlich aufgenommen werden dürften.
Im Übrigen ist die erforderliche Abstimmung des Sachplans mit dem Richtplan des
Kantons Zürich betreffend die Südanflüge bereits bei der früheren Fassung des
SIL-Objektsblatts vom 18. September 2015 vorgenommen worden, wie das ARE in der
Vernehmlassung an das Bundesgericht nachvollziehbar darlegt. Im damaligen
Objektblatt wurden die Gebiete mit Lärmauswirkungen, denen unter anderem
Südanflüge zugrunde liegen, allerdings nur als Zwischenergebnis ausgeschieden.
Im Objektblatt vom 23. August 2017 sind die Gebiete mit Lärmauswirkungen
hingegen als Festsetzung enthalten. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich,
dass der Bundesrat dabei von Südanflügen abgesehen hätte. Auch wenn bei der
Abgrenzung der Gebiete mit Lärmauswirkungen gemäss der Fassung des Objektblatts
vom 23. August 2017 Abstimmungsbedarf mit der kantonalen Richtplanung bestehen
sollte, so trifft dies für die Südanflüge nicht zu. Letztere sind vielmehr in
der Sach- bzw. Richtplanung als Grundlage für die umstrittenen
Schnellabrollwege vorgesehen worden.
2.5. Weiter bestreiten die Beschwerdeführer einen Bedarf für die Festsetzung
der Schnellabrollwege ab Piste 34 im SIL-Objektblatt. Sie rügen eine Verletzung
von Art. 15 Abs. 3 RPV und halten die Interessenabwägung auf Stufe Sachplan für
rechtsfehlerhaft.
Als Alternative führen die Beschwerdeführer die bestehenden Abrollwege von der
Piste 34 ins Feld. Es trifft zu, dass bereits Abrollwege seitlich an
vergleichbaren Lagen bei der Piste 34 anschliessen, sie biegen indessen
rechtwinklig von der Piste ab. Mit diesem Umstand hat sich die Vorinstanz
auseinandergesetzt, auch wenn sie sich dabei hauptsächlich auf die Situation
bei der Piste 28 bezog. Nach ihren Feststellungen muss ein Flugzeug stark und
bis beinahe zum Stillstand abbremsen sowie nachfolgend wieder beschleunigen,
damit es einen rechtwinklig anschliessenden Abrollweg benutzen kann. Dies lässt
sich hingegen mit den schräg verlaufenden Schnellabrollwegen weitgehend
vermeiden. Von den Beschwerdeführern wird nicht substanziert vorgebracht, dass
es sich bei den bestehenden Abrollwegen ab der Piste 34 anders verhalten
sollte. Die Vorinstanz hat sich somit genügend mit diesem Punkt befasst. Ebenso
wenig stützt sich das angefochtene Urteil im Hinblick auf den Vergleich zu
bisherigen Abrollwegen auf einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt.
Aus den nachvollziehbaren Erwägungen der Vorinstanz gehen die erheblichen
Vorteile von Schnellabrollwegen hervor. Die diesbezüglichen Einwände der
Beschwerdeführer vermögen den Bedarf für Schnellabrollwege nicht infrage zu
stellen.
Überdies fehlt es nach den Beschwerdeführern an einem Kapazitätsengpass für
Landungen auf Piste 34 zu den massgeblichen Zeiten gemäss BR 2011. Die
Situation sei heute nicht grundlegend anders als bei BGE 137 II 58. Damals
hatte das Bundesgericht die Schnellabrollwege nicht als absolut notwendig
betrachtet (BGE 137 II 58 E. 4.3.2 S. 85). Seit der Schaffung einer genügenden
sach- und richtplanerischen Grundlage für die Südanflüge (vgl. oben E. 2.4) hat
sich die Ausgangslage jedoch verändert. Es ist folglich nicht ausgeschlossen,
einen Bedarf auch für kapazitätssteigernde Massnahmen anzuerkennen. Mit anderen
Worten ist ein Kapazitätsengpass keine Voraussetzung mehr für das Vorliegen
eines Bedarfs. Nach der Vorinstanz entsprechen Schnellabrollwege bei Flughäfen
vergleichbarer Grösse dem internationalen Standard. Die kürzere
Pistenbelegungszeit verschafft dem Flugbetrieb mehr Flexibilität und kann zum
Abbau von Verspätungen beitragen. Sie wirkt sich positiv auf den
Treibstoffverbrauch und die Lärmimmissionen aus. Dies sind taugliche Gründe, um
einen Bedarf für die umstrittenen Anlagen beim gegebenen Flugbetrieb zu
bejahen.
2.6. Insgesamt erweist es sich nicht als bundesrechtswidrig, wenn die
Vorinstanz die Festlegungen im Objektblatt zu den Schnellabrollwegen als
ausreichend konkretisiert bzw. abgestimmt sowie als sachlich ausgewiesen
erachtet hat. Im Erläuterungsbericht zur Anpassung des Objektblatts vom 18.
September 2015 wird in Kap. 3.4.4 - wenn auch kurz - auf den Interessenkonflikt
zwischen dieser Infrastrukturmassnahme und den von Fluglärm betroffenen
Gebieten eingegangen. Dabei sind auf Stufe Sachplan die relevanten Interessen
ermittelt und gegeneinander abgewogen worden. Die mit der Vorgabe verbundenen
Auswirkungen auf Umwelt und Raum liessen sich auf Stufe Sachplan hinlänglich
überblicken. Im Übrigen wird die Bindungswirkung der entsprechenden Festlegung
nicht dadurch beeinträchtigt, dass im Objektblatt eine abschliessende
Güterabwägung im Rahmen der Plangenehmigung für die Schnellabrollwege
vorbehalten worden ist (vgl. dazu unten E. 4).
3.
3.1. Es ist unbestritten, dass der Bau der Schnellabrollwege als Änderung der
Flughafeninfrastruktur der Pflicht zur Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegt (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Ziff.
14.1 des Anhangs zur Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV; SR 814.011]). Die Beschwerdeführer bringen
vor, die Auswirkungen dieser Änderung auf den Fluglärm seien unzureichend
überprüft worden. Ebenso liegt im Streit, ob der Bau der Schnellabrollwege die
Fluglärmbelastung erheblich vergrössert und deshalb für die umweltrechtliche
Sanierung des Flughafens von Bedeutung ist.
3.2. Nach Art. 10b Abs. 2 Satz 1 USG (SR 814.01) muss der
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) alle Angaben enthalten, die zur Prüfung des
betroffenen Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig
sind. Dazu zählen insbesondere sämtliche Angaben, welche die zuständige Behörde
benötigt, um das Projekt auf die Konformität mit den Vorschriften über den
Schutz der Umwelt prüfen zu können (vgl. Art. 9 UVPV). Die
Umweltschutzfachstellen beurteilen den Bericht und beantragen der für den
Entscheid zuständigen Behörde die zu treffenden Massnahmen (Art. 10c Abs. 1
USG).
3.3. Im vorliegenden Fall wurde der UVB gemeinsam für die Schnellabrollwege und
das unabhängig davon beantragte Betriebsreglement 2014 erstellt. Nach der
Vorinstanz wurde der Fluglärm in diesem UVB eingehend im Zusammenhang mit dem
beantragten Betriebsreglement 2014 behandelt. Mit Bezug auf die
Schnellabrollwege fehlt hingegen eine nachvollziehbare Begründung für die
Aussage im UVB, dass von ihnen keine relevanten Auswirkungen auf den Fluglärm
ausgehen sollen. Dies wird im angefochtenen Urteil festgehalten. Dabei ist die
Vorinstanz genügend auf die in dieser Hinsicht vorgebrachten Einwände im
vorinstanzlichen Verfahren eingegangen.
Die Vorinstanz hat den UVB dennoch als rechtskonform bezeichnet. Gestützt auf
eine fachliche Beurteilung des BAFU hat sie keine Vervollständigung des UVB
verlangt, sondern selbst eine Beurteilung vorgenommen. Sie erwägt, die für den
Flughafen Zürich zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) habe das BAZL mit
Verfügung vom 27. Januar 2015 festgelegt; diese würden durch die fragliche
Plangenehmigung nicht geändert. Eine mit den Schnellabrollwegen verbundene
höhere Fluglärmbelastung sei nur zulässig, wenn dieser vorgegebene Rahmen nicht
überschritten werde. Zudem sei die zusätzliche Fluglärmbelastung auch bei einem
Mittelungspegel Leq für eine Stunde zu gering, als dass sie in den
Lärmberechnungen ausgewiesen werden könnte und zu einer Verschiebung der
Lärmkurven führen würde.
3.4. Nach der Rechtsprechung kann ausnahmsweise auf die Vervollständigung einer
(mangelhaften) UVP verzichtet werden, wenn die vorgenommenen
Sachverhaltsabklärungen materiell genügen, um die Vereinbarkeit des Vorhabens
mit den Umweltschutzvorschriften beurteilen zu können. Immerhin ist eine
derartige Ausnahmesituation nicht leichthin anzunehmen. Auch bei einem
nachträglichen Verzicht auf die Vervollständigung einer UVP muss Gewähr geboten
sein, dass der Massstab einer im Ergebnis umfassenden und korrekten Ermittlung
des umweltrechtlich relevanten Sachverhalts durch Fachpersonen nicht
unterschritten wird (vgl. BGE 133 II 169 E. 2.2 S. 172 f. mit Hinweisen).
Wesentlich ist, dass das Betriebsreglement für den Flughafen Zürich im
vorliegenden Verfahren unverändert bleibt. Der Rahmen für die mit dem
Flugbetrieb verbundenen und vom BAZL als zulässig festgelegten
Fluglärmimmissionen bleibt bestehen. Weiter hat die Vorinstanz gestützt auf die
Fachmeinung des BAFU nachvollziehbar dargelegt, dass eine Zunahme um zwei
Landungen einen Anstieg des gemittelten Lärmpegels von weniger als 1 dB (A) zur
Folge hat. Die Beschwerdeführer bringen keine stichhaltigen Anhaltspunkte zur
Entkräftung der Fachmeinung vor. Zwar haben sie am 21. August 2018 die
Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 betreffend den Nachweis der
Fluglärmbelastung beim Flughafen Zürich, mit der eine Begrenzung der Slots für
Landungen und Starts am späten Abend verfügt worden ist, eingereicht. Diese
ändert aber nichts Wesentliches an der Beurteilung, dass es wegen der
Schnellabrollwege nicht zu einer erheblichen Zunahme bei den Fluglärmpegeln
kommt. Bei dieser Feststellung hat die Vorinstanz weder den Sachverhalt
offensichtlich unrichtig festgestellt noch Bundesrecht verletzt. Es kann daher
dahingestellt bleiben, ob die Vorbringen vom 21. August 2018 überhaupt
berücksichtigt werden können (Art. 99 BGG). Im Zusammenhang mit den
Auswirkungen der Schnellabrollwege auf den Fluglärm ist deshalb von einer
Ausnahmesituation auszugehen, bei der von einer Vervollständigung der UVP
abgesehen werden durfte. Es spielt keine Rolle, ob die UVP vorliegend
mangelhaft war. Eine umfassende und korrekte Ermittlung des umweltrechtlich
relevanten Sachverhalts ist sichergestellt worden. Insoweit sind die
umweltrechtlichen Anforderungen im Ergebnis erfüllt.
3.5. Ein weiterer umstrittener Punkt betrifft wie angesprochen die
Sanierungspflicht.
Gemäss Art. 18 Abs. 1 USG darf eine sanierungsbedürftige Anlage nur umgebaut
oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Art. 8 LSV
konkretisiert Art. 18 USG und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche
Änderungen: Unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen keine
Sanierungspflicht für die bestehenden Anlageteile aus (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV).
Die Lärmimmissionen wesentlich geänderter oder erweiterter Anlagen müssen die
Immissionsgrenzwerte einhalten (vgl. Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche
Änderungen gelten nach Art. 8 Abs. 3 LSV Umbauten, Erweiterungen und vom
Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist,
dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen
wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen (Satz 1). Der Wiederaufbau von
Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung (Satz 2). Nach der
Rechtsprechung ist nicht einzig anhand der Lärmauswirkungen, sondern aufgrund
einer gesamthaften Betrachtung zu entscheiden, ob die Änderung gewichtig genug
ist, um als "wesentlich" qualifiziert zu werden (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.6 S.
492).
Es kann offenbleiben, ob der Bau der umstrittenen Schnellabrollwege zu einer
wesentlichen Änderung im Hinblick auf den Fluglärm führt. Selbst wenn es sich
um eine wesentliche Änderung handeln sollte, sind insoweit keine zusätzlichen
Sanierungsmassnahmen geboten. Die Beschwerdeführer stellen nicht substanziiert
in Abrede, dass das BR 2011 dem mit BGE 137 II 58 beurteilten Rahmen der
erforderlichen Sanierungsmassnahmen beim Flughafen Zürich entspricht und dieser
durch die umstrittenen Änderungen gewahrt bleibt. Das ist insbesondere bei den
Umschichtungen im Fluglärm, die mit dem Bau der Schnellabrollwege ermöglicht
werden, der Fall (vgl. oben E. 3.4). Die Beschwerdeführer weisen darauf hin,
dass das Schutzkonzept Süd (vgl. BGE 137 II 58 E. 7.4 S. 116) inzwischen
rechtskräftig ist. Die Beschwerdegegnerin wird auf der sinngemässen Zusage im
bundesgerichtlichen Verfahren behaftet, dass dessen Umsetzung beförderlich
vorangetrieben wird. Eine Sanierungspflicht des Flughafens Zürich steht den
umstrittenen Schnellabrollwegen nicht entgegen.
3.6. Insgesamt dringen die umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer nicht
durch.
4.
Das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich behält die abschliessende
Güterabwägung mit den Interessen der Raumplanung und des Umweltschutzes im
Hinblick auf die Schnellabrollwege im jeweiligen Genehmigungsverfahren nach
Luftfahrtgesetz vor (vgl. oben E. 2.6). Die Beschwerdeführer wenden sich auch
gegen das Ergebnis der Interessenabwägung bei der Plangenehmigung.
4.1. Nach allgemeinen Grundsätzen ist die Bindung der Fachbehörde an den
Sachplan nicht absolut. Zwar darf sie nicht leichthin eine ihr als gesamthaft
besser erscheinende Lösung in Abweichung des Sachplans bewilligen. Die Bindung
an den Sachplan darf aber auch nicht dazu führen, dass an Lösungen festgehalten
wird, die aufgrund veränderter Verhältnisse (neue Erkenntnisse, Methoden,
Technologien, etc.) überholt sind. Massgeblich ist grundsätzlich die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt der Plangenehmigung und nicht in jenem der
Sachplanfestsetzung (vgl. BGE 139 II 499 E. 4.2 S. 509 f.).
4.2. Gemäss der Vorinstanz überwiegen die Interessen am Bau der umstrittenen
Schnellabrollwege die gegenüberstehenden umweltrechtlichen und raumplanerischen
Interessen. Bei dieser Interessenabwägung auf Stufe Plangenehmigung knüpft die
Vorinstanz an die Vorteile der Schnellabrollwege an, die sie bereits bei der
Interessenabwägung auf Stufe Sachplan genannt hat (vgl. oben E. 2.5). Die
Schnellabrollwege haben nach Ansicht der Vorinstanz keinen Einfluss auf die
Möglichkeiten der Einzonung, Erschliessung und Bebauung in den Nachbargemeinden
des Flughafens.
4.3. Die im Streit liegende Plangenehmigung konkretisiert die Festlegung im
Objektblatt und ermöglicht die bauliche Realisierung. Es wird nicht geltend
gemacht und ist auch nicht ersichtlich, dass die Plangenehmigung vom
Objektblatt abweicht. Die Beschwerdeführer betonen die nachteiligen
Auswirkungen der Schnellabrollwege auf die von den Südanflügen betroffenen
Gebiete. Sie tun jedoch nicht dar, inwiefern die zugrunde liegenden Vorgaben im
Objektblatt des Sachplans überholt oder anderweitig im Rahmen der
Plangenehmigung anpassungsbedürftig sein sollen. Von daher ist es naheliegend,
dass die Interessenabwägung bei der Plangenehmigung parallel zu jener im
Sachplan ausgefallen ist.
Weiter räumen die Beschwerdeführer ein, dass bei der mit den Schnellabrollwegen
ermöglichten Anflugkadenz die Flugzeuge die Minimalabstände gemäss der
Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) einhalten. Die Sicherheit
des Flugbetriebs bleibt damit für die Anwohner in den überflogenen Gebieten
ausreichend gewährleistet. Ausserdem sind für sie die mit den
Schnellabrollwegen ermöglichten Umschichtungen beim Fluglärm - im Rahmen der
Vorgaben des BR 2011 - zumutbar, zumal dieser Aspekt in der Sach- bzw.
Richtplanung berücksichtigt ist. Wenn die Vorinstanz in diesem Zusammenhang von
einer nicht wahrnehmbaren Zunahme beim Fluglärm gesprochen hat, dann bezog sie
sich dabei auf die Mittelungspegel (vgl. oben E. 3.4). Es ist auch nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanz den Schnellabrollwegen von der Piste 34 eine
Bedeutung für den Verspätungsabbau in den lärmmässig empfindlichen Nachtstunden
beimisst. Die Vorinstanz hat dabei genügend beachtet, unter welchen
betrieblichen Voraussetzungen die Piste 34 die Hauptlandepiste bildet. Die
Vorbringen der Beschwerdeführer sind nicht geeignet, den umstrittenen
Schnellabrollwegen die Eignung als Massnahme zum Verspätungsabbau abzusprechen.
Demzufolge ist es nicht bundesrechtswidrig, wenn die Vorinstanz das Interesse
an der Erstellung dieser Schnellabrollwege als überwiegend im Vergleich zu den
gegenteiligen Interessen der Beschwerdeführer angesehen hat.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführer
kostenpflichtig. Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 6'000.-- sind ihnen je zu
einem Drittel, unter solidarischer Haftbarkeit, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
und 5 BGG).
Den Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu. Die
Beschwerdegegnerin nimmt als Betreiberin des Flughafens Zürich öffentliche
Aufgaben wahr und hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. Urteile 1C_30/2018 vom 11. Mai
2018 E. 4; 1C_126/2015 vom 5. November 2015 E. 8). Den Beschwerdeführern ist
keine mutwillige oder weitschweifige Prozessführung vor Bundesgericht
vorzuhalten. Eine Ausnahme vom Grundsatz, dass der Beschwerdegegnerin keine
Parteientschädigung in diesem Verfahren zusteht, ist nicht angezeigt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden je zu einem Drittel (Fr. 2'000.--)
den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) und dem Bundesamt für
Raumentwicklung (ARE) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Mai 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet