I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.653/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_653/2017
Urteil vom 12. März 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Muschietti,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde Amden,
handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Güngerich
und Rechtsanwältin Anita Miescher,
gegen
1. Erbengemeinschaft X.________, bestehend aus:
- A.________,
- B.________,
2. Erbengemeinschaft Y.________, bestehend aus:
- C.________,
- D.________,
- E.________,
- F.________,
- G.________,
- H.________,
- I.________,
- J.________,
- K.________,
- L.________,
- M.________,
- N.________,
- O.________,
- P.________,
- Q.________,
- R.________,
3. Erbengemeinschaft Z.________, bestehend aus:
- S.________,
- T.________,
4. U.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Christian Michel,
Schätzungskommission für Enteignungen
des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Materielle Enteignung,
Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung I, vom 26. Oktober 2017 (B 2016/58).
Sachverhalt:
A.
Das Grundstück Nr. 165 mit einer Fläche von 10'893 m ^2 liegt zwischen der
Rüti- und der Hofstettenstrasse am Rand des Dorfkerns von Amden. Auf dem
Grundstück befindet sich ein denkmalgeschütztes Wohnhaus. Die Liegenschaft
steht zu je einem Viertel im Miteigentum
- der Erbengemeinschaft von X.________ (bestehend aus A.________ und
B.________),
- der Erbengemeinschaft von Y.________ (bestehend aus C.________,
D.________,.E.________, F.________, G.________, H.________, I.________,
J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________,
P.________, Q.________, R.________),
- der Erbengemeinschaft von Z.________ (bestehend aus S.________ und
T.________) sowie von
- U.________ (im Folgenden: Grundeigentümerschaft).
Gemäss dem Zonenplan Amden-Dorf von 1989/1993 war das Grundstück Nr. 165 drei
verschiedenen Zonen zugewiesen: Der Teilbereich im Norden bzw. Nordosten der
Parzelle um das geschützte Haus lag in der Kernzone K3 (drei Vollgeschosse).
Rund 2'500 m ^2 im Westen bzw. Südwesten der Parzelle befanden sich in der Zone
WE2 (Wohnzone für zweigeschossige Ein- und Zweifamilienhäuser); dieser
Teilbereich war mit einer Überbauungsplanpflicht belegt. Die Restfläche im
Süden bzw. Südosten der Parzelle gehörte zum Nichtbaugebiet. Bei der Revision
des Zonenplans von 2009 wurde eine Teilfläche von rund 1'120 m ^2 im Südwesten
der Parzelle von der Zone WE2 zum übrigen Gemeindegebiet umgeteilt.
Gleichzeitig wurde die Überbauungsplanpflicht für den verbleibenden Teilbereich
in der WE2 aufgehoben.
B.
Am 3. Juni 2015 reichte die Grundeigentümerschaft ein Entschädigungsbegehren
wegen materieller Enteignung aufgrund dieser Umzonung bei der
Schätzungskommission für Enteignungen des Kantons St. Gallen ein. Die
Schätzungskommission wies das Begehren mit Entscheid vom 16. Dezember 2015 ab.
Dagegen gelangte die Grundeigentümerschaft an das Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 26. Oktober
2017 gut und wies die Sache zur Festsetzung der Entschädigung aus materieller
Enteignung an die Schätzungskommission zurück. In den Erwägungen bejahte es das
Vorliegen einer materiellen Enteignung und die daraus folgende
Entschädigungspflicht der Gemeinde.
C.
Die Politische Gemeinde Amden erhebt mit Eingabe vom 28. November 2017
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie
beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, eventualiter
sei die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Grundeigentümerschaft ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert sich in der Vernehmlassung vom
11. April 2018 zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen.
In der Replik vom 31. Mai 2018 hält die Politische Gemeinde Amden an ihren
Begehren fest. In der Folge haben sich die übrigen Verfahrensbeteiligten nicht
mehr vernehmen lassen.
D.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom
20. Dezember 2017 abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1. Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid betrifft eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82
lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG
liegt nicht vor. Da ein Entscheid über eine Entschädigung als Folge von
Eigentumsbeschränkungen im Sinne von Art. 5 RPG (SR 700) angefochten wird, ist
die beschwerdeführende Gemeinde gestützt auf Art. 34 Abs. 2 lit. a RPG i.V.m.
Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde legitimiert. Zu prüfen ist indessen,
ob es sich beim Entscheid des Verwaltungsgerichts um einen anfechtbaren
Entscheid gemäss Art. 90 ff. BGG handelt.
1.2. Die Vorinstanz hat die Angelegenheit an die unterinstanzliche
Schätzungskommission zur Festsetzung der Entschädigung aus materieller
Enteignung zurückgewiesen. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich damit
um einen Zwischenentscheid. Dagegen ist die Beschwerde an das Bundesgericht
nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur unter eingeschränkten Voraussetzungen zulässig.
Eine Gutheissung der beim Bundesgericht eingelegten Beschwerde würde das
Schätzungsverfahren sofort beenden und ein aufwendiges Verfahren für die
Ermittlung der Entschädigungshöhe ersparen. Die Voraussetzung von Art. 93 Abs.
1 lit. b BGG ist daher erfüllt und die Beschwerde unter diesem Gesichtspunkt
zulässig (vgl. Urteil 1C_573/2011 vom 30. August 2013 E. 1.2 mit Hinweis).
1.3. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Umstritten ist, ob die 2009 erfolgte Umzonung einer Teilfläche von ca.
1'120 m ^2 von der Bauzone WE2 in das übrige Gemeindegebiet eine materielle
Enteignung darstellt. Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine
materielle Enteignung vorliegt, ist grundsätzlich das Datum des Inkrafttretens
der Eigentumsbeschränkung (BGE 132 II 218 E. 2.3 und 2.4 S. 221 f. mit
Hinweisen). Stichtag im vorliegenden Fall ist der 2. September 2009, als der
revidierte Zonenplan durch das kantonale Baudepartement genehmigt wurde (Art.
26 Abs. 3 RPG). Nach dem damals anwendbaren kantonalen Recht waren im übrigen
Gemeindegebiet Bauten und Anlagen nur unter den restriktiven Voraussetzungen
der Landwirtschaftszone zulässig (vgl. Art. 21 des bis Ende September 2017
geltenden Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6.
Juni 1972 [aBauG; nGS 36-89] und dazu BGE 140 II 509 E. 2.1 S. 511 f.).
2.2. Die Frage der Entschädigungspflicht für die Zuweisung dieser Teilfläche
zum Nichtbaugebiet beurteilt sich nach Art. 5 Abs. 2 RPG. Diese Bestimmung hält
- ebenso wie Art. 26 Abs. 2 BV - als Grundsatz fest, dass volle Entschädigung
zu leisten ist, wenn Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer
Enteignung gleichkommen. Dies ist der Fall, wenn einem Eigentümer der bisherige
oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder
in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil ihm eine
aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der
Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer
Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so
getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar
erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre, wenn
hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer). In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer
Nutzung ist in der Regel die Möglichkeit der Überbauung eines Grundstücks zu
verstehen (BGE 131 II 728 E. 2 S. 730; 125 II 431 E. 3a S. 433; je mit
Hinweisen).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, die den
verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine
Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der Rechtsprechung des
Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor. Die Nichteinzonung in eine Bauzone löst
in der Regel keine Entschädigungspflicht aus (BGE 131 II 728 E. 2.1 S. 730 f.
mit Hinweisen). Dies gilt nicht nur bei der Revision altrechtlicher, vor
Inkrafttreten des RPG (1. Januar 1980) erlassener Zonenpläne, sondern auch bei
der Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter der Herrschaft des RPG in Kraft
getreten sind, aber materiell nicht in jeder Hinsicht auf die bundesrechtlichen
Planungsgrundsätze ausgerichtet waren (vgl. Urteil 1C_573/2011 vom 30. August
2013 E. 2.2 in: ZBl 116/2015 S. 201 mit Hinweisen). Eine grundsätzlich
entschädigungspflichtige Auszonung wird dagegen angenommen, wenn ein Grundstück
mit einem bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt war und
aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 131 II
728 E. 2.3 S. 732 mit Hinweisen).
2.3. Die betroffene Teilfläche wurde am Stichtag dem übrigen Gemeindegebiet
zugewiesen. Auch wenn dieses zum Nichtbaugebiet gerechnet wird, handelt es sich
dabei um eine Art Reservezone; sie ist für die künftige bauliche Entwicklung
bestimmt (vgl. BALTHASAR HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, N.
391 f.). An sich ist es denkbar, dass der betroffene Grundstücksteil bei einer
späteren Zonenplanrevision wieder dem Baugebiet zugeschlagen wird. Es sind
jedoch im vorliegenden Verfahren keine konkreten Angaben für derartige
Bestrebungen vorgebracht worden. Da die aus der fraglichen Umzonung folgende
Eigentumsbeschränkung inzwischen seit über neun Jahren andauert, lässt sich in
zeitlicher Hinsicht eine enteignungsgleiche Wirkung der Massnahme nicht
ausschliessen (vgl. BGE 109 Ib 20 E. 4a S. 22 f.; Urteil 1C_510/2009 vom 14.
Juli 2010 E. 4.1, in: RDAF 2010 I 518).
2.4. Die Ortsplanungsrevision von 2009 löste einen Nutzungsplan von 1989/1993
ab; bereits letzterer war somit nach Inkrafttreten des RPG festgesetzt worden.
Ob schon jener Nutzungsplan den Anforderungen des RPG genügte, hängt davon ab,
ob er als Ganzes mit den raumplanerischen Grundsätzen vereinbar war (BGE 122 II
326 E. 5b S. 330 f.). Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die
Verkleinerung der Baulandfläche beim Grundstück der Beschwerdegegner im Jahr
2009 mit einer Einzonung von Flächen an anderer Stelle in der Gemeinde
verbunden. Die Beschwerdeführerin hält den Beschwerdegegnern in diesem
Zusammenhang vor, Bauland gehortet zu haben. Die Umlagerung diente nach Angaben
der Beschwerdeführerin dazu, die an sich vorgesehene bauliche Entwicklung der
Gemeinde dort zu ermöglichen, wo aufgrund der Überprüfung eine bauliche
Realisierung zu erwarten und auch erwünscht war. Im vorliegenden Fall sind
keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass das Baugebiet der Gemeinde im
Nutzungsplan von 1989/1993 nicht sachgerecht dimensioniert gewesen wäre. Es ist
nicht zu beanstanden, wenn die kantonalen Instanzen im Hinblick auf die
Revision von 2009 von einer - teilweisen - Auszonung ausgegangen sind.
3.
Bei der Anwendung der für die Auszonung massgebenden Grundsätze sind die
kantonalen Instanzen zu gegenteiligen Ergebnissen gelangt. Die
unterinstanzliche Schätzungskommission verneinte das Vorliegen einer
materiellen Enteignung, während die Vorinstanz eine solche bejaht hat. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es sei nur eine Teilfläche des Grundstücks
der Beschwerdegegner umgezont worden, und zwar rund ein Viertel des vorherigen
Baulandes dieses Grundstücks (ca. 1'120 m ^2 von ca. 5'040 m ^2). Allein die in
der Zone WE2 verbliebene Teilfläche sei grösser als die auf der anderen Seite
der Hofstettenstrasse gelegenen Grundstücke. Zudem sei bei dieser Teilfläche im
Jahr 2009 die Überbauungsplanpflicht aufgehoben worden. Insgesamt sei eine
bestimmungsgemässe, wirtschaftlich gute bauliche Nutzung des Grundstücks
erhalten geblieben. Zu Unrecht gehe der angefochtene Entscheid nicht darauf
ein, dass bloss eine Teilauszonung vorliege. Zwar trifft es zu, dass dieser
Rügenkomplex erstmals vor Bundesgericht erhoben wird. Dieser Umstand steht aber
der verfahrensrechtlichen Zulässigkeit dieser Vorwürfe nicht entgegen (vgl. BGE
142 I 155 E. 4.4.3-4.4.6 S. 156 ff.).
3.1. Das angefochtene Urteil setzt sich nicht ausdrücklich mit dem Umstand
auseinander, dass im vorliegenden Fall nur eine Teilfläche der Parzelle
umgezont bzw. mit einem Bauverbot belegt worden ist. Den Urteilserwägungen
lässt sich jedoch entnehmen, dass die Vorinstanz eine materielle Enteignung
angenommen hat, weil sie die betreffende planerische Massnahme als Auszonung
erachtet (vgl. oben E. 3 am Anfang). Die enteignungsrechtliche Qualifizierung
dieses Eingriffs ist nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der
materiellen Beurteilung. Die Begründung des angefochtenen Urteils ist so
abgefasst, dass die Beschwerdeführerin dieses sachgerecht anfechten konnte.
Ihre diesbezügliche Gehörsrüge geht fehl.
3.2. Ob ein Eingriff enteignungsgleich wirkt, beurteilt sich grundsätzlich
unter Einbezug des betroffenen Grundstücks als Ganzes. An diesem Grundsatz hat
das Bundesgericht auch in neuerer Zeit bei teilweisen Bauverboten auf einer
Parzelle (vgl. Urteile 1A.73/2005 vom 11. August 2005 E. 3.2.2; 1A.62/1996 vom
21. August 1996 E. 4c/bb, in: ZBl 98/1997 S. 368), ebenso bei Massnahmen des
Denkmalschutzes (vgl. Urteile 1C_725/2013 vom 8. April 2015 E. 3.5, in: ZBl 117
/2016 S. 557; 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 2.2; 1A.19/2004 vom 25.
Oktober 2004 E. 2.2, in: ZBl 107/2006 S. 41) oder bei einer Abzonung (vgl.
Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 3.5) festgehalten. Bleibt eine
bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Parzelle
erhalten, so liegt nach dieser Rechtsprechung kein entschädigungspflichtiger
Eingriff vor. Im öffentlichen Interesse liegende Änderungen des zulässigen
Nutzungsmasses mit Erhaltung einer sinnvollen Überbauungsmöglichkeit lösen
keine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens aus (vgl. BGE 123 II 481 E. 6c und
6d S. 489; Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 3.5).
Das Bundesgericht lehnt es ab, die Grenze der Entschädigungspflicht schematisch
anhand eines festen Prozentsatzes der Wertminderung zu ziehen. Verlangt wird
eine Gesamtbetrachtung der Verhältnisse im Einzelfall (vgl. BGE 112 Ib 263 E. 4
S. 266 f.). In seiner bisherigen Praxis erblickte es im Umstand, dass ein
Grundstück zu einem Drittel mit einem Bauverbot belegt wurde bzw. dass es eine
entsprechende Werteinbusse erfuhr, keinen enteignungsähnlichen Tatbestand, wenn
die Eigentümer ihre Parzellen nach dem Eingriff in angemessener, wirtschaftlich
sinnvoller und guter Weise nutzen konnten (vgl. Urteile 1C_349/2011 vom 9.
Januar 2012 E. 3.5; 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 6.5, je mit Hinweisen;
ENRICO RIVA, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 209 ff. zu Art.
5 RPG). Die Grenze zwischen entschädigungspflichtigem und entschädigungslosem
Eingriff lässt sich aber bei einer Abzonung nicht einfach bei einem Drittel der
Verminderung des Landwerts festmachen (Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018
E. 2.6 und 2.7).
3.3. Die Regel, dass bei der Bestimmung der Werteinbusse vom ganzen Grundstück
auszugehen ist, gilt allerdings nicht absolut. Sie ist ohne weiteres in jenen
Fällen gerechtfertigt, in denen die Einschränkung der baulichen
Nutzungsmöglichkeiten in einem direkten Zusammenhang mit dem weiterhin
zulässigen wirtschaftlichen Gebrauch der Parzelle steht. Dies trifft
regelmässig bei Ab- oder Umzonungen zu (vgl. zu dieser Kategorie RIVA, a.a.O.,
N. 214 zu Art. 5 RPG). Bei Bauverboten auf einem Teil des Grundstücks aufgrund
von Baulinien oder Denkmalschutz oder bei einer Teilauszonung ist es ebenfalls
gerechtfertigt, die Werteinbusse anhand der gesamten Grundstücksfläche zu
bestimmen, wenn die überbaubar bleibende Restfläche und der vom Bauverbot
erfasste Teil mit Blick auf ihre wirtschaftliche Nutzbarkeit eine Einheit
bilden. Hingegen rechtfertigt sich dieses Vorgehen dort nicht, wo der
bestimmungsgemässe Gebrauch einer Parzelle - wie dies namentlich bei grossen
Grundstücken vorkommen kann - unterschiedlichen Nutzungsregimes untersteht und
daher nicht einheitlich ist oder wo - wie bei sehr kleinen Grundstücken - eine
Parzelle wirtschaftlich gar nicht nutzbar ist. Ein durchgehendes Abstellen auf
die Gesamtfläche eines Grundstücks bei der Bestimmung der Werteinbusse hätte
zur Folge, dass die Entschädigungspflicht von der mehr oder weniger zufälligen
Eigentums- und Parzellarordnung abhängen würde. Eigentümer grosser Parzellen
müssten regelmässig grössere Teilbauverbote entschädigungslos hinnehmen als
Eigentümer kleinerer Grundstücke.
Das Bundesgericht hat deshalb bereits in seiner bisherigen Rechtsprechung
erklärt, dass besonderen Umständen Rechnung zu tragen sei (vgl. BGE 101 Ib 277
E. 9b S. 290; 89 I 381 E. 2 S. 385 f.; Urteil 1C_367/2015 und 1C_392/2015 vom
7. Januar 2016 E. 4.2). Auch in der Literatur wird darauf hingewiesen, dass zu
beachten ist, ob eine selbständige Verwertung des betroffenen Grundstücksteils
rechtlich möglich und wirtschaftlich sinnvoll gewesen wäre (RIVA, a.a.O., N.
227 zu Art. 5 RPG).
3.4. Die umstrittene Umzonung bewirkt ein Teilbauverbot auf einem Grundstück,
das planerisch in drei Teile zerfällt. Bei rund der Hälfte der Parzelle im
Umfang von grob 5'000 m ^2 ist eine Überbaubarkeit schon nach dem Zonenplan von
1989/1993 ausgeschlossen gewesen. Die Revision von 2009 hat insoweit keine
erhebliche Änderung verursacht. Diese Teilfläche ist bei der vorliegenden
Überprüfung ausser Betracht zu lassen. Hingegen befand sich nach dem Zonenplan
von 1989/1993 die andere Hälfte der Parzelle mit ebenfalls grob 5'000 m ^2 im
Baugebiet, und zwar weiter unterteilt in je flächenmässig gleiche Anteile in
der Kernzone und der Zone WE2.
Im rund 2'500 m ^2 messenden Teilbereich in der Kernzone steht das geschützte
Wohnhaus. Er blieb bei der Revision von 2009 im Wesentlichen erhalten. Die
Beschwerdegegner widersprechen der Aussage der Beschwerdeführerin, dass im
Kernzonenbereich der Parzelle eine zusätzliche bauliche Nutzung möglich sei.
Ein Bauverbot für den Umschwung dieses Gebäudes in der Kernzone ist jedoch
weder ersichtlich noch geltend gemacht. In der Kernzone ist an sich eine dichte
Bauweise erlaubt, dafür sind aber erhöhte Anforderungen bezüglich Einordnung,
Architektur und Umgebungsgestaltung vorgeschrieben (vgl. Art. 9 f. des
Baureglements von Amden vom 2. September 2009). Das geschützte Gebäude ist
stattlich und muss erhalten werden. Zudem steht es mitten im Kernzonenbereich
und schräg versetzt zur Rütistrasse, wobei die grundstücksinterne Zufahrt
diesen Bereich zusätzlich zerschneidet. Seitlich neben dem Gebäude besteht im
Kernzonenbereich der Parzelle wenig Raum für eine zusätzliche Überbauung.
Auch wenn beim Teilbereich in der Kernzone eine zusätzliche Überbauung nicht
ausgeschlossen ist, so diente die Zuteilung der Teilfläche von 2'500 m ^2 zur
Zone WE2 im Zonenplan von 1989/1993 dazu, die bauliche Entwicklung dort zu
konzentrieren. Die Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung der
Parzellenbereiche in der Kernzone und der Zone WE2 unterscheiden sich damit
erheblich.
Zugleich war die im Jahr 2009 umgezonte Teilfläche aufgrund ihrer Form und
Dimensionierung für eine selbständige bauliche Verwertung geeignet. Von der
Beschwerdeführerin wird auch die von der Vorinstanz festgestellte gute
Erschliessung des Parzellenbereichs in der Zone WE2 nicht konkret in Frage
gestellt. Diesem ist deshalb ein eigenständiges planerisches Schicksal
zuzubilligen. Die Beschwerdeführerin stellt nicht substanziiert in Abrede, dass
eine bauliche Verwertung allein der vom planerischen Eingriff betroffenen
Teilfläche vor dem Stichtag rechtlich möglich und wirtschaftlich sinnvoll
gewesen wäre. Es wäre den Beschwerdegegnern auch ohne weiteres möglich gewesen,
die der WE2 zugewiesene Fläche vom Restgrundstück abzuparzellieren und zu
verkaufen.
3.5. Die dargestellten Verhältnisse verbieten es, bei der Beurteilung der
Eingriffsintensität der fraglichen Teilauszonung das gesamte Grundstück
heranzuziehen, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht. Zu einem
sachgerechten Ergebnis führt vielmehr eine Betrachtungsweise, bei der die
Intensität des Eingriffs von 2009 nur mit Blick auf den Teilbereich in der Zone
WE2 beurteilt wird. Der Parzellenbereich der Zone WE2 wurde im Zonenplan von
2009 um ca. 1'120 m ^2 der zuvor ca. 2'500 m ^2 betragenden Fläche bzw. um etwa
44 Prozent reduziert. Eine solche Verminderung der Nutzungsmöglichkeit
übersteigt nach der dargestellten Rechtsprechung (oben E. 3.2) in der Regel das
Mass, das noch entschädigungslos hinzunehmen ist.
Die von der Beschwerdeführerin in den Raum gestellte Möglichkeit einer
Überbauung auf der Parzelle über die Grenze zwischen Kernzone und Zone WE2
hinweg ändert daran nichts Wesentliches. Auch die am Stichtag wegfallende
Überbauungsplanpflicht auf der Restfläche in der Zone WE2 vermochte die
Intensität dieses Eingriffs entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht
erheblich zu mildern. Im Hinblick auf die konkreten Baumöglichkeiten auf der
Parzelle waren keine zusätzlichen Abklärungen der Vorinstanz geboten. Die
diesbezüglichen Vorwürfe der Beschwerdeführerin sind unbegründet.
Auch weitere Umstände, welche die Schwere des Eingriffs vermindern würden, sind
nicht ersichtlich. Die fragliche Teilauszonung erfolgte, um der Baulandhortung
entgegenzuwirken. Seit dem Erlass von Art. 15a RPG sind die Kantone in
Zusammenarbeit mit den Gemeinden verpflichtet, die Bauzonen ihrer Bestimmung
zuzuführen (Abs. 1), und können zu diesem Zweck eine Frist zur Überbauung
ansetzen (Abs. 2; vgl. dazu BGE 143 II 476 E. 3.3 S. 480 ff.). Die Kantone und
Gemeinden verfügen damit über ein wirksames Instrument, um gegen die
Baulandhortung vorzugehen. Stattdessen gehortetes Bauland auszuzonen, erscheint
demgegenüber fragwürdig. Einerseits können die Grundeigentümer legitime
Interessen haben, ihr Bauland nicht sofort zu überbauen, und sie müssen nicht
damit rechnen, dass ihr Land bei Nichtüberbauung ausgezont wird, jedenfalls
wenn sie wie im vorliegenden Fall zu einer Überbauung nicht verpflichtet waren.
Anderseits beruht die Nutzungsplanung auf übergeordneten Erwägungen über die
angestrebte räumliche Entwicklung, die nicht aufgrund privater Bauabsichten
wieder in Frage gestellt werden sollte.
Die Vorinstanz hat kein Bundesrecht verletzt, wenn sie eine
Entschädigungspflicht nicht bereits aufgrund der verbleibenden
Nutzungsmöglichkeiten auf der Restparzelle verneint hat.
4.
4.1. Im Streit liegt zusätzlich, ob die Überbauungsplanpflicht auf der
umgezonten Teilfläche die für eine materielle Enteignung geforderte, genügend
hohe Realisierungswahrscheinlichkeit der Überbaubarkeit ausgeschlossen hat.
Massgebend für diese Beurteilung sind alle rechtlichen und tatsächlichen
Gegebenheiten, welche die künftige Nutzungsmöglichkeit beeinflussen können.
Gegen die mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartende Überbauung eines
Grundstücks in naher Zukunft spricht namentlich das Erfordernis einer
Ausnahmebewilligung, einer Änderung in der Zonenplanung, eines Erschliessungs-,
Überbauungs- oder Gestaltungsplans, einer Baulandumlegung oder weitgehender
Erschliessungsarbeiten (BGE 131 II 72 E. 3.3 S. 77 mit Hinweisen). Allerdings
schliesst nicht jedes zusätzliche Verfahren, welches das kantonale Recht vor
der Erteilung einer Baubewilligung verlangt, die Ausrichtung einer
Entschädigung aus: Es kommt vielmehr auf die konkreten Umstände und auf die
effektive Tragweite dieses Erfordernisses nach kantonalem Recht an (BGE 131 II
151 E. 2.4 und 2.5 S. 157 ff.). Auch wenn das Instrument des Überbauungsplans
beim vorgenannten BGE 131 II 72 ausdrücklich aufgeführt wird, so ist dessen
Tragweite anhand einer konkreten Prüfung der Verhältnisse zu untersuchen, wie
es die Vorinstanz getan hat.
4.2. Nach dem damals anwendbaren kantonalen Recht unterlag der Überbauungsplan
im Unterschied zum Zonenplan nicht dem (fakultativen) Referendum, sondern wurde
von der zuständigen Gemeindebehörde bzw. dem Gemeinderat erlassen (vgl. Art. 30
aBauG [nGS-18-56]; HEER, a.a.O., N. 63). Jedoch bedurfte der Überbauungsplan
der Genehmigung durch das zuständige kantonale Departement (vgl. Art. 31 aBauG;
nGS 42-55). Mit diesem Planungsinstrument liess sich in geeigneten Fällen eine
von den Regelbauvorschriften abweichende Überbauung verwirklichen (HEER,
a.a.O., N. 144). Unter Umständen durfte dabei eine Mehrausnützung gewährt
werden, solange letztere die Grenze einer materiellen Zonenplanänderung nicht
überschritt (vgl. GVP 2006 Nr. 123, 2003 Nr. 19; HEER, a.a.O., N. 145). Soweit
es im öffentlichen Interesse lag, konnten auch die Gemeinden eine
Überbauungsplanpflicht für bestimmte Gebiete vorsehen (vgl. HEER, a.a.O., N.
146).
4.3. Die Überbauungsplanpflicht beim Parzellenbereich in der Zone WE2 stand im
Dienst des Denkmal- und Ortsbildschutzes. Sie bezweckte gemäss der Vorinstanz,
die Umgebung des geschützten Gebäudes von störenden Bauten und Anlagen
freizuhalten bzw. die Einfügung von neuen Bauten ins Ortsbild zu gewährleisten.
Diese Vorgabe überlagerte insoweit die Bauvorschriften für die zugrunde
liegende Zone WE2. Die Vorinstanz hat nicht verkannt, dass die Pflicht zu einem
Überbauungsplan in der Umgebung eines Denkmalschutzobjekts die hohe
Realisierungswahrscheinlichkeit ausschliessen kann. Eine solche Konstellation
hat die Vorinstanz jedoch für den konkreten Fall verneint.
Die Beschwerdegegner weisen darauf hin, dass der Überbauungsplan einzig Land
von ihnen betraf und sie grundsätzlich aus eigener Kraft in der Lage waren, die
Überbaubarkeit herbeizuführen. Dem widerspricht die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert. Sie betont zwar den weiten Ermessensspielraum bei der
Genehmigung eines Überbauungsplans und die damit verbundene Rechtsunsicherheit.
Dies spreche gegen eine rasche Überbaubarkeit. Die Planungsbehörden waren aber
gehalten, die auf dem Spiel stehenden Interessen unter Berücksichtigung der
konkreten Verhältnisse abzuwägen und angemessene Entscheide zu treffen (vgl.
BGE 135 I 176 E. 3.3 S. 180 f.). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die
Vorinstanz dem fraglichen Überbauungsplan die Tragweite zugemessen hat, die
Modalitäten der zulässigen baulichen Nutzung zu regeln, ohne den Zweck der
Nutzung zu verändern. Mit grundlegenden Hindernissen gegen eine zonenkonforme
Überbauung hatten die Beschwerdegegner bei objektiver Betrachtung nicht zu
rechnen. Die dagegen gerichtete Argumentation der beschwerdeführenden Gemeinde
steht im Widerspruch zu ihrer raumplanerischen Festlegung von 1989/1993, mit
der sie die Überbauung des ausgeschiedenen Parzellenbereichs fördern wollte.
Der Wegfall der Überbauungsplanpflicht anlässlich der Zonenplanrevision von
2009 bildet vor allem eine verfahrensrechtliche Vereinfachung, weil die
Befugnis zur Überbauung der Restfläche in der Zone WE2 direkt mit einer
Baubewilligung erlangt werden kann. Wie die Vorinstanz dargelegt hat, musste
der zuvor vorbehaltene Überbauungsplan keinen dichten Regelungsinhalt
aufweisen. Auch der kantonalen Genehmigungspflicht brauchte vorliegend keine
Tragweite beigemessen zu werden, die der Annahme einer hohen
Realisierungswahrscheinlichkeit in naher Zukunft entgegenstand.
4.4. Bei Auszonungen aus einer bundesrechtskonformen Bauzone kommt es nach der
Rechtsprechung nicht darauf an, ob der Grundeigentümer für die nahe Zukunft
Bauabsichten hegte (vgl. BGE 113 Ib 318 E. 3c und 3d S. 322 ff.; Urteile 1A.120
/1993 vom 23. Mai 1995 E. 5d, in: ZBl 98/1997 S. 179; 1C_510/2009 vom 14. Juli
2010 E. 4.3, in: RDAF 2010 I 518). Es ist deshalb nicht entscheidend, dass die
Beschwerdegegner eine Überbauung der betroffenen Teilfläche nie konkret in
Betracht zogen. Wie bereits ausgeführt wurde, waren die Beschwerdegegner nicht
verpflichtet, den fraglichen Grundstücksteil zu überbauen (vgl. vorn E. 3.5).
Es kann auch nicht gesagt werden, dass die Beschwerdegegner mit dem Zuwarten
ihr grundsätzliches Desinteresse an einer Überbauung kundgetan hätten, wie dies
die Beschwerdeführerin anzutönen scheint.
4.5. Aus diesen Gründen hat die Vorinstanz eine ausreichend hohe
Realisierungswahrscheinlichkeit der Überbaubarkeit auf der umgezonten
Teilfläche zu Recht angenommen. Insgesamt verstösst es nicht gegen Bundesrecht,
dass die Vorinstanz im vorliegenden Fall das Vorliegen einer materiellen
Enteignung bejaht hat.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang
sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, die in
ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Sie hat die
Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schätzungskommission für Enteignungen des
Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I,
und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. März 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet