I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.632/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_632/2017
Urteil vom 5. März 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
1. Paul Mazenauer,
2. Josef Blättler,
3. Jürgen Schöllmann,
Beschwerdeführer,
2 und 3 handelnd durch Paul Mazenauer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, Regierungsgebäude, Dorfplatz 2, Postfach
1246, 6371 Stans.
Gegenstand
Politische Rechte (Abstimmungsfreiheit); Kantonale Volksabstimmung vom 26.
November 2017 betreffend Bewilligung eines Objektkredites für die
Modernisierung des zivilen Flugplatzes Buochs,
Beschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Nidwalden,
Verfassungsgericht, vom 13. November 2017 (VG 17 1).
Sachverhalt:
A.
Der Landrat des Kantons Nidwalden (Kantonsparlament) verabschiedete am 30.
August 2017 den Beschluss über einen Objektkredit von 10 Mio. Franken für die
Modernisierung des zivilen Flugplatzes Buochs zuhanden der obligatorischen
Volksabstimmung. Mit dem Betrag soll das Aktienkapital der Airport Buochs AG
(ABAG), die den Flugplatz betreibt, erhöht werden. Der Investitionsbedarf beim
Flugplatz wurde mit 20 Mio. Franken beziffert. Dieser Betrag soll über eine
Aktienkapitalerhöhung je zur Hälfte vom Kanton und von der Pilatus
Flugzeugwerke AG finanziert werden. Beide besitzen je 50 % des Aktienkapitals
der ABAG. Der Landratsbeschluss wurde am 6. September 2017 im kantonalen
Amtsblatt veröffentlicht. Am 20. September 2017 wurde im Amtsblatt bekannt
gegeben, dass die Volksabstimmung am 26. November 2017 stattfinde. Die
Abstimmungsunterlagen wurden den Stimmberechtigten in der Kalenderwoche 44 (30.
Oktober bis 5. November 2017) zugestellt.
B.
Mit Datum vom 5. November 2017 erhoben Paul Mazenauer, Josef Blättler und
Jürgen Schöllmann Verfassungsgerichtsbeschwerde bzw. Stimmrechtsbeschwerde beim
Obergericht des Kantons Nidwalden. Sie beantragten, die Abstimmungsbotschaft
sei zur Überarbeitung an die politischen Instanzen zurückzuweisen und die
Abstimmung bis zum Entscheid in der Sache auszusetzen; falls die Abstimmung
durchgeführt werde, sei sie aufzuheben. Am 13. November 2017 wies das
Obergericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab,
soweit es darauf eintrat. Der Regierungsrat des Kantons Nidwalden informierte
die Öffentlichkeit mit Medieninformation vom 15. November 2017 über den
Gerichtsentscheid.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. November 2017
an das Bundesgericht haben Paul Mazenauer, Josef Blättler und Jürgen Schöllmann
die Aufhebung des obergerichtlichen Urteils und Rückweisung der Angelegenheit
an die Vorinstanz zur Neubeurteilung beantragt; das Ergebnis der Abstimmung vom
26. November 2017 sei bei einem Ja zur Vorlage als ungültig zu erklären.
D.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat mit Verfügung vom 21.
November 2017 das Begehren der Beschwerdeführer um superprovisorische Absetzung
der Abstimmung vom 26. November 2017 abgewiesen.
E.
Am 26. November 2017 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Nidwalden die
Vorlage mit 9'966 Ja- (66.33 %) gegen 5'059 Nein-Stimmen (33.67 %) an. Das
Ergebnis wurde vom Regierungsrat am 5. Dezember 2017 erwahrt.
F.
Der Regierungsrat stellt in der Vernehmlassung vom 19. Dezember 2017 den
Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese
abzuweisen. Das kantonale Verfassungsgericht schliesst auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In der Replik vom 15. Januar 2018 halten die Beschwerdeführer an ihren
Standpunkten fest. Der Regierungsrat hat in der Folge auf eine weitere
Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Das vorliegende Rechtsmittel ist eine Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von
Art. 82 lit. c BGG. Im Streit liegen Vorbereitungshandlungen zu einer
Volksabstimmung. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den beim Bundesgericht gestützt auf Art.
82 lit. c i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG Stimmrechtsbeschwerde
erhoben werden kann. Die Beschwerdeführer sind als im Kanton Nidwalden
wohnhafte Stimmberechtigte zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Die
gegen eine Vorbereitungshandlung gerichtete Beschwerde wird, wenn der Urnengang
in der Zwischenzeit ergangen ist, als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden
(vgl. BGE 136 I 376, nicht publ. E. 3.1; Urteil 1C_385/2012 vom 17. Dezember
2012 E. 1.2). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, so dass
auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
1.2. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdebegründung in gedrängter
Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der
Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen
Entscheids auseinandersetzen. Besondere Anforderungen gelten, wenn die
Verletzung von Grundrechten (unter Einschluss von Verfahrensfehlern und der
willkürlichen Erhebung des Sachverhalts) geltend gemacht wird. Dies prüft das
Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge
in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176 mit Hinweisen).
2.
2.1. Wie im angefochtenen Entscheid vermerkt ist, wurde dieser als
Zirkularentscheid gefällt. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, das
Zirkulationsverfahren sei im kantonalen Recht nicht geregelt und deshalb
unzulässig. Vielmehr würden Art. 74 und Art. 76 des kantonalen Gerichtsgesetzes
vom 9. Juni 2010 (GerG; NG 261.1) eine gerichtliche Beratung der Streitsache
unter physischer Präsenz der Gerichtsmitglieder und eine öffentliche
Verhandlung vorschreiben. In dieser Hinsicht verstosse der angefochtene
Entscheid gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), den Anspruch auf ein faires
Verfahren (Art. 6 Ziff. 1 EMRK) und den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV).
2.2. Art. 74 Abs. 1 GerG bestimmt, dass jedes Mitglied des Gerichts bei der
Beratung seine Meinung bekanntgeben muss und Anträge stellen kann. Der
Gerichtsschreiberin bzw. dem Gerichtsschreiber kommt nach Art. 74 Abs. 2 GerG
beratende Stimme zu. Weiter sieht Art. 76 Abs. 2 GerG für Rechtsverfahren der
vorliegenden Art die Öffentlichkeit der Verhandlungen vor den Gerichtsbehörden
und der allfälligen mündlichen Urteilseröffnung, mit Ausnahme der
Urteilsberatung, vor.
Es ist nicht unhaltbar, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, dass die Mitwirkung
bei einem Zirkulationsverfahren die Vorgaben von Art. 74 GerG gleichwertig wie
bei einer mündlichen Urteilsberatung erfüllt. Das Zirkulationsverfahren ist in
den Justizverfahren vieler, wenn nicht aller Kantone sowie des Bundes üblich.
Aus Art. 76 Abs. 2 GerG über die Öffentlichkeit des Verfahrens lassen sich
keine Rückschlüsse auf das Gebot einer physischen Präsenz der
Gerichtsmitglieder an der Urteilsberatung ziehen, denn Parteiverhandlung,
Urteilsberatung und -eröffnung müssen nicht direkt aneinander anschliessen. Aus
dem Willkürverbot kann nicht abgeleitet werden, dass der Kanton Nidwalden eine
zusätzliche Gesetzesbestimmung für die Zulässigkeit des Zirkulationsverfahrens
zu erlassen hätte (vgl. Urteil 1C_160/2016 vom 1. Dezember 2016 E. 2.3). Diese
verfassungsrechtliche Beurteilung gilt auch für Gerichte, die juristische Laien
als Mitglieder aufweisen. Es kann erwartet werden, dass letztere ohne weiteres
genügend an einem Zirkulationsverfahren mitzuwirken vermögen.
Im Übrigen regelt Art. 76 Abs. 2 GerG zwar die Öffentlichkeit des Verfahrens,
aber nicht die Voraussetzungen für die Anordnung von Parteiverhandlungen. Diese
Bestimmung wurde nicht in willkürlicher Weise angewendet, wenn die Vorinstanz
keine Parteiverhandlung durchgeführt hat.
2.3. Die politischen Rechte fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 EMRK (vgl. Urteil 1P.120/1996 vom 12. September 1996 E. 3c, in: ZBl 98/
1997 S. 355; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl.
2016, § 24 Rz. 14). Somit können die Beschwerdeführer im Rahmen ihrer
Stimmrechtsbeschwerde aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK nichts für sich ableiten.
2.4. Was die behauptete Gehörsverletzung betrifft, so fällt diese mit dem
sogleich zu behandelnden, weiteren Vorwurf betreffend Replikrecht zusammen.
3.
3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV
), weil die Vorinstanz den angefochtenen Entscheid gefällt habe, ohne ihnen
vorgängig die Stellungnahme des Regierungsrats vom 10. November 2017
zuzustellen. Ausserdem machen sie eine Missachtung von Art. 76 und Art. 77 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Februar 1985 (NG 265.1) zum
Schriftenwechsel geltend. Dabei legen sie aber nicht dar, dass diese
Bestimmungen über die Minimalgarantie von Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehen. Die
Vorinstanz bestreitet in der Vernehmlassung an das Bundesgericht nicht, dass
sie die am Freitag, 10. November 2017 erhaltene Eingabe des Regierungsrats den
Beschwerdeführern erst nach dem Entscheid vom Montag, 13. November 2017
übermitteln liess.
3.2. Der Anspruch einer Partei, im Rahmen eines Gerichtsverfahrens zu
replizieren, bildet einen Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf
rechtliches Gehör. Diese Garantie umfasst das Recht, von allen beim Gericht
eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu
können, unabhängig davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen
enthalten (vgl. BGE 138 I 484 E. 2.1 S. 485 f. mit Hinweisen). Das Gericht muss
vor Erlass seines Urteils eingegangene Vernehmlassungen den Beteiligten
zustellen, damit diese sich darüber schlüssig werden können, ob sie sich dazu
äussern wollen oder nicht (BGE 137 I 195 E. 2.3.1 S. 197 mit Hinweisen). Art.
29 Abs. 2 BV gebietet, dass die Gerichte diesen Grundsatz auch ausserhalb von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK beachten (BGE 133 I 98 E. 2.1 S. 99). Es ist festzuhalten,
dass das Replikrecht bei Gerichtsverfahren in Stimmrechtsangelegenheiten
entgegen der Ansicht der Vorinstanz ebenfalls zu beachten ist.
3.3. Der Vorinstanz kann ebenso wenig gefolgt werden, wenn sie das Unterbleiben
der Zustellung der fraglichen Eingabe an die Beschwerdeführer vor dem Entscheid
mit der Dringlichkeit der Verfahrenserledigung zu rechtfertigen versucht. Bei
objektiver Betrachtung hätte für die Vorinstanz die Möglichkeit bestanden,
rasch nach Eingang dieser Eingabe eine Verhandlung abzuhalten, an denen die
Parteien ihre Äusserungsrechte mündlich hätten wahrnehmen können. Im Anschluss
daran wäre es möglich gewesen, dass das Gericht über die Streitsache beraten
und entschieden hätte. Die Festlegung des Verhandlungstermins hätte bereits vor
Ablauf der dem Regierungsrat laufenden Frist so vorbereitet werden können, dass
eine Vorladung kurzfristig möglich gewesen wäre. Es ist nicht ersichtlich, dass
das Verfahren bei einem solchen Vorgehen nennenswert verzögert worden wäre. Da
im vorliegenden Fall wie dargelegt ein gangbarer Weg für die Gewährung des
Replikrechts bestanden hätte, braucht nicht weiter erörtert zu werden,
inwiefern dieses aus Gründen der Dringlichkeit eingeschränkt werden darf.
3.4. Als Zwischenergebnis folgt daraus, dass sich die Rüge der Verletzung der
Replikrechts (Art. 29 Abs. 2 BV) als begründet erweist.
3.4.1. Die Verletzung des Replikrechts führt in der Regel zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Jedoch
hat das Bundesgericht verschiedentlich geprüft, ob ein solcher Verfahrensmangel
nach den allgemeinen Grundsätzen zur Heilung von Gehörsverletzungen im
bundesgerichtlichen Verfahren behoben werden kann (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2
S. 197; 133 I 100 E. 4.9 S. 105; 138 III 620, nicht publ. E. 3.3). Danach kommt
die Heilung ausnahmsweise in Betracht, wenn den Betroffenen durch die erst
nachträgliche Gewährung des rechtlichen Gehörs bzw. aus der Heilung kein
Rechtsnachteil erwächst. Dies setzt grundsätzlich voraus, dass die
Rechtsmittelinstanz den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen
kann und der Gehörsmangel nicht besonders schwer wiegt. Selbst bei einer
schwerwiegenden Gehörsverletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf führen würde (vgl. BGE
142 II 218 E. 2.8.1 S. 226 mit Hinweisen).
3.4.2. Zwar wiegt die Verletzung des Replikrechts nicht leicht. Bei der
vorliegenden Angelegenheit besteht jedoch eine besondere Situation. Die
fragliche Abstimmung ist bereits durchgeführt worden. Die Vorinstanz hat zuvor
bejaht, dass die Abstimmungsbotschaft die Abstimmungsfreiheit verletze, weil
sie die Sichtweise bzw. Argumente der Gegnerschaft der Vorlage ungenügend
darstelle. In diesem Punkt wurde das Rechtsmittel von der Vorinstanz als
begründet erklärt. Dennoch hat die Vorinstanz die Abstimmung aufgrund einer
Gesamtbetrachtung nicht abgesetzt. Aufgrund des vorinstanzlichen Entscheids und
seiner öffentlichen Bekanntmachung durch den Regierungsrat mit einer
Medienmitteilung (dazu unten E. 6.1) haben die Stimmberechtigten vor der
Abstimmung Kenntnis vom Rechtsstreit erlangt. Insgesamt ist der gerichtliche
Verfahrensmangel hinsichtlich Replikrecht im konkreten Fall als nicht derart
schwerwiegend zu bewerten, dass eine Heilung von vornherein ausgeschlossen
wäre.
3.4.3. Ausserdem ist die Kognition des Bundesgerichts zur Beurteilung der
vorliegend relevanten Streitfragen nicht stärker eingeschränkt als jene der
Vorinstanz.
In der Sache betrifft der Rechtsstreit die Abstimmungsfreiheit. Die in der
Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV)
schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34
Abs. 2 BV). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine
unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten
im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in
Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (BGE 139 I 2 E. 6.2 S.
14 mit Hinweisen). Die Handhabung von Art. 34 BV durch die Vorinstanz überprüft
das Bundesgericht frei. Insofern erweist sich eine Heilung der Gehörsverletzung
als unproblematisch.
Die Tatsachenfeststellung der Vorinstanz kann das Bundesgericht zwar gemäss
Art. 97 Abs. 1 BGG nur bei offensichtlicher Unrichtigkeit korrigieren. Eine
rechtsfehlerhaft erhobene Sachverhaltsfeststellung muss aber nach dieser
Bestimmung nur korrigiert zu werden, wenn die Behebung des Mangels für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. Im Hinblick auf den Sachverhalt
beanstanden die Beschwerdeführer einzig die Vertretbarkeit der Prognosen bei
der Planerfolgsrechnung für den Flugplatz Buochs, die in der
Abstimmungsbroschüre aufgeführt ist. Dieser Einzelaspekt ist indessen für den
Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend. Es handelt sich um eine
Konkretisierung zur Feststellung der Vorinstanz, dass die Abstimmungsbotschaft
die Argumente gegen die Vorlage unzureichend darlegt (oben E. 3.4.2). Selbst
wenn festgestellt würde, dass die Abstimmungserläuterungen auch in diesem Punkt
verfassungswidrig wären, würde sich dies nicht in erheblicher Weise auf die
Überprüfung der Gesamtbetrachtung der Vorinstanz auswirken (dazu unten E. 5.2
und E. 7).
3.4.4. Insgesamt lässt sich die fragliche Gehörsverletzung folglich im
bundesgerichtlichen Verfahren heilen.
4.
4.1. Die Vorinstanz ist auf den Vorwurf der Beschwerdeführer, wonach die
Abstimmungsvorlage materiell rechtswidrig sei, nicht eingetreten. Diesen
teilweisen Nichteintretensentscheid halten die Beschwerdeführer der Vorinstanz
als zusätzlichen Verfahrensmangel und Verstoss gegen Art. 34 BV vor. Dabei
hatten sie geltend gemacht, der Objektkredit verstosse gegen Art. 19a des
kantonalen Wirtschaftsförderungsgesetzes vom 20. Oktober 1999 (WFG; NG 811.1).
Nach dieser Bestimmung sei zwar die Möglichkeit zu Beiträgen und Darlehen des
Kantons an den Betrieb des Flugplatzes und an Investitionen für den Flugplatz
vorgesehen; eine finanzielle Beteiligung an der Betriebsgesellschaft sei aber
bewusst ausgeschlossen worden. Die Vorinstanz erachtete diese Rüge als
verspätet, weil sie sich nicht gegen die Abstimmungsbotschaft, sondern gegen
die Vorlage an sich richte. Sie hätte bereits nach der Veröffentlichung des
Landratsbeschlusses im Amtsblatt vom 6. September 2017 und nicht erst beim viel
späteren Erhalt der Abstimmungsunterlagen erhoben werden müssen.
4.2. Die dargelegte Begründung der Vorinstanz überzeugt nicht. Vielmehr war die
Rüge der Rechtswidrigkeit der Abstimmungsvorlage noch nach Erhalt der
Abstimmungsunterlagen oder gar nach Ergehen des Volksentscheids rechtzeitig.
Der wirksame Erlass des Ausgabenbeschlusses erfolgte erst mit der
Volksabstimmung; im Anschluss daran kann die materielle Rechtswidrigkeit dieses
Hoheitsakts grundsätzlich zur Diskussion gestellt werden. Wie oben bei E. 1.1
dargelegt, gilt die Volksabstimmung im vorliegenden Beschwerdeverfahren als
mitangefochten.
4.3. Im Ergebnis hat die Vorinstanz mit dem Nichteintretensentscheid dennoch
die von den Beschwerdeführern angerufenen Normen nicht verletzt.
4.3.1. Mit Blick auf das kantonale Recht hilft es den Beschwerdeführern nicht
weiter, wenn sie darlegen, dass der Landratsbeschluss vom 30. August 2017
keinen Erlass im Sinne von Art. 2 Ziff. 1 des kantonalen Publikationsgesetzes
vom 19. April 2000 (NG 141.1) darstelle. Ob es sich um einen solchen Erlass
handelt, hat die Vorinstanz offengelassen. Der weiter von den Beschwerdeführern
angerufene § 5 der kantonalen Verfassungsgerichtsverordnung vom 8. Februar 1985
(VGV; NG 265.2) sieht eine Rechtsmittelfrist von 20 Tagen gegen einen Erlass
oder eine Verfügung vor. Bei der Erhebung der Beschwerde vom 5. November 2017
an die Vorinstanz war eine Frist von 20 Tagen ab dem Publikationsdatum vom 6.
September 2017 längst verstrichen. Die Vorinstanz durfte somit feststellen,
dass die von § 5 VGV festgelegte Rechtsmittelfrist nicht eingehalten worden
sei. Im Übrigen beanstanden die Beschwerdeführer das Fehlen einer
Rechtsmittelbelehrung bei der Veröffentlichung dieses Landratsbeschlusses. Die
Beschwerdeführer zeigen jedoch nicht auf, welche Bestimmung im vorliegenden
Fall eine Rechtsmittelbelehrung vorgeschrieben hätte. Ebenso wenig besteht ein
ungeschriebener bundesrechtlicher Grundsatz, wonach die Kantone auch ohne
ausdrückliche Vorschrift des kantonalen Rechts oder des Bundesrechts zur
Rechtsmittelbelehrung verpflichtet sind (vgl. BGE 129 I 68, nicht publ. E. 2.2
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz. 1076). Das von den Beschwerdeführern angeführte kantonale Recht wurde
nicht verletzt, wenn die Vorinstanz eine Fristversäumnis angenommen hat.
4.3.2. Ferner ist auf die geltend gemachten Verfassungsrügen einzugehen, die
den Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1-2 BV) und das Stimmrecht
(Art. 34 BV) betreffen. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass es das
bundesrechtlich geschützte Stimmrecht - vorbehältlich nicht betroffener
Ausnahmen - nicht unmittelbar verletzt, eine angeblich unrechtmässige Vorlage
zur Abstimmung zu unterbreiten (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.3.2-1.3.4 S. 200 f. mit
Hinweisen). Zum andern fehlt den Beschwerdeführern im bundesgerichtlichen
Verfahren ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
an der Anfechtung des fraglichen Objektkredits zugunsten der
Betriebsgesellschaft des Flugplatzes. Die tatsächliche oder rechtliche
Situation der Beschwerdeführer wird durch die von ihnen angestrebte Aufhebung
oder Änderung dieses Finanzierungsbeschlusses nicht unmittelbar beeinflusst
(vgl. Urteile 1C_360/2014 vom 2. September 2014 E. 2.2.1, in: RtiD 2015 I 670;
1C_123/2011 vom 7. Juli 2011 E. 3.1; 1C_455/2009 vom 15. April 2010 E. 1.2.3).
Es verletzt den verfassungsmässigen Gehörsanspruch nicht, wenn auf
Beschwerdepunkte, die lediglich Interessen der Allgemeinheit oder die richtige
Gesetzesanwendung berühren, nicht eingetreten wird (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1 S.
54). Insoweit ist auch das in Art. 29 Abs. 1 BV verankerte Gebot eines fairen
Verfahrens eingehalten.
4.3.3. Schliesslich läuft die Rüge, dass in der Abstimmungsbotschaft nicht auf
den angeblichen Konflikt der Vorlage mit Art. 19a WFG hingewiesen wird,
wiederum darauf hinaus, dass in diesem Dokument Argumente gegen die Vorlage
ungenügend dargestellt werden. Dies hat die Vorinstanz - wenn auch in
allgemeiner Weise - als Mangel der Abstimmungsbotschaft festgehalten (oben E.
3.4.2). Auch dieser Einzelaspekt erweist sich nicht als wesentlich für den
Ausgang des Verfahrens. Selbst wenn festgestellt würde, dass die
Abstimmungsbotschaft in diesem Punkt verfassungswidrig abgefasst wäre, würde
sich dies nicht in erheblicher Weise auf die Überprüfung der Gesamtbetrachtung
der Vorinstanz zur Informationslage auswirken (vgl. unten E. 5.2 und E. 7).
4.4. Als weiteres Zwischenergebnis ist es folglich im Ergebnis nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz auf die Rüge betreffend Verletzung von Art.
19a WFG nicht eingetreten ist.
5.
In der Sache nehmen die Beschwerdeführer daran Anstoss, dass die Vorinstanz
eine Beeinträchtigung der Abstimmungsfreiheit bei einer Gesamtbetrachtung trotz
der von ihr festgestellten Mangelhaftigkeit der Abstimmungsbotschaft verneint
hat.
5.1. Der Regierungsrat bestreitet allerdings, dass die Abstimmungsunterlagen
den Grundsatz der freien Willensbildung missachten. Die gegenteilige
Beurteilung der Vorinstanz ist jedoch verfassungsrechtlich haltbar. Dabei geht
es nicht nur um das Verhältnis des Textumfangs zu den befürwortenden und
ablehnenden Positionen in der Abstimmungsbroschüre. Zu Recht hat die Vorinstanz
bemängelt, dass darin die Meinung der Gegnerschaft der Vorlage nur schematisch
und pauschal geschildert wird und die Gründe für deren Positionsbezug unklar
bleiben. Die Abstimmungsbotschaft hinterlässt keinen ausgewogenen Eindruck.
Zudem überzeugt die Erwägung der Vorinstanz, dass der Regierungsrat die im
Landrat unterlegene Fraktion zum Verfassen eines Gegenstandpunkts hätte
einladen sollen. Der Regierungsrat äussert vor Bundesgericht die allgemeine
Befürchtung, dass bei einem solchen Vorgehen wesentliche Aspekte der
gegnerischen Argumente ausgeschlossen worden wären. Er konkretisiert diese
Behauptung aber nicht für den vorliegenden Fall. Im Übrigen hat er ausgeführt,
dass sich die kurzen Passagen in der Abstimmungsbotschaft zur Ablehnung der
Vorlage auf das Landratsprotokoll stützen. Bei der Abfassung genügten dem
Regierungsrat demnach die im Landrat geäusserten Ansichten. Unter diesen
Umständen war es nicht ausreichend, dass der Regierungsrat den von ihm
verfassten Entwurf nur dem Landratsbüro, in dem alle Fraktionen vertreten sind,
vorgelegt hat. In diesem Leitungsgremium des Parlaments vermochte die
unterlegene Fraktion nicht mehr erfolgreich auf Änderungen an den
Abstimmungsunterlagen in ihrem Sinne hinzuwirken.
5.2. Die von den Beschwerdeführern gerügte Unterscheidung der Vorinstanz
zwischen der Überprüfung der Abstimmungsbotschaft und der Gesamtbetrachtung
über die Informationslage ist ebenfalls mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung vereinbar.
5.2.1. Behördliche Abstimmungserläuterungen im Hinblick auf eine kantonale
Abstimmung können beim Bundesgericht gestützt auf Art. 82 lit. c BGG wegen
Verletzung von Art. 34 BV eigenständig angefochten werden (vgl. BGE 136 I 389,
nicht publ. E. 1.1, und BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83; dagegen BGE 138 I 61 E. 7.2
S. 85 f. zur abweichenden Rechtslage bezüglich Abstimmungserläuterungen des
Bundesrats). Dem diesbezüglichen Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer
entsprach die Vorinstanz mit der Feststellung über die Verletzung von Art. 34
BV bei der Abstimmungsbotschaft.
5.2.2. Wenn die Vorinstanz anschliessend eine Gesamtbetrachtung anstellte, ob
die Vorlage deswegen zur Überarbeitung zurückzuweisen bzw. die Abstimmung
abzusetzen sei, hat sie das Stimmrecht der Beschwerdeführer ebenso wenig
missachtet. Auf die von der Vorinstanz dabei verwendete Wortwahl kommt es nicht
entscheidend an. Es schadet der Verfassungsmässigkeit des angefochtenen
Entscheids somit nicht, wenn die Vorinstanz von einer Heilung der
Mangelhaftigkeit der Abstimmungsbotschaft angesichts der breiten, öffentlichen
Diskussion vor der Abstimmung gesprochen hat. In der Praxis des Bundesgerichts
ist die Gesamtsituation der Berichterstattung, in der sich die
Stimmberechtigten vor der Abstimmung befinden, von Bedeutung. Insoweit kann
geprüft werden, ob die Stimmberechtigten mit Blick auf die ihnen von den
verschiedensten Akteuren und Medien vorgelegten Informationen objektiv in der
Lage sind, sich eine hinreichende und sachbezogene Meinung über den
Abstimmungsgegenstand zu bilden (vgl. BGE 138 I 61 E. 7.4 S. 87; Urteil 1C_130/
2015 vom 20. Januar 2016 E. 3.2 und E. 3.5.1, in: SJ 2016 I 357). Die
Vorinstanz hat im Ergebnis eine solche Prüfung durchgeführt. Eine andere Frage
ist, ob eine Absetzung bzw. Aufhebung der Abstimmung im konkreten Fall bei
einer Gesamtbetrachtung geboten ist (vgl. dazu unten E. 7).
6.
Bevor die angesprochene Gesamtbetrachtung anzustellen ist, muss auf Rügen gegen
weitere Interventionen des Regierungsrats vor der Abstimmung eingegangen
werden. Die Beschwerdeführer behaupten, der Regierungsrat habe in zweierlei
Hinsicht unzulässige Behördenpropaganda ausserhalb der Abstimmungsbotschaft
betrieben. Auch wenn es sich dabei teilweise um echte Noven handelt, erweisen
sich diese als zulässig, weil im vorliegenden Verfahren das Abstimmungsergebnis
als mitangefochten gilt (vgl. oben E. 1.1).
6.1. Am 15. November 2017 hat der Regierungsrat die Öffentlichkeit mit einer
Medienmitteilung über den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens vor der Vorinstanz
informiert. Wenn die Beschwerdeführer bei dieser behördlichen Intervention eine
Verletzung von Art. 34 BV erblicken (vgl. allgemein zur Zulässigkeit BGE 132 I
104 E. 4.1 S. 112; 130 I 290 E. 5.2 S. 304; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli
2008 E. 6.1-6.2, in: ZBl 111/2010 S. 507), kann ihnen nicht beigepflichtet
werden. Nach Ergehen des angefochtenen Entscheids bestanden triftige Gründe für
eine behördliche Orientierung der Öffentlichkeit (vgl. auch Urteil 1P.116/2000
vom 5. Mai 2000 E. 2c, in: ZBl 102/2001 S. 148). Zwar war es überspitzt, wenn
in dieser Medienmitteilung steht, es seien alle Anträge der Beschwerdeführer
abgewiesen worden. Immerhin wird in der Mitteilung die von der Vorinstanz
festgestellte Mangelhaftigkeit der Abstimmungsbotschaft klar angesprochen. Die
enthaltenen Aussagen erweisen sich ansonsten als genügend sachlich. Gesamthaft
hat diese Medienmitteilung nicht in unverhältnismässiger Art bzw. im Sinne
eigentlicher Propaganda die freie Willensbildung der Stimmberechtigten
beeinträchtigt.
6.2. Weiter rügen die Beschwerdeführer, dass der gesamte Regierungsrat dem
befürwortenden Abstimmungskomitee "Impuls Nidwalden" angehört habe. Dieser
Umstand allein verlieh aber dem von den Beschwerdeführern kritisierten
Internetauftritt des Abstimmungskomitees keinen unzulässigen amtlichen Anstrich
(vgl. dazu BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 295; Urteil 1C_379/2011 vom 2. Dezember 2011
E. 4.2). Dass der Werbeslogan dieses Komitees "Ja zum Flugplatz Nidwalden"
irreführend sein soll, trifft nicht zu. Im Übrigen werden in der
Beschwerdeschrift keine weiteren konkreten Anhaltspunkte dafür vorgebracht,
dass die Äusserungen dieses Abstimmungskomitees offensichtlich unwahre und
irreführende Angaben enthalten hätten. Auch in dieser Hinsicht ist keine
Verletzung der Abstimmungsfreiheit ersichtlich.
7.
Sofern im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung Mängel
festgestellt werden, so wird der Urnengang aufgrund einer gesamthaften
Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können (vgl. BGE 143 I 78 E.
7.1 S. 90 mit Hinweisen).
7.1. Die verfassungsrechtliche Prüfung im konkreten Fall hat gezeigt, dass die
Abstimmungsbotschaft den Stimmberechtigten keine sachgerechte Meinungsbildung
ermöglichte (oben E. 5.1). Die von der Vorinstanz detailliert aufgeführten
Informationen verschiedener Akteure und Medien ermöglichten den
Stimmberechtigten trotzdem eine freie und unverfälschte Willensbildung im Sinne
von Art. 34 BV. Der entsprechenden Beurteilung der Vorinstanz ist im Ergebnis
zuzustimmen, wie im Folgenden dargelegt wird. Diese Schlussfolgerung gilt unter
Einbezug der oben bei E. 6 überprüften Aspekte sowie selbst unter der Annahme,
dass in der Abstimmungsbroschüre auf Einwände gegen die Planerfolgsrechnung
(oben E. 3.4.3) und auf den angeblichen Konflikt zwischen der Vorlage und Art.
19a WFG (oben E. 4.3.3) hätte hingewiesen werden müssen.
7.2. Die Vorinstanz hat die am Abstimmungskampf beteiligten
Interessengruppierungen samt Webauftritt angegeben. Weiter hat sie
festgestellt, dass die Abstimmungsvorlage in den Printmedien und an
Podiumsveranstaltungen breit diskutiert worden ist. Bei ihrer Untersuchung zog
sie die kostenlos verteilten Medien "Unterwaldner - DAS Magazin" und
"Nidwaldner Blitz" sowie die (kostenpflichtige) Regionalzeitung "Nidwaldner
Zeitung" ein. Nach der Vorinstanz war die Zahl der Inserate in den genannten
beiden Gratismedien zwischen Mitte Oktober und ihrem Entscheid hoch und zeigte
umfangmässig ein Gleichgewicht. Einzelne, ablehnende Inserate seien mit der
Internetseite der entsprechenden Abstimmungskomitees versehen gewesen, so dass
sich die Stimmberechtigten dort weitergehend hätten informieren können. Bei der
Nidwaldner Zeitung erachtete sie die Berichterstattung über den
Abstimmungsgegenstand seit dem Landratsbeschluss als ausführlich und hielt
fest, dass wiederholt auch befürwortende wie ablehnende Leserbriefe abgedruckt
worden seien. Öffentliche Podiumsdiskussionen über die Abstimmungsvorlage sind
nach der Vorinstanz nicht nur von den einzelnen politischen Parteien, sondern
auch von der Gemeinde Buochs und in der Folge von der Nidwaldner Zeitung in
Stansstad veranstaltet worden. Über beide Veranstaltungen gab es im Anschluss
Berichte in der Nidwaldner Zeitung. Bei dieser besonderen Informationslage zog
die Vorinstanz den Schluss, dass jeder Stimmberechtigte die gegensätzlichen
Standpunkte mitsamt der Begründung aus den genannten Quellen problemlos und
häufig auch kostenlos nachvollziehen konnte. Auf diese Weise wurde gemäss der
Vorinstanz eine freie Willensbildung sichergestellt.
7.3. Die Beschwerdeführer haben die Feststellungen der Vorinstanz zur
Informationslage, abgesehen von der oben bei E. 6.2 behandelten Ergänzung zum
Abstimmungskomitee "Impuls Nidwalden", nicht konkret kritisiert. Im Gegenteil
bescheinigen sie der Vorinstanz ansonsten eine akribische Sammlung und
Aufarbeitung der Aktivitäten der beiden Lager im Abstimmungskampf. Ferner haben
selbst nach Meinung der Beschwerdeführer die Gegner der Vorlage einen
aufwendigen und kostspieligen Abstimmungskampf geführt. Wie die von der
Vorinstanz angeführte Berichterstattung in der Nidwaldner Zeitung zeigt,
vermochte die Gegnerschaft die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf ihre
ablehnenden Argumente zu lenken. Die öffentliche Debatte war im Vorfeld dieser
kantonalen Abstimmung aussergewöhnlich intensiv. In diesem Rahmen erhielten
breite Teile der Bevölkerung, unabhängig von den behördlichen
Abstimmungserläuterungen, vertiefte Kenntnis von den gegensätzlichen
Standpunkten zur Abstimmungsvorlage.
7.4. Im angefochtenen Entscheid steht unter Bezugnahme auf BGE 130 I 290 E. 3.2
S. 294 f., dass die behördlichen Abstimmungserläuterungen nicht das einzige
bzw. nur ein Informationsmittel im Vorfeld einer Abstimmung seien. Es trifft
zu, dass die Stimmberechtigten von den für oder gegen die Vorlage sprechenden
Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis erhalten können und sollen.
Dies ändert aber nichts am grossen Gewicht der behördlichen
Abstimmungserläuterungen bei der Willensbildung der Stimmberechtigten. Es ist
daran zu erinnern, dass die Abstimmungsbotschaft im Kanton Nidwalden, wie im
vorliegenden Fall, zusammen mit dem Abstimmungsmaterial den Stimmberechtigten
zugestellt wird (vgl. Art. 40 Abs. 1 des kantonalen Wahl- und
Abstimmungsgesetzes vom 26. März 1997; NG 132.2). Die Vorinstanz hat die
fragliche Abstimmungsvorlage als gewichtig für den Kanton bezeichnet und eine
Informationspflicht des Regierungsrats zu diesbezüglichen
Abstimmungserläuterungen bejaht. Unter diesen Umständen darf diese
Abstimmungsbotschaft im Falle einer Mangelhaftigkeit nicht leichthin zu einem
Informationsmittel unter vielen herabgestuft werden. Dennoch rechtfertigt die
Informationslage nach der aussergewöhnlich breiten Abstimmungsdebatte die
Annahme, dass die Stimmberechtigten bei einer Gesamtbetrachtung objektiv in der
Lage waren, sich eine hinreichende und sachbezogene Meinung über den
Abstimmungsgegenstand zu bilden. Dies muss umso mehr gelten, als infolge der
Medienmitteilung vom 15. November 2017 (oben E. 6.1) die Mangelhaftigkeit der
Abstimmungsbotschaft vor der Abstimmung allgemein bekannt gemacht worden ist.
7.5. Hinzu kommt, dass die Vorlage mit rund einer Zweidrittelmehrheit
angenommen worden ist. Bei einem derart klaren Ausgang der Abstimmung erscheint
die Möglichkeit, dass diese ohne die Mangelhaftigkeit der Abstimmungsbotschaft
anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass
sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt. Von einer Aufhebung der Abstimmung
ist demzufolge abzusehen.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen.
Angesichts der Heilung der vorinstanzlichen Gehörsverletzung durch das
Bundesgericht im konkreten Fall (vgl. oben E. 3.4) ist auf die Erhebung von
Gerichtskosten zu verzichten. Die Voraussetzungen für die (ausnahmsweise)
Zusprechung einer Umtriebsentschädigung an die nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführer sind nicht erfüllt, weil ihnen im Rahmen des
bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens kein ausserordentlicher Aufwand
entstanden ist (vgl. BGE 68 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S. 446; 125
II 518 E. 5b S. 519 f.). Den kantonalen Behörden steht praxisgemäss kein
Anspruch auf Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Es werden weder Gerichtskosten erhoben noch Parteientschädigungen
zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons
Nidwalden und dem Obergericht des Kantons Nidwalden, Verfassungsgericht,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. März 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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