I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.615/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_615/2017
Urteil vom 12. Oktober 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________ AG,
Beschwerdeführerinnen,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Benno Burtscher,
gegen
C.________ & Co.,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Jon Andri Moder,
Stadt Chur,
Stadthaus, Masanserstrasse 2, Postfach 820, 7001 Chur,
vertreten durch die Stadt Chur, lic. iur. Patrick Benz,
Rechtskonsulent.
Gegenstand
Baueinsprache,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, vom 12. September 2017 (R 16 59 ses).
Sachverhalt:
A.
Am 29. Juli 2015 stellte die C.________ und Co. ein Baugesuch zur Sanierung und
Erweiterung des Einkaufszentrums Wiesental in Chur. Das dreigeschossige Gebäude
soll zukünftig die schon heute bestehenden Verkaufsflächen für Lebensmittel und
einen Sportfachmarkt sowie neu einen Baumarkt beinhalten. Der
Umweltverträglichkeitsbericht datiert vom 28. Juli 2015. Die öffentliche
Auflage dauerte vom 21. August bis zum 10. September 2015.
Gegen das Baugesuch erhoben unter anderem die A.________ AG, Eigentümerin von
an das Bauvorhaben angrenzenden Parzellen, und die B.________ AG, Eigentümerin
diverser Stockwerkeinheiten auf einem an das Bauvorhaben angrenzenden
Grundstück, am 10. September 2015 Einsprache und beantragten, die Baueinsprache
gutzuheissen und die Baubewilligung zu verweigern.
Der Umweltverträglichkeitsbericht vom 28. Juli 2015 wurde am 16. November 2015
revidiert.
Mit Beschluss vom 5. Juli 2016 wies der Stadtrat von Chur die gegen das
Baugesuch erhobenen Einsprachen ab und erteilte der C.________ und Co. die
Baubewilligung für das Bauvorhaben unter Bedingungen und Auflagen. Verfügt
wurden unter anderem die folgenden Auflagen:
Vor Baubeginn müssen dem Bausekretariat die Projektpläne für die Überdachung
und die Einhausung der Verladerampe auf der Nordseite zur Genehmigung vorgelegt
werden (Ziff. 5.1.4).
Vor Baubeginn muss dem Bausekretariat ein überarbeiteter Umgebungsplan mit
allen detaillierten Angaben über die Erschliessung sowie über die Bepflanzung
zur Genehmigung vorgelegt werden (Ziff. 5.3.2).
Gegen diesen Beschluss vom 5. Juli 2016 erhoben die A.________ AG und die
B.________ AG am 9. September 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Bau- und
Einspracheentscheids.
Das Verwaltungsgericht führte am 10. Juli 2017 einen Augenschein durch.
Mit Urteil vom 12. September 2017 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde
ab.
B.
Mit Eingabe vom 8. November 2017 führen die A.________ AG und die B.________ AG
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und
beantragen die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. September
2017 sowie des Bau- und Einspracheentscheids der Stadt Chur vom 5. Juli 2016.
Mit Verfügung vom 30. November 2017 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Die Vorinstanz, die Stadt Chur und die C.________ und Co. beantragen in ihren
Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden könne.
Das Bundesamt für Umwelt hat eine Stellungnahme eingereicht, ohne Anträge zu
stellen. Es kommt zum Schluss, das angefochtene Urteil sei konform mit der
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. Es führt unter anderem aus, da die mit dem
Güterumschlag in Zusammenhang stehenden baulichen Massnahmen (Einhausung und
Überdachung der Verladerampe) in einem separaten Verfahren bewilligt werden
müssten, seien auch die diesbezüglichen Immissionen im entsprechenden Verfahren
zu beurteilen.
Die Beschwerdeführerinnen halten in einer weiteren Eingabe an ihren
Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
im Bereich des Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 ff. BGG; BGE 133 II 353 E. 2 S.
356). Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und sind als Nachbarinnen im baurechtlichen Sinne grundsätzlich
zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Liegt die besondere Beziehungsnähe in räumlicher Hinsicht vor, braucht das
Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die
von den Beschwerdeführerinnen als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird.
Nachbarinnen können daher die Überprüfung des Bauvorhabens im Lichte all jener
Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf
ihre Stellung auswirken, dass ihnen im Falle des Obsiegens ein praktischer
Nutzen entsteht (BGE 141 II 50 E. 2.1 S. 52). Ein solcher Nutzen ist zu
bejahen, wenn das Bauvorhaben bei Gutheissung der Beschwerde nicht oder
zumindest nicht wie geplant verwirklicht werden könnte (BGE 137 II 30 E. 2.3 S.
34).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die
Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen
Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a, b und c BGG). Die Verletzung des übrigen
kantonalen Rechts kann abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen gemäss
Art. 95 lit. c und d BGG vor Bundesgericht nicht gerügt werden; zulässig ist
jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von
Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen Willkürverbots (BGE 138 I 143
E. 2 S. 149 f.).
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung als die von den
kantonalen Behörden gewählte ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar
vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde
nur dann ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit
Hinweisen).
2.
2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, für den Güterumschlagplatz, die Umgebung und
die Begrünung werde infolge der Auflagen in der Baubewilligung ein neuer
überarbeiteter Plan samt definitivem Umgebungsplan mit detaillierten Angaben
über die Erschliessung sowie die Bepflanzung und mit Ergänzung des
Umweltverträglichkeitsberichts im ordentlichen Baubewilligungsverfahren (mit
Einsprachemöglichkeit) zu beurteilen sein. Deshalb brauche auf die von den
Beschwerdeführerinnen geäusserte Kritik an den bisherigen Plänen, diese führten
zu einer Reduktion der Grünflächenziffer und einem Verlust von zwölf
Parkplätzen und genügten den Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht,
nicht näher eingegangen zu werden (angefochtenes Urteil S. 11 f. und S. 27).
2.2. Die Beschwerdeführerinnen rügen unter anderem eine willkürliche Anwendung
kantonalen Rechts, konkret von Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR
801.100).
Gemäss Art. 89 Abs. 1KRG/GR werden Bauvorhaben und Zweckänderungen bewilligt,
wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen und eidgenössischen Rechts
eingehalten sind.
Art. 90 Abs. 1 KRG/GR lautet wie folgt: Können inhaltliche oder formale Mängel
des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden oder drängen
sich Anordnungen zur Schaffung oder Erhaltung des rechtmässigen Zustands auf,
sind mit der Bewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen (Auflagen,
Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen.
Den nahezu identischen Wortlaut wie Art. 90 Abs. 1 KRG/GR weist § 321 Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH;
LS 700.1) auf: Können inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne
besondere Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder Erhaltung
des rechtmässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind mit der Bewilligung die
gebotenen Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu
verknüpfen.
2.3. Die Beschwerdeführerinnen führen aus, die Auflagen gemäss Ziffern 5.1.4
und 5.3.2 des Baubescheids (vgl. Sachverhalt lit. A.) seien unhaltbar. Die
rechtmässige Umsetzung und Realisierung der Auflagen setze anerkanntermassen
die Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens mit erneuter
Umweltverträglichkeitsprüfung unter Einbezug des ganzen Bauprojekts voraus. Es
könne keine Rede davon sein, dass mit diesen Auflagen die inhaltlichen Mängel
des Baugesuchs ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden könnten. Da keine
neuen Projektpläne für die Überdachung und Einhausung der Verladerampe und kein
überarbeiteter Umgebungsplan mit detaillierten Angaben über die Erschliessung
und die Bepflanzung vorlägen, bleibe offen, welches die Auswirkungen auf die
Lärmemissionen, die Anzahl Parkplätze, die Grünflächenziffer und die
Verkehrssicherheit seien. Die Voraussetzungen gemäss Art. 90 Abs. 1 KRG/GR
seien in keiner Art und Weise erfüllt, weshalb der Baubescheid und das
angefochtene Urteil in diesem Punkt willkürlich seien. Das Baugesuch hätte in
korrekter Anwendung von Art. 89 Abs. 1 KRG/GR abgewiesen und zur Überarbeitung
und Ergänzung der erforderlichen Planunterlagen inklusive
Umweltverträglichkeitsbericht zurückgewiesen werden müssen. In der Folge hätte
das Baugesuch als Ganzes wieder eingereicht, publiziert und neu beurteilt
werden müssen. Art. 89 Abs. 1 KRG/GR erlaube es der Baubehörde nicht, ein
unvollständiges und nicht auf die Einhaltung der Bauvorschriften überprüfbares
Bauvorhaben zu bewilligen und die Baubewilligung mit Auflagen zu verknüpfen,
welche ihrerseits Gegenstand eines weiteren ordentlichen
Baubewilligungsverfahrens bildeten. Die Überdachung und Einhausung der
Verladerampe wie auch die Verkehrserschliessung gemäss zu überarbeitendem
Umgebungsplan dürften aufgrund ihrer Bedeutung für das Bauvorhaben und ihrer
Auswirkungen auf die Lärm-, Verkehrs- und Parkplatzsituation sowie die
Grünflächenziffer nicht losgelöst vom eigentlichen Baugesuch beurteilt werden
(vgl. Beschwerde S. 20-25).
2.4. In der baurechtlichen Praxis stellt sich oft die Frage, ob einzelne Mängel
eines Bauprojekts zur blossen teilweisen Baubewilligung (und Aufhebung der
Bewilligung für die mangelhaften Projektteile) führen oder durch die Anordnung
von Auflagen und Bedingungen im Rahmen der Baubewilligung behoben werden dürfen
(vgl. Arnold Marti, Besprechung des Urteils 1C_476/2016 vom 9. März 2017, in:
ZBl 118/2017 S. 623).
Eine teilweise Baubewilligung ist nur möglich, wenn sich bewilligte und nicht
bewilligte Teile klarerweise vollständig voneinander trennen lassen und die
Bauherrschaft mit einer entsprechenden Aufteilung einverstanden ist bzw. diese
als Eventualstandpunkt beantragt hat (Grundsatz der Einheit des
Baubewilligungsentscheids, Koordinationsgrundsatz und Dispositionsprinzip;
eingehend zum Ganzen Urteil 1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015 E. 2.5, in: ZBl
117/2016 S. 267).
Vorliegend stand eine Teilbaubewilligung nicht zur Diskussion. Die
Voraussetzungen wären indes auch nicht gegeben, da sich die bewilligten und die
nicht bewilligten Teile nicht voneinander trennen lassen (vgl. auch E. 2.5 ff.
hiernach).
Vielmehr verfügte die Baubewilligungsbehörde mehrere Auflagen. Die Vorinstanz
bestätigte mit dem angefochtenen Urteil diesen Entscheid (vgl. Sachverhalt lit.
A. hiervor).
2.5. Erfüllt ein Baugesuch die gesetzlichen Anforderungen nicht, ist
grundsätzlich der Bauabschlag zu erteilen. Durch Nebenbestimmungen wie Auflagen
können lediglich untergeordnete Mängel eines Baugesuchs behoben werden. Die
Möglichkeit, nach Art. 90 Abs. 1 KRG/GR (respektive nach § 321 Abs. 1 PBG/ZH)
vorzugehen, entfällt, wenn die Mängel eine wesentliche Projektänderung bzw.
eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erfordern (vgl. Urteil 1C_37/
2011 vom 14. April 2011 E. 3.3; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
1991, Rz. 461; FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl.
2011, S. 346). Die Anordnung von Nebenbestimmungen kommt mit anderen Worten
nicht in Betracht, wenn ohne grösseren planerischen Aufwand nicht beurteilbar
ist, wie die Mängel zu beheben sind und welche baurechtlichen, konzeptionellen
und gestalterischen Auswirkungen dies nach sich zieht (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2017.00169 vom 13. Juli 2017 E. 2.2).
Es geht beispielsweise nicht an, einen Bau zu bewilligen mit der Auflage, die
fehlende Erschliessung müsse vor Baubeginn geregelt sein; Gleiches gilt etwa
für die Frage der Umgebungsgestaltung (Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons
Bern, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 38-39 Rz. 16).
Dies folgt aus dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids, mit dem eine
einheitliche Beurteilung eines baurechtlichen Sachverhalts sichergestellt
werden soll. Das bundesrechtliche Koordinationsgebot von Art. 25a RPG verlangt,
dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen
Bewilligungsverfahren geprüft wird (Stalder/Tschirky, in: Griffel et al.,
Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 2.65; siehe auch Arnold Marti, in: Aemisegger
et al., Kommentar RPG, 2010, N. 17 zu Art. 25a RPG; eingehend zum Ganzen Urteil
1C_398/2016 vom 2. Februar 2017 E. 2.7, in: ZBl 118/2017 S. 614). Nachgelagerte
Verfahren sind nur dann zulässig, wenn dies von der Sache her sinnvoll ist - so
etwa wenn die Beurteilung der Farb- und Materialwahl während der Bauausführung
besser möglich ist - und sich daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder
Änderungen für das Projekt ergeben oder ergeben können (vgl. Arnold Marti,
Besprechung des Urteils 1C_476/2016 vom 9. März 2017, in: ZBl 118/2017 S.
623).
2.6. Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen (vgl. E. 2.3 hiervor) überzeugen;
sie erweisen sich als begründet:
Umstritten sind im beurteilenden Fall die Anzahl Parkplätze - es stellt sich
die Frage, ob die vorgesehene Anzahl von 199 Parkplätzen rechtens ist (vgl.
angefochtenes Urteil E. 3) -, Fragen des Lärmschutzes (angefochtenes Urteil E.
4), der Luftreinhaltung (angefochtenes Urteil E. 4) und der Verkehrssicherheit
(angefochtenes Urteil E. 5) sowie die Einhaltung der Grünflächenziffer
(angefochtenes Urteil E. 6).
Die Vorinstanz hat, wie dargelegt (E. 2.1 hiervor), ausgeführt, es seien neue
Pläne einzureichen und eine Ergänzung des Umweltverträglichkeitsberichts
vorzunehmen. Sie hat eingeräumt, dass diese Überarbeitung des Projekts zu einer
Reduktion der Grünflächenziffer und der Anzahl Parkplätze führen und
Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit haben könnte, wobei diese Fragen in
einem nachgelagerten Baubewilligungsverfahren zu klären seien. Mangels
Vorliegen neuer bzw. überarbeiteter Pläne sind die Auswirkungen somit bislang
unklar. Klar ist hingegen, dass eine wesentliche Projektänderung respektive
eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erforderlich ist, was einen
grösseren planerischen Aufwand bedingt. Damit aber kann offensichtlich nicht
gesagt werden, es handle sich vorliegend lediglich um untergeordnete Mängel,
die ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden könnten bzw. die keine
erheblichen Änderungen des Bauprojekts erwarten liessen.
Die Baubewilligungsbehörde wendete Art. 90 Abs. 1 KRG/GR (wie auch Art. 89 Abs.
1 KRG/GR) daher willkürlich an, indem sie das strittige Baugesuch nicht abwies
bzw. zur Verbesserung zurückwies, sondern mit mehreren Auflagen bewilligte. Die
Vorinstanz ihrerseits ist in Willkür verfallen, indem sie diesen Entscheid
bestätigt hat (vgl. auch Urteil 1C_192/2009 vom 17. November 2009 E. 2.4).
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren Rügen der
Beschwerdeführerinnen.
3.
Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben
und die Baubewilligung zu verweigern (Art. 107 Abs. 2 BGG). Der Bau- und
Einspracheentscheid der Stadt Chur ist im Rahmen des Streitgegenstands durch
das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt; vgl. BGE
134 II 142 E. 1.4 S. 144). Die Angelegenheit ist zur Neuregelung der Kosten-
und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
BGG). Diese hat den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung
auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden vom 12. September 2017 und die Baubewilligung der Stadt Chur
vom 5. Juli 2016 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Neuregelung der
Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche
Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Chur, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 12. Oktober 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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