I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.5/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_5/2017
Arrêt du 22 juin 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Mathias Eusebio, avocat,
recourante,
contre
B.________ SA,
représentée par Me Vincent Willemin, avocat,
intimée,
Commune mixte de Courgenay,
rue Pierre-Péquignat 4, 2950 Courgenay,
Service du développement territorial de la République et canton du Jura,
Section de l'aménagement du territoire, rue des Moulins 2, 2800 Delémont.
Objet
plan d'affectation spécial (carrière),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura,
Cour administrative,
du 15 novembre 2016 (ADM 15 / 2016).
Faits :
A.
L'entreprise A.________ SA a pour projet d'ouvrir une carrière sur la parcelle
n° 1368 de Courgenay, sise en zone de forêt et propriété de la commune, pour en
extraire 300'000 m3 de matériaux calcaires massifs. Un plan spécial "Carrière
de l'Alombre aux Vaches" et une demande d'autorisation de défrichement ont été
mis à l'enquête publique du 15 avril au 14 mai 2015. La société B.________ SA y
a formé opposition.
L'assemblée communale de la Commune mixte de Courgenay a approuvé le plan
spécial et les prescriptions s'y rapportant le 28 septembre 2015. Le 14
décembre 2015, le Service cantonal jurassien du développement territorial (SDT)
a approuvé le plan spécial ainsi que les prescriptions y relatives et a rejeté
l'opposition, précisant que l'autorisation de défrichement du Département
cantonal de l'environnement et de l'équipement du 26 novembre 2015 faisait
partie intégrante de la décision d'approbation, ses conditions et charges
devant être scrupuleusement suivies.
B.
Statuant sur recours de B.________ SA, à qui elle a reconnu la qualité pour
recourir, la Cour administrative du Tribunal cantonal de la République et
Canton du Jura a annulé la décision d'approbation du plan spécial litigieux.
Elle a en substance considéré que la planification directrice cantonale sur
laquelle se basait la planification spéciale litigieuse était obsolète, de
sorte qu'elle devait être révisée avant qu'un plan spécial puisse être adopté;
en outre, l'activité prévue avait une incidence spatiale telle qu'il ne pouvait
être renoncé à une planification sectorielle directrice en amont.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA
demande au Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, l'arrêt
cantonal et de confirmer la décision d'approbation du SDT avec renvoi de la
cause à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens
cantonaux.
La cour cantonale conclut au rejet du recours. Le SDT se rallie aux conclusions
de la recourante. La commune indique soutenir le projet litigieux. L'intimée se
détermine et conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Consultés, l'Office fédéral de l'environnement dépose des observations et
l'Office fédéral du développement territorial propose le rejet du recours. Dans
de nouveaux échanges d'écritures, les parties et le SDT se déterminent plus
amplement et persistent dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant du droit de
l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF et 34 al. 1 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]), le recours est en principe
recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions
prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la
procédure devant l'instance cantonale; elle est particulièrement atteinte par
l'arrêt attaqué et a un intérêt digne de protection à sa modification, le plan
spécial et l'autorisation de défricher tendant à la réalisation d'une carrière
dont elle aurait été l'exploitante. Elle a ainsi qualité pour recourir au sens
de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le recours.
2.
Dans un premier grief, la recourante reproche à la cour cantonale d'avoir
reconnu à l'intimée la qualité pour contester le projet litigieux. Elle se
plaint d'une application arbitraire des règles de droit cantonal relatives à la
qualité pour recourir.
2.1. Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du
droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Il est
néanmoins possible de faire valoir que l'application des dispositions
cantonales ou communales consacre une violation d'une norme de droit fédéral au
sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la
protection contre l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349
consid. 3 p. 351). Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale ou
communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la
solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction
manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans
motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas
que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il
que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi
défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou
manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la
législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre
solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III 167
consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p.
379).
A teneur de l'art. 120 let. a de la loi jurassienne du 30 novembre 1978 de
procédure et de juridiction administrative et constitutionnelle (Code de
procédure administrative; CPA; RS/JU 175.1), a qualité pour recourir devant la
juridiction administrative quiconque est particulièrement atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée.
2.2. La cour cantonale s'est référée à la jurisprudence fédérale pour définir
l'intérêt digne de protection fondant la qualité pour recourir par devant elle.
Sur cette base, elle a considéré que la société opposante B.________ SA
disposait d'un intérêt digne de protection à deux titres: d'une part en tant
que voisine et "co-utilisatrice responsable" du chemin d'accès à la carrière
projetée, lequel allait, en cas d'admission du projet, faire l'objet d'une
utilisation accrue par la nouvelle exploitante; d'autre part en tant
qu'entreprise de la même branche économique que l'activité projetée se trouvant
dans une situation particulière dans l'affaire en cause, vu la limitation des
besoins cantonaux en matériaux pierreux - et donc les effets directs sur sa
propre activité de l'octroi d'une concession épuisant le quota de ces besoins
cantonaux.
La recourante s'en prend tout d'abord à la qualité pour agir de B.________ SA
en tant que voisine. Selon la recourante, le tracé de la route ne devra pas
être revu, aucune place d'évitement ne devra être créée et seule une légère
intensification du trafic (16 mouvements de poids lourds par jour) devrait
avoir lieu. Ces éléments, cumulés au fait que la société opposante n'est pas
propriétaire du chemin, feraient que la situation de celle-ci ne serait
nullement péjorée. Elle ne serait ainsi pas particulièrement touchée par
l'arrêt attaqué.
Au stade de la recevabilité du recours cantonal, il n'est pas arbitraire de
s'en tenir à la vraisemblance s'agissant de l'exigence d'un intérêt digne de
protection. En l'occurrence, savoir si les nouvelles contraintes de trafic sur
la route concernée vont réellement péjorer ou non la situation de l'opposante
n'a pas à être tranché avec la même certitude que s'il s'agissait d'une
question de fond. Selon l'état de fait de l'arrêt attaqué, l'opposante fait un
usage accru de la route en raison de sa propre exploitation de deux sites
d'extraction de matériaux. Jugeant qu'il était ainsi probable que l'accès aux
sites de l'opposante puisse se voir péjoré et que celle-ci pouvait ainsi être
touchée par la décision attaquée plus que quiconque, les premiers juges n'ont
pas fait preuve d'arbitraire en considérant qu'il y avait lieu d'entrer en
matière, la question de savoir si une telle atteinte était avérée, cas échéant
admissible relevant d'un examen de fond.
Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner le second motif (alternatif)
pour lequel la cour cantonale avait reconnu à l'opposante la qualité pour
recourir.
3.
Sur le fond, la recourante n'expose pas expressément quelles violations légales
elle entend faire valoir. Evoquant l'art. 9 LAT auquel les premiers juges se
sont référés, on comprend qu'elle se plaint du non-respect de cette
disposition. En substance, elle conteste leur appréciation du caractère
obsolète de la planification directrice cantonale en matière de carrières et
gravières. La recourante se plaint en outre d'un raisonnement biaisé des
premiers juges, dès lors qu'ils auraient considéré à tort que le projet
consistait en l'exploitation d'une nouvelle carrière, alors qu'il s'agirait
simplement de l'agrandissement d'une carrière existante - à savoir celle
exploitée sur deux sites par l'opposante.
3.1. Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur
l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes
établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder (art. 2
al. 1 LAT). L'art. 8 al. 1 LAT impose à tous les cantons d'établir un plan
directeur dans lequel ils précisent au moins le cours que doit suivre
l'aménagement de leur territoire (let. a), la façon de coordonner les activités
qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le
développement souhaité (let. b); une liste de priorités et les moyens à mettre
en oeuvre (let. c). L'art. 8 al. 2 LAT précise que les projets qui ont des
incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été
prévus dans le plan directeur. Selon l'art. 9 LAT, les plans directeurs ont
force obligatoire pour les autorités (al. 1); lorsque les circonstances se sont
modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de
trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les
plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2); ils seront
réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés (al. 3). Ce
réexamen intégral a lieu en principe (en allemand: "in der Regel"). Si les
circonstances l'exigent, il peut se révéler nécessaire d'y procéder avant que
ce délai ne soit écoulé (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 1981, n° 23 ad art. 9 LAT). L'injonction
d'adaptation de l'al. 2 s'adresse à toutes les autorités à l'égard desquelles
le plan a force obligatoire ( Ibidem, n° 18 ad art. 9 LAT).
Le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir
compte de circonstances locales, d'aspects techniques ou de trancher de pures
questions d'appréciation (ATF 142 I 162 consid. 3.2.2 p. 165; 140 II 46 consid.
5.2 p. 62; 139 II 145 consid. 5 p. 167).
3.2. Selon les constatations de la cour cantonale, la planification cantonale
en matière de carrières et de gravières repose sur le plan sectoriel de 1993 et
a été "confirmée" en 2005 par l'approbation de la fiche 5.13 du plan directeur.
Depuis, cette fiche a fait l'objet d'une adaptation mineure en 2011. A ce
titre, la recourante s'obstine, tout au long de ses écritures, à affirmer que
la fiche 5.13 a été examinée par les autorités fédérales en 2015. On ne saurait
la suivre sur ce point, la décision du DETEC du 20 mai 2015 d'approbation des
adaptations 2011-2012 indiquant que la modification apportée à la fiche 5.13
est considérée comme une mise à jour au sens de l'art. 11 al. 3 OAT dont la
Confédération prend connaissance. Le rapport d'examen de l'ARE précise qu'il
s'agit de corrections concernant la partie explicative et non contraignante du
plan directeur ou visant à actualiser ou préciser certains éléments ponctuels
du plan directeur (ARE, Plan directeur - Canton du Jura - Approbation des
adaptations 2011 et 2012, ch. 4.6 p. 22). A l'instar de la cour cantonale, on
ne saurait ainsi considérer qu'un réexamen formel et matériel de la
planification cantonale en ce domaine aurait eu lieu à cette occasion.
Certes, en 2007, la Confédération a approuvé un plan directeur remanié en 2005.
Cela étant, le rapport d'examen établi à cette occasion par l'ARE indique
précisément que le plan sectoriel des carrières et gravières est celui établi
en 1993. En d'autres termes, au jour où la planification litigieuse a été mise
à l'enquête, si le plan directeur n'avait pas été révisé depuis dix ans d'un
point de vue formel, son contenu quant à lui datait en réalité de plus de vingt
ans auparavant. C'est ainsi à juste titre que la cour cantonale a retenu que la
planification directrice était restée inchangée en la matière depuis plus de
vingt ans.
Durant ce temps, selon les faits retenus par les premiers juges les
circonstances ont sensiblement changé, principalement en raison de l'achèvement
de la construction de l'autoroute A16: d'une part, vu la meilleure
accessibilité des différentes régions du canton, de sorte qu'il n'y a plus lieu
d'appréhender la planification des carrières à l'échelle des districts, et,
d'autre part, vu la diminution drastique des besoins en matériaux pierreux dont
l'ouvrage autoroutier conditionnait auparavant fortement les estimations.
Dans son grief, la recourante se contente d'exposer que compte tenu des
approbations fédérales de 2007 et 2015, la planification directrice n'est pas
obsolète. Ce faisant, elle limite son appréciation des faits à des aspects
formels et méconnaît totalement la réalité matérielle de la planification
sectorielle concernée. Le SDT indique que la clause du besoin est réévaluée
chaque année en fonction de la moyenne annuelle d'extraction des quinze années
précédentes, de sorte qu'elle ne serait jamais obsolète. Il concède que
l'achèvement de l'autoroute A16 génère une baisse des besoins en matériaux
pierreux, mais expose que "d'autres grands projets pourraient nécessiter des
besoins dans le futur, certes moins conséquents", sans toutefois donner
d'exemple concret. A suivre le SDT, dès lors que les besoins sont réévalués
chaque année sur la base des quinze précédentes, la planification serait
continuellement à jour, ce d'autant que la clause du besoin est appréciée lors
de l'examen du projet concret. Une telle pratique n'est certes pas dénuée
d'intérêt. En revanche, considérer qu'elle supplée à toute obligation de revoir
périodiquement la planification directrice dans son ensemble va précisément à
l'encontre des prescriptions contenues à l'art. 9 al. 2 et 3 LAT. En effet, une
telle manière d'envisager la problématique des carrières revient à limiter
l'examen à des données chiffrées basiques qui relèvent du passé uniquement,
sans vue d'ensemble sur le plan géographique et sans aucune évaluation des
besoins futurs à plus long terme.
Il y a donc lieu de suivre l'appréciation de la cour cantonale qui a jugé qu'il
n'était pas possible de se fonder sur la planification directrice cantonale,
dépassée et obsolète, pour justifier la création de la nouvelle carrière. Une
procédure de révision du plan directeur cantonal se révèle être un préalable
impératif à l'adoption d'un plan spécial en ce sens.
A ce stade, il est ainsi inutile de trancher, comme le fait valoir l'intimée,
la question de savoir si l'exploitation prévue par le plan spécial constitue
l'ouverture d'une nouvelle carrière ou l'extension d'une carrière existante, ni
celle de savoir si les besoins ont été correctement évalués. Il n'y a en effet
pas lieu de procéder à un examen du bien-fondé de la planification litigieuse
puisque l'appréciation de la cour cantonale selon laquelle une planification
directrice s'impose en amont, avant toute nouvelle planification spéciale, doit
être confirmée.
4.
Dans une argumentation nouvelle, présentée lors de ses remarques finales, la
recourante fait valoir que l'arrêt attaqué violerait le principe de la
proportionnalité au motif que l'annulation du plan spécial ne serait ni
nécessaire, ni apte à atteindre le but escompté, ni raisonnablement exigible.
Elle ne servirait aucun intérêt public, dès lors que la carrière serait
préexistante.
S'agissant d'un grief dénonçant la violation du droit fondamental à la liberté
économique - que le Tribunal n'examine pas d'office (art. 106 al. 2 LTF) -
celui-ci devait être invoqué et motivé dans l'acte de recours, conformément aux
exigences de l'art. 42 al. 1 LTF (ATF 143 II 283 consid. 1.2.3 p. 286; 135 I 19
consid. 2.2 p. 19; 134 IV 156 consid. 1.7 p. 162). Tel n'ayant pas été le cas,
il est irrecevable.
Quoi qu'il en soit, contrairement à ce qu'affirme la recourante, il existe un
intérêt public certain à une gestion rationnelle du secteur d'activité en cause
qui va plus loin que le seul contrôle de l'ouverture de nouveaux sites selon
des critères autres que l'atteinte déjà portée à un site existant (répartition
des sites, type de matériaux, quantité extractible en fonction des besoins,
etc.).
5.
La recourante fait ensuite valoir que, contrairement à ce qu'a retenu la cour
cantonale, le plan spécial litigieux satisferait aux exigences de la LAT.
L'arrêt attaqué aborde cette question sous un angle subsidiaire, retenant que,
même s'il fallait considérer que le plan litigieux ne nécessite pas
d'adaptation préalable du plan directeur cantonal, les sites d'extraction en
activité couvrent d'ores et déjà les besoins tels qu'établis par cette
planification directrice, de sorte que l'ouverture d'un nouveau site serait
contraire aux principes de la LAT.
Dans la mesure où la nécessité de procéder à une adaptation de la planification
directrice est confirmée, il serait prématuré de se livrer à un examen de la
compatibilité du projet avec l'exigence déduite du droit fédéral d'une
utilisation judicieuse et mesurée du sol.
6.
Il en va de même du grief de la recourante relatif à la réalisation des
conditions à la délivrance d'une autorisation de défricher. Non seulement la
question ne se pose pas de manière concrète tant que la planification
directrice n'aura pas été revue. Mais en outre, la cour cantonale n'a pas
véritablement examiné ce grief dans le détail, indiquant en quelque sorte à
titre superfétatoire qu'il était douteux que l'autorisation de défricher
respecte la pesée des intérêts prescrite par la législation forestière. Cet
élément n'a ainsi pas à être examiné ici.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et l'arrêt
cantonal confirmé. La recourante, qui succombe, s'acquittera des frais de
justice (art. 66 al. 1 LTF) et versera des dépens à l'intimée, qui a agi par
l'intermédiaire d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
La recourante versera à l'intimée une indemnité de 3'000 fr. à titre de
dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune mixte
de Courgenay, au Service du développement territorial de la République et
canton du Jura, au Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour
administrative, à l'Office fédéral de l'environnement et à l'Office fédéral du
développement territorial.
Lausanne, le 22 juin 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Sidi-Ali
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