I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.585/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_585/2017
Urteil vom 20. April 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Sauthier.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Stefan Mattmann,
gegen
Stadt Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
handelnd durch das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern,
Postfach 3768, 6002 Luzern.
Gegenstand
Raumplanung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 20.
September 2017
(7H 14 343).
Sachverhalt:
A.
Die A.________ AG erhob am 15. September 2011 im ersten öffentlichen
Auflageverfahren Einsprache gegen die geplante neue Bau- und Zonenordnung (BZO)
der Stadt Luzern, die aus dem Bau- und Zonenreglement (BZR) und dem Zonenplan
besteht. Sie wehrte sich gegen die vorgesehene Zuweisung des ihr gehörenden
Grundstücks Nr. 757 GB Luzern, rechtes Ufer, zur Tourismuszone gemäss Art. 10
BZR. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Art. 10 Tourismuszone (TO)
1. Die Tourismuszone dient dem Tourismus.
2. Zulässig sind Bauten, Anlagen und Nutzungen insbesondere
a) für Hotels und Restaurants
b) für Casinos.
3. Es können 20 Prozent der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bau- und
Zonenordnung bewilligten, tatsächlich touristisch genutzten Fläche
voraussetzungslos für Wohn- und Arbeitsnutzungen umgenutzt werden. Erstreckt
sich die Tourismusnutzung auf mehrere Grundstücke, so ist die Anteilsregelung
erfüllt, wenn sie auf diesen Grundstücken insgesamt eingehalten ist.
4. Darüber hinaus sind Wohn- und Arbeitsnutzungen zulässig, soweit sie den
touristischen Zweck sichern oder optimieren. Dies ist in einem von
Grundeigentümern und vom Stadtrat als unabhängig anerkannten Gutachten
nachzuweisen.
5. In jedem Fall ist das Erdgeschoss oder das vom Stadtrat bezeichnete Geschoss
publikumsorientiert zu nutzen."
Nach einer Einspracheverhandlung zwischen der Stadt Luzern und der A.________
AG zog Letztere ihre Einsprache zurück. Im zweiten öffentlichen
Auflageverfahren erhob sie mit Eingabe vom 29. Mai 2012 erneut Einsprache.
Am 17. Januar 2013 stimmte der Grosse Stadtrat Luzern (Stadtparlament) der
neuen BZO zu. Zugleich wies er die dagegen erhobenen Einsprachen ab, darunter
jene der A.________ AG. In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 stimmte das
Stimmvolk der Stadt Luzern der neuen BZO ebenfalls zu.
Am 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die
Gesamtrevision der Bau- und Zonenordnung. Die Genehmigung betreffend die
Tourismuszonen und die zugehörigen Nutzungsvorschriften stellte er zunächst
zurück; sie erfolgte am 18. November 2014. Zugleich wies der Regierungsrat die
Beschwerde der A.________ AG ab.
Gegen diesen Beschluss erhob die A.________ AG am 11. Dezember 2014 Beschwerde
beim Kantonsgericht Luzern. Mit Verfügung vom 4. April 2016 teilte das
Kantonsgericht der A.________ AG mit, dass gegen ein Urteil des
Kantonsgerichts, welches sich ebenfalls mit der Zuweisung von Grundstücken in
die Hotelzone befasse (Hotel B.________), Beschwerde beim Bundesgericht erhoben
worden sei. Da der Ausgang dieses Verfahrens auch für das vorliegende Verfahren
von Bedeutung sei, werde es sistiert, bis das Bundesgericht in der Sache Hotel
B.________ entschieden habe.
Mit Verfügung vom 7. Dezember 2016 hob das Kantonsgericht die Sistierung auf
und teilte der A.________ AG mit, dass das Bundesgericht mit Urteil vom 9.
November 2016 entschieden habe, dass die Zuweisung des Areals des Hotels
B.________ in die Tourismuszone rechtlich korrekt sei. Angesichts dieses
Urteils sei fraglich, ob sie an der Beschwerde festhalte oder diese
zurückziehe.
Die A.________ AG teilte mit Eingabe vom 20. Januar 2017 mit, sie halte an
ihrer Beschwerde fest, da ihre Situation nicht mit jener des Hotels B.________
vergleichbar sei.
Mit Urteil vom 20. September 2017 wies das Kantonsgericht die Beschwerde ab.
B.
Am 23. Oktober 2017 erhob die A.________ AG Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragt die
Aufhebung des Urteils des Kantonsgerichts, des Entscheids des Regierungsrates
vom 18. November 2014 sowie des Beschlusses des Stimmvolks der Stadt Luzern vom
9. Juni 2013 in Bezug auf die Zuordnung ihres Grundstücks zur Tourismuszone.
Ihr Grundstück sei stattdessen der Wohnzone, Schutzzone B, zuzuweisen.
Sowohl das Kantonsgericht als auch die Stadt Luzern haben auf eine
Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil des Kantonsgerichts ist ein Endentscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ihm liegt
ein Beschwerdeverfahren betreffend die Revision der Ortsplanung der Stadt
Luzern und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde (Art. 82
lit. a BGG). Da auf diesem Rechtsgebiet kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG
vorliegt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig.
1.2. Unzulässig ist der Antrag, auch der Entscheid des Regierungsrats vom 18.
November 2014 und der Beschluss des Stimmvolkes vom 9. Juni 2013 seien
aufzuheben. Diese sind durch den Entscheid des Kantonsgerichts ersetzt worden
(Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E.
1.4 S. 144 mit Hinweis).
1.3. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die
willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als
eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden
ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, es liege eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV vor. Es sei unbestritten,
dass sie über kein öffentlich zugängliches Restaurant verfüge. Die Zuweisung in
die Tourismuszone habe daher weitreichende Konsequenzen für ihren Betrieb,
insbesondere ihr Betriebskonzept. Da ihre Räumlichkeiten im Erdgeschoss und in
den übrigen Geschossen ausschliesslich den Hotel- und Kongressgästen dienen
würden, werde sie durch die neue Bestimmung des Art. 10 Abs. 5 BZR zu baulichen
Massnahmen und zur Umnutzung des Erdgeschosses oder eines anderen Geschosses
gezwungen. Diesen Umstand habe die Vorinstanz in der Begründung ihres
Entscheids aber nicht respektive äusserst rudimentär behandelt. Sie äussere
sich nicht zur Befürchtung, dass zukünftig das Erdgeschoss publikumsorientiert
zu nutzen sei. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage, ob durch die
Umnutzungspflicht, welche aus Art. 10 Abs. 5 BZR resultiere, die
Eigentumsfreiheit verletzt werde und ob die Umnutzungspflicht verhältnismässig
sei, könne dem Entscheid nicht entnommen werden. Weiter habe sich die
Vorinstanz auch nicht zu der von ihr angesprochenen Bestandesgarantie gemäss §
178 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL
735) geäussert. Sie habe sich mit diesen zentralen Punkten überhaupt nicht
auseinandergesetzt, obschon diese substanziiert gerügt worden seien. Damit
genüge der angefochtene Entscheid der Begründungspflicht nicht.
2.2. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV folgt die
Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Das Gericht muss in seiner
Begründung wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen es
sich hat leiten lassen und auf die es seinen Entscheid stützt. Es darf sich auf
die massgebenden Gesichtspunkte beschränken und muss sich nicht ausdrücklich
mit jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinandersetzen und diese widerlegen (BGE 142 III 433 E. 4.3.2 S. 436 mit
Hinweisen).
2.3. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, hat sich die Vorinstanz
nicht einlässlich mit der Rüge der Verletzung der Eigentumsfreiheit und der
fehlenden Verhältnismässigkeit der Umnutzungspflicht auseinandergesetzt.
Obschon die Vorinstanz ausführt, dass die planerisch angezeigte Zonenzuweisung
auch aus anderen Gründen, z.B. aufgrund betriebswirtschaftlicher Aspekte, den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzen könne, fehlt es an einer
anschliessenden Beurteilung dieser wesentlichen Frage im konkreten Fall. Sie
hält lediglich in allgemeiner Weise fest, es liege auf der Hand, dass in einer
Tourismuszone eine überwiegende Nutzung als Hotel oder Restaurant
vorgeschrieben sein müsse. Da die A.________ AG gemäss dem Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)
Bestandteil der Hotelmeile sei, mache die in Art. 10 Abs. 5 BZR verankerte
Nutzungsmodalität der Publikumsorientiertheit durchaus Sinn. Zudem bestehe die
Möglichkeit, ein anderes Geschoss publikumsöffentlich zu gestalten. Es sei
daher nicht ersichtlich, inwiefern diese "variable" Nutzungsmodalität aus
betriebswirtschaftlicher Optik einen unverhältnismässigen Eingriff darstellen
solle. Auf die konkreten Rügen der Beschwerdeführerin betreffend die baulichen
Massnahmen und die Änderung des Betriebskonzeptes, welche durch die Zuweisung
in die Tourismuszone notwendig würden, jedoch nach ihrer Ansicht
unverhältnismässig und nicht im öffentlichen Interesse seien, geht die
Vorinstanz hingegen nicht ein.
In ihrer Begründung äussert sich die Vorinstanz auch nicht zur Verletzung der
Eigentumsfreiheit durch die Umnutzungspflicht, zu deren Unverhältnismässigkeit
oder zur Bestandesgarantie gemäss § 178 PBG. Dies ist umso gravierender, als
die Ausführungen der Beschwerdeführerin diesbezüglich sehr substanziiert
ausgefallen sind. Während der Regierungsrat im Entscheid vom 20. November 2014
festgehalten hatte, die Beschwerdeführerin weise zum heutigen Zeitpunkt keine
publikumsorientierte Erdgeschossnutzung auf, kann dem angefochtenen Entscheid
der Vorinstanz nicht entnommen werden, inwiefern sie sich mit der Frage
auseinandergesetzt hat, die Beschwerdeführerin verfüge bereits über ein
Geschoss, das im Sinne von Art. 10 Abs. 5 BZR "publikumsöffentlich" ist und
welches erhalten werden müsste. Weiter ist nicht klar, ob sie davon ausging,
die Beschwerdeführerin werde durch die Zuweisung in die Tourismuszone
gezwungen, die Nutzung ihrer Liegenschaft zu ändern oder ob und wie weit diese
aufgrund der Bestandesgarantie geschützt sei.
Die Vorinstanz führt lediglich aus, es liege auf der Hand, dass in der
Tourismuszone eine überwiegende Nutzung als Hotel oder Restaurant
vorgeschrieben werden müsse. Mit der Verhältnismässigkeit einer möglichen
Pflicht zur Umnutzung eines bisher lediglich den Hotelgästen zugänglichen
Geschosses setzt sie sich hingegen nicht auseinander. Die Beantwortung der
Frage, ob die Beschwerdeführerin bereits über ein publikumsorientiertes
Geschoss - z.B. ein öffentliches Restaurant - verfügt, ist jedoch nicht
irrelevant für die Beurteilung, ob die Zuweisung zur Tourismuszone im
öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Dazu muss aber zuerst
tatsächlich feststehen, ob und inwieweit bereits eine publikumsorientierte
Nutzung gegeben ist, was die Beschwerdeführerin bestreitet und von der
Vorinstanz nicht geklärt wurde.
Zusammenfassend hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt und den
rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig abgeklärt, weshalb der Entscheid
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diese zurückzuweisen ist.
2.4. Bei der Neubeurteilung wird sich die Vorinstanz auch mit den Hinweisen der
Beschwerdeführerin betreffend die Lage des Hotels auseinanderzusetzen haben.
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, ist ihre Situation aufgrund der
örtlichen Gegebenheiten nicht ohne Weiteres mit derjenigen des Hotels
B.________ zu vergleichen (vgl. BGE 142 I 162). Die Beschwerdeführerin führt
aus, dass das Hotel B.________ den Anfangspunkt der Hotelmeile am See
darstelle, ihr Hotel hingegen nicht direkt an der Seepromenade, sondern
zurückversetzt an der stark befahrenen Haldenstrasse und somit an weitaus
weniger prominenter Lage liege. Aus diesem Grund sei die Bedeutung ihres Hotels
sowohl für das kulturelle Leben der Stadt als auch für den Tourismus und die
Prägung des Ortsbilds an der Seepromenade geringer, als dies beim Hotel
B.________ der Fall sei, welches zudem bereits über eine publikumsorientierte
Nutzung verfüge. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin endet die Hotelmeile mit
C.________, während ihr Hotel abseits der anderen grossen Hotelbauten stehe. In
diesem Zusammenhang rügt sie zudem eine Ungleichbehandlung gegenüber dem Hotel
D.________, welches sich zwar ebenfalls an der Haldenstrasse befindet, aber im
Gegensatz zum Hotel der Beschwerdeführerin nicht der Tourismuszone zugeteilt
wurde.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten
ist, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis erübrigt es
sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl.
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton Luzern hat der Beschwerdeführerin eine
angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid
des Kantonsgerichts Luzern vom 20. September 2017 wird aufgehoben und die Sache
zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Luzern hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr.
3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat
des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 20. April 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Sauthier
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