I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.579/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_579/2017
Urteil vom 18. Juli 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Salt Mobile SA,
Rue du Caudray 4, Postfach 215, 1020 Renens,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Stadt (Politische Gemeinde) Kreuzlingen,
Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
vertreten durch den Stadtrat Kreuzlingen,
Stadthaus, Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld,
Amt für Umwelt des Kantons Thurgau,
Bahnhofstrasse 55, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Neubau Mobilfunkanlage auf Liegenschaft Nr. 2180 Grundbuch Kreuzlingen,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
9. August 2017 (VG.2016.161/E).
Sachverhalt:
A.
Die Salt Mobile SA (vormals Orange Communications SA) ersuchte am 2. April 2015
um Baubewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkanlage auf der Liegenschaft
Nr. 2180, Grundbuch Kreuzlingen, Im grünen Hof 3. Diese Liegenschaft befindet
sich in der Wohn- und Gewerbezone 100 (WG100). Geplant ist die Errichtung eines
8.67 m hohen Mastes (ohne Blitzschutzstab) mit drei Antennen für 1550 Watt,
1940 Watt und 2200 Watt Sendeleistung. Die Hauptstrahlungsrichtungen der
Antennen sollen 100°, 230° und 330° betragen. Gegen das Projekt gingen
zahlreiche Einsprachen ein. Am 23. Februar 2016 wies die Politische Gemeinde
Kreuzlingen die Einsprachen ab und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung.
Dagegen reichten 59 Personen Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des
Kantons Thurgau ein. Dieses wies den Rekurs am 31. Oktober 2016 ab.
B.
Dagegen erhoben noch 16 Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Thurgau. Nach Durchführung eines Augenscheins wies dieses die Beschwerde am 9.
August 2017 ab.
C.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ führen dagegen
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie
machen im Wesentlichen geltend, die kantonalen Instanzen hätten die
elektromagnetische Verträglichkeit des Projekts nicht geprüft, dieses
überschreite die für die fragliche Liegenschaft geltende zulässige
Ausnützungsziffer, die Höhen- und Distanzwerte, von denen die kantonalen
Behörden ausgegangen seien, entsprächen nicht den Tatsachen und das Projekt
gefährde in unzulässiger Weise Nistplätze geschützter Mauersegler.
Die Salt Mobile SA und die Politische Gemeinde Kreuzlingen schliessen auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht
des Kantons Thurgau beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das kantonale Amt
für Umwelt sowie das Bundesamt für Umwelt (BAFU) stellten in ihren
Vernehmlassungen keinen Antrag, bezeichnen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts jedoch sinngemäss bzw. ausdrücklich als rechtmässig.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ äusserten sich am
22. März 2018 nochmals zur Sache.
Erwägungen:
1.
1.1. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden
die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Gemäss Art. 82 lit. a
BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen
Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und
Baurechts sowie des Umweltschutzrechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz
enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409
E. 1.1 S. 411). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen
anfechtbaren, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1
lit. d und Art. 90 BGG).
1.2. Die Beschwerdeführer haben am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen
und sind als betroffene, in naher Distanz zum Projektgrundstück lebende
Nachbarn sowie als direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art.
89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.3. In rechtlicher Hinsicht kann mit der Beschwerde an das Bundesgericht, von
hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die
Verletzung von Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG) gerügt werden. Das
Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft
die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf
Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und
begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG).
2.
2.1. Die Beschwerdeführer rügen verschiedentlich die Sachverhaltsfeststellungen
des Verwaltungsgerichts oder berufen sich auf eine eigene Darstellung der
tatsächlichen Verhältnisse.
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Ein solcher
qualifizierter Grund muss ausreichend behauptet und dargetan werden. Soweit
dies in der Beschwerdeschrift nicht erfolgt, kann auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden. Auf die Sachverhaltsrügen ist daher nur im nachfolgenden
Umfang einzugehen.
2.3. Eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung
liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem
offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen
Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Auch die
unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich
unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295 f.).
Die offensichtlich falsch erhobenen Tatsachen müssen sich auf
entscheidwesentliche Umstände beziehen.
2.4. Die Beschwerdeführer rügen in tatsächlicher Hinsicht unter anderem die
Höhen- und Distanzangaben des kantonalen Amts für Umwelt im Standortdatenblatt,
auf die sich der angefochtene Entscheid stützt. Nach ihrer Auffassung sind die
entsprechenden Werte unkorrekt und sie seien auch nicht überprüft worden. Die
Beschwerdeführer verlieren sich in einer allgemeinen technischen Argumentation
und vermögen keinen konkreten offensichtlichen Fehler darzutun. Das kantonale
Amt hat dafür am 19. Mai 2015 einen Augenschein vorgenommen. Das
Verwaltungsgericht, das ebenfalls einen Augenschein durchführte, erachtet die
gemessenen Werte als richtig und rechtsgenüglich und die verwendete Messmethode
als dem erforderlichen Standard entsprechend. Auch das Bundesamt für Umwelt
sieht keinen Grund, an den gemessenen Werten zu zweifeln. Vielmehr beurteilt es
das Standortdatenblatt vom 25. März 2015 als korrekt. Zwar treffe es zu, dass
die Koordinaten des Anlagestandortes lediglich mit einer Mindestgenauigkeit von
10 m anzugeben seien; das sei aber Standard und darin begründet, dass diese
Angaben nur zur Identifikation einer oft aus mehreren Masten bestehenden Anlage
dienen sollen. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzutun, dass die
verwendeten Werte offensichtlich falsch oder nicht gemäss den vom Bundesrecht
vorgegebenen Methoden (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C_343/2015 vom
30. März 2016 E. 6) erhoben worden wären. Unter diesen Umständen sind die
Distanz- und Höhenangaben, von denen das Verwaltungsgericht ausging, nicht
unhaltbar. Die entsprechende Rüge ist unbegründet, soweit sie überhaupt
ausreichend vorgetragen wird.
3.
3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden die elektromagnetische Verträglichkeit
der geplanten Mobilfunkanlage. Sie machen insbesondere geltend, davon gehe eine
massgebliche Störfallgefahr bei der in der Nähe liegenden F.________ aus. Der
angefochtene Entscheid messe dieser Gefahr keine zureichende Bedeutung zu.
3.2. Die elektromagnetische Verträglichkeit von Mobilfunkbasisstationen wird
grundsätzlich nicht im Baubewilligungsverfahren geprüft, sondern erst nach der
Inbetriebnahme, insbesondere bei Beschwerden über Störungen in der Umgebung. In
solchen Fällen kontrolliert das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM), ob die
Bestimmungen zur elektromagnetischen Verträglichkeit eingehalten werden, und
ordnet die erforderlichen Massnahmen an (Art. 19 ff. der Verordnung vom 25.
November 2015 über die elektromagnetische Verträglichkeit, VEMV; SR 734.5). Das
Bundesgericht hat diese Vorgehensweise als im Regelfall sinnvoll und zulässig
erachtet, da vor Inbetriebnahme der Anlage schwer vorhersehbar ist, ob und wenn
ja welche Geräte gestört werden könnten. Dagegen ist eine präventive Prüfung im
Baubewilligungsverfahren notwendig, wenn ein Störungspotenzial erkennbar ist
und die Gefahr von schwerwiegenden Sach- und/oder Personenschäden im
Störungsfall besteht. Für diesen Fall empfiehlt das BAKOM in seinem
"Faktenblatt elektromagnetische Verträglichkeit (EMV) und
Mobilfunkbasisstationen" vom 14. Oktober 2010, dass der Mobilfunkbetreiber und
die Betreiber der potenziell gestörten gefährlichen Anlagen die EMV-Situation
gemeinsam abklären und die entsprechenden Massnahmen vereinbaren, notfalls
unter Vermittlung des BAKOM. Die Ergebnisse der Abklärungen werden diesfalls
Teil des Baueingabedossiers und ein allfälliger Massnahmenkatalog fliesst in
die Baubewilligung ein (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_680/2013 vom 26.
November 2014 E. 7.1, in URP 2015 S. 417, RDAF 2016 I S. 409; sowie 1C_400/2008
vom 19. Oktober 2009 E. 5.4, in: URP 2010 S. 123, RDAF 2011 I S. 477).
3.3. Unter den Verfahrensbeteiligten ist strittig, ob die F.________ AG der
Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen
(Störfallverordnung; SR 814.012) untersteht oder nicht. Das kantonale Amt für
Umwelt hatte vor der Vorinstanz zunächst unter Bezug auf eine andere
Gesellschaft erklärt, diese unterstehe nicht der Störfallverordnung. Ob es sich
nur um eine Verwechslung des Gesellschaftsnamens oder der Unternehmung als
solcher handelte, ist unklar. Auch nach Entdeckung des Versehens hielt das Amt
vorderhand daran fest, dass die Störfallverordnung nicht auf die F.________ AG
anwendbar ist. Das Verwaltungsgericht stützte seinen Entscheid unter anderem
auf diese Auskunft. In seiner Stellungnahme an das Bundesgericht bestätigt das
kantonale Amt für Umwelt nunmehr jedoch ausdrücklich, dass die F.________ AG
der Störfallverordnung unterstehe.
3.4. Es ist offensichtlich unbefriedigend, dass das kantonale Umweltamt noch
vor der Vorinstanz, aus welchen Gründen auch immer und ohne ihm deswegen
Böswilligkeit zu unterstellen, unzutreffende Angaben zur Anwendbarkeit der
Störfallverordnung auf die fragliche F.________ AG machte. Das angefochtene
Urteil enthält insofern eine falsche Sachverhaltsfeststellung. Indessen ist
diese für sich allein noch nicht entscheidend. Um eine zu berücksichtigende
offensichtlich unrichtige Tatsachenfeststellung würde es sich nur dann handeln,
wenn diese für das Ergebnis des Rechtsstreits auch massgeblich wäre. Selbst die
Beschwerdeführer berufen sich in ihrer Beschwerdeschrift an das Bundesgericht
jedoch darauf, es komme gar nicht darauf an, ob die F.________ AG der
Störfallverordnung unterstehe oder nicht, was sie dann, nach der in der
Stellungnahme vom 7. November 2017 erfolgten Berichtigung des kantonalen Amts,
in ihrer späteren Eingabe an das Bundesgericht vom 22. März 2018 anders
darstellen. Ihre erste Aussage ist aber zutreffend. Die Anwendbarkeit der
Störfallverordnung kann, muss aber nicht ein Indiz für ein Gefahrenpotenzial
sein. Analoges gilt für die von den Beschwerdeführern ebenfalls angerufenen
Warnschilder auf dem Produktionsgelände. Entscheidend ist einzig, ob auch ein
Zusammenhang zur geplanten Mobilfunkanlage besteht bzw. ob das fragliche Risiko
von dieser ausgeht oder nicht.
3.5. Das kantonale Umweltamt hatte insofern vor dem Verwaltungsgericht
glaubwürdig dargetan, die bei der F.________ AG angewandten Verfahren und
Produktionsprozesse seien ihm bekannt. Verwendet würden lediglich grundsätzlich
ungefährliche Lösungsmittel. Die F.________ AG wehre sich auch nicht selbst
gegen die geplante Mobilfunkanlage. Eine von dieser ausgehende Gefahr für einen
Störfall, insbesondere in Form von Bränden oder Explosionen, sei nicht
ersichtlich. Das Verwaltungsgericht bezog sich bei seiner Einschätzung der
Risikolage auf diese Ausführungen des kantonalen Umweltamtes. Es führte
zutreffend aus, ob die F.________ AG selbst Einsprache erhoben habe oder nicht,
sei allenfalls ein Indiz, aber nicht entscheidend. Unabhängig davon sei die
Risikoanalyse des Umweltamtes aber nachvollziehbar. Die Feststellungen der
Vorinstanz beruhen mithin hinsichtlich der wesentlichen Tatsachen auf einer
sachlichen Grundlage und sind weder widersprüchlich noch aktenwidrig. Die
Beschwerdeführer vermögen auch vor Bundesgericht nicht ausreichend darzutun,
dass von den von der geplanten Anlage ausgehenden Signalen eine wesentliche
Gefahr bei der F.________ AG und deren Produktionsprozessen ausgehen könnte.
Dass es dort im Jahre 2013 bereits einmal einen Brandfall gegeben hat, steht in
keinem Zusammenhang mit dem hier zu beurteilenden Bauvorhaben. Der vorliegende
Fall unterscheidet sich insoweit denn auch massgeblich vom im
bundesgerichtlichen Entscheid 1C_400/2008 beurteilten, wo die Störfestigkeit
der Produktionsprozesse durch elektromagnetische Wellen der Mobilfunkanlage
konkret in Frage gestellt war und einer ergänzenden Abklärung bedurfte. Dafür
gibt es im vorliegenden Fall keine genügenden Hinweise.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Übernutzung der
Standortliegenschaft. Nach ihrer Ansicht soll dort ein gewerblich genutzter
Raum für die Unterbringung der Betriebskomponenten der geplanten
Mobilfunkanlage eingebaut werden, weshalb es sich um einen klimatisierten
Produktionsbetrieb mit temporärem Arbeits- bzw. Warteplatz handle. Da das
Standortgebäude mit einer aktuellen Ausnützungszahl von 1.4 die maximal
zulässige Ausnützung von 1.0 in der WG100-Zone überschreite, sei der geplante
Ausbau des Dachstocks unzulässig.
4.2. Die Beschwerdeführer legen kaum dar, inwiefern der angefochtene Entscheid
insofern gegen Bundesrecht verstossen sollte. Sie bezeichnen ihn lediglich ganz
allgemein als willkürlich. Auch Willkür muss aber dargetan werden. Gemäss der
ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Entscheid willkürlich
gemäss Art. 9 BV, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar
zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516; BGE 141 I 70
E. 2.2 S. 72; je mit Hinweisen).
4.3. Auch in diesem Zusammenhang sind zunächst die tatsächlichen Verhältnisse
strittig. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin handelt es sich beim
fraglichen Raum lediglich um eine Technikeinheit für die erforderlichen
Installationen, die nur zu Wartungszwecken betreten wird. Das
Verwaltungsgericht liess offen, ob der Technikraum als gewerbliche Nutzung zu
beurteilen und der anrechenbaren Bruttogeschossfläche zuzurechnen sei oder
allenfalls sogar der Besitzstandsgarantie unterstehe. Es ging vielmehr davon
aus, es gelte für die fragliche Liegenschaft eine Ausnützungsziffer von 1.5
gemäss dem Gestaltungsplan "Colosseumplatz Nord" aus dem Jahr 1961 und nicht
eine solche von 1.0 gemäss einer Revision des Plans von 1983, da das Grundstück
von dieser Revision nicht erfasst worden sei.
4.4. Wie der Technikraum genau gebraucht wird und ob es sich dabei um eine
gewerbliche Nutzung handelt, kann auch vor dem Bundesgericht offen bleiben.
Jedenfalls erweisen sich die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum räumlichen
Anwendungsbereich der von den Beschwerdeführern angerufenen Ausnützungsziffer
1.0 nicht als unhaltbar. Die Vorinstanz legt nachvollziehbar dar, dass der am
24. Januar 1961 vom Regierungsrat des Kantons Thurgau genehmigte
Gestaltungsplan "Colosseumplatz Nord" unter anderem die Liegenschaft Nr. 2180
mit dem strittigen Bauvorhaben erfasste und dafür die Ausnützungsziffer 150 %
(= 1.5) festlegte. Das Verwaltungsgericht führt zudem ebenfalls nachvollziehbar
aus, dass die vom Regierungsrat am 25. Oktober 1983 bewilligte Anpassung des
Gestaltungsplans mit einer Senkung der Ausnützungsziffer auf 1.0 zwar als
Ersatz des früheren bezeichnet, dessen Geltungsbereich aber auf die
Liegenschaften Nrn. 153, 1135 und 1809 beschränkt wurde. Das hier fragliche
Grundstück Nr. 2180 zählt nicht dazu. Der angefochtene Entscheid ist insofern
weder offensichtlich unhaltbar noch widersprüchlich noch stossend. Die
Beschwerdeführer vermögen etwas anderes auch nicht darzutun.
5.
5.1. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, das Bauvorhaben
beeinträchtige Nistplätze geschützter Mauerseglerkolonien und sei auch deshalb
bundesrechtswidrig. Ähnlich wie die besonders empfindliche Gruppe schwangerer
Frauen seien auch Brutstätten von Vögeln gemäss dem Umweltschutzrecht des
Bundes vor den negativen Einflüssen elektromagnetischer Felder zu schützen.
Eine Übersichtsstudie zeige, dass es Untersuchungen gebe, welche die
entsprechende Schädlichkeit für Vögel belegten.
5.2. Von keiner Seite wird bestritten, dass beim Mehrfamilienhaus, auf dem die
Antenne errichtet werden soll, zwei Kolonien von Mauerseglern brüten. Genauso
wenig wird in Frage gestellt, dass es sich bei Mauerseglern um nicht jagdbare
und damit geschützte Vögel handelt.
5.3. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Bundesgesetz vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und den darauf
gestützten Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 2 USG sind Einwirkungen,
die schädlich oder lästig werden könnten, im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu
begrenzen. Nach Art. 12 USG werden Emissionen unter anderem durch
Emissionsgrenzwerte eingeschränkt (Abs. 1 lit. a), die durch Verordnung oder
direkt auf das Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Abs. 2).
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester
Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die Verordnung vom 23. Dezember
1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710), die
unter anderem die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen regelt. Gemäss Art. 1
NISV soll die Verordnung vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender
Strahlung schützen. Anlagen, die nichtionisierende Strahlen emittieren, müssen
bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen Emissionsgrenzwerte
einhalten (vgl. Art. 4 Abs. 1 NISV sowie Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Jede
Mobilfunksendeanlage hat für sich im massgebenden Betriebszustand an allen
Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten
(vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Zudem müssen überall, wo sich Menschen
aufhalten können (sog. Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]) die
festgelegten Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 NISV
und Anhang 2 NISV; vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_576/2016 vom 27.
Oktober 2017 E. 3.4 und 3.5.1).
5.4. Es kann sich höchstens fragen, wieweit die Immissionsgrenzwerte nach
Anhang 2 NISV, der sich ausdrücklich unter anderem auf Art. 14 USG stützt, auch
Tiere schützen sollen. Nach dieser Bestimmung sollen die Immissionsgrenzwerte
für Luftverunreinigungen gewährleisten, dass Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährdet werden (vgl. Art. 14 lit.
a USG). Die NISV soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender
Strahlung schützen (vgl. Art. 1 NISV). Dementsprechend gelten die von der
Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überall, wo sich Menschen
aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV); die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
der NISV (Anlagegrenzwerte) sind an Orten mit empfindlicher Nutzung i.S.v. Art.
3 Abs. 3 NISV einzuhalten, namentlich in Räumen, in denen sich Personen
regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a). Die Immissions- und
Anlagegrenzwerte der Verordnung sind somit auf den Schutz von Menschen und
nicht von Tieren zugeschnitten. Der Schutz der Tiere geht dabei gewissermassen
im Schutz der Menschen auf, was vor allem für Haustiere zutrifft. Bei
Wildtieren besteht ohnehin eine andere Ausgangslage. Nach der Rechtsprechung
werden namentlich frei lebende Vögel und Fledermäuse von den Immissions- und
Anlagegrenzwerten der NISV nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum
aufhalten können. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die NISV keine
abschliessende Regelung für den Schutz von Fledermäusen und Vögeln gegen
nichtionisierende Strahlung enthält (Urteile des Bundesgerichts 1C_450/2010 vom
12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011 S. 434; 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E.
3, in: URP 2008 S. 369).
5.5. Der Arten- und der damit zusammenhängende Biotopschutz kommen
grundsätzlich nur dann zum Tragen, wenn eine Beeinträchtigung droht (vgl. Art.
18 ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz,
NHG [SR 451] sowie Art. 14 und 20 NHV der Verordnung vom 16. Januar 1991 über
den Natur- und Heimatschutz, NHV [SR 451.1]). Analoges ergibt sich aus Art. 1
Abs. 2 und Art. 14 lit. a USG. Für die Beurteilung der schädlichen oder
lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte
fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Fehlt wie vorliegend eine entsprechende
abschliessende Regelung, so ist im Einzelfall zu klären, ob die Immissionen
schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG). Die Einzelfallbeurteilung hat
sich an die materiellen Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der
Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13-15 USG). Danach sind die
Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder
der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen,
ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in
ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die
Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie
sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden, weil sie
allgemeine Regeln wiedergeben (BGE 124 II 219 E. 7a S. 230 mit Hinweis; vgl.
sodann das Urteil des Bundesgerichts 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.3).
5.6. Das Bundesamt für Umwelt erachtet die Ausweitung der Geltung der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung auf Nistplätze von Mauerseglern als nicht
begründbar. Nicht zu überzeugen vermag allerdings der Einwand, dadurch würde
die Versorgung der von der geplanten Sendeanlage bedienten Zelle
beeinträchtigt. Liegt eine massgebliche Einwirkung vor, müsste die
Versorgungssicherheit auf andere Weise gewährleistet bzw. es müssten schützende
Massnahmen ergriffen werden. Auch den zeitlichen Einwänden beider Seiten ist
nicht zu folgen. Wenn das Bundesamt auf der einen Seite geltend macht, dass
eine allfällige Beeinträchtigung nur während der Nistphase erfolgen würde, wäre
das allenfalls ein Argument für die Verhältnismässigkeit eines Eingriffs, nicht
aber für die Überschreitung von Grenzwerten. Auf der anderen Seite erscheint
die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Verpflichtung zur Abschaltung der
Anlage während der Nistphase als ebenfalls nicht zielführend, würde dadurch
doch die ganzzeitige Versorgungssicherheit mit den fraglichen Mobilfunkdiensten
gerade nicht gewährleistet. Nicht von vornherein von der Hand zu weisen ist
dabei der theoretische Einwand, während der Nistzeit bestehe möglicherweise
eine besondere Verletzlichkeit der betroffenen Vögel. Abzustellen ist jedoch
auf den bekannten wissenschaftlichen Stand. Die von den Beschwerdeführern
angerufene allgemeine Übersichtsstudie genügt nicht, um die Feststellung der
Vorinstanz, dass es keinen wissenschaftlichen Nachweis für eine besondere
Empfindlichkeit von Mauerseglern bei der Brut und Aufzucht von Jungvögeln durch
elektromagnetische Wellen gibt, als offensichtlich falsch zu beurteilen. Der
Standpunkt des Verwaltungsgerichts wird vielmehr vom Bundesamt unterstrichen,
das bestätigt, keine entsprechenden wissenschaftlichen Studien zu kennen.
5.7. Ohne besonderen, wissenschaftlich erhärteten Bedarfsnachweis ist kaum
vorstellbar, für den Artenschutz von Wildtieren, hier Mauerseglern, in
Anwendung von Art. 14 lit. a USG einen höheren Schutzstandard festzulegen als
für Menschen. Das Bundesamt verweist darauf, dass im vorliegenden Fall gemäss
dem Zusatzblatt 3a des Standortdatenblatts vom 25. März 2015 der
Immissionsgrenzwert durch die geplante Anlage an deren Mastfuss als
höchstbelastetem Ort für kurzfristigen Aufenthalt zu lediglich 32 %
ausgeschöpft wird. Es besteht daher kein Anlass, von einem ungenügenden Schutz
der Mauersegler auszugehen, nachdem die durch die vorgesehene Mobilfunkanlage
verursachten Immissionen nichtionisierender Strahlung eine maximale Stärke
aufweisen, die deutlich unterhalb des für den Schutz des Menschen massgeblichen
Werts liegt.
6.
Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht nicht. Demnach ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter
Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Überdies haben
sie, ebenfalls unter solidarischer Haftbarkeit, die Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren unter Solidarhaft mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt (Politischen Gemeinde) Kreuzlingen,
dem Departement für Bau und Umwelt, dem Amt für Umwelt, dem Verwaltungsgericht
des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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