I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.550/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_550/2017
Urteil vom 6. Februar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
Swisscom (Schweiz) AG, Wireless Access,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Isler,
gegen
1. A. und B. C.________,
2. D. und E. F.________,
3. G. und H. I.________,
4. J.________ & Co,
5. K. und L. M.________,
6. N.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Laki,
Baukommission Küsnacht,
Obere Dorfstrasse 32, 8700 Küsnacht,
vertreten durch Rechtsanwältin Nadja Herz.
Gegenstand
Baubewilligung; Mobilfunkantennenanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 31. August 2017 (VB.2016.00725).
Sachverhalt:
A.
Die Baukommission Küsnacht erteilte der Swisscom (Schweiz) AG mit Beschluss vom
25. Februar 2014 die Baubewilligung für die Änderung der
Mobilfunkantennenanlage auf dem Gebäude Vers.-Nr. 1128, Parzelle Kat.-Nr. 12674
in Küsnacht.
Am 26. Februar 2014 setzte der Gemeinderat Küsnacht Art. 49a der Bau- und
Zonenordnung (BZO) fest, womit in der Gemeinde eine Kaskadenregelung zur
Standortsteuerung von Mobilfunk-Basisstationen eingeführt wurde. Art. 49a BZO
wurde am 23. September 2014 durch die Baudirektion des Kantons Zürich
genehmigt. Die Bestimmung lautet:
"Art. 49a Bestimmungen für Mobilfunkanlagen
1) Mobilfunkanlagen haben der Quartierversorgung zu dienen. In der
Industrie- und Gewerbezone sind überdies auch Anlagen für die kommunale
Versorgung zulässig.
2) Visuell wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden Zonen und
gemäss folgenden Prioritäten zulässig:
1. Priorität: Industrie- und Gewerbezonen
2. Priorität: Wohnzonen mit Gewerbeanteil
3. Priorität: Wohnzonen, in denen mässig störende Betriebe zulässig sind
(Art. 23 Abs. 2 BZO)
4. Priorität: Gebiete mit besonderen Nutzungsanordnungen gemäss Art. 34
Abs. 2 BZO und Zonen für öffentliche Bauten
Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von funktechnischen
Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich ist, ist
eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen zulässig.
3) Die Betreiber erbringen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils
höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen."
B.
Auf Rekurs von Nachbarn hob das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit
Entscheid vom 18. Oktober 2016 den Beschluss der Baukommission Küsnacht vom 25.
Februar 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an diese zurück.
Die von der Swisscom (Schweiz) AG gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde
wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 31. August 2017
ab.
C.
Die Swisscom (Schweiz) AG führt gegen dieses Urteil Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt, die
Baubewilligung sei unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zu bestätigen.
Eventualiter sei die Sache zur ergänzenden Beurteilung an die Vorinstanz,
subeventualiter an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
Die Beschwerdegegner stellen den Antrag, auf das Rechtsmittel sei nicht
einzutreten; eventualiter sei dieses abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Baukommission Küsnacht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Dem angefochtenen Urteil der Vorinstanz liegt eine baurechtliche
Streitigkeit und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts
keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG). Die Beschwerdeführerin ist
als Baugesuchstellerin zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2.
1.2.1. Als Ergebnis des kantonalen Verfahrens ist das Baugesuch an die
kommunale Baukommission zur Überprüfung der Zonenkonformität bzw. der
Voraussetzungen der Prioritätenordnung gemäss Art. 49a der BZO zurückgewiesen
worden. Dieser Rückweisungsentscheid schliesst das Verfahren nicht ab, sondern
stellt einen Zwischenentscheid dar (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2 S. 23 f. mit
Hinweisen).
1.2.2. Unter dem Vorbehalt der hier nicht betroffenen Fälle von Art. 92 BGG ist
die Beschwerde gegen einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid im Gebiet
des Baurechts nur nach den Anforderungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin kann das Bundesgericht in der
vorliegenden Sache mit einer Gutheissung der Beschwerde nicht sofort gemäss
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG einen Endentscheid herbeiführen. Das Baurekursgericht
hat bei seinem Rückweisungsentscheid die Beurteilung von Rügen der Nachbarn
gegen das Bauprojekt offen gelassen, so dass das Bundesgericht nicht sofort
über die Zulässigkeit des Vorhabens befinden kann.
Gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist weiter eine direkte Anfechtbarkeit des
Zwischenentscheids gegeben, wenn dieser einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken kann. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG liegt vor, wenn dieser auch mit einem für die
beschwerdeführende Partei günstigen Endentscheid nicht oder nicht vollständig
behebbar ist; hingegen genügt die blosse Verlängerung oder Verteuerung des
Verfahrens nicht (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.4 S. 36). Dabei muss nicht
feststehen, dass ein nicht wieder gutzumachender Nachteil eintritt; die blosse
Möglichkeit eines solchen genügt (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.2.1 S. 382 mit
Hinweisen).
1.2.3. Die vorinstanzliche Rückweisung hätte zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin für ihr Bauprojekt den von Art. 49a BZO verlangten Nachweis
erbringen müsste. Da es in einer Wohnzone ausserhalb der prioritären Zonen
gemäss Art. 49a BZO liegt, hätte sie aufzuzeigen, dass kein Standort in einer
prioritären Zone zur Verfügung steht und sie aus funktechnischen Gründen auf
den gewählten Standort angewiesen ist. Die sofortige Anwendung von Art. 49a BZO
kann für die Beschwerdeführerin zu einer Beschränkung in der Wahl der
Antennenstandorte über das ganze Gemeindegebiet hinweg führen. Die
Beschwerdeführerin beansprucht, den betroffenen Umbau unabhängig von der
Verfügbarkeit von alternativen Standorten gemäss Art. 49a BZO durchzuführen;
diese Möglichkeit wird durch die sofortige Anwendbarkeit von Art. 49a BZO
eingeschränkt. Der damit verbundene Nachteil kann unter Umständen selbst mit
einem für die Beschwerdeführerin günstigen Endentscheid nicht mehr behoben
werden. Sollte der Beschwerdeführerin die umstrittene Baubewilligung unter
Einbezug von Art. 49a BZO erteilt werden, so würde ihr deren spätere Anfechtung
mit der Begründung, Art. 49a BZO sei gar nicht anwendbar, selbst bei einem
gutheissenden Urteil nichts mehr nützen; diesfalls hätte sie den von Art. 49a
BZO geforderten Nachweis schon erbracht und wäre in der Folge an anderen
Standorten in der Gemeinde ausgeschlossen. Unter diesen Umständen ist ein nicht
wieder gutzumachender Nachteil zu bejahen.
1.3. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Nach der Vorinstanz hat die Rechtslage infolge des Inkrafttretens von Art.
49a BZO während des Verfahrens vor dem unterinstanzlichen Baurekursgericht
geändert. Die Vorinstanz hat Art. 49a BZO als planungsrechtliche Festlegung
eingestuft. Unter dieser Annahme hat die Vorinstanz § 234 des Planungs- und
Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) als
intertemporale Regelung auf das umstrittene Bauvorhaben angewendet. Gemäss §
234 PBG ist ein Grundstück baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die
bauliche Massnahme keine noch fehlende planungsrechtliche Festlegung nachteilig
beeinflusst wird. Die Anwendung von Art. 49a BZO als neues Recht hat die
Vorinstanz zwar aus § 234 PBG hergeleitet; dennoch hat sie aber auch eine
Interessenabwägung im Hinblick auf die Frage durchgeführt, ob die Anwendung
dieses neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren gerechtfertigt ist. Diese Frage
hat die Vorinstanz bejaht. Weiter hat die Vorinstanz erwogen, dass § 234 PBG
auf Umbauten und Nutzungsänderungen anwendbar sei. Im Ergebnis hat die
Vorinstanz festgehalten, Art. 49a BZO sei auf den vorliegenden Fall anwendbar.
2.2. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Anwendung von Art. 49a BZO
verstosse gegen das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (
Art. 9 BV) und den verfassungsmässigen Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV
). Ausserdem werde die Gemeindeautonomie (Art. 50 BV, Art. 85 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]) missachtet, denn das
angefochtene Urteil übergehe den Umstand, dass die Gemeinde die Baubewilligung
erteilt habe. Eine sofortige Anwendung neuen Rechts im Rechtsmittelver-fahren
sei nur zulässig, wenn dies zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher
Interessen erforderlich sei. Letzteres sei hier aber nicht der Fall. Die
Vorinstanz habe in Missachtung von Art. 29 Abs. 2 BV nicht genügend dargelegt,
weshalb die öffentlichen Interessen an der Anwendung des neuen Rechts
überwiegen sollten. Das angefochtene Urteil beruhe auf einer fehlerhaften
Interessenabwägung und sei für die Beschwerdeführerin im Ergebnis unhaltbar.
2.3. Über die Anrufung des allgemeinen Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 BV
kann die Beschwerdeführerin nicht erreichen, dass das Bundesgericht die
Auslegung und Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht frei prüft (BGE 130
I 1 E. 3.1 S. 5; Urteil 1C_511/2014 vom 13. Mai 2016 E. 4.2). Es bleibt
insofern bei einer Willkürprüfung (vgl. zum Willkürverbot BGE 141 I 70 E. 2.2
S. 72; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; je mit Hinweisen).
2.3.1. Es ist nachvollziehbar, dass Art. 49a BZO als planerische Festlegung
eingestuft worden ist. Im angefochtenen Urteil wird weiter unter Bezugnahme auf
den Begriff der baulichen Massnahme in § 234 PBG dargelegt, dass Umbauten und
Nutzungsänderungen unter diese Vorschrift fallen. Unter dem Blickwinkel des
Willkürverbots ist es somit vertretbar, dass die Vorinstanz das konkrete
Umbauvorhaben dem Geltungsbereich von § 234 PBG unterstellt hat. Ausserdem
entspricht das Vorgehen der Vorinstanz, den Entscheid über die Anwendung neuen
Rechts, das im Rechtsmittelverfahren in Kraft tritt, mithilfe einer
Interessenabwägung zu fällen, insoweit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
Letztere berücksichtigt die Rechtsänderungen nach der erstinstanzlichen
Baubewilligung (bei Fehlen einer speziellen intertemporalen Regelung)
ausnahmsweise, wenn erhebliche öffentliche Interessen für die Anwendung des
neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren sprechen (vgl. Urteil 1C_23/2014 vom 24.
März 2015 E. 7.4.2, in: ZBl 116/2015 S. 536).
2.3.2. Was die von der Vorinstanz angestellte Interessenabwägung betrifft, so
hält diese ebenfalls vor dem Willkürverbot stand. Bei der umstrittenen
Rechtsanwendung steht die Sicherung einer planerischen Neuordnung zur
Diskussion. § 234 PBG dient dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der
Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Auftrags der Raumplanung (vgl. Art.
75 BV; BGE 118 Ia 510 E. 4d S. 513 f.). Dieses Ziel ist erst dann erreicht,
wenn ein beschlossener Plan, soweit er in Kraft tritt, auch tatsächlich zur
Anwendung gelangt. Die neue Ordnung von Art. 49a BZO bezweckt bei Standorten
wie dem vorliegend betroffenen den Schutz vor ideellen Immissionen gegenüber
visuell wahrnehmbaren Mobilfunkantennen in Wohnzonen (vgl. BGE 142 I 26 E. 4.4
S. 38 ff. mit Hinweisen) und den Schutz ästhetischer Interessen. Das
Umbauvorhaben strebt unbestrittenermassen eine Vergrösserung der bestehenden
Mobilfunkanlage an. Der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie
einen Einfluss ihres Umbauvorhabens auf die genannten öffentlichen Interessen
völlig in Abrede stellt. Ob diese öffentlichen Interessen genügend erheblich
sind, dass sie auch bei einer freien Prüfung durch das Bundesgericht zur
Anwendung des neuen Rechts führen würden, kann im vorliegenden Fall offen
bleiben. Jedenfalls war es nicht willkürlich, die Erheblichkeit dieser
Interessen im Hinblick auf § 234 PBG zu bejahen. Die Vorinstanz durfte das
Umbauvorhaben somit als nachteilige Beeinflussung im Sinne von § 234 PBG
behandeln.
2.3.3. Im Übrigen nimmt das angefochtene Urteil bei den diesbezüglichen
Erwägungen in genügender Weise Bezug auf das konkret betroffene Umbauvorhaben.
Die Beschwerdeführerin vermochte das verwaltungsgerichtliche Urteil in diesem
Punkt durchaus sachgerecht anzufechten. Der aus dem Anspruch auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) abgeleitete Vorwurf mangelhafter Entscheidbegründung
(vgl. dazu BGE 142 II 49 E. 9.2 S. 65 mit Hinweisen) geht fehl.
2.4. Bei der Anwendung von neuem Recht, das im Lauf eines Beschwerdeverfahrens
in Kraft tritt, ist jedoch dem berechtigten Vertrauen (Art. 9 BV) in die
Beständigkeit des bisherigen Rechts Rechnung zu tragen (vgl. BGE 134 I 23 E.
7.6.1 S. 40 f.; 127 II 306 E. 7c S. 315 f.). Dem Vertrauen der Betroffenen in
die Beständigkeit der geltenden Rechtsordnung trägt § 234 PBG namentlich
dadurch Rechnung, dass die Vorschrift einem Bauvorhaben die fehlende
planungsrechtliche Baureife nur bei hinreichend konkreter Planungsabsicht
entgegensetzt (BGE 118 Ia 510 E. 4a und 4d S. 512 und 514; vgl. auch § 235 PBG
). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Gemeinde Küsnacht hatte Art. 49a
BZO, allerdings in einer zu weitgehenden Fassung, bereits am 7. Dezember 2009
beschlossen. Welche Teile von Art. 49a BZO rechtmässig sind, steht seit dem
Eintritt der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2010.00456 vom
24. Januar 2013 fest. Dieser Umstand war der Beschwerdeführerin bekannt, weil
sie sich, wie im Entscheid des Baurekursgerichts im vorliegenden Verfahren
festgehalten, gegen Art. 49a BZO gewehrt hatte. Das Baugesuch für den
umstrittenen Umbau datiert vom 11. November 2013. Damals musste die
Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass die Neuordnung nach deren Inkrafttreten
auf das streitige Bauvorhaben anwendbar sein würde. Unter diesen Umständen ist
es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz den im Rechtsmittelverfahren in
Kraft getretenen Art. 49a BZO tatsächlich als anwendbar erklärte. Das
berechtigte Vertrauen der Beschwerdeführerin in die Beständigkeit des alten
Rechts hat sie dadurch nicht verletzt.
2.5. Die hilfsweise Anrufung der Gemeindeautonomie ist zwar zulässig (vgl. BGE
141 I 36 E. 1.2.4 S. 41 mit Hinweisen), aber sie hilft der Beschwerdeführerin
im konkreten Fall nicht weiter. Gemäss der Vernehmlassung der kommunalen
Baukommission an das Baurekursgericht wirkt sich die übergangsrechtliche
Anwendung von Art. 49a BZO einzig dadurch aus, dass die Regelung über den
Bestandesschutz gemäss § 357 PBG zur Anwendung kommt; nach ihrer Ansicht greift
diese Besitzstandsgarantie beim umstrittenen Bauprojekt. Mit anderen Worten
stellt sich die Gemeinde der Anwendbarkeit von Art. 49a BZO unter dem
Blickwinkel von § 234 PBG nicht grundsätzlich entgegen, sondern behält insoweit
bloss § 357 PBG vor (dazu unten E. 3 und 4). Damit erweist sich die Rüge der
Verletzung der Gemeindeautonomie im Hinblick auf die Anwendung von § 234 PBG
bzw. Art. 49a BZO als unbegründet.
2.6. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die gegen die Anwendung von §
234 PBG gerichteten Vorwürfe betreffend Legalitätsprinzip, Willkürverbot,
Vertrauensschutz und Gemeindeautonomie sowie die zusätzlich erhobene Rüge
mangelhafter Entscheidbegründung nicht durchzudringen vermögen.
3.
3.1. Die Vorinstanz prüfte das Umbauvorhaben zusätzlich anhand der
Besitzstandsgarantie gemäss § 357 Abs. 1 PBG. Nach dieser Bestimmung dürfen
bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, umgebaut,
erweitert und anderen Nutzungen zugeführt werden, sofern sie sich für eine
zonengemässe Nutzung nicht eignen, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder
nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für neue oder weiter gehende
Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen
vorbehalten.
3.2. Die Vorinstanz stufte das Umbauvorhaben jedoch als neubauähnliche
Umgestaltung ein; demzufolge sprenge es den Rahmen der Besitzstandsgarantie
gemäss § 357 PBG.
3.2.1. Für diese Beurteilung stützte sich die Vorinstanz auf kantonales Recht.
Sie wandte die zu § 357 PBG entwickelte Rechtsprechung an; danach liegt eine
neubauähnliche Umgestaltung vor, wenn sich der Bauherrschaft durch die Änderung
und Erweiterung der vorschriftswidrig gewordenen Baute wesentlich weitergehende
Baumöglichkeiten bieten, als dies bei einem Neubau der Fall wäre (vgl. BEZ 2006
Nr. 32; FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl. 2011, S.
1137 ff.). Hingegen stellte die Vorinstanz, im Unterschied zum
Baurekursgericht, zu Recht nicht auf die Regelung von Art. 3 Abs. 2 der
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV; SR 814.710) betreffend die Gleichstellung von Änderungen einer
Mobilfunkanlage mit einer Neuanlage ab. Art. 3 NISV ist Bestandteil der
Bundesregelung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die
abschliessend ist (BGE 138 II 173 E. 5.1 S. 177 mit Hinweisen). Daneben sind
bei Mobilfunkanlagen planungs- und baurechtliche Vorschriften zu beachten,
sofern sie die bundesrechtlichen Schranken, die sich aus dem Bundesumwelt- und
-fernmelderecht ergeben einhalten (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.3 S. 181 mit
Hinweisen). In diesem Rahmen steht einer Mobilfunkbetreiberin wie der
Beschwerdeführerin die Berufung auf die Besitzstandsgarantie gemäss § 357 PBG
zu.
3.2.2. Mit Bezug auf den konkreten Fall hielt die Vorinstanz gestützt auf § 357
PBG fest, dass der Situation nach dem Ersatz der Antennenmodule die
Möglichkeiten bei einem Neubau gegenüberzustellen seien. Bei diesem Vergleich
sei wesentlich, dass am Standort - je nach Beurteilung gemäss Art. 49a BZO -
allenfalls gar kein Neubau möglich sei. Daher laufe der Umbau auf eine
neubauähnliche Umgestaltung hinaus. Somit habe dieser die Neubauvorschriften zu
erfüllen.
3.3. Gegen die Einstufung als neubauähnliche Umgestaltung wendet die
Beschwerdeführerin ein, dadurch würden die Gemeindeautonomie (Art. 50 BV, Art.
85 KV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt. Im Zusammenhang mit der
behaupteten Verletzung der Gemeindeautonomie bemängelt die Beschwerdeführerin
wiederum eine mangelhafte Entscheidbegründung (Art. 29 Abs. 2 BV).
3.4. Die Annahme einer neubauähnlichen Umgestaltung im vorliegenden Fall ist
nicht mit dem Willkürverbot vereinbar.
3.4.1. Die unter anderem aus der Eigentumsgarantie abgeleitete,
bundesverfassungsrechtliche Besitzstandsgarantie schützt nur die bestehende,
nicht aber eine geänderte Nutzung (vgl. BGE 113 Ia 119 E. 2a S. 122). Die
Kantone können für Bauten innerhalb der Bauzonen eine erweiterte
Besitzstandsgarantie vorsehen, was der Kanton Zürich mit § 357 PBG getan hat
(vgl. Urteile 1C_326/2008 vom 29. Oktober 2008 E. 2.2; 1C_319/2016 vom 1.
Februar 2017 E. 3.1). Grundsätzlich sind nach § 357 Abs. 1 PBG bauliche
Veränderungen möglich, die über das hinausgehen, was noch unter den Begriff der
teilweisen Änderung nach Art. 24c Abs. 2 RPG (SR 700) im Hinblick auf
zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone fällt (FRITZSCHE/BÖSCH/
WIPF, a.a.O., S. 1139).
3.4.2. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz jedoch einen viel strengeren
Massstab bei der Beurteilung nach § 357 PBG angelegt. Unter Bezugnahme auf den
Umstand, dass am Standort - je nach Beurteilung gemäss Art. 49a BZO -
allenfalls gar kein Neubau möglich sei, behandelt sie den betroffenen Umbau
ohne Weiteres als neubauähnliche Umgestaltung und schliesst diesen vom
Anwendungsbereich von § 357 PBG aus. Ihre Argumentation läuft darauf hinaus,
dass jegliche Vergrösserung der Anlage am Standort gestützt auf § 357 PBG
ausgeschlossen sein soll. Damit bleibt für eine erweiterte
Besitzstandsgarantie, wie sie § 357 PBG vorschreibt, gar kein Raum.
3.4.3. Der Ausschluss von § 357 PBG auf den vorliegenden Fall ist nicht nur in
der Begründung, sondern auch im Ergebnis unhaltbar. Allgemein nimmt die
Vorinstanz nur mit grosser Zurückhaltung eine neubauähnliche Umgestaltung an.
Sie beschränkt diese auf Fälle einer Gesetzesumgehung; dabei ist massgeblich,
ob es nicht darum geht, bestehende Investitionen zu schützen, sondern
vorwiegend die Anwendung der für einen Neubau geltenden Bestimmungen zu
verhindern (BEZ 2006 Nr. 32 E. 4.1; FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, a.a.O., S. 1138).
Zwar soll die fragliche Mobilfunkanlage vergrössert werden und neue technische
Spezifikationen erhalten; sie soll aber doch nicht vollständig ersetzt oder in
der Konstruktion bzw. im Erscheinungsbild grundlegend verändert werden. Bereits
aufgrund der Akten lässt sich der umstrittene Umbau nicht einem Neubau
gleichstellen; weitere Abklärungen sind in dieser Hinsicht unnötig. Mit dem
fraglichen Umbau können ferner offensichtlich zu einem beträchtlichen Teil
bestehende Investitionen geschützt werden. Es ist nicht nachvollziehbar, wenn
die Vorinstanz erwägt, dass die bisher getätigten Investitionen der
Beschwerdeführerin im Hinblick auf den fraglichen Standort keine Rolle spielen
sollen. Jedenfalls lässt sich der Beschwerdeführerin bei objektiver Betrachtung
nicht vorhalten, es gehe ihr vorwiegend darum, mit dem Umbau die Anwendbarkeit
von Art. 49a BZO zu verhindern bzw. zu umgehen.
Es ist deshalb willkürlich, dass die Vorinstanz dem umstrittenen Bauprojekt die
Anwendung von § 357 PBG versagt hat.
3.5. Damit erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren Vorbringen der
Beschwerdeführerin.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und ist
gutzuheissen.
Die Gutheissung der Beschwerde führt dazu, dass die Vereinbarkeit des
Bauvorhabens mit den weiteren Voraussetzungen von § 357 PBG zu prüfen ist. Die
Baukommission hat sich vernehmlassungsweise zu § 357 PBG geäussert und die
Bewilligungsfähigkeit unter diesem Titel bejaht (vgl. oben E. 2.5). Bereits das
Baurekursgericht hat indessen die weiteren Voraussetzungen von § 357 PBG noch
nicht geprüft. Insgesamt rechtfertigt es sich, die Sache zur neuen Beurteilung
des Bauvorhabens nicht an das Verwaltungsgericht, sondern an das
Baurekursgericht zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdegegner kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 sowie Art. 68 Abs. 1, 2 und 4 BGG
). Zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen
Verfahrens ist die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 31. August 2017 wird aufgehoben.
Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdegegnern auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-- zu bezahlen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des kantonalen Verfahrens an das
Verwaltungsgericht Zürich zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baukommission Küsnacht und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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