I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.547/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_547/2017
Urteil vom 16. Mai 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. Stiftung Giessbach dem Schweizervolk,
2. Parkhotel Giessbach AG,
3. A.________,
4. B.________,
5. C.________,
6. D.________,
7. E.________,
8. F.________,
9. G.________,
10. H.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Schaller,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS,
Generalsekretariat, Raum und Umwelt, Bundeshaus Ost, 3003 Bern.
Gegenstand
Fluglärm- und Schadstoffimmissionen durch Kampfjets im Trainingraum West der
Schweizer Luftwaffe,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 7.
September 2017 (A-3666/2015).
Sachverhalt:
A.
Am 28. Februar 2001 genehmigte der Bundesrat das Objektblatt Sachplan Militär
für den Militärflugplatz Meiringen, gestützt auf den Lärmbelastungskataster vom
17. Oktober 1997 (LBK 1997). Am 20. November 2000 wurde eine
Sanierungsverfügung erlassen, in der Erleichterungen nach Art. 14 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) erteilt wurden. Da
sich jedoch die Flugbewegungen wesentlich anders entwickelten als angenommen,
hob das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und
Sport (VBS) die Sanierungsverfügung auf und ordnete am 11. März 2002 die
Einreichung eines neuen LBK an.
Mit der Armeereform XXI wurde die Zahl der Militärflugplätze reduziert. Ab 1.
Januar 2006 wurde die Fliegerstaffel 11, die F/A-18 Kampfflugzeuge fliegt, von
Dübendorf nach Meiringen verlegt. Als Folge des neuen Stationierungskonzepts
sollten der Sachplan Militär angepasst und die Betriebsänderung in einem
Plangenehmigungsverfahren bewilligt werden. In Zusammenarbeit mit dem BAFU
wurde eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt. Aufgrund (u.a.) der
Ungewissheit über die künftige Belegung des Militärflugplatzes Meiringen
verzögerte sich jedoch das Verfahren.
B.
Im Jahr 2010 gelangten die Stiftung "Giessbach dem Schweizervolk" und weitere
Personen (nachfolgend: Gesuchsteller) an das Eidgenössische Departement für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) und ersuchten um Feststellung,
dass die in den Jahren 2006-2009 durch Flugbewegungen von F/A-18- und
Tiger-Kampfjets verursachten Lärm- und Schadstoffimmissionen im Gebiet
Meiringen und Umgebung widerrechtlich (gewesen) seien.
Mit Verfügung vom 23. November 2010 trat das VBS auf das Begehren nicht ein.
Am 7. September 2011 hiess das Bundesverwaltungsgericht die dagegen gerichtete
Beschwerde der Gesuchsteller teilweise gut, soweit es darauf eintrat, und wies
die Sache zur materiellen Beurteilung des Gesuchs an das VBS zurück (Urteil
A-101/2011). Es verneinte ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse
hinsichtlich der Beurteilung von Flugbewegungen in direktem Zusammenhang mit
dem Flugplatz, weil die Gesuchsteller insoweit die Möglichkeit hätten,
Einsprache gegen die Gewährung von Erleichterungen im hängigen
Sanierungsverfahren zu erheben und eine anfechtbare Verfügung zu erlangen.
Dagegen bejahte es ein solches Interesse hinsichtlich von Flügen im
Trainingsraum TRA West ("Training Reserved Area" im Raum Berner
Oberland-Wallis), weil diese nicht Gegenstand des Lärmsanierungsverfahrens
seien. Die Gesuchsteller seien als Anwohner vom Lärm und von den
Schadstoffimmissionen der Flüge mehr als jedermann betroffen.
Mit Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012 wies das Bundesgericht die dagegen
erhobene Beschwerde des VBS ab, soweit es darauf eintrat.
C.
In der Folge nahm das VBS das Verfahren wieder auf und beauftragte die envico
AG, die Lärm- und Schadstoffbelastung im Gebiet Meiringen und Umgebung durch
Flugbewegungen von Kampfjets im Trainingsraum West zu ermitteln. Diese kam im
Bericht "Fluglärm und Luftbelastung im Trainingsraum West der Luftwaffe" vom 8.
Mai 2014 (nachfolgend: envico-Bericht) zum Ergebnis, die Lärmbelastung durch
den Trainingsbetrieb der Luftwaffe im Luftraum verletze die gesetzlichen
Anforderungen nicht. Der Betrieb der Trainingsräume habe auch keine relevanten
lufthygienischen Auswirkungen in der Region. Die Gesuchsteller und das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) nahmen zum Bericht Stellung.
Mit Verfügung vom 7. Mai 2015 stellte das VBS fest, die durch Flugbewegungen
von Kampfjets im Trainingsraum West verursachte Lärm- und Schadstoffbelastung
in Meiringen und Umgebung habe im Zeitraum 2006-2009 unterhalb der
Planungswerte der Empfindlichkeitsstufe I gemäss Anhang 8 LSV gelegen
(Dispositiv-Ziff. 1a). Die genannten Immissionen seien weder vor noch nach 2009
übermässig oder widerrechtlich gewesen (Dispositiv-Ziff. 1b).
D.
Gegen diese Verfügung des VBS erhoben die Stiftung "Giessbach dem
Schweizervolk" und Mitbeteiligte am 9. Juni 2015 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Im Rahmen einer Instruktionsverhandlung kamen die
Parteien überein, den envico-Bericht durch einen Experten der Eidgenössischen
Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (Empa) plausibilisieren zu lassen. Am
8. März 2016 reichten die Beschwerdeführenden eine Stellungnahme zur
Fluglärmbeurteilung Militärflugplatz Meiringen und Trainingsraum TRA-West der
Gartenmann Engineering AG vom 4. März 2016 ein (nachfolgend: Stellungnahme
Gartenmann). Am 7. Juli 2016 erstellte der Experte der Empa Kurt Eggenschwiler
seinen Bericht (nachfolgend: Empa-Bericht). Die Parteien erhielten Gelegenheit,
dazu Ergänzungs- und Erläuterungsfragen zu stellen, die der Experte am 5.
Oktober 2016 beantwortete.
Am 16. Mai 2017 führte das Bundesverwaltungsgericht einen Augenschein mit
anschliessender öffentlicher Parteiverhandlung durch. Mit Urteil vom 7.
September 2017 wies es die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden
könne.
E.
Dagegen haben die Gesuchsteller am 11. Oktober 2017 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht eingereicht. Sie
beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; mitaufzuheben sei der
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2011, soweit darin das
Nichteintreten beschlossen worden sei. Es sei festzustellen, dass die in den
Jahren 2006-2017 durch Flugbewegungen der F/A-18 und Tiger-Kampfjets
verursachten Lärm- und Schadstoffimmissionen im Gebiet von Meiringen und
Umgebung widerrechtlich seien; festzustellen sei darüber hinaus eine Verletzung
der Art. 3, 6, 8 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).
F.
Das VBS beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das
BAFU kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, die alleine im Trainingsraum
West verursachten Lärm- und Schadstoffimmissionen verletzten keine Grundrechte
und die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz sei nicht willkürlich.
G.
In der Replik vom 5. Februar 2018 halten die Beschwerdeführer an ihren
Vorbringen und Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2017
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Die
Beschwerdeführer unterlagen vor Bundesverwaltungsgericht mit ihrem
Feststellungsbegehren und sind daher zur Beschwerde gegen das Urteil vom 7.
September 2017 legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene
Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) gegen den Entscheid vom 7. September 2017 ist
daher grundsätzlich einzutreten (vorbehältlich genügend begründeter Rügen; vgl.
unten E. 1.3).
1.1. Unzulässig sind allerdings die erstmals vor Bundesgericht erhobenen
Begehren auf Feststellung der Verletzung diverser EMRK-Garantien (Art. 99 Abs.
2 BGG). Dies gilt jedenfalls, soweit sie sich nicht auf das Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht, sondern auf dasjenige vor VBS beziehen und daher
schon vor Bundesverwaltungsgericht hätten erhoben werden können.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG);
dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs.
1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht, prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106
Abs. 2 BGG); dafür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 133 II
249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). In jedem Fall wird verlangt, dass sich die
Beschwerdeführer mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen (BGE 134 II 244 E. 2.1-2.3 S. 245 ff.). Soweit diese
lediglich ihre Vorbringen vor Bundesverwaltungsgericht wiederholen, ist darauf
nicht einzutreten.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Wer die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz
anfechten oder ergänzen will, muss substanziiert darlegen, inwiefern diese
Voraussetzungen gegeben sind und das Verfahren bei rechtskonformer Ermittlung
des Sachverhalts anders ausgegangen wäre; die blosse Behauptung eines
abweichenden Sachverhalts genügt nicht (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255). Auf
ungenügend begründete Sachverhaltsrügen ist daher ebenfalls nicht einzutreten.
1.4. Mit diesen Vorbehalten ist auf die Beschwerde gegen das Urteil vom 7.
September 2017 einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer beantragen, es sei auch das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2011 insoweit aufzuheben, "als es
Nichteintreten beschloss". Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt,
richtet sich die Beschwerde gegen die Bestätigung des
Nichteintretensbeschlusses des VBS durch das Bundesverwaltungsgericht, d.h. die
Verneinung eines schutzwürdiges Feststellungsinteresse an der Überprüfung der
Lärmimmissionen des Flugplatzbetriebs.
2.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, es handle sich um einen
Zwischenentscheid, der nicht in Rechtskraft erwachsen sei, und gemäss Art. 93
Abs. 3 BGG noch zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden könne. Sie
berufen sich hierfür auf das Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012, das den
angefochtenen Entscheid als Rückweisungs- und damit als Zwischenentscheid
qualifiziert habe (E. 1).
Die zitierte Erwägung betrifft jedoch die (damals vom VBS angefochtene)
Rückweisung der Sache zu materieller Behandlung bezüglich der Immissionen aus
den Trainingsräumen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht das
Feststellungsinteresse der Gesuchsteller verneinte (d.h. hinsichtlich der
Immissionen des Flugplatzbetriebs), erfolgte gerade keine Rückweisung, d.h. das
Verfahren wurde mit dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts 2011
abgeschlossen. Es handelt sich insoweit um einen Teilendentscheid nach Art. 91
BGG. Dieser ist prozessual einem Endentscheid gleichgestellt, d.h. er muss
selbstständig, innerhalb der ordentlichen Beschwerdefrist, angefochten werden,
ansonsten er in Rechtskraft erwächst. Die Beschwerdeführer haben die damalige
Teilabweisung ihrer Beschwerde nicht angefochten und können dies heute nicht
mehr nachholen.
2.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Konzentration der Flugbewegungen
der F/A-18 auf das Gebiet Meiringen und Umgebung sei angesichts der
schwerwiegenden Konsequenzen für die körperliche und geistige Unversehrtheit
der Bevölkerung, für die Wirtschaft der Region sowie für Fauna und Flora klar
widerrechtlich und verletzte ihre Grundrechte, namentlich aus Art. 7, 10 und 26
BV sowie Art. 8 EMRK. Sie hätten gemäss Art. 6 EMRK Anspruch auf die
Feststellung dieser Widerrechtlichkeit. Mit der Abtrennung eines wesentlichen
Teils des Streitgegenstands - der stark störenden An- und Abflüge und der
Schiessübungen auf der Axalp - sei das Verfahren zu einer Karikatur verkommen.
Insbesondere stelle es eine Rechtsverweigerung dar, sie auf das - gemäss VBS
erst ab 2021 zu erwartende - Sanierungsverfahren zu vertrösten. Die mit der
Verlegung der Fliegerstaffel einhergehende Betriebsänderung des Flugplatzes
Meiringen hätte einer vorgängigen raumplanerischen Prüfung (im Sachplan
Militär) und umweltrechtlichen Prüfung (mit UVP) bedurft, die bis heute nicht
stattgefunden habe.
Soweit die Beschwerdeführer von den Immissionen des Flugplatzbetriebs besonders
betroffen sind, haben sie Parteistellung im Sanierungsverfahren betreffend den
Flugplatz Meiringen und können in jenem Verfahren ihre Rechte (auch aus der
EMRK) geltend machen. Gegen eine unzulässige Verfahrensverzögerung stehen ihnen
Rechtsbehelfe (insbesondere die Rechtsverzögerungsbeschwerde) zur Verfügung.
Das BAFU, d.h. die Umweltschutzfachstelle des Bundes, hat in seiner
Vernehmlassung vor Bundesgericht festgehalten, dass die Verlegung der
Fliegerstaffel 11 nach Meiringen aufgrund der deutlichen Lärmzunahme als
wesentliche Änderung nach Art. 8 Abs. 3 LSV zu qualifizieren sei, die eine
Sanierungspflicht ausgelöst habe. Die Sanierung hätte gleichzeitig mit der
Verlegung der Fliegerstaffel, d.h. bereits im Jahr 2006, erfolgen müssen.
Insoweit hat der Bund bereits eine Verletzung von Umweltrecht im Zusammenhang
mit den Lärmimmissionen des Flugplatzes Meiringen für die Vergangenheit
eingeräumt.
Dagegen erlaubt die Verzögerung des Sanierungsverfahrens nicht, auf den
rechtskräftigen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2011
zurückzukommen und den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens
auszuweiten.
2.3. Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, dass eine Koordination der
Verfahren und eine Gesamtbeurteilung aller Fluglärmimmissionen aus
umweltrechtlicher Sicht in der Umgebung von Meiringen geboten erscheinen (Art.
8 USG; vgl. bereits Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.7). Das
Bundesverwaltungsgericht hat dies ausdrücklich anerkannt und festgehalten, dass
diese Gesamtbetrachtung im Rahmen des Flugplatz-Sanierungsverfahrens erfolgen
müsse; dies sei von der Vorinstanz auch in Aussicht gestellt worden.
Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer wird das vorliegende Verfahren dadurch nicht seines Sinns
entleert: Dieses stellt einen ersten, notwendigen Schritt für die von den
Beschwerdeführern angestrebte Gesamtbeurteilung dar, indem es die
Lärmimmissionen aus dem Trainingsraum West quantifiziert und beurteilt. Würde
dagegen eine Koordination im vorliegenden Verfahren verlangt, müsste dieses bis
zum Vorliegen der notwendigen Abklärungen zum Flugplatzbetrieb sistiert werden.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern den Beschwerdeführern damit gedient wäre.
2.4. Im Folgenden sind daher nur noch die formellen und materiellen Rügen im
Zusammenhang mit den Lärm- und Schadstoffimmissionen des Trainingsraums West zu
beurteilen. Nicht berücksichtigt werden somit die Lärmimmissionen, die
unmittelbar dem Flugplatzbetrieb zuzurechnen sind (insbesondere Starts und
Landungen) sowie die Schiessübungen auf der Axalp.
3.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des
Fairnessgebots nach Art. 6 EMRK, weil ihre Anträge auf Anhörung verschiedener
Zeugen vom Bundesverwaltungsgericht ohne Begründung abgewiesen worden seien.
Eventualiter beantragen sie, das Bundesgericht möge die Zeugen selbst anhören.
3.1. Die Beschwerdeführer hatten in ihrer Replik vom 9. Oktober 2015 die
Vernehmung verschiedener Zeugen beantragt. An der Instruktionsverhandlung vom
2. Februar 2016 wurde dieser Antrag nochmals vorgebracht und diskutiert. Der
Instruktionsrichter erwog, die Zeugenanträge in antizipierter Beweiswürdigung
abzulehnen, da sie nicht als zweckdienlich erschienen; insbesondere seien die
wirtschaftlichen Auswirkungen der Lärmimmissionen für den Verfahrensausgang
nicht von vorrangiger Bedeutung (Protokoll S. 20). Die Gegenseite regte an, die
Stellungnahmen von Betroffenen könnten auch schriftlich eingereicht werden. Zur
Besprechung dieses Vorschlags wurde die Sitzung kurz unterbrochen, jedoch ohne
klares Ergebnis (Protokoll S. 21). Im Anschluss an diese Verhandlung verfügte
der Instruktionsrichter die Beweismassnahmen; Zeugeneinvernahmen wurden nicht
vorgesehen. Damit wurde der Antrag stillschweigend abgewiesen. Die Begründung
dafür hatte der Instruktionsrichter schon zuvor, an der
Instruktionsverhandlung, mündlich gegeben. Am Augenschein vom 16. Mai 2017
liess der Instruktionsrichter denn auch Stellungnahmen der Zuhörer zur
Lärmbelastung nicht zu, mit der Begründung, der Antrag der Beschwerdeführenden
auf Anhörung von Zeugen sei bereits anlässlich der Instruktionsverhandlung
abgewiesen worden.
Die Beschwerdeführer setzen sich mit der an der Instruktionsverhandlung
gegebenen Begründung nicht näher auseinander und legen nicht dar, inwiefern sie
bundesrechtswidrig sei. Dies ist auch nicht ersichtlich: Soweit die Zeugen zu
den Auswirkungen des Lärms auf Hotellerie und Tourismus aussagen sollten,
durften die Beweisanträge als nicht relevant abgewiesen werden, weil für die
Übermässigkeit des Lärms die Auswirkungen auf die menschliche Befindlichkeit
und Gesundheit massgeblich sind. Dabei ist generell eine objektive Sicht
geboten ist, d.h. es kommt nicht in erster Linie auf das subjektive Empfinden
von Betroffenen an. Im Übrigen hatte das Bundesverwaltungsgericht schon mit
Verfügung vom 8. Februar 2016 die Edition aller Unterlagen zu Lärmklagen,
Petitionen, etc. im Zusammenhang mit dem Fluglärm rund um den Militärflugplatz
Meiringen angeordnet, die Stellungnahmen von Betroffenen enthielten.
Nach dem Gesagten liegt keine Verweigerung des rechtlichen Gehörs vor.
4.
Die Beschwerdeführer erheben verschiedene Rügen im Zusammenhang mit dem
Augenschein.
4.1. Zunächst rügen sie, das Gericht sei irregeführt worden, weil die am
Augenschein vorgeführten Flugbewegungen nicht den Üblichen entsprochen hätten:
Es seien keine Starts mit Nachbrenner in Richtung Brienz gezeigt worden, obwohl
diese den Grossteil der Starts und des damit verbundenen Lärms ausmachten; auch
die Vorführung zum Lärm der Schiessübungen auf der Axalp sei nicht
repräsentativ gewesen (keine "Karusselflüge" von F/A-18 über Brienz).
Die Beschwerdeführer wiesen jedoch schon am Augenschein auf diese Abweichungen
hin, die vom Vertreter des VBS bestätigt wurden (Protokoll S. 9 oben) und dem
Gericht daher bekannt waren. Der Instruktionsrichter hielt sie für
unbeachtlich, weil die Starts sowie die Schiessübungen auf der Axalp nicht
Streitgegenstand seien, weshalb es nur auf die Repräsentativität des Fluglärms
vom Trainingsraum West ankomme (Protokoll Augenschein S. 8 f.). Eine
Irreführung des Gerichts kann daher ausgeschlossen werden.
4.2. Weiter beanstanden die Beschwerdeführer, sie hätten im Anschluss an den
Augenschein beantragt, sich noch vor Urteilsfällung zur definitiven Auswertung
der Fluglärmmessungen und der Flugrouten äussern zu dürfen. Dieser Antrag sei
unbeantwortet geblieben und sei auch nicht protokolliert worden, was eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle.
Dieser Vorwurf ist unbegründet: Der Antrag war bereits mit Eingabe vom 13. Mai
2017 gestellt worden; diese liegt in den Akten und ist damit dokumentiert. Am
Augenschein wurde über den Beizug von Fluglärmmessungen und Flugroutendaten
diskutiert. Der Instruktionsrichter hielt dazu fest, es sei schon ein grosser
Aufwand betrieben worden; er denke, den Beschwerdeführenden sei besser gedient,
wenn der zusätzliche Aufwand im Rahmen gehalten werde und nach Durchführung des
Augenscheins und der öffentlichen Parteiverhandlung ein Entscheid ergehe. Der
aviatische Berater der Beschwerdeführer, I.________, stimmte dem mit Kopfnicken
zu (Protokoll Augenschein S. 9). Wurde damit auf eine Auswertung von
Fluglärmmessungen und Flugrouten vor Urteilsfällung verzichtet, war klar, dass
zu dieser Frage auch keine weitere Stellungnahme der Beschwerdeführer eingeholt
würde. Im angefochtenen Entscheid (E. 6.1 und E. 6.2.3) wurde überdies
dargelegt, weshalb auf eine ausschnittsweise Neuberechnung der Lärmimmissionen
auf der Grundlage von Flugrouten- und -zustandsdaten zu verzichten sei (vgl.
dazu unten E. 7).
5.
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, gewisse ihrer Zusatzfragen vom 8.
März 2016 seien dem Experten nicht oder nur unvollständig gestellt worden
(Fragen 8 betr. NORAH-Studie und Grenzwerte, 9 betr. Schiessbetrieb Axalp und
10 betr. Maximalpegel), ohne dass dieser Verzicht vom Gericht begründet worden
wäre. Zudem gehe aus dem Empa-Bericht nicht hervor, dass dem Experten die von
den Beschwerdeführern beantragten Unterlagen (gem. Ziff. 11 des Schreibens vom
8. März 2016) vorgelegt worden seien.
5.1. Zunächst ist festzuhalten, dass der Empa mit Verfügung vom 13. Mai 2016
das gesamte Dossier A-3666/2015 im Original zugestellt wurde, mitsamt den
Vernehmlassungsbeilagen. Insofern ist davon auszugehen, dass dem Experten alle
Unterlagen zur Verfügung standen.
5.2. Frage 9 betreffend den Schiessbetrieb Axalp war nicht Verfahrensgegenstand
(vgl. oben E. 2) und konnte daher vom Gericht ausgeschlossen werden. Die
übrigen Zusatzfragen decken sich im Wesentlichen mit den vom Gericht
formulierten Fragen 1 und 7: Frage 1.2 verweist ausdrücklich auf die
Stellungnahme Gartenmann und die darin wiedergegebenen wissenschaftlichen
Erkenntnisse, darunter auch die NORAH-Studie; Frage 7 enthält 6 Unterfragen zu
Maximalpegeln, darunter auch zu Überschallflügen (7.4) und Helikoptern (7.6).
Im Übrigen wurde den Beschwerdeführern im Anschluss an den Empa-Bericht noch
Gelegenheit gegeben, Ergänzungsfragen zu stellen (Verfügung vom 16. September
2016), die vom Experten mit Schreiben vom 5. Oktober 2016 beantwortet wurden.
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist daher nicht erkennbar.
6.
Materiell machen die Beschwerdeführer geltend, die in Anh. 8 LSV für den Lärm
von Militärflugplätzen festgelegten Belastungsgrenzwerte und
Berechnungsmethoden seien nicht störungsgerecht, weshalb es widerrechtlich sei,
sie für die Bewertung der Lärmimmissionen des Trainingsraums analog
heranzuziehen. Problematisch seien insbesondere die fehlende Berücksichtigung
von Belastungsspitzen, die Pegelkorrektur von -8 (Ziff. 33 Anh. 8 LSV) und die
Nichtberücksichtigung von Überschallflügen.
6.1. Das Bundesverwaltungsgericht verwies in seinem Entscheid auf die
ausführlich zitierten Stellungnahmen des BAFU und des Experten der Empa, die
übereinstimmend die analoge Anwendung von Anhang 8 LSV auf die hier
interessierende Frage bejaht hatten.
Der Empa-Bericht erachtete es als sinnvoll, den militärischen Fluglärm in
Trainingsräumen analog zu Anhang 8 LSV zu beurteilen, solange kein spezifisches
Beurteilungsverfahren dafür bestehe, unterscheide sich sein Charakter doch
nicht grundsätzlich von demjenigen in unmittelbarer Nähe von militärischen
Flugplätzen. Die in Anhang 8 vorgesehene Pegelkorrektur von -8 berücksichtige
die eingeschränkte Betriebszeit der Militärflugplätze bzw. den Umstand, dass
deren Betrieb mit wenigen Ausnahmen in den Bürozeiten ablaufe, also in die
weniger empfindlichen Tageszeiten falle, und bilde die im Vergleich zum
Strassenlärm geringere Störwirkung des Militärfluglärms ab.
Auch das BAFU erachtete das Abstellen auf den Beurteilungspegel gemäss Anh. 8
LSV, der über die sechs verkehrsreichsten Monate im Jahr gemittelt werde, als
zulässig und sinnvoll. Dabei gehe es nicht um eine Lärmverdünnung, sondern um
eine Beurteilung mittels Lärmdosis. Diese sei wichtig, weil der Lärmerzeuger
sonst (z.B. bei einer blossen Maximalpegelbetrachtung) die Lärmphasen ausdehnen
könnte, ohne dass sich der Beurteilungspegel ändere. Da es sich um eine
energetische Mittelung handle, nehme der Pegel im Vergleich zur Störwirkung
eher zu wenig ab, wenn über eine längere Ruhezeit zu mitteln sei. Der Grenzwert
gem. Anh. 8 LSV basiere im Übrigen auf Berichten der vom Bundesrat eingesetzten
Eidgenössischen Kommission für Lärmbekämpfung (EKLB).
In seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht ergänzt das BAFU, die
Grenzwertvorschläge der EKLB hätten sich auf ausführliche Untersuchungen zu den
Auswirkungen und Konsequenzen des Fluglärms, einschliesslich Befragungen der
Wohnbevölkerung, gestützt (BUWAL, Belastungsgrenzwerte für den Lärm von
Militärflugplätzen, 5. Teilbericht der Eidgenössischen Kommission für die
Beurteilung von Lärmgrenzwerten, Bern, April 1989). Gegenwärtig laufe ein von
der EKLB und dem BAFU unterstütztes Forschungsvorhaben zur Aktualisierung der
Grundlagen für die Lärmbeurteilung für alle Verkehrsträger (Strasse, Schiene,
Luftverkehr). Dabei werde überprüft, inwiefern die heutigen Grenzwerte die
Störwirkung von Lärm genügend abbildeten. Soweit nötig, könnten anschliessend
Arbeiten zur Änderung von Grenzwerten in der LSV an die Hand genommen werden.
Zurzeit gebe es keine ausreichenden wissenschaftlichen Befunde, die eine
Änderung der geltenden Belastungsgrenzwerte von Anh. 8 LSV rechtfertigen
würden; diese seien als gesetzmässig zu erachten.
6.2. Diese Erwägungen lassen keine Bundesrechtsverletzung erkennen.
6.2.1. Da es vorliegend um den Lärm von Militärflugzeugen geht, erscheint es
sinnvoll und zulässig, sich an den Belastungsgrenzwerten zu orientieren, die in
Anh. 8 LSV für den Lärm von Militärflugplätzen aufgestellt wurden. Dies hat
überdies den Vorteil, die spätere Gesamtbeurteilung mit dem (ebenfalls nach
Anh. 8 LSV zu beurteilenden) Lärm des Flugplatzes Meiringen zu vereinfachen
(oben E. 2.3).
Es ist kein Grund ersichtlich, von dem in Anh. 8 LSV vorgesehenen
Mittelungspegel (Leq) abzuweichen. Zwar liegen Anhaltspunkte vor, dass die auf
Mittelungspegeln beruhenden Belastungsgrenzwerte der LSV für die Nacht und die
Tagesrandstunden ergänzungsbedürftig sein könnten, weil Aufwachreaktionen nicht
nur von der Lärmdosis, sondern von Art und Anzahl der Schallereignisse
abhängen, die deutlich aus dem Hintergrundslärm herausragen (vgl. Urteil 1C_589
/2014 vom 3. Februar 2016 E. 6, in: URP 2016 S. 319, RDAF 2017 I S. 423, zu
nächtlichen Strassenverkehrslärm; Urteil 1C_6/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 4
mit Hinweisen zu frühmorgendlichem Fluglärm). Dennoch ging das Bundesgericht in
den zitierten Urteilen davon aus, dass der vom BAFU und der EKLB eingeleiteten
Überprüfung der Belastungsgrenzwerte für Verkehrslärm nicht vorgegriffen werden
dürfe. Dafür besteht erst recht kein Anlass, wenn es - wie hier - um Fluglärm
im Trainingsraum geht, der tagsüber stattfindet.
6.2.2. Im Übrigen hat der envico-Bericht zusätzlich zur Beurteilung gemäss Anh.
8 LSV noch eine Abschätzung von Maximalpegelhäufigkeiten gemacht (S. 16) und
die Resultate mit den Maximalpegeln des deutschen Fluglärmgesetzes verglichen
(S. 20). Auch diese Betrachtung führte zum Ergebnis, dass die gesetzlichen
Anforderungen erfüllt und der Lärm nicht gesundheitsschädigend sei. Zwar wurden
dabei Überschallflüge nicht berücksichtigt. Der Experte der Empa hielt es
jedoch für unwahrscheinlich, dass der Einbezug der kleinen Anzahl
Überschallflüge an der Gesamtaussage des Berichts etwas geändert hätte. Dies
wird von den Beschwerdeführern nicht substanziiert bestritten.
7.
Die Beschwerdeführer halten die von den Vorinstanzen vorgenommene Abklärung der
Lärmbelastung für ungenügend; dies verletze die aus Art. 3 und 8 EMRK
abgeleitete Verpflichtung der Behörden zu einer wirksame Untersuchung bei
Vorliegen eines Verdachts auf staatliche Grundrechtsverletzungen.
7.1. In erster Line machen die Beschwerdeführer geltend, die Inputdaten seien
ungenügend gewesen, um eine seriöse Lärmabschätzung bzw. -berechnung
vorzunehmen; dies sei auch von der Empa und der Gartenmann Engineering AG
kritisiert worden. So fehlten insbesondere Informationen zu Flugbahnen,
Empfängerpunkten und typenspezifischen Flugbahnbelegungen. Es wäre Sache des
VBS gewesen, die notwendigen Unterlagen zu beschaffen. In seiner ergänzenden
Stellungnahme vom 5. Oktober 2016 habe auch der Experte der Empa eingeräumt,
dass sich der quantitative Einfluss, den das Vorliegen besserer Inputdaten auf
die Prognosegenauigkeit haben würde, schwer abschätzen lasse, und habe eine
ausschnittsweise Berechnung der Lärmbelastung als sinnvoll erachtet (so auch
Schreiben der Gartenmann Engineering AG vom 17. November 2016).
7.2. Das Bundesverwaltungsgericht räumte ein, dass sich gewisse Vorbehalte
gegenüber dem envico-Bericht aus dem Fehlen (genauer) Inputdaten ergeben; der
Bericht beruhe auf Annahmen, die mit erheblicher Unsicherheit behaftet seien.
Dennoch erachtete es die Berechnung bzw. Abschätzung der Lärmimmissionen im
Ergebnis als ausreichend, namentlich aufgrund des deutlich unter dem
Planungswert der Empfindlichkeitsstufe I gemäss Anh. 8 LSV liegenden
Beurteilungspegels (Lr), der gesundheitlich kaum relevanten
Maximalpegelbelastung und der von der envico AG getroffenen "konservativen"
Annahmen. Zwar hätten das BAFU zusätzliche Abklärungen für höher gelegene Orte
und der Empa-Experte eine ausschnittsweise Lärmberechnung unter Einbezug der
Flugspuren als hilfreich bzw. sinnvoll bezeichnet, nicht aber als zwingend
notwendig erachtet.
7.3. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden:
Aus dem envico-Bericht geht hervor, dass die Luftwaffe über keine archivierten
Flugspuren der Trainingsaufträge verfügt; Radarspuren werden nur für etwa eine
Woche gespeichert. Der Bericht beruht daher auf den für das Jahr 2013 erfassten
Start- und Landezeiten, mit Angaben zur Einsatzdauer im Trainingsraum, zur
Anzahl Flugzeuge und den benutzten Trainingssektoren. Anhand dieser Daten wurde
versucht, Bewegungszahlen und Flugzeiten für den Sektor "Schratten" des
Trainingsraums abzuschätzen, in dem sich der Flugplatz Meiringen und Umgebung
befinden. Mangels genauerer Daten wurde eine gleichmässige Verteilung der
erfassten Einsätze über alle Sektoren angenommen (sog. Kugelschalenmodell).
Es ist unstreitig, dass diese Abschätzung mit erheblichen Unsicherheiten
behaftet ist. Eine präzisere Berechnung würde jedoch detailliertere Inputdaten
voraussetzen, die nicht vorhanden sind. Das Beschaffen der notwendigen Daten
(jedenfalls für einen längeren, repräsentativen Zeitraum) wäre mit erheblichem
Aufwand verbunden. Dieser Aufwand erscheint nur gerechtfertigt, wenn es möglich
erscheint, dass dies am Ergebnis (Einhaltung der Planungswerte gemäss Anh. 8
LSV) etwas ändern könnte. Dies durfte vorliegend von der Vorinstanz verneint
werden:
Dem envico-Bericht liegen verschiedene Annahmen zugrunde, die tendenziell zu
einer Überschätzung des Lärmpegels führen, hinsichtlich Flugzeugtyp
(Zugrundelegung des Emissionspegels der lauteren F/A 18 für alle Bewegungen,
ohne Berücksichtigung der leiseren Tiger), Leistungssetzung (Vollgas-Startwerte
für 90 % der Zeit und 10 % mit Nachbrenner) und der berücksichtigten Kalotten.
Es ist davon auszugehen, dass diese konservativen Annahmen eine allfällige
Unterschätzung der Lärmbelastung in Zonen, in denen sich die Flugrouten
verdichten, d.h. nicht gleichmässig verteilt sind, ganz oder zumindest
teilweise ausgleichen.
Hinzu kommt, dass der berechnete Pegel von 42 dB (A) erheblich unter dem
Planungswert für die ES I von 50 dB (A) liegt; noch deutlicher ist der Abstand
zum Planungswert für die ES II und III von 60 dB (A), der für den grössten Teil
des Siedlungsgebiets und die Landwirtschaftszone massgeblich ist (Art. 43 Abs.
1 lit. b und c LSV). Dieser Wert wäre selbst bei einer Verdoppelung des Lärms
gegenüber dem im envico-Bericht berechneten Wert noch klar eingehalten
(ausgehend von der Faustregel, wonach eine Verdoppelung des Lärms zu einer
Erhöhung um rund 10 dB führt). Dementsprechend erachtete auch der Experte der
Empa eine detailliertere Abschätzung als "kaum nötig", um die Frage der
Einhaltung/Überschreitung der Grenzwerte zu beantworten, trotz der grossen
Berechnungsunsicherheit.
7.4. Insgesamt ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Kritik der
Beschwerdeführer am envico-Bericht sehr sorgfältig und in einem aufwändigen
Verfahren überprüft hat, in dem die Beschwerdeführer nicht nur schriftlich,
sondern auch mündlich angehört wurden (Instruktionsverhandlung, Augenschein mit
Parteiverhandlung), unter Einholung von Stellungnahmen der Bundesfachbehörde
(BAFU) und des - im Einvernehmen mit den Parteien - beigezogenen Experten der
EMPA. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe ihre Untersuchungspflichten nach EMRK
verletzt, erscheint daher haltlos, soweit diese (auf das Strafverfahren
zugeschnittenen) Pflichten hier überhaupt einschlägig sein sollten.
8.
Hinsichtlich der Luftschadstoffimmissionen wiederholen die Beschwerdeführer
ihre vorinstanzlichen Einwände, ohne sich mit den Erwägungen des
Bundesverwaltungsgerichts und den Messresultaten des beco Berner Wirtschaft aus
den Jahren 2011-2012 in der Umgebung des Flugplatzes Meiringen
auseinanderzusetzen, wonach die Grenzwerte der Luftreinhalteverordnung für NOx
und PM10 in der Region deutlich eingehalten seien und die Messwerte für Benzol
und Toluol (als Leitsubstanzen für die VOC-Belastung) nicht höher lägen als in
anderen bewohnten Gebieten in der Schweiz. Ihre Vorbringen sind daher
abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
9.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art.
66 BGG) und haben - wie auch das VBS - keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Eidgenössischen Departement für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Mai 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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