I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.541/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_541/2017
Urteil vom 15. Mai 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Karlen, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Bernhard Stadelmann,
gegen
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
Beschwerdegegner,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Beat Mühlebach,
Regionales Bauamt Wolhusen,
Menznauerstrasse 13, Postfach 55, 6110 Wolhusen.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 4.
September 2017 (7H 17 16).
Sachverhalt:
A.
Am 18. März 2016 ersuchte die A.________ GmbH (nachstehend: Bauherrin) die
Gemeinde Wolhusen darum, auf ihrem Grundstück Nr. 1139, GB Wolhusen,
(nachstehend: Baugrundstück) die Errichtung von zwei Mehrfamilienhäusern (A und
B) mit Einstellhalle und von zwei Einfamilienhäusern (C und D) zu bewilligen.
Für alle Bauten wurden Flachdächer vorgesehen.
Das Baugrundstück entspricht der Parzelle Nr. 22 des vom Gemeinderat Wolhusen
am 4. Oktober 2001 genehmigten Gestaltungsplans Hiltenrain. Gemäss den
Erläuterungen dieses Plans können die Bauten terrassenförmig im von West nach
Ost leicht ansteigenden Hang platziert werden (Ziff. 4), wobei alle Dacharten
gestattet sind (Ziff. 10). Die Gestaltungsplan-Vorschriften (GPV) schreiben in
Ziff. 7 vor, dass die Hauptfirstrichtung parallel zum Hang zu verlaufen hat.
Gegen das öffentlich aufgelegte Bauvorhaben erhoben B.________ und C.________
sowie D.________ und E.________ (nachstehend: Einsprecher) Einsprache.
In ihrer Stellungnahme vom 4. Mai 2016 kam die kommunale Fachkommission zum
Ergebnis, die Diagonalstellung des Mehrfamilienhauses A und das quer zur
Hangrichtung platzierte Mehrfamilienhaus B störten die Ordnung im
Gestaltungsplangebiet und im Quartier. Gemäss dem Gestaltungsplan müsse die
Firstrichtung parallel zum Hang ausgerichtet werden, womit wohl eine
entsprechende Ausrichtung auch bei Flachdachbauten gemeint sei.
In der Folge legte die Bauherrin den Entwurf eines abgeänderten Bauprojekts mit
einem neu parallel zum Hang ausgerichteten Mehrfamilienhaus A vor. In ihrer
Beurteilung vom 7. Juli 2016 begrüsste die Fachkommission Architektur die neue
Positionierung des Mehrfamilienhauses A und führte aus, das quer zum Hang
platzierte Mehrfamilienhaus B störe nach wie vor die Ordnung im
Gestaltungsplangebiet.
Am 24. Oktober 2016 reichte die Bauherrin der Gemeinde Wolhusen eine
Projektänderung ein, gemäss welcher die Gebäudelängsseite des
Mehrfamilienhauses A parallel zum Hang ausgerichtet war und die ursprünglich
vorgesehene Ausrichtung des Mehrfamilienhauses B nicht geändert wurde. Nach der
öffentlichen Auflage der Planunterlagen für die Projektänderung erhoben die
Einsprecher wiederum Einsprache.
Mit Entscheid vom 23. Dezember 2016 erteilte das Regionale Bauamt Wolhusen
(nachstehend: Bauamt) der Bauherrin die verlangte Baubewilligung unter
Bedingungen und Auflagen. Die gegen das Baugesuch erhobenen Einsprachen wies
das Bauamt ab, soweit es sie nicht als erledigt erklärte oder bezüglich der
privatrechtlichen Aspekte an den Zivilrichter verwies. Zur Begründung der
Zulässigkeit der Ausrichtung des Mehrfamilienhauses B führte das Bauamt aus,
die Regelung in Ziff. 7 GPV betreffend die Firstrichtung sei nur auf
Schrägdachformen, nicht aber auf Flachdächer anwendbar und verlange nicht, dass
die Längsseite eines Gebäudes mit seiner Firstrichtung gleichzusetzen sei.
Mit Urteil vom 4. September 2017 hob das Kantonsgericht des Kantons Luzern den
Baubewilligungsentscheid des Bauamts vom 23. Dezember 2016 in Gutheissung einer
dagegen von den Einsprechern erhobenen Beschwerde mit der Begründung auf, die
Ausrichtung des Mehrfamilienhauses B verstosse gegen Ziff. 7 GPV.
B.
Die Bauherrin (Beschwerdeführerin) erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Kantonsgerichts vom 4.
September 2017 aufzuheben und den Baubewilligungsentscheid des Bauamts vom 23.
Dezember 2016 zu bestätigen. Eventuell sei die Sache mit der Auflage an die
Vorinstanz zurückzuweisen, den Baubewilligungsentscheid zu bestätigen.
Die Gemeinde Wolhusen beantragt, die Beschwerde gutzuheissen. Das
Kantonsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Einsprecher
(Beschwerdegegner) beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Die Beschwerdeführerin und die Gemeinde Wolhusen stellen in ihren Repliken
keine neuen Anträge. Die Beschwerdegegner bestätigen in ihrer Duplik ihre
Anträge.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
im Bereich des Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten grundsätzlich offen (BGE 133 II 353 E. 2 S. 356). Die
Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als
Baugesuchstellerin beschwerdelegitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist zur Anrufung der Gemeindeautonomie legitimiert, weil die
gerügte Verletzung sich auf ihre tatsächliche Stellung auswirkt (Urteil 1C_906/
2013 vom 20. November 2014 E. 6.2 mit Hinweis).
Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die
Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die
Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und interkantonalem Recht geltend
gemacht werden (Art. 95 lit. a, b und e BGG).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und
Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Die von der Beschwerdeführerin erstmals vor Bundesgericht eingereichten
Visualisierungen des Mehrfamilienhauses B mit einem Schrägdach, sind als
unzulässige Noven aus dem Recht zu weisen, zumal nicht erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gab.
2.
2.1. Die Vorinstanz führte zusammengefasst aus, der kommunalen Behörde komme
bei der Auslegung von Gestaltungsplanvorschriften prinzipiell ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zu. Trotz der gebotenen Zurückhaltung sei ein Eingreifen
des Gerichts jedoch angezeigt, falls sich die Auslegung eines Gestaltungsplans
durch eine kommunale Behörde im Ergebnis nicht halten lasse. Dies treffe
bezüglich der Auslegung von Ziff. 7 GPV durch das Bauamt zu. Die in dieser
Ziffer vorgeschriebene parallel zum Hang verlaufende Hauptfirstrichtung bedeute
bei Schrägdachbauten in aller Regel, dass auch ihre Gebäudelängsseite parallel
zum Hang verlaufe. Mit dieser einheitlichen Ausrichtung der Bauten werde ihre
gute Eingliederung in die Umgebung und das bestehende Gelände erzielt. Demnach
sei Ziff. 7 GPV gemäss ihrem Zweck als Ausrichtungsvorschrift zu verstehen,
welche die Hauptfirstrichtung und die Gebäudelängsseite erfasse. Diese
Zielsetzung erfasse auch Flachdachbauten, die zwar keinen First aber eine
Gebäudelängsseite und damit eine Ausrichtung hätten. Dieser Auslegung stehe der
Wortlaut von Ziff. 7 GBV nicht entgegen, weil er keine explizite Einschränkung
enthalte, dass diese Bestimmung nur auf Bauten mit einem First oder geneigten
Dächern anwendbar sei. (Demnach verstosse die quer zum Hang angeordnete
Gebäudelängsseite des Mehrfamilienhauses B gegen Ziff. 7 GPV. Eine Abweichung
von dieser Vorschrift könne nicht mittels einer Ausnahmebewilligung zugelassen
werden, weshalb die Baubewilligung zu verweigern sei.
2.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe das Willkürverbot und die
Gemeindeautonomie verletzt, indem sie bezüglich der Auslegung von Ziff. 7 GPV
ihr Ermessen in unhaltbarer Weise anstelle desjenigen der kommunalen Baubehörde
gestellt habe. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin namentlich aus, die
in Ziff. 7 GPV geregelte Hauptfirstrichtung habe mit der Gebäudelängsseite
nichts zu tun, weshalb es willkürlich sei, von der Hauptfirstrichtung auf die
Lage und Gestaltung der Bauten zu schliessen.
2.3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.2 S.
42 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft frei, ob die kantonale
Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie
fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43 mit
Hinweisen).
2.4. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, steht den kommunalen Behörden bei
der Auslegung von Vorschriften eines Gestaltungsplans ein erheblicher
Beurteilungsspielraum und damit Autonomie zu (vgl. Urteil 1C_569/2016 vom 21.
Juni 2017 E. 7).
2.5. Ein Gestaltungsplan enthält gemäss dem Planungs- und Baugesetz des Kantons
Luzern vom 7. März 1989 (PBG) namentlich Bestimmungen über die Firstrichtungen
sowie Dach- und Fassadengestaltungen (§ 73 Abs. 1 lit. c PBG in der bis am 1.
Januar 2014 gültigen Fassung). Entsprechend schreibt Ziff. 7 GPV vor, dass die
Hauptfirstrichtung parallel zum Hang zu verlaufen hat. Diese Reglung bezieht
sich gemäss ihrem Wortlaut auf den Hauptfirst und kommt demnach bei
Flachdächern, die keinen First haben, nicht zur Anwendung. Entsprechend kann
der Zweck von Ziff. 7 GPV darin gesehen werden, dass mit der Festlegung der
Hauptfirstrichtung bezüglich der Dächer, die einen über die Geschosse
hinausragenden First haben, eine einheitliche Dachlandschaft erreicht werden
soll. Diese beschränkte Zielsetzung entspricht Ziff. 2 der Erläuterungen des
Gestaltungsplans Hiltenrain, wo ausgeführt wird, dieser Plan verzichte bewusst
auf allzu strenge und verbindliche Vorschriften bezüglich Materialwahl,
Fassadenfarbe, Dachform und Baulinien, um die Verwirklichung von individuellen
Bauten zu ermöglichen. Zwar durfte die Vorinstanz gemäss der allgemeinen
Lebenserfahrung davon ausgehen, dass im Regelfall der Dachfirst eines
Schrägdachs parallel zur Gebäudelängsseite verläuft, wovon auch die
Rechtsprechung im Kanton Zürich ausgeht (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich VB.2013.00437 vom 19. September 2013 E. 3.1). Daraus durfte
sie ohne Willkür folgern, Ziff. 7 GPV gehe bei Schrägdachbauten grundsätzlich
von der Übereinstimmung der Hauptfirstrichtung mit der Gebäudelängsseite aus.
Vorliegend geht es indessen nicht um Häuser mit traditioneller Dachform mit
einem First, sondern um Flachdachbauten. Auf diese ist Ziff. 7 GPV
offensichtlich nicht direkt anwendbar. Es liegt auch nicht auf der Hand, die
genannte Bestimmung entgegen ihrem Wortlaut sinngemäss auf Flachdachbauten
anzuwenden und deren Ausrichtung entsprechend einem fingierten First zu
verlangen. Im Gegenteil: Wie aus den Erläuterungen zum Gestaltungsplan erhellt,
soll der Bauherrschaft im Plangebiet ein breiter architektonischer Spielraum
offen gelassen werden; so ist ausdrücklich die Rede von einer "Überbauung aus
verschiedenen Häusertypen, Dachformen und Materialien", was nicht dafür
spricht, Flachdachbauten einer bestimmten Ausrichtung zu unterwerfen. Aus den
genannten Gründen durfte das Bauamt Ziff. 7 GPV in vertretbarer Weise
dahingehend auslegen, dass sie nur die Hauptfirstrichtung und nicht auch die
Gebäudelängsseite festlegt. Indem die Vorinstanz bezüglich dieser Auslegung
dennoch von einer Überschreitung des Ermessensspielraums der Gemeinde ausging,
verletzte sie die Gemeindeautonomie (vgl. Urteil 1C_424/2014 vom 26. Mai 2015
E. 4.3).
3.
3.1. Nach dem Gesagten ist das angefochtene Urteil zufolge der Verletzung der
Gemeindeautonomie in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Da die Vorinstanz
die vom Bauamt erteilte Baubewilligung aufgrund einer Verletzung des
Gestaltungsplans aufhob, liess sie offen, ob das geplante Mehrfamilienhaus B
gemäss den Behauptungen der Beschwerdegegner auch gegen das Gebot der
Eingliederung und zusätzliche Vorschriften verstösst. Die Sache ist daher zur
Prüfung der bisher offen gelassenen Fragen und zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen (Urteil 1C_424/2014 vom 26. Mai 2015 E. 5).
3.2. Bei der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Rückweisung zur neuen
Entscheidung gilt die beschwerdeführende Partei praxisgemäss als ganz
obsiegend, wenn der Verfahrensausgang noch offen ist (BGE 141 V 281 E. 11.1 S.
3.12; Urteile 1C_621/2014 vom 31. März 2015 E. 3.3; 2C_60/2011 vom 12. Mai 2011
E. 2.4; HANSJÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz, Seiler/von Werdt/Güngerich/
Oberholzer [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 17 zu Art. 66 BGG). Die Gerichtskosten
sind daher den unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
BGG), die der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen haben (Art. 68 Abs. 2 und Abs. 5 i.V.m. Art. 68
Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird das Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 4.
September 2017 aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regionalen Bauamt Wolhusen und dem
Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Mai 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Karlen
Der Gerichtsschreiber: Gelzer
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