I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.539/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_539/2017, 1C_551/2017, 1C_553/2017,
1C_554/2017, 1C_555/2017, 1C_556/2017,
1C_567/2017
Urteil vom 12. November 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
1C_539/2017
A.a.________ und A.b.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Pfister,
1C_551/2017
1. B.a.________,
2. B.b.________ und B.c.________,
3. B.d.________ und B.e.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Ulrich Keusen und Rechtsanwältin Kathrin
Lanz,
1C_553/2017
1. C.a.________ und C.b.________,
2. C.c.________ und C.d.________,
3. C.e.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Samuel Lemann,
1C_554/2017
Verein D.________, handelnd durch die statutarischen Organe,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig,
1C_555/2017
1. E.a.________,
2. Erbengemeinschaft E.________, bestehend aus:
2.1. E.b.________,
2.2. E.c.________,
2.3. E.d.________,
2.4. E.e.________,
2.5. E.f.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig,
1C_556/2017
1. F.a.________ und F.b.________,
2. F.c.________ und F.d.________,
3. Erben des F.________,
4. F.e.________,
5. F.f.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Güngerich und Rechtsanwältin
Anita Miescher,
1C_567/2017
1. G.a.________,
2. Erbengemeinschaft G.________, bestehend aus:
2.1. G.b.________,
2.2. G.c.________,
2.3. G.d.________,
2.4. G.e.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Güngerich und Rechtsanwältin
Anita Miescher,
gegen
Einwohnergemeinde Wohlen, 3033 Wohlen b. Bern,
handelnd durch den Gemeinderat Wohlen, Hauptstrasse 26, 3033 Wohlen b. Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern, vertreten durch die Justiz-, Gemeinde- und,
Kirchendirektion, Münstergasse 2, 3011 Bern.
Gegenstand
See- und Flussufer; ersatzweiser Erlass der Uferschutzplanung
Wohlensee-Inselrainbucht; Überbauungsordnung mit Baubewilligung
(RRB Nr. 1293 vom 5. September 2012),
Beschwerde gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 4. September 2017 (100.212.371U und 100.212.362-366/368/370/372-379U).
Sachverhalt:
A.
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Wohlen beschloss am 17.
September 1991 den Uferschutzplan Wohlensee und gab im Uferabschnitt B
(Inselrain-Thalmatt) der Variante "ufernahe Wegführung" den Vorzug vor der
Variante "Hofenstrasse". Die damalige Baudirektion des Kantons Bern genehmigte
den Uferschutzplan am 13. August 1993 mit gewissen Ergänzungen. Die dagegen
erhobenen Beschwerden hiess der Regierungsrat des Kantons Bern am 9. August
1995 teilweise gut. Er hob die Genehmigungsverfügung auf, soweit sie den
Uferweg im Abschnitt B (Inselrain-Thalmatt) betraf, und wies die Sache an die
EG Wohlen zurück mit dem Auftrag, eine detaillierte Planung des grundsätzlich
dem Wasser entlang führenden Uferwegs auszuarbeiten (Regierungsratsbeschluss
[RRB] 1990). Mit Urteil vom 28. April 1997 stützte das Verwaltungsgericht des
Kantons Bern diesen Entscheid grundsätzlich, behielt aber eine umfassende
Interessenabwägung aufgrund des noch auszuarbeitenden Detailprojekts vor;
sollten insgesamt überwiegende Interessen (Naturschutzinteressen, private
Interessen der Grundeigentümer) gegen eine ufernahe Wegführung sprechen, müsste
allenfalls doch darauf verzichtet werden (Urteil S. 23). Ergänzend führte das
Verwaltungsgericht aus, mit der Zweckbestimmung des Uferwegs nicht vereinbar
wäre das durchgehende Bepflanzen mit einer Busch- bzw. Baumreihe, welche die
Sicht auf das Wasser vollständig versperren würde (Urteil S. 24).
Zusammenfassend hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden verschiedener
Grundeigentümer sowie mehrerer Vereinigungen teilweise gut und wies die Akten
an die EG Wohlen zurück, mit dem Auftrag, die Uferwegplanung in diesem Sinn neu
an die Hand zu nehmen (Verfahren 19596-19601).
B.
Die EG Wohlen nahm die Arbeiten in der Folge wieder auf, führte sie aber nicht
erfolgreich zu Ende. Nachdem der Gemeinderat von Wohlen dem Amt für Gemeinden
und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) am 18. Januar 2006 mitgeteilt hatte, er
sehe sich ausser Stand, innerhalb der von der Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) gesetzten Frist (15. März 2006) eine
eigene Lösung für die Uferwegführung im Abschnitt Inselrain-Thalmatt zu
erarbeiten, sprach der Regierungsrat mit Beschluss vom 23. August 2006 den für
den ersatzweisen Erlass der Uferschutzplanung erforderlichen Kredit und legte
die Aufgabenteilung unter den involvierten kantonalen Amtsstellen fest (RRB
1572). Der Regierungsrat beschränkte sich dabei nicht auf die Detailplanung des
Uferwegs im engeren Sinn, sondern ordnete zusätzlich eine Reihe begleitender
Massnahmen an.
Vom 17. November bis 17. Dezember 2008 fand die erste öffentliche Auflage der
vom Kanton erarbeiteten Uferschutzplanung statt. Es gingen diverse Einsprachen
ein. Nach zusätzlichen Variantenstudien und Kostenabklärungen änderte das
federführende AGR die Wegführung leicht ab, sodass insbesondere keine Stufen
und Treppen mehr notwendig sind. Im Anschluss an die zweite öffentliche Auflage
vom 17. November bis 17. Dezember 2010, in deren Rahmen wiederum zahlreiche
Einsprachen eingingen, wurde der Uferschutzplan nochmals geringfügig
angepasst.
Mit Beschluss vom 5. September 2012 erliess der Regierungsrat ersatzweise für
die EG Wohlen eine Ergänzung der kommunalen Uferschutzplanung Wohlensee im
Bereich der Inselrainbucht. Die Einsprachen wies er ab (RRB 1293).
Gegen diesen Beschluss vom 5. September 2012 führten diverse Personen und der
Verein D.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht.
Dieses holte bei der Schweizerischen Vogelwarte Sempach ein Gutachten ein
(Gutachten "Uferschutzplanung Wohlensee-Inselrainbucht" vom 18. Dezember 2014)
und führte mehrere Augenscheins- und Instruktionsverhandlungen sowie
öffentliche mündliche Schlussverhandlungen mit Parteivorträgen gemäss Art. 6
EMRK (SR 0.101) durch.
Mit Urteil 100.212.371U vom 4. September 2017 hiess das Verwaltungsgericht die
Beschwerde von A.a.________ und A.b.________ dahin gut, dass der Beschluss Nr.
1293 des Regierungsrats vom 5. September 2012 aufgehoben wird, soweit die
Ergänzung der Uferschutzplanung "Inselrain-Thalmatt" für die Parzelle der
Beschwerdeführer als Baubewilligung gilt. Das Verwaltungsgericht wies die Sache
insoweit im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zurück; im Übrigen wies es
die Beschwerde ab.
Mit Urteil 100.212.362-366/368/370/372-379U vom 4. September 2017 wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerden der übrigen Beschwerdeführer in der
Hauptsache ab und auferlegte diesen die Verfahrenskosten.
C.
Mit Eingabe vom 10. Oktober 2017 führen A.a.________ und A.b.________ gegen das
Urteil 100.212.371U vom 4. September 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht (Verfahren 1C_539/2017). Sie beantragen,
das angefochtene Urteil sei aufzuheben, soweit die Beschwerde abgewiesen worden
sei und der Uferschutzplanung sei betreffend der in ihrem Eigentum stehenden
Parzelle definitiv die Genehmigung zu verweigern. Das Verwaltungsgericht und
die JGK beantragen die Beschwerdeabweisung. Die EG Wohlen verzichtet auf eine
Stellungnahme. Die Beschwerdeführer halten an ihrem Standpunkt und an ihren
Anträgen fest.
Gegen das Urteil 100.212.362-366/368/370/372-379U des Verwaltungsgerichts vom
4. September 2017 führen die übrigen im Rubrum genannten (natürlichen und
juristischen) Personen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht (Verfahren 1C_551, 553, 554, 555, 556 und 567/2017). Sie
beantragen im Wesentlichen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die
Überbauungsordnung "Wohlensee-Inselrainbucht" sei nicht zu genehmigen sowie die
Baubewilligungen seien zu verweigern. Das Verwaltungsgericht und die JGK
beantragen die Abweisung der Beschwerden (mit Ausnahme des Verfahrens 1C_553/
2017, in welchem das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei). Mit Verfügungen vom 7. November
2017 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung den Beschwerden
die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Bundesamt für Umwelt BAFU hat
Stellungnahmen zu den Beschwerden eingereicht, ohne Anträge zu stellen. Es
kommt zum Schluss, das Vorhaben stehe nicht im Einklang mit den Vorschriften
des Bundesumweltrechts. Die Vorinstanzen und die Verfahrensbeteiligten konnten
sich hierzu äussern. Die Beschwerdeführer halten an ihren Rechtsauffassungen
und an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten sind kantonal letztinstanzliche Entscheide betreffend eine
Überbauungsordnung. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen.
Die Beschwerden betreffen dieselbe Streitsache (Uferweg im Abschnitt B
Inselrain-Thalmatt am Wohlensee) und stehen in einem engen sachlichen
Zusammenhang. Es werden im Wesentlichen dieselben Rügen erhoben, und es sind
dieselben Rechtsfragen zu prüfen. Es rechtfertigt sich daher, die
Beschwerdeverfahren zu vereinigen und mit einem einzigen Urteil darüber zu
befinden (vgl. etwa Urteil 1C_176/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1, nicht publ. in:
BGE 140 I 2).
In den Verfahren 1C_551, 553, 555 und 567/2017 sind die
Sachurteilsvoraussetzungen klarerweise erfüllt. Auf die Beschwerden ist daher
einzutreten.
1.2. Mit Urteil 100.212.371U vom 4. September 2017, welches im Verfahren 1C_539
/2017 angefochten ist, wies die Vorinstanz die Sache im Sinne der Erwägungen an
den Regierungsrat zurück (vgl. Sachverhalt lit. B. hiervor). Die Vorinstanz
nahm im angefochtenen Urteil auf der Grundlage der detaillierten Planung
bereits eine umfassende Interessenabwägung vor; sowohl die genaue Wegführung
(Linienführung) als auch die für den Wegbau erforderliche Wegfläche auf der
Parzelle der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_539/2017 stehen bereits fest.
Aufgrund des Rückweisungsentscheids ist vom Regierungsrat - nach allfälliger
Rechtskraft der Überbauungsordnung - im Baubewilligungsverfahren einzig noch
der genaue Wegtypus zu bestimmen. Diese Frage lässt sich unabhängig von den
kantonal bereits abschliessend behandelten Aspekten beurteilen. Es erscheint
deshalb gerechtfertigt, vorliegend von einem Endentscheid auszugehen (vgl. auch
Urteil 1C_391/2014 vom 3. März 2016 E. 1.4, in: URP 2016 S. 579).
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C_539/2017 ist somit ebenfalls einzutreten.
1.3. Beschwerdeführer im Verfahren 1C_554/2017 ist ein Verein. Ein solcher kann
insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann aber
auch die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche
handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch
einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung
durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte "egoistische
Verbandsbeschwerde"). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie
sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Wer keine eigenen, sondern einzig
allgemeine oder öffentliche Interessen geltend machen kann, ist nicht befugt,
Beschwerde zu führen (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 mit Hinweisen; vgl. etwa
auch Urteil 1C_462/2016 vom 24. Juli 2017 E. 1.1).
Der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_554/2017 legt in seiner Beschwerdeschrift
nicht dar, dass bzw. inwiefern die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen
gegeben sind; insoweit kommt er seiner Begründungspflicht nicht nach (Art. 42
Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251; siehe auch Urteil 1C_250/2015
vom 2. November 2015 E. 1). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Mehrheit
oder doch eine Grosszahl der Vereinsmitglieder zur Beschwerde befugt wäre.
Die sogenannte "ideelle Verbandsbeschwerde" fällt bereits deshalb ausser
Betracht, weil der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_554/2017 nicht zu den
gesamtschweizerischen Organisationen gehört, die nach Art. 12 des
Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451)
oder nach Art. 55 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(USG; SR 814.01) zur Erhebung von Beschwerden ans Bundesgericht berechtigt sind
(Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; vgl. Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über
die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]).
Auf die Beschwerde 1C_554/2017 ist deshalb nicht einzutreten.
1.4.
1.4.1. Der Beschwerdeführer 3 im Verfahren 1C_556/2017 ist am 23. Juni 2018
verstorben. Die Erben treten als Gesamtrechtsnachfolger - unter Vorbehalt der
Ausschlagung (Art. 566 ff. ZGB) - kraft Gesetzes in die Position des Erblassers
ein (Art. 560 ZGB). Da noch nicht bekannt ist, wer die Erbengemeinschaft
bildet, werden die Erben des Beschwerdeführers 3 als Partei aufgeführt.
1.4.2. Die Beschwerdeführerin 5 im Verfahren 1C_556/2017 hat ihr Grundstück
nach Angaben ihres Rechtsvertreters in der Zwischenzeit veräussert.
Das Bundesgerichtsgesetz enthält keine Vorschriften zum Parteiwechsel, weshalb
nach Art. 71 BGG die Bestimmungen des Bundeszivilprozesses (BZP; SR 273)
sinngemäss anwendbar sind. Nach Art. 21 Abs. 1 BZP bleibt die Veräusserung der
im Streite liegenden Sache während der Rechtshängigkeit ohne Einfluss auf die
Legitimation zur Sache. Die Partei, welche den Streitgegenstand veräussert hat,
ist daher auch vor Bundesgericht legitimiert, das Verfahren in ihrem Namen in
Prozessstandschaft für fremdes Recht fortzuführen, wenn - wie vorliegend - kein
Parteiwechsel beantragt wurde (Urteile 1C_285/2017 vom 27. Oktober 2017 E. 1.2
und 1C_142/2014 vom 13. März 2015 E. 2.4). Die Beschwerdeführerin 5 im
Verfahren 1C_556/2017 ist somit (weiterhin) beschwerdelegitimiert.
2.
Die Ausgangslage nach kantonalem Recht, auf welche sich die Uferschutzplanung
stützt, stellt sich wie folgt dar:
2.1. Nach Art. 1 des kantonalen Gesetzes über See- und Flussufer vom 6. Juni
1982 (SFG; BSG 704.1) schützen Kanton und Gemeinden die Uferlandschaft und
sorgen für öffentlichen Zugang zu See- und Flussufern (vgl. auch Art. 54 Abs. 2
lit. c und d des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Zu
diesem Zweck verlangt das SFG den Erlass von Uferschutzplänen für die vom
Gesetz erfassten Gewässer, so unter anderem für den Wohlensee (Art. 2 Abs. 1
lit. a SFG). Ein Kernstück des SFG ist die Anlage eines Uferwegs (Art. 3 Abs. 1
lit. b SFG). Das Gesetz folgt damit dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2
lit. c RPG (SR 700), wonach der öffentliche Zugang und die Begehung der See-
und Flussufer erleichtert werden sollen. Gemäss Art. 3 Abs. 1 SFG legt der
Uferschutzplan nebst dem Uferweg namentlich eine Uferschutzzone im unüberbauten
Gebiet und Baubeschränkungen im überbauten Gebiet, allgemein benützbare
Freiflächen für Erholung und Sport sowie Massnahmen zur Erhaltung naturnaher
Uferlandschaften und zu ihrer Wiederherstellung fest.
2.2. Gemäss Art. 4 SFG muss der Uferweg durchgehend sein und in der Regel
unmittelbar dem Ufer entlang führen (Abs. 2). Wo besondere Verhältnisse, wie
die Möglichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung, andere wichtige
öffentliche Interessen oder überwiegende private Interessen es rechtfertigen,
kann der Weg ufernah geführt werden (Abs. 3). Wo der Weg ufernah geführt wird,
sind mit Stichwegen öffentliche Bereiche am Ufer zu erschliessen und bestehende
Durchblicke auf das Wasser zu erhalten (Abs. 4). Auf einen ufernahen Weg nach
Absatz 3 kann für Streckenabschnitte verzichtet werden, wenn eine attraktivere
Wegführung möglich ist, wenn dies aus topographischen Gründen nötig ist oder
wenn die Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft es erfordert. Am Ende dieser
Wegführung ist die Verbindung zu den Uferwegen nach den Absätzen 2 und 3
sicherzustellen (Abs. 5). Gemäss Art. 2a Abs. 1 der kantonalen See- und
Flussuferverordnung vom 29. Juni 1983 (SFV; BSG 704.111) gilt ein Bereich von
etwa 50 m vom Ufer als ufernah.
2.3. Nach Art. 5 Abs. 1 SFG erlässt der Regierungsrat einen Richtplan, der für
die Ausarbeitung und Koordination der Uferschutzpläne wegleitend ist, wobei er
die Gemeinden sowie die Natur- und Uferschutzorganisationen anhört.
Der Regierungsrat hat am 26. Februar 1986 den See- und Flussuferrichtplan für
das Teilgebiet der Region Bern von November 1985 genehmigt. Er sieht im hier
interessierenden Bereich der Inselrainbucht einen grundsätzlich dem Wasser
entlang führenden Uferweg vor, wobei die detaillierte Wegführung unter
Berücksichtigung der Abrutschgefahr, der Laichgebiete, des Naturschutzes, der
Bootshäuser usw. festzulegen ist. Ob ein Uferweg beispielsweise aufgrund
überwiegender Interessen des Naturschutzes (teilweise) anstatt unmittelbar dem
Ufer entlang ufernah oder sogar uferfern geführt werden kann (vgl. Art. 4 SFG),
ist im Rahmen der Uferschutzplanung (Erlass des Nutzungsplans) zu prüfen; der
Richtplan wäre dazu vom Detaillierungsgrad wie auch vom Inhalt her nicht das
geeignete Planungsinstrument.
Eine umfassende Interessenabwägung (vgl. E. 3.2 hiernach) kann ein Abweichen
vom Richtplan gebieten. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt
Abweichungen vom Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von
untergeordneter Bedeutung sind, und wenn es nach den Umständen unzumutbar
erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern. Grössere Abweichungen
erfordern demgegenüber eine Anpassung des Richtplans; dies betrifft
hauptsächlich Vorhaben, die sich verantwortlich in den Raum nur dadurch
einfügen lassen, dass sie die Richtplanung durchlaufen (BGE 119 Ia 362 E. 4a S.
367 f.; vgl. auch Art. 7 Abs. 1 SFV).
2.4. Gemäss Art. 8 Abs. 1 SFG in der ursprünglichen, bis zum 31. Dezember 2008
geltenden und vorliegend anwendbaren Fassung (GS 1982 S. 182 ff., nachfolgend:
aArt. 8 SFG) ist der Regierungsrat zum ersatzweisen Erlass von Uferschutzplänen
zuständig, wenn eine Gemeinde ihrer Verpflichtung nicht innert fünf Jahren seit
Inkrafttreten des SFG nachgekommen ist. Der Regierungsrat erlässt den
Uferschutzplan ersatzweise im Verfahren der kantonalen Überbauungsordnung (vgl.
aArt. 8 Abs. 1 SFG und Art. 9 Abs. 1 SFG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 SFV). Gemäss
Art. 88 Abs. 6 BauG gilt die Überbauungsordnung als Baubewilligung, soweit sie
das Bauvorhaben mit der Genauigkeit der Baubewilligung festlegt. Eine kantonale
Überbauungsordnung hat dieselben Rechtswirkungen wie eine kommunale
Überbauungsordnung (Art. 102 Abs. 2 BauG); sie gilt unter den vorgenannten
Voraussetzungen somit ebenfalls als Baubewilligung. Das Vorgehen des
Regierungsrats verletzt damit entgegen der Auffassung einiger Beschwerdeführer
die Gemeindeautonomie nicht (vgl. zum Ganzen auch Urteil 1C_829/2013 vom 1. Mai
2014 E. 2 i.S. Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen).
Gegenstand der vom Regierungsrat anstelle der Gemeinde vorzunehmenden Ergänzung
der Uferschutzplanung bildete der im Detail und unter Abklärung sowie Abwägung
aller Interessen festzulegende Uferweg im Abschnitt B (Inselrain-Thalmatt).
Dabei regelt, wie von der Vorinstanz dargelegt, Art. 3 Abs. 1 SFG (vgl. E. 2.1
hiervor) den Inhalt der Uferschutzpläne nicht abschliessend; diese können
vielmehr alles enthalten, was Gegenstand einer Überbauungsordnung sein kann. Da
die konkrete Wegführung einer umfassenden Interessenabwägung standhalten muss
(vgl. insbesondere E. 3.2 hiernach), ist eine schonende Planung erforderlich,
die so weit möglich Rücksicht auf entgegenstehende öffentliche und private
Interessen nimmt (Interessenausgleich) oder allenfalls Ersatz bietet.
Flankierende Massnahmen (vgl. hierzu E. 2.5), die in direktem Zusammenhang mit
Beeinträchtigungen durch den Weg stehen, können helfen, diesen Ausgleich zu
realisieren und sind deshalb - ebenfalls entgegen der Ansicht mehrerer
Beschwerdeführer - grundsätzlich zulässig.
2.5. Der geplante Uferweg verläuft entweder direkt am Wasser oder zumindest
ufernah, d.h. innerhalb eines Bereichs von 50 m vom Ufer (vgl. E. 2.2 hiervor).
Um die Auswirkungen auf Fauna und Flora zu minimieren, sind im hier
umstrittenen, besonders empfindlichen Abschnitt des Uferwegs verschiedene
Schutz- und Aufwertungsmassnahmen geplant. Vorgesehen sind Massnahmen für die
Besucherinformation und -lenkung (Eingangstore mit Informationstafeln, Weggebot
und Fahrverbot, Leinenpflicht für Hunde), eine vom Ufer zurückgesetzte
Wegführung möglichst auf bestehenden Wegen oder Trampelpfaden und temporäre
Störungsschutzmassnahmen (Sichtschutzzäune aus Schilfmatten, Weideflechtzäune).
Damit - abgesehen von den Lahnungen (Uferschutzanlagen) für den
Sedimentrückhalt im Wasser - an Land keine permanenten künstlichen Bauten
erforderlich sind, sind umfassende Uferaufwertungen vorgesehen. Namentlich soll
in den ufernahen Flachwasserzonen eine naturnahe Zonation erreicht werden,
indem Ufergehölz, Grossseggen und Röhricht gezielt gefördert werden. Landseitig
sollen verbaute Uferbereiche renaturiert und "entprivatisiert" werden. Das Land
zwischen Weg und Ufer wird der Uferschutzzone "Aufwertung" zugewiesen; dort
gilt ein grundsätzliches Betretungsverbot. Im Ergebnis sollen diese Massnahmen
einen natürlichen Störungsschutz (Sichtschutz) bilden und wertvollen Lebensraum
für Fauna und Flora schaffen. Teil der Planung bildet weiter eine
Schifffahrtsverbotszone (vgl. hierzu Signalisationsplan Situation 1:2000 der
öffentlichen Auflage). Zusätzlich sollen Schiffsliegeplätze aufgehoben,
Störobjekte entfernt, Hecken gepflanzt sowie Grünflächen aufgewertet und
Kleinstrukturen gefördert werden.
3.
3.1. In der Sache rügen die Beschwerdeführer, der projektierte Uferweg
beeinträchtige ein Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler und
internationaler Bedeutung und verletze das Bundesgesetz vom 20. Juni 1986 über
die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR
922.0), Art. 6 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über die Wasser- und
Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung (WZVV; SR
922.32) und Art. 18 ff. NHG. Zudem habe die Vorinstanz die gebotene umfassende
Interessenabwägung rechtsfehlerhaft vorgenommen (vgl. hierzu und zum Folgenden
auch Urteil 1C_829/2013 vom 1. Mai 2014 E. 4 i.S. Uferschutzplanung Seegarten
Hilterfingen). Der geplante Weg verlaufe zwischen Sichtschutzvorrichtungen
zugunsten der Vögel in Richtung See und solchen zum Schutz der Privatsphäre,
was das Erleben der Uferlandschaft nur in sehr beschränktem Mass zulasse. Das
öffentliche Interesse an der ufernahen Wegführung sei deshalb von der
Vorinstanz überbewertet worden. Hinzu komme, dass der Weg nicht
behindertengerecht ausgestaltet sei. Wie von der Vorinstanz festgestellt, weise
der Weg an mehreren Stellen ein Längsgefälle von über 10 % auf (zwei Mal
zwischen 10 und 12 %, drei Mal zwischen 13 und 15 %). Schliesslich sei den
entgegenstehenden Eigentumsinteressen der betroffenen Grundeigentümer zu wenig
Rechnung getragen worden.
3.2. Gestützt auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR
700.1) nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und
entsprechend auch bei einer Sondernutzungsplanung eine umfassende
Interessenabwägung vor (eingehend hierzu und zum Folgenden: Heinz Aemisegger /
Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 10 ff.
Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung; vgl. etwa Urteil 1C_346/2014 vom 26.
Oktober 2016 E. 2.10, E. 4.4 und E. 6 i.S. Windparkzone Schwyberg). Abzuwägen
sind sämtliche relevanten für und wider den Uferweg sprechenden öffentlichen
(vgl. hierzu allgemein E. 3.3 und 3.4) und privaten Interessen (vgl. E. 3.5).
Das Bundesgericht überprüft Interessenabwägungen als Rechtsfrage grundsätzlich
frei. Rechtsfehlerhaft ist ein Entscheid namentlich, wenn die Behörde die
Bedeutung der Interessen im konkreten Fall verkennt.
3.3. Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sollen die Uferlandschaften zum einen
geschützt, zum andern aber auch der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden, wo
dies sinnvoll und möglich ist. Das Gewicht, das der Bundesgesetzgeber der
öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet gemäss der
Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche sinnvoll, möglich
und zumutbar ist (BGE 118 Ia 394 E. 3a S. 398 f.). Ein unmittelbar dem Ufer
entlang führender öffentlicher Weg verschafft der Öffentlichkeit den
bestmöglichen Seezugang. Durch blosse Stichwege lässt sich ein solcher nicht
gewährleisten. Der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert
mithin die Kantone dazu auf, durch ihre Nutzungsplanungen dafür zu sorgen, dass
die Öffentlichkeit die Gewässer erreichen und sich längs ihrer Ufer bewegen
kann.
Wenn das RPG lediglich von einer Erleichterung des Zugangs zu den Seeufern
spricht, so ist damit gesamthaft betrachtet eine Verbesserung gegenüber der
bestehenden Lage gemeint, die nur erreicht werden kann, wenn überall dort, wo
dies mit verhältnismässigen Eingriffen ins Privateigentum möglich ist, der
Zugang und das Begehen von See- und Flussufern in optimaler Form sichergestellt
wird. Die für die Verwirklichung des Uferwegs notwendigen Rechte sollen
nötigenfalls auf dem Wege der formellen Enteignung erworben werden.
Die den Kantonen in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG übertragene Aufgabe verlangt
indessen nicht, dass der freie Zugang der Öffentlichkeit an allen oder an
bestimmten Stellen eines Seeufers zu gewährleisten wäre (Urteil 1C_157/2014 vom
4. November 2015 E. 3.4, in: ZBl 117/2016 S. 444). Den Kantonen verbleibt
vielmehr ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Der Kanton Bern hat diesen durch
Erlass des SFG im Sinne einer weitgehenden Zugänglichkeit der See- und
Flussufer genutzt, wobei gewichtige andere Interessen es auch nach der Berner
Regelung rechtfertigen können, auf eine Wegführung direkt dem Gewässer entlang
zu verzichten (vgl. dazu eingehend oben E. 2).
3.4. Für die Beurteilung der dem Uferweg entgegenstehenden
Naturschutzinteressen sind folgende Bestimmungen einschlägig:
3.4.1. Art. 1 Abs. 1 lit. a JSG sieht vor, dass die Artenvielfalt und die
Lebensräume der einheimischen und ziehenden wildlebenden Säugetiere und Vögel
erhalten bleiben sollen. Zu diesem Zweck scheidet der Bundesrat gemäss Art. 11
Abs. 1 und 2 JSG nach Anhören der Kantone Wasser- und Zugvogelreservate von
internationaler Bedeutung und im Einvernehmen mit den Kantonen Wasser- und
Zugvogelreservate von nationaler Bedeutung aus. Diesen Auftrag hat der
Bundesrat mit dem Erlass der WZVV umgesetzt.
Gemäss Art. 1 WZVV dienen Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und
nationaler Bedeutung dem Schutz und der Erhaltung der Zugvögel und der
ganzjährig in der Schweiz lebenden Wasservögel. Die Schweiz hat zehn Wasser-
und Zugvogelschutzgebiete von internationaler und 25 von nationaler Bedeutung
ausgeschieden (vgl. BAFU [Hrsg.], Bundesinventar der Wasser- und
Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung, 1991
[Revisionen: 2001, 2009 und 2015]). Die Inselrainbucht ist Teil des im Jahr
2001 ins Inventar aufgenommenen Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler
Bedeutung Nr. 109 Wohlensee (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 WZVV). Das
Schutzgebiet umfasst den oberen Teil des Wohlensees, von der Halenbrücke bis
zur Wohleibrücke. Es ist ein wichtiger Rastplatz für Watvögel, Schwimm- und
Tauchenten. Ausserdem bietet es einen geeigneten Überwinterungsort für gewisse
Wasservögel und zeichnet sich durch eine überdurchschnittlich hohe
Artenvielfalt aus. Als Schutzziel wird das Erhalten des Gebiets als Rastplatz
für Watvögel und als Überwinterungsort für Schwimm- und Tauchenten definiert
(BAFU [Hrsg.], a.a.O., S. 61).
In Wasser- und Zugvogelreservaten gilt unter anderem, dass die Tiere nicht
gestört, vertrieben oder aus dem Gebiet herausgelockt werden dürfen (Art. 5
Abs. 1 lit. b WZVV). Nach Art. 6 Abs. 1 WZVV sorgen Bund und Kantone bei der
Erfüllung ihrer Aufgaben dafür, dass den Schutzzielen der Wasser- und
Zugvogelreservate Rechnung getragen wird. Liegen im Einzelfall andere
Interessen vor, ist anhand einer Interessenabwägung zu entscheiden. Gemäss Art.
6 Abs. 2 WZVV sind die Wasser- und Zugvogelreservate bei der Richt- und
Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Der Richtplan von November 1985 ist indes,
wie von der Vorinstanz festgestellt, nach der Aufnahme des Wohlensees
(Halenbrücke bis Wohleibrücke) in das Bundesinventar der Wasser- und
Zugvogelreservate von nationaler Bedeutung nicht überarbeitet worden; er trägt
damit dem daraus fliessenden verstärkten Schutz der Vögel noch nicht Rechnung
(zum Richtplan vgl. E. 2.3 hiervor). Nach Art. 6 Abs. 3 WZVV bleiben die
allgemeinen Biotopschutzbestimmungen nach den Art. 18 ff. NHG vorbehalten.
3.4.2. Gemäss Art. 18 Abs. 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und
Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und
andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind nach
Art. 18 Abs. 1bis NHG Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene
Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte,
die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders
günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen. Mit dem Bau des
Uferwegs wird unbestrittenermassen in schutzwürdige Lebensräume eingegriffen;
es müssen einzelne Hecken beseitigt werden und der Uferweg verläuft teilweise
im geschützten Uferbereich. Lässt sich nach Art. 18 Abs. 1ter NHG eine
Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter
Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere
Massnahmen zu deren bestmöglichen Schutz, Wiederherstellung oder ansonst für
angemessenen Ersatz zu sorgen.
Gemäss Art. 14 Abs. 6 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und
Heimatschutz (NHV; SR 451.1) darf ein technischer Eingriff, der schützenswerte
Biotope beeinträchtigen kann, nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden
ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Für die Bewertung des Biotops
in der Interessenabwägung sind neben seiner Schutzwürdigkeit (nach Art. 14 Abs.
3 NHV) insbesondere die in Art. 14 Abs. 6 lit. a-d NHV genannten Aspekte zu
berücksichtigen. Sodann enthalten die Art. 21 f. NHG besondere Bestimmungen zum
Schutz der Ufervegetation.
3.5. Als private, dem geplanten Uferweg entgegenstehende Interessen sind die
Eigentumsinteressen der Beschwerdeführer anzuführen.
Ein Uferweg, der über Privatgrundstücke führt und mit dem Enteignungsrecht
zugunsten des Gemeinwesens verbunden ist, stellt eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung dar. Eine solche ist mit der Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) nur vereinbar, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht,
im öffentlichen Interesse liegt und sich unter den gegebenen Umständen als
verhältnismässig erweist (Art. 36 BV). Die Realisierung eines Uferwegs ist in
einem formellgesetzlichen kantonalen Erlass (Art. 4 SFG) vorgeschrieben und
entspricht auch dem in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG verankerten Planungsgrundsatz
(vgl. E. 2.1 hiervor). Es besteht daher ein ausgewiesenes öffentliches
Interesse an einem direkt dem Ufer entlang führenden Weg respektive an einer
zumindest ufernahen Wegführung. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt
im Allgemeinen, dass eine in das Eigentum eingreifende Massnahme geeignet ist,
das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine
mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die
über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges
Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten
Interessen (vgl. BGE 140 I 176 E. 9.3 S. 198).
Praxisgemäss prüft das Bundesgericht die Auslegung von kantonalem Gesetzes- und
Verordnungsrecht nur auf Willkür hin, es sei denn, es handle sich um einen
schwerwiegenden Grundrechtseingriff (BGE 126 I 213 E. 3a S. 218; 124 II 538 E.
2a S. 540 f. mit Hinweisen). Als schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie hat
das Bundesgericht insbesondere die formelle Enteignung von Land eingestuft.
Vorliegend müssen die Beschwerdeführer Land für den Uferweg abtreten. Unter
diesen Umständen ist auch die Auslegung kantonalen Rechts, insbesondere von
Art. 4 Abs. 5 SFG (vgl. E. 2.2 hiervor) mit freier Kognition zu prüfen (siehe
auch Urteil 1C_831 und 833/2013 vom 1. Mai 2014 E. 3.3 i.S. Uferschutzplanung
Seegarten Hilterfingen).
4.
Näher einzugehen ist auf die Erwägungen der Vorinstanz im angefochtenen
Urteil:
4.1. Die Vorinstanz erwog einleitend, mit Blick auf mögliche Kosteneinsparungen
seien zwei Wegvarianten genauer geprüft worden, nämlich eine Wegführung über
den Inselrain und die Hofenstrasse (Variante 1) und eine solche über den Eyweg,
den Kappelenring und die Hofenstrasse (Variante 2). Bei beiden Varianten handle
es sich indes um uferferne Wegführungen im Sinne von Art. 4 Abs. 5 SFG, welche
(zum Teil) mit einem Abstand von über 50 m vom Ufer verliefen. Andere ufernahe
Varianten als die gewählte Wegführung seien nicht ersichtlich. Bei diesem
Ergebnis müsse nicht mehr geprüft werden, ob besondere Verhältnisse im Sinn von
Art. 4 Abs. 3 SFG, wie die Möglichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung,
bestünden; es müsse vielmehr (einzig) geklärt werden, ob die Voraussetzungen
für eine uferferne Wegführung gemäss Art. 4 Abs. 5 SFG vorliegen würden (unter
Bezugnahme auf das Urteil 1C_831 und 833/2013 vom 1. Mai 2014 E. 5 i.S.
Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen).
Die Vorinstanz hielt weiter fest, die beiden alternativen Wegführungen seien
nicht attraktiver, da die Sicht auf den See angesichts der dichten Bebauung nur
sehr beschränkt möglich sei; auch seien die alternativen Wege geteert und nicht
verkehrsfrei. Ebenso wenig würden die topografischen Verhältnisse eine ufernahe
Wegführung ausschliessen. Detaillierter zu prüfen sei, ob die Rücksichtnahme
auf Natur und Landschaft eine uferferne Wegführung erfordere (vgl. im Einzelnen
Art. 4 Abs. 5 SFG; siehe hierzu E. 2.2 hiervor).
4.2. Die Vorinstanz holte, wie erwähnt, zur Beurteilung der öffentlichen
Interessen am Vogelschutz ein Gutachten der Vogelwarte Sempach ein, welches am
18. Dezember 2014 erstattet wurde. Weiter berücksichtigte sie insoweit auch den
Bericht Ökologie des AGR von November 2010 der zweiten öffentlichen Auflage
(vgl. Sachverhalt lit. B.).
Die Vorinstanz führte aus, es sei unbestritten, dass der Uferweg zu einer
erhöhten Besucherfrequenz und damit zu einem grösseren Störungspotenzial führe.
Die Planung sehe jedoch dort, wo vom Uferweg her Störungen der Vögel zu
erwarten seien, verschiedene Schutzmassnahmen vor (vgl. E. 2.5 hiervor).
Dadurch könne der Schutz der Vögel vor Störungen gewährleistet werden und
bleibe der Seebezug gewahrt, zumal die Sicht auf das Wasser nicht vollständig
versperrt werde. Durchgehende permanente Sichtschutzzäune seien nicht
notwendig. Dass sich aufgrund der geplanten Anpflanzungen von Grossseggen und
Wasserröhricht die Wasservogelgemeinschaft verändern werde, sei möglich, schade
dem Reservat jedoch nicht. Nach Auffassung der Gutachterinnen der Vogelwarte
sollte gerade in einem so dynamischen Gebiet wie dem Wohlensee nicht der Schutz
einzelner Arten, sondern der Erhalt des Potenzials des Gebiets für Wasser- und
Zugvögel im Vordergrund stehen. Ohnehin sei für die Mehrheit der Wasser- und
Zugvögel im Reservat nicht in erster Linie das Nordufer wichtig, sondern das
Südufer (für Brutvögel) und die Verlandungszone nördlich der Flussrinne (für
Durchzügler), welche sich in beträchtlicher Distanz zum Uferweg befänden.
Zwar könnte - so folgerte die Vorinstanz weiter - die Situation für die Vögel
im Reservat mit den von den Gutachterinnen der Vogelwarte zusätzlich
vorgeschlagenen Massnahmen (Erweiterung der Schifffahrtsverbotszone,
Betretungsverbot für die Inseln und Verlandungsflächen) noch weiter verbessert
werden. Es sei jedoch nicht Aufgabe des Regierungsrats gewesen, im Rahmen der
Ersatzvornahme für die Vögel auf dem Wohlensee einen optimalen oder auch nur
besseren Zustand als den bestehenden zu schaffen bzw. bis anhin fehlende
Ruhezonen einzurichten. Entscheidend sei, dass mit der geplanten
Schifffahrtsverbotszone die seeseitige Situation, verglichen mit dem heutigen
Zustand, klar verbessert werde. Ferner sei auch nicht anzunehmen, dass die
Vögel beim Bau des Uferwegs durch den entstehenden Lärm übermässig gestört oder
vertrieben würden; es sei mit keinen grösseren Lärmimmissionen zu rechnen.
Durch die Wahl eines günstigen Bauzeitpunkts liessen sich die Störungen weiter
reduzieren.
Zusammenfassend sei aufgrund der geplanten Massnahmen jedenfalls eine
erhebliche Beeinträchtigung der Schutzziele des Wasser- und Zugvogelreservats
zu verneinen. Es bestehe ein schwerwiegendes öffentliches Interesse an einem
direkt dem Ufer entlang führenden Weg respektive an einer ufernahen Wegführung.
Der geplante Weg werde es den Benutzern ermöglichen, den See und die
vielfältige Uferlandschaft zu erleben. Dieses Interesse sei im Rahmen der
Interessenabwägung nach Art. 6 Abs. 1 WZVV höher zu gewichten als jenes an der
Vermeidung einer höchstens geringfügigen Beeinträchtigung der Schutzziele des
Reservats. Eine Verletzung von Art. 6 WZVV sei zu verneinen.
4.3. Die Vorinstanz befasste sich im Rahmen der Beurteilung der Interessen des
Natur- und Landschaftsschutzes weiter mit dem Biotopschutz (zu den gesetzlichen
Bestimmungen vgl. E. 3.4.2 hiervor).
Sie führte aus, mit dem Bau des Uferwegs werde unbestrittenermassen in
schutzwürdige Lebensräume (Biotope) eingegriffen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Eine
Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe sei
zulässig, wenn sie sich unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden lasse (
Art. 18 Abs. 1ter NHG). Es stehe das schwerwiegende Interesse an einem
möglichst direkt dem Ufer entlang führenden Weg dem Interesse am Erhalt aller
Hecken, des ganzen Uferbereichs und der Kleinstrukturen gegenüber. Dabei gelte
es zu beachten, dass gemäss dem Bericht Ökologie von November 2010 die
verschiedenen Pflanzengesellschaften der Ufervegetation und die
Heckenstrukturen oft nur noch als Relikte vorhanden oder mit einem hohen Anteil
an standortuntypischen Pflanzenarten durchmischt seien und es keine grösseren
Flächen gebe, die sich zu einer natürlichen Uferlandschaft ohne menschliche
Störungen hätten entwickeln können. Der ökologische Wert der noch vorhandenen
Biotope dürfe deshalb nicht überbewertet werden. Vor diesem Hintergrund sei das
Interesse an der Erstellung des Uferwegs höher zu gewichten als das Interesse
am ungeschmälerten Erhalt der nicht besonders wertvollen Biotope.
Für die unvermeidliche Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume werde
angemessener Ersatz geleistet. Durch den Bau des Uferwegs gingen 1'115 m2
schutzwürdige Lebensräume verloren. Als Aufwertungs- und Ersatzflächen seien
6'340 m2 ausgewiesen. Sie dienten der Förderung von Grossseggen (2'240 m2), von
ufernahem Röhricht (3'490 m2) und von Ufergehölz (345 m2) sowie der Aufwertung
von Grünflächen (265 m2). Die durch unvermeidbare Heckenquerungen entstehenden
Verlustflächen würden durch Neuanpflanzungen verschiedener Hecken als
Ersatzmassnahme und zum Schutz der Privatsphäre kompensiert. Die Aufwertungs-
und Ersatzflächen überstiegen die Verlustflächen somit bei Weitem;
diesbezüglich könne durchaus von einer positiven Ökobilanz gesprochen werden.
Die Massnahmen genügten sowohl in qualitativer als auch in quantitativer
Hinsicht den Anforderungen von Art. 18 Abs. 1ter NHG.
4.4. Zusammenfassend - so schloss die Vorinstanz - bestehe am geplanten Uferweg
ein grosses öffentliches Interesse. Diesem stünden keine anderen überwiegenden
öffentlichen Interessen entgegen. Insbesondere würden dank der umfangreichen
Schutzmassnahmen zugunsten der Wasser- und Zugvögel in der Inselrainbucht die
Schutzziele des Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler Bedeutung Nr. 109
Wohlensee durch den Uferweg höchstens geringfügig beeinträchtigt, sodass Art. 6
Abs. 1 WZVV nicht verletzt werde (vgl. E. 4.2 hiervor). Der mit dem Bau des
Wegs verbundene Eingriff in schutzwürdige Lebensräume (Biotope) sei klein und
für die unvermeidlichen Beeinträchtigungen schutzwürdiger Lebensräume werde
angemessener Ersatz geleistet (vgl. E. 4.3 hiervor).
4.5. In einem weiteren Schritt prüfte die Vorinstanz die dem Uferweg
entgegenstehenden privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer. Sie
setzte sich dabei eingehend mit den parzellenspezifischen Beeinträchtigungen
auseinander.
Sie führte aus, soweit der Weg unmittelbar am Ufer verlaufe, gehe der exklusive
Seeanstoss verloren. Soweit der Weg ufernah geführt werde, würden die
Grundstücke zerschnitten. Dies sei indes vom Gesetzgeber so gewollt bzw. in
Kauf genommen und stelle für sich genommen keinen unverhältnismässigen Eingriff
in die Eigentumsrechte der Grundeigentümer dar. Dies gelte insbesondere dort,
wo der Grundstücksteil mit Seeanstoss weiterhin zur ausschliesslichen Nutzung
zur Verfügung stehe. Der Weg verlaufe zudem an keiner Stelle derart nahe an
Wohn- und Nebenbauten sowie privaten Aussenbereichen vorbei, dass die
Privatsphäre der betroffenen Grundeigentümer unzumutbar beeinträchtigt würde.
Diese Eigentumsbeschränkungen wögen nicht besonders schwer, liessen sich nicht
vermeiden und erwiesen sich aufgrund des gewichtigen öffentlichen Interesses am
projektierten Uferweg als verhältnismässig.
Grösser seien die Eigentumsbeschränkungen dort, wo durch den Weg abgetrennte
Grundstücksteile mit Seeanstoss der Uferschutzzone Gebiet "Aufwertung" mit
einem grundsätzlichen Betretungsverbot zugeteilt würden (Parzellen Gbbl. Nrn.
3417, 3424, 2977, 3816, 3815 und 3428). Die Entprivatisierung des Gebiets
zwischen Weg und Ufer sei jedoch erforderlich, damit möglichst rasch dichtes
Ufergehölz heranwachse, das als landseitiger Störungsschutz gegenüber dem
Vogelschutzreservat im besonders empfindlichen Bereich der Inselrainbucht
unabdingbar sei. Im Übrigen gehöre dieses Gebiet bereits bisher zur
Uferschutzzone, in welcher die Ufervegetation in ihrem Bestand zu erhalten sei;
die zulässigen Nutzungsmöglichkeiten seien folglich bereits heute
eingeschränkt. Dazu komme, dass sich der Uferbereich aufgrund der
fortschreitenden Verlandung auch ohne die geplanten Massnahmen zu einer
Auenlandschaft entwickeln würde, sodass der direkte Zugang von den Parzellen
zum Wasser in absehbarer Zeit ohnehin verloren ginge. Insgesamt erwiesen sich
die Eigentumsbeschränkungen als verhältnismässig. Das Gleiche gelte für die
temporären Sichtschutzzäune, selbst wenn sie über längere Zeit bestehen bleiben
sollten. Auf allen betroffenen Parzellen lägen die Wohnhäuser wesentlich höher
als der Uferweg und bleibe die Sicht auf den See auch mit den Sichtschutzzäunen
gewahrt. Auf drei der vier betroffenen Parzellen sei der Sichtschutzzaun zudem
nur über höchstens die Hälfte der Parzellenbreite geplant, die andere Hälfte
bleibe offen und die ungestörte Sicht auf den See erhalten.
Das Schifffahrtsverbot schliesslich, welches dazu diene, Störungen der Vögel
innerhalb dieses Bereichs des Reservats von der Seeseite her zu verringern, sei
für die Realisierung des Uferwegs ebenfalls erforderlich. Damit in direkter
Verbindung stehe die Anordnung des Regierungsrats, nach Rechtskraft des
Entscheids sämtliche Bewilligungen für die in den Überbauungsplänen als
aufzuhebend bezeichneten Schiffsliegeplätze auf den nächstmöglichen Termin zu
widerrufen. Diese Massnahmen hätten zur Folge, dass die vom Schifffahrtsverbot
betroffenen Grundeigentümer (Parzellen Gbbl. Nrn. 3417, 3424, 2977, 3816, 3815,
3428, 3419 und 3236) ihre Grundstücke nicht mehr auf dem Seeweg erreichen und
verlassen könnten. Aufgrund des bereits weit fortgeschrittenen
Verlandungsprozesses würden die Grundstücke jedoch voraussichtlich in
absehbarer Zeit vom Wasser aus ohnehin nicht mehr zugänglich sein. Insgesamt
wögen die faktischen Beeinträchtigungen, welche aus dem Schifffahrtsverbot
resultierten, nicht besonders schwer, zumal sämtliche Grundstücke auch über
eine landseitige Erschliessung verfügten.
Im Ergebnis sei zwar nicht zu verkennen, dass die erforderlichen
Begleitmassnahmen - namentlich die Aufwertungsflächen und das
Schifffahrtsverbot - Einschränkungen für die Grundeigentümer mit sich brächten,
die über das mit dem Anlegen eines Uferwegs Übliche hinausgingen. Die
Eigentumseingriffe seien indes nicht unverhältnismässig und deshalb zulässig.
4.6. Zusammenfassend schloss die Vorinstanz, am geplanten Uferweg bestehe ein
grosses öffentliches Interesse und diesem stünden weder überwiegende
öffentliche Interessen noch überwiegende private Interessen entgegen. Die vom
Regierungsrat beschlossene Planung sei weder rechtswidrig noch unangemessen.
5.
5.1. Die Ausführungen der Vorinstanz zu Art. 4 SFG (vgl. E. 4.1 hiervor) sind
nicht zu beanstanden (zur Attraktivität der ufernahen Wegführung vgl. aber E.
6.5 hiernach). Gleiches gilt grundsätzlich für die Feststellungen zum
Biotopschutz (vgl. E. 4.3 hiervor). Näher zu überprüfen sind die
vorinstanzlichen Erwägungen zu den Interessen des Vogelschutzes (vgl. E. 4.2
hiervor).
5.2. Die Inselrainbucht ist, wie erwähnt (E. 3.4.1 hiervor), Teil des im Jahr
2001 ins Inventar aufgenommenen Wasser- und Zugvogelreservats von nationaler
Bedeutung Nr. 109 Wohlensee, welches den oberen Teil des Wohlensees erfasst. In
der Inselrainbucht reicht der Perimeter des Schutzobjekts bis an das Nordufer
des Sees.
Im umstrittenen Teilabschnitt liegt der geplante, eine Gesamtlänge von 1'275 m
aufweisende Uferweg als solcher mit Ausnahme eines kurzen, auf einem Steg über
das Wasser geführten Teilstücks ausserhalb des Perimeters des Schutzobjekts; er
kommt aber mit einer Distanz von teilweise rund fünf Metern nahe an das
Schutzobjekt heran. Zudem befinden sich die für den Uferweg geplanten
Begleitmassnahmen wie die Bepflanzung des Flachwasserbereichs mit Schilf und
die Lahnungen (Uferschutzanlagen) für den Sedimentrückhalt im Wasser und somit
innerhalb des Objektperimeters. Folglich wendete die Vorinstanz zu Recht die
Bestimmungen der WZVV an. Die in Art. 6 Abs. 1 WZVV vorgesehene
Interessenabwägung verlangt, dass an der Realisierung des Uferwegs ein im
Vergleich zum Schutzinteresse überwiegendes Interesse bestehen muss.
5.3. Die Vorinstanz stellte für die Beurteilung der Vogelschutzinteressen zur
Hauptsache auf das Gutachten der Vogelwarte Sempach vom 18. Dezember 2014 ab.
Die beiden Gutachterinnen der Vogelwarte Sempach führten am 30. Oktober 2014 in
Begleitung der Seepolizei Wohlensee einen Augenschein durch, an dem sie mit dem
Polizeiboot die Ufer der Inselrainbucht vom See her besichtigten.
In ihrem Gutachten hielten die Expertinnen fest, der Uferweg werde zu einer
erhöhten Besucherfrequenz führen. Die Wahrscheinlichkeit, dass Spaziergänger
Störungen der Vögel auslösten, steige damit an. Ohne Schutzmassnahmen wäre
damit ein Streifen von rund 50 m entlang des Ufers zu gewissen Zeiten für die
Vögel nicht nutzbar. Die Uferschutzplanung sehe verschiedene Schutz- und
Aufwertungsmassnahmen vor. Insbesondere sei vorgesehen, den Schilfgürtel mit
Pflanzungen zu fördern. Wenn das bisher geringe Wachstum des Schilfröhrichts in
der Inselrainbucht darauf hindeute, dass die Wachstumsbedingungen entlang des
Ufers nicht ideal seien, bestehe die Gefahr, dass die Schilfpflanzungen über
lange Zeit einen ungenügenden Schutz bieten würden. Deshalb seien
Sichtschutzmassnahmen in der Form von Wänden, dort wo der Weg direkt am Ufer
entlang führe, über längere Zeit notwendig. Es frage sich, ob diese
Sichtschutzwände nicht stärker auch als permanente Massnahme in Betracht
gezogen werden sollten. Zudem seien die von Spaziergängern ausgehenden
Beeinträchtigungen im Zusammenspiel mit anderen Störungen zu betrachten. Bei
Booten und Wasserfahrzeugen sei von einer Fluchtdistanz der Vögel von 100 m
auszugehen. Der Störungsschutz sei zwingend mit einer Schifffahrtsverbotszone
zu verbinden. Gegenüber der heutigen Situation ergäbe sich mit der geplanten
Schifffahrtsverbotszone seeseitig eine Verbesserung und die zu erwartenden
Störungen vom Ufer her würden damit teilweise kompensiert. Die
Schifffahrtsverbotszone könne jedoch in der geplanten Grösse und Form den
hinteren (nordwestlichen) Teil der Inselrainbucht zu wenig beruhigen, um
effektiv von einer positiven Gesamtbilanz zu sprechen. Der in die
Schifffahrtsverbotszone hineinragende 50 m breite Korridor, welcher mit
Wasserfahrzeugen weiterhin befahren werden dürfe, beeinträchtige die
Wasservögel in der Inselrainbucht in mehrfacher Weise. Konkret werde empfohlen,
die Schifffahrtsverbotszone auf die ganze Inselrainbucht auszudehnen und ein
Betretungsverbot für die Inseln und Verlandungsflächen zu erlassen.
5.4. Das BAFU nahm im bundesgerichtlichen Verfahren mit Eingaben vom 5. Februar
2018 Stellung. Es führte aus, die Nutzungsintensität des Uferbereichs der
Inselrainbucht sei heute insbesondere in den sensiblen Winter- und
Frühlingsmonaten im Vergleich zum Rest des Wohlensees um einiges geringer, da
die Bucht landseitig einzig durch die Anwohner betreten werden könne. Die für
die im Gebiet vorkommenden Vogelarten (Avifauna) wichtigen Rast- und
Nahrungsplätze seien dadurch relativ ungestört. Durch die steile Topographie
vieler Parzellen im östlichen Bereich werde dieser Umstand zusätzlich
verstärkt. Durch den Bau des geplanten Uferwegs und der damit verbundenen
ganzjährig hohen Besucherfrequenz sei mit einer nicht zu vernachlässigenden
Zunahme der Störung der Avifauna sowohl zu Tages- als auch zu Nachtzeiten und
damit mit einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets zu rechnen.
Berücksichtige man den Umstand, dass der Wohlensee im Bereich der
Inselrainbucht stellenweise nur rund 150 m breit sei und dass von einer
Fluchtdistanz der Vögel von bis zu 100 m gegenüber Booten ausgegangen werden
müsse, sei zu erwarten, dass die erhöhte Besucherfrequenz des Uferwegs zu einem
zusätzlich grossen Verlust des für die Wat- und Wasservögel nutzbaren
Lebensraums führe. In Übereinstimmung mit der Auffassung der Gutachterinnen der
Vogelwarte Sempach im Gutachten vom 18. Dezember 2014 sei davon auszugehen,
dass mit der Schifffahrtsverbotszone in der geplanten Grösse und Form die
Inselrainbucht zu wenig beruhigt werden könne, sei doch der Wirkbereich der
Störungen zwischen Strömungslinie und Ufer zu gross.
Ob in der Fliesszone des Wassers die mit Stecklingen vorgesehene Bepflanzung
durch Schilfröhricht als Sichtschutz an den vorgesehenen Stellen rasch genug
aufkomme, sei nicht sicher. Am Nordufer fänden sich nur kleine Schilfflächen,
welche sich bisher nur wenig vergrössert hätten. Dies weise darauf hin, dass
aufgrund des Untergrunds, der Wassertiefe oder der Topographie die
Wachstumsbedingungen für den Schilfröhricht nicht optimal seien. Die geplanten
Schilfpflanzungen würden vermutlich über viele Jahre nur ungenügenden
Sichtschutz bieten. Ein durchgehend unpassierbarer Sichtschutz als Abschrankung
zwischen Weg und Ufer sei jedoch nötig. Auch treffe es zwar zu, dass mit der
Bepflanzung und den Lahnungen für bestimmte Vögel neue Rückzugsmöglichkeiten
geschaffen würden. Für diejenigen Vögel, welche auf verlandete Flächen
angewiesen seien, gingen jedoch wichtige Rückzugsgebiete verloren. Diese
Massnahmen, deren Erfolg ungewiss sei, seien daher weniger als "Aufwertung",
sondern vielmehr als Beeinträchtigung des Gebiets anzusehen.
Zusammenfassend sei davon auszugehen, dass mit dem geplanten Projekt die
Schutzziele des betroffenen WZVV-Gebiets wesentlich beeinträchtigt würden. Was
das Interesse an einer ufernahen Wegführung betreffe, sei zu berücksichtigen,
dass hier nur ein kurzer Teilabschnitt nicht am Ufer geführt werden solle
(Gesamtlänge von 1'275 m). Die Interessen an einem Verzicht auf die wesentliche
Beeinträchtigung der Schutzziele im Schutzgebiet von nationaler Bedeutung seien
höher zu gewichten als die Interessen an einer Wegführung am Ufer. Das Vorhaben
stehe aus Sicht des BAFU nicht im Einklang mit den Vorschriften des
Bundesumweltrechts.
Selbst wenn das Gericht entgegen der Ansicht des BAFU zum Ergebnis kommen
sollte, dass das Interesse am Uferweg das Interesse am Schutz des WZVV-Gebiets
überwiege, sei überall dort, wo der Weg ufernah geführt werde, ein permanenter,
durchgehend undurchlässiger Sichtschutz aus Schilf, Weidegeflecht oder Holz,
wie dies in anderen wichtigen Vogelschutzgebieten gemacht worden sei,
einzurichten. Die Spaziergänger müssten durch den Sichtschutz von der
Wasserfläche aus gesehen optisch abgeschirmt werden.
5.5. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf das Gericht in
Fachfragen nicht ohne triftige Gründe von Sachverständigengutachten abweichen (
BGE 132 II 257 E. 4.4.1 S. 269; 130 I 337 E. 5.4.2 S. 345 f. mit Hinweis). Es
hat zu prüfen, ob sich aufgrund der übrigen Beweismittel und der Vorbringen der
Parteien ernsthafte Einwände gegen die Schlüssigkeit eines Gutachtens
aufdrängen. Erscheint dem Gericht die Schlüssigkeit eines Gutachtens in
wesentlichen Punkten zweifelhaft, hat es nötigenfalls ergänzende Beweise zur
Klärung dieser Zweifel zu erheben (BGE 136 II 539 E. 3.2 S. 548 mit Hinweisen).
Für die Beurteilung von Gutachten im Bereich des Umweltrechts stützt sich das
Bundesgericht massgeblich auf die Stellungnahmen des BAFU. Diesen kommt
aufgrund der besonderen Sachkunde des BAFU als Umweltschutzfachinstanz des
Bundes (Art. 42 Abs. 2 USG) erhebliches Gewicht zu. Dies gilt insbesondere für
methodische Fragen in Bereichen, in denen das BAFU Messempfehlungen,
Berechnungsprogramme oder andere Vollzugshilfen erlässt. Überzeugende Kritik
des BAFU stellt daher einen Grund dar, vom Ergebnis eines in den Akten
liegenden Fachgutachtens abzuweichen oder weitere Abklärungen zu verlangen
(Urteile 1C_101/2016 vom 21. November 2016 E. 3.6.2 und 1C_589/2014 vom 3.
Februar 2016 E. 4.2, in: URP 2016 S. 319).
6.
Die kantonalen Behörden kritisieren die Haltung des BAFU in mehrerlei Hinsicht
(vgl. E. 6.1 und 6.2 hiernach).
6.1.
6.1.1. In ihrer Stellungnahme im bundesgerichtlichen Verfahren vom 10. April
2018 vertritt die JGK die Auffassung, das BAFU verhalte sich treuwidrig. Sie
macht geltend, aus Sicht der planenden Behörden habe davon ausgegangen werden
dürfen, dass das BAFU den Uferweg als zulässig erachte. So habe das Bundesamt
mit Stellungnahme vom 4. Dezember 2006 erklärt, es unterstütze die Haltung des
kantonalen Jagdinspektorats im Amtsbericht Wildschutz vom 28. November 2006.
Zudem seien dem BAFU die angepassten Amtsberichte des Jagdinspektorats vom 3.
Juli 2008 und 30. Oktober 2010 zur Kenntnisnahme zugestellt worden, ohne dass
seitens des BAFU eine Rückmeldung erfolgt wäre.
6.1.2. Im Amtsbericht Wildschutz des kantonalen Jagdinspektorats vom 28.
November 2006 hielt dieses fest, es stehe aus wildtierschützerischen
Überlegungen einem unmittelbar dem Ufer entlang führenden Weg skeptisch
gegenüber. Namentlich in den Winter- und Frühlingsmonaten seien die durch die
Betriebsamkeit eines solchen Wegs verursachten Störungen für die betroffene
aquatische Avifauna beachtlich und stünden im Widerspruch zu den geltenden
Bestimmungen zum Schutz der wildlebenden Vögel und Säugetiere. Die im Bericht
Ökologie vorgeschlagenen Massnahmen könnten die von Wegbenützern ausgehenden
Störungen nicht oder zumindest nur teilweise aus der Welt schaffen. Lediglich
eine vollständige Sperrung des Wegs in der Zeit von November bis Mai könne
dieses Problem lösen. Als Fazit forderte das Jagdinspektorat, dass sämtliche im
ökologischen Bericht vorgeschlagenen Massnahmen realisiert und weitergehende
Massnahmen wie eine zeitlich begrenzte Schliessung des Wegs geprüft werden
müssten. Unter diesem Vorbehalt könne die Zustimmung zum Uferwegprojekt in
Aussicht gestellt werden.
Das BAFU nahm am 4. Dezember 2006 mit zwei Sätzen zu diesem Amtsbericht
Wildschutz Stellung und erklärte, der Bericht sei sehr gut, fachlich fundiert
und geniesse die volle Unterstützung des BAFU. Zu begrüssen sei insbesondere
die Prüfung der Wegschliessung im Winter.
6.1.3. Vor diesem Hintergrund ist die Kritik der JGK, das BAFU habe eine
Kehrtwende vorgenommen und verhalte sich widersprüchlich, nicht
nachvollziehbar. In seiner einzigen aktenkundigen Stellungnahme zum
Uferwegprojekt vom 4. Dezember 2006 teilte es vielmehr die
wildtierschützerischen Bedenken des kantonalen Jagdinspektorats und
unterstützte insbesondere dessen Forderung, die temporäre Schliessung des
Uferwegs im Winter zu prüfen. Die Tatsache, dass das BAFU auf ihm 2008 und 2010
zur Kenntnis gebrachte Anpassungen des Amtsberichts des Jagdinspektorats nicht
reagierte, kann nicht als stillschweigende Zustimmung zu den Änderungen
ausgelegt werden.
Erstellt ist weiter, dass im laufenden Verfahren weder der Regierungsrat noch
das Verwaltungsgericht beim BAFU eine Stellungnahme eingeholt haben. Ob hierzu
in Anwendung von Art. 7 Abs. 6 JSG eine Pflicht bestanden hätte, kann
vorliegend offenbleiben (vgl. insoweit bereits Urteil 1C_829/2013 vom 1. Mai
2014 E. 4.5 i.S. Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen). Festzuhalten ist
jedenfalls, dass sich das BAFU erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren mit
dem aktuellen Projekt bzw. der zu beurteilenden Planung befasst hat. Ein
treuwidriges Verhalten kann dem Bundesamt nicht angelastet werden.
6.2. Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung im bundesgerichtlichen
Verfahren vom 9. März 2018 namentlich vor, die Stellungnahme des BAFU im
vorliegenden Verfahren stehe in Widerspruch zu dessen Haltung im Verfahren i.S.
Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen (Urteil 1C_829/2013 vom 1. Mai 2014).
In dessen Stellungnahme im bundesgerichtlichen Verfahren 1C_829/2013 vom 1. Mai
2014 i.S. Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen hob das BAFU hervor, es
handle sich beim in Frage stehenden Wegabschnitt in Hilterfingen um ein
verbautes Steilufer, an welchem weder Menschen noch Tiere ins Wasser steigen
könnten. In anderen Wasser- und Zugvogelreservaten (bspw. Seebecken Genfersee)
habe sich gezeigt, dass Wege, welche entlang des hart verbauten Seeufers
führten, keinen wesentlichen Einfluss auf die sich dort aufhaltenden Vögel
ausübten. Das durch eine Ufermauer begrenzte Gebiet in Hilterfingen biete weder
geschützten Pflanzen- und Tierarten einen Lebensraum, noch existiere im hart
verbauten Uferbereich eine eigentliche Ufervegetation aus Schilf- und
Binsenbeständen, Auenvegetation oder anderen natürlichen Pflanzengesellschaften
von Bedeutung (Stellungnahme des BAFU vom 5. Februar 2014 im Verfahren 1C_829/
2013 i.S. Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen). Das Bundesgericht folgte
dieser Einschätzung (vgl. Urteil 1C_829/2013 vom 1. Mai 2014 E. 4.3 und 4.4
i.S. Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen).
Das Ufer in der Inselrainbucht am Wohlensee ist demgegenüber nicht hart
verbaut, weist Vegetation auf und stellt insbesondere einen wichtigen Rastplatz
für Wasservögel dar. Die tatsächlichen Gegebenheiten unterscheiden sich mithin
ganz wesentlich von jenen in Hilterfingen. Es bestehen daher sachliche Gründe
für eine unterschiedliche Einschätzung des BAFU. Ein widersprüchliches
Verhalten kann diesem auch insoweit nicht vorgeworfen werden.
6.3. In materieller Hinsicht ist Folgendes festzuhalten:
Im Gutachten der Vogelwarte Sempach vom 18. Dezember 2014 und in den
Stellungnahmen des BAFU vom 5. Februar 2018 wird bei der Beurteilung der
Interessen des Vogelschutzes und der Würdigung des Stellenwerts des Wasser- und
Zugvogelreservats von nationaler Bedeutung Nr. 109 Wohlensee der Fokus zwar zum
Teil auf andere Aspekte gelegt und es werden unterschiedliche Gewichtungen
vorgenommen. In den entscheidenden Punkten liegen indes keine sich
widersprechenden Einschätzungen vor. Vielmehr wird übereinstimmend davon
ausgegangen, dass die geplanten flankierenden Massnahmen für einen wirksamen
Schutz der Wasser- und Zugvögel vor Störungen in der Inselrainbucht nicht
genügen. Im Gutachten der Vogelwarte wird die Auffassung vertreten, dass die
vorgesehene Schifffahrtsverbotszone unzureichend ist und sie die landseitigen
Störungen als Folge des geplanten Uferwegs nicht vollständig, sondern eben nur
teilweise zu kompensieren vermag. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz im
angefochtenen Urteil geht es aus Sicht der Expertinnen der Vogelwarte nicht
darum, mit einer Ausdehnung der Schifffahrtsverbotszone für die Vögel auf dem
Wohlensee einen optimalen oder auch nur besseren Zustand als den bestehenden zu
schaffen, sondern die durch den Uferweg hervorgerufenen landseitigen
Beeinträchtigungen aufzuwiegen (vgl. Gutachten der Vogelwarte Sempach vom 18.
Dezember 2014, S. 10 und 12). Das BAFU zieht unter ausdrücklicher Bezugnahme
auf das Gutachten der Vogelwarte Sempach den gleichen Schluss, indem es
festhält, mit der geplanten Schifffahrtsverbotszone könne der hintere
(nordwestliche) Teil der Inselrainbucht zu wenig beruhigt werden. Das BAFU
erachtet zudem, wie dargelegt, einen permanenten, durchgehend undurchlässigen
Sichtschutz als zwingend, sollte an der geplanten Wegführung festgehalten
werden. Im Gutachten der Vogelwarte wird ebenfalls davon ausgegangen, dass
Sichtschutzmassnahmen in der Form von Wänden über längere Zeit notwendig sein
dürften. Die Gutachterinnen werfen daher ausdrücklich die Frage auf, ob
Sichtschutzwände nicht stärker auch als permanente Massnahme in Betracht
gezogen werden sollten (vgl. Gutachten der Vogelwarte Sempach vom 18. Dezember
2014, S. 10). Die Haltung des BAFU und diejenige der Expertinnen der Vogelwarte
unterscheiden sich somit auch in diesem Punkt nicht.
6.4. Wie ausgeführt, darf das Gericht in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe
von Sachverständigengutachten abweichen (vgl. hierzu und zum Nachfolgenden E.
5.5 hiervor). Vorliegend bestehen aufgrund der übrigen Beweismittel und der
Vorbringen der Parteien keine ernsthaften Einwände gegen die Schlüssigkeit des
Gutachtens der Vogelwarte Sempach vom 18. Dezember 2014. Vielmehr werden die
Schlussfolgerungen der Expertinnen durch das BAFU in den wesentlichen Punkten
bestätigt. So wird sowohl im Gutachten der Vogelwarte als auch in den
Stellungnahmen des BAFU gefolgert, es seien zwingend zumindest weitergehende
Schutzmassnahmen zugunsten der Avifauna erforderlich.
Die Vorinstanz legt im angefochtenen Urteil nicht dar, weshalb die
Schlüssigkeit des Gutachtens der Vogelwarte in wesentlichen Punkten zweifelhaft
sein sollte; sie hat insoweit auch keine ergänzenden Beweise erhoben. Vielmehr
verwarf die Vorinstanz die im Gutachten geforderte Ausdehnung der
Schifffahrtsverbotszone und verneinte auch die Notwendigkeit permanenter
Sichtschutzwände, ohne diese Abweichungen vom Gutachten indes nachvollziehbar
zu begründen. Damit ist der Vorinstanz insoweit eine willkürliche
Beweiswürdigung anzulasten.
Für das Bundesgericht seinerseits besteht keine Veranlassung von den in den
entscheidenden Aspekten übereinstimmenden Einschätzungen im Gutachten der
Vogelwarte Sempach und in den Stellungnahmen des BAFU als Umweltfachbehörde des
Bundes abzuweichen. Es sprechen damit gewichtige Interessen des Vogelschutzes
gegen die ufernahe Wegführung in der geplanten Form.
6.5. Das öffentliche Interesse an der Erstellung des Uferwegs ist gesetzlich
ausgewiesen (Art. 1 ff. SFG) und entspricht dem Planungsgrundsatz von Art. 3
Abs. 2 lit. c RPG, den öffentlichen Zugang und die Begehung von See- und
Flussufern zu erleichtern. Es ist daher als erheblich einzustufen (vgl. Urteile
1C_829/2013 und 1C_831 und 833/2013 vom 1. Mai 2014 E. 6.3 i.S.
Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen; eingehend hierzu E. 3.3 hiervor).
Wie von den Beschwerdeführern zu Recht vorgebracht und sich aus dem eben
Ausgeführten (E. 6.3 und 6.4 hiervor) ergibt, ist dieses öffentliche Interesse
im zu beurteilenden Fall jedoch zu relativieren. Der Weg wird im fraglichen
Abschnitt durchgehend ufernah geführt. Wie vom BAFU nachvollziehbar dargelegt,
ist entgegen der nicht näher begründeten Auffassung der Vorinstanz davon
auszugehen, dass ein permanenter, durchgehend undurchlässiger Sichtschutz aus
Schilf, Weidegeflecht oder Holz zum Schutz der Avifauna erforderlich ist.
Verläuft der Weg aber zwischen Sichtschutzvorkehren zugunsten der Vögel in
Richtung See und solchen zum Schutz der Privatsphäre in Richtung Hang, so ist
das Erleben der Uferlandschaft für Spaziergänger nur in sehr beschränktem Mass
möglich. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern kam in seinem Urteil vom 28.
April 1997 sogar zum Schluss, das durchgehende Bepflanzen mit einer Busch- bzw.
Baumreihe, welche die Sicht auf das Wasser vollständig versperren würde, wäre
mit der Zweckbestimmung des Uferwegs nicht vereinbar (vgl. Sachverhalt lit. B.
hiervor).
Das öffentliche Interesse an der ufernahen Wegführung ist daher verglichen mit
der Bewertung der Vorinstanz im angefochtenen Urteil zu relativeren. Hinzu
kommt, dass der Weg aufgrund mehrerer Steigungen von 10-15 % unstreitig nicht
behindertengerecht ausgestaltet und auch für betagte Personen oder Personen mit
Kinderwagen nur schwer begehbar ist.
6.6. Wie ausgeführt (vgl. E. 3.4.1 hiervor), stellt das Gebiet des Wohlensees
eines von insgesamt 25 Wasser- und Zugvogelreservaten von nationaler Bedeutung
dar, wobei es sich - auch im Vergleich mit anderen Inventargebieten - durch
eine überdurchschnittlich hohe Artenvielfalt auszeichnet. Wie vom BAFU
schlüssig dargelegt (vgl. E. 5.4 hiervor), befinden sich in der nicht hart
verbauten Inselrainbucht wichtige, relativ ungestörte Rast- und Nahrungsplätze
für die Avifauna, da die Bucht landseitig einzig durch die Anwohner betreten
werden kann. Die Nutzungsintensität des Uferbereichs der Inselrainbucht ist
damit um einiges geringer als in anderen Bereichen des Wohlensees. Nach
Einschätzung des BAFU dürfte die erhöhte Besucherfrequenz des Uferwegs zu einem
(zusätzlich) grossen Verlust des für die Wat- und Wasservögel nutzbaren
Lebensraums führen, zumal bereits wasserseitig Beeinträchtigungen bestehen
(Fluchtdistanz der Vögel von bis zu 100 m gegenüber Booten, dies bei einer
Wasserbreite von stellenweise nur rund 150 m). Aufgrund dieser besonderen
Umstände kommt dem Vogelschutz vorliegend eine grosse Bedeutung zu.
Vor diesem Hintergrund erscheint zumindest sehr zweifelhaft, ob bei einer
Gegenüberstellung der für und gegen das Projekt sprechenden öffentlichen
Interessen (E. 6.3-6.5 hiervor) das Interesse an einer ufernahen Wegführung das
entgegenstehende Interesse des Naturschutzes (Vogelschutzes) zu überwiegen
vermag. Diese Frage kann aber letztlich offenbleiben, denn in die
Gesamtinteressenabwägung miteinzubeziehen sind auch die privaten
Eigentumsinteressen (siehe sogleich E. 6.7 und 6.8).
6.7. Die Eigentumsinteressen wurden von der Vorinstanz zutreffend dargestellt
und gewürdigt (vgl. auch E. 4.5 hiervor). Sie schloss zu Recht, dass die
vorgesehenen flankierenden Massnahmen (insbesondere Betretungs- und
Schifffahrtsverbot) Einschränkungen mit sich bringen, die über das bei der
Planung von Fluss- und Seeuferwegen Übliche hinausgehen. Aufgrund der Zuteilung
gewisser Grundstücksteile zur Uferschutzzone Aufwertung und dem damit
verbundenen Betretungsverbot verlieren verschiedene Beschwerdeführer den
Seeanstoss. Dies betrifft nach den Feststellungen der Vorinstanz die
Grundstücke von Beschwerdeführern in den Verfahren 1C_553/2017
(Beschwerdeführer 1 und 3), 1C_555/2017, 1C_556/2017 (Beschwerdeführer 1) und
1C_567/2017, d.h. die Parzellen Gbbl. Nrn. 3417, 3424, 2977, 3816, 3815 und
3428. Damit verbunden ist ein Schifffahrtsverbot, sodass diese Grundeigentümer
ihre Grundstücke nicht mehr auf dem Seeweg erreichen und verlassen können. Vom
Schifffahrtsverbot betroffen (trotz gewährleistetem Seeanstoss) sind zusätzlich
die Beschwerdeführer im Verfahren 1C_551/2017 und die Beschwerdeführer 2 im
Verfahren 1C_553/2017, d.h. die Parzellen Gbbl. Nrn. 3419 und 3236.
Damit liegen zumindest insoweit erhebliche Eigentumsbeschränkungen vor. Daran
ändert nichts, dass die betroffenen Grundeigentümer aufgrund des
Verlandungsprozesses den direkten Zugang zum See künftig verlieren könnten,
zumal unklar ist, wie schnell die Verlandung fortschreitet.
6.8. Zusammenfassend mass die Vorinstanz dem Interesse des Vogelschutzes
deutlich zu wenig Gewicht bei, handelt es sich beim Wohlensee doch um eines von
25 nationalen Inventargebieten, welches sich überdies durch eine
überdurchschnittlich hohe Artenvielfalt auszeichnet. Demgegenüber wurde das
Interesse an einer ufernahen Wegführung angesichts der erforderlichen, sehr
weitreichenden Begleitmassnahmen von der Vorinstanz überbewertet. Zu Recht als
erheblich und über das Übliche hinausgehend eingestuft wurden die
entgegenstehenden Eigentumsinteressen (vgl. zum Ganzen E. 6.3-6.7 hiervor).
Wägt man die einzelnen Interessen im Rahmen der vorzunehmenden
Gesamtinteressenabwägung gegeneinander ab, ergibt sich, dass das zu
relativierende öffentliche Interesse an einer ufernahen Wegführung das
gewichtige öffentliche Interesse des Naturschutzes (Vogelschutzes) und die
erheblichen Eigentumsinteressen der betroffenen Grundeigentümer in diesem
speziell gelagerten Einzelfall gesamthaft betrachtet nicht aufzuwiegen vermag.
Im Ergebnis ist die Interessenabwägung der Vorinstanz deshalb als
bundesrechtswidrig zu qualifizieren (vgl. insoweit auch BGE 134 II 97 E. 3.7 S.
107; siehe zudem E. 3.2 hiervor).
7.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde im Verfahren 1C_554/2017 mangels
Beschwerdeberechtigung des beschwerdeführenden Vereins nicht einzutreten. Die
Beschwerden in den Verfahren 1C_539, 551, 553, 555, 556 und 567/2017 sind
gutzuheissen und die angefochtenen Urteile des Verwaltungsgerichts 100.212.371U
und 100.212.362-366/368/370/372-379U vom 4. September 2017 aufzuheben. Die
Überbauungsordnung "Wohlensee-Inselrainbucht" ist nicht zu genehmigen und die
Baubewilligungen sind zu verweigern.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG).
Hingegen hat der Kanton Bern die Beschwerdeführer in den Verfahren 1C_539, 551,
553, 555, 556 und 567/2017 zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Gemäss
Art. 6 des Reglements vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die
Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht
(SR 173.110.210.3) beträgt das Honorar in Streitsachen ohne Vermögensinteresse,
je nach Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache sowie nach Arbeitsaufwand, Fr.
600.-- bis Fr. 18'000.--. Während im Verfahren 1C_539/2017 nur eine
Grundeigentümerschaft beteiligt ist, sind im Verfahren 1C_556/2017 fünf
Beschwerdeführer involviert, deren Eigentumsinteressen differenziert zu
würdigen waren (vgl. auch E. 6.7 hiervor). Entsprechend war der Arbeitsaufwand
für den Rechtsvertreter im Verfahren 1C_556/2017 deutlich höher als im
Verfahren 1C_539/2017; dazwischen liegt der Arbeitsaufwand in den übrigen vier
Verfahren 1C_551, 553, 555 und 567/2017 mit zwei respektive drei
beschwerdeführenden Grundeigentümern je Verfahren.
Im Weiteren ist die Angelegenheit zur Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen für das kantonale Verfahren an die Vorinstanz
zurückzuweisen (Art. 68 Abs. 5 BGG).
Mit dem Entscheid in der Sache werden die Gesuche um Akteneinsicht, um
Durchführung eines Augenscheins, um Verfahrenssistierung und um Einladung des
BAFU zu einer weiteren Stellungnahme gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C_539, 551, 553, 554, 555, 556 und 567/2017 werden vereinigt.
2.
Auf die Beschwerde im Verfahren 1C_554/2017 wird nicht eingetreten.
3.
Die Beschwerden in den Verfahren 1C_539, 551, 553, 555, 556 und 567/2017 werden
gutgeheissen und die angefochtenen Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
Bern 100.212.371U und 100.212.362-366/368/370/372-379U vom 4. September 2017
aufgehoben. Die Überbauungsordnung "Wohlensee-Inselrainbucht" wird nicht
genehmigt und die Baubewilligungen werden verweigert. Die Sache wird zur
Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen für das kantonale Verfahren an
die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
5.
Der Kanton Bern wird verpflichtet, den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_539/
2017 eine Entschädigung von Fr. 6'000.--, den Beschwerdeführern in den
Verfahren 1C_551, 553, 555 und 567/2017 eine Entschädigung von je Fr. 9'000.--
und den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_556/2017 eine Entschädigung von Fr.
12'000.-- zu bezahlen.
6.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Wohlen, dem
Regierungsrat des Kantons Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 12. November 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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