I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.517/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_517/2017
Urteil vom 18. Dezember 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Urs Saxer,
gegen
Politische Gemeinde Hirzel,
Bergstrasse 6, 8816 Hirzel,
Beschwerdegegnerin,
handelnd durch den Gemeinderat Hirzel,
dieser vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Bezirksrat Horgen,
Seestrasse 124, Postfach, 8810 Horgen.
Gegenstand
Urnenabstimmung vom 25. September 2016,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, 4. Kammer, vom 23. August 2017 (VB.2017.00211).
Sachverhalt:
A.
In der Politischen Gemeinde Hirzel wurde am 25. September 2016 die
Urnenabstimmung über den Antrag auf Eingemeindung (Zusammenschlussvertrag) in
die Politische Gemeinde Horgen durchgeführt. Die Stimmberechtigten nahmen die
Vorlage an.
B.
B.a. Bereits im Vorfeld der Abstimmung wandten sich A.________ und zwei weitere
Personen mit einem Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat des Bezirks Horgen. Der
Bezirksrat wies den Stimmrechtsrekurs am 26. Januar 2017 ab, soweit er darauf
eintrat.
B.b. Die hiergegen gerichtete Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich mit Urteil vom 28. Juni 2017 (Verfahren VB.2017.00076) gut und
wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurück. Es erwog,
der Präsident des Bezirksrats habe unter Verletzung der Ausstandsregeln am
Rekursentscheid mitgewirkt.
B.c. In der Folge entschied der Bezirksrat in neuer Besetzung am 25. September
2017 über den Stimmrechtsrekurs und wies diesen ab, soweit er darauf eintrat.
Der Rekursentscheid ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
C.
C.a. Am 27. Oktober 2016 fochten A.________ und die zwei selben Personen wie im
Stimmrechtsrekursverfahren den Gemeindebeschluss vom 25. September 2016 mit
Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat an. Sie beantragten, der Entscheid der
Stimmberechtigten sei aufzuheben und der Zusammenschlussvertrag sei für nichtig
- eventualiter für ungültig - zu erklären. Der Bezirksrat wies die Beschwerde
am 15. Februar 2017 ab, soweit er darauf eintrat.
C.b. A.________ zog den Beschwerdeentscheid des Bezirksrats an das
Verwaltungsgericht weiter. Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil vom 23.
August 2017 (Verfahren VB.2017.00211) ab.
D.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2017 erheben
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und eventualiter subsidiäre
Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie stellen den Antrag, das
angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
kantonalen Instanzen zurückzuweisen.
Die Gemeinde beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter
sei diese abzuweisen. Der Bezirksrat und das Verwaltungsgericht haben Verzicht
auf eine Vernehmlassung erklärt.
E.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat das Gesuch der
Beschwerdeführer um Gewährung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 7.
November 2017 abgewiesen.
F.
Die Beschwerdeführer äussern sich in der Eingabe vom 24. November 2017 nochmals
zur Sache. Sie beantragen dabei namentlich, die prozessleitende Verfügung
betreffend Gewährung der aufschiebenden Wirkung sei in Wiedererwägung zu
ziehen. Im Nachgang sind ihnen antragsgemäss die Beilagen zur Vernehmlassung
der Gemeinde zur Einsicht zugestellt worden. Mit Eingabe vom 8. Dezember 2017
halten die Beschwerdeführer an den gestellten Anträgen fest.
G.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat den Zusammenschlussvertrag am 20.
September 2017 genehmigt (RRB Nr. 864/2017). Auf Antrag des Regierungsrats hat
der Zürcher Kantonsrat (Kantonsparlament) am 27. November 2017 den
Zusammenschluss der Gemeinden Horgen und Hirzel zur Gemeinde Horgen genehmigt.
Die Genehmigungen sind unter dem Vorbehalt erfolgt, dass die zuständigen
Rechtsmittelinstanzen den Rechtsmitteln in den laufenden Rechtsmittelverfahren
nicht die aufschiebende Wirkung erteilen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit
freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG).
1.1. Die Beschwerdegegnerin erachtet die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer
als unzulässig, im Wesentlichen weil sie lediglich kassatorisch und zu wenig
präzise seien. Ein bloss kassatorischer Antrag ist im Rahmen der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig (BGE 133 II 409
E. 1.4 S. 414 f. mit Hinweisen). Zudem ergibt sich aus der Begründung der
vorliegenden Beschwerde zweifelsfrei, dass die Aufhebung des
Zusammenschlussvertrags angestrebt wird; insoweit liegt ein Antrag in der Sache
vor. Der Einwand der Beschwerdegegnerin ist unbegründet.
1.2. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, ist der angefochtene
Zusammenschlussvertrag rechtsetzender Natur. Die Beschwerde richtet sich im
Ergebnis gegen einen kommunalen Erlass. Gemäss RRB Nr. 864/2017 hat der
Beschluss des Regierungsrats vom 20. September 2017 über die Genehmigung
konstitutive Wirkung. Wie in RRB Nr. 864/2017 weiter dargelegt wird, hat der
Kantonsrat die Eingemeindung gestützt auf § 3 des Gemeindegesetzes des Kantons
Zürich vom 6. Juni 1926 (GG; LS 131.1) nicht zu beschliessen, sondern lediglich
nachträglich zu genehmigen. Dies ist am 27. November 2017 erfolgt. Die
Beschlüsse von Regierungsrat und Kantonsrat sind jedoch nach dem angefochtenen
Urteil ergangen; sie bilden weder Anfechtungsobjekt noch Streitgegenstand.
Nach Art. 82 lit. b BGG ist gegen kantonale und damit auch gegen kommunale
Erlasse (vgl. Urteil 2C_1076/2012 und 2C_1088/2012 vom 27. März 2014 E. 2.1,
nicht publ. in: BGE 140 I 176) die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten zulässig. Kennt das kantonale Recht - wie hier im Rahmen der
Gemeindebeschwerde - ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, so ist
zunächst dieses zu durchlaufen (Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
; vgl. Urteil 2C_161/2016 vom 26. September 2016 E. 1.1). Das ist vorliegend
geschehen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil die
Rechtmässigkeit des Zusammenschlussvertrags bestätigt. Es liegt ein
Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können
Rechtsverletzungen nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Bezüglich des
kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht frei die Verletzung von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) und von kantonalen
Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung und über Volkswahlen und
-abstimmungen (Art. 95 lit. d BGG). In Stimmrechtssachen prüft das
Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem
Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften,
welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem
Zusammenhang stehen (BGE 141 I 186 E. 3 S. 189 mit Hinweisen). Abgesehen davon
prüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Recht nur darauf hin, ob
dadurch Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit.
a, b und e BGG), namentlich auch, ob das kantonale Recht willkürlich angewendet
worden ist (BGE 138 I 143 E. 2 S. 150).
1.4. Die Ausnahmen gemäss Art. 83 BGG finden bei Beschwerden gegen Erlasse
(abstrakte Normenkontrolle) keine Anwendung (BGE 138 I 435 E. 1.2 S. 440). Da
somit kein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG gegeben ist, erweist sich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich als
zulässig. Es bleibt kein Raum für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art.
113 BGG). Auf Letztere ist nicht einzutreten.
2.
2.1. Näher zu prüfen bleibt die Legitimation der Beschwerdeführer. Gemäss Art.
89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen
Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).
2.2.
2.2.1. Der Beschwerdeführer 1 hat am kantonalen Rechtsmittelverfahren
teilgenommen. Er ist vor der Vorinstanz unterlegen und formell beschwert (Art.
89 Abs. 1 lit. a BGG).
2.2.2. Die materielle Beschwer leitet er hauptsächlich aus seiner Eigenschaft
als Stimmberechtigter in Hirzel ab. Diese Eigenschaft begründet jedoch nur in
Stimmrechtssachen ohne weiteres eine Legitimation (Art. 89 Abs. 3 BGG).
Vorliegend geht es aber nicht um eine Stimmrechtssache (Art. 82 lit. c BGG),
sondern, wie oben bei E. 1.2 dargelegt, um die Anfechtung eines Erlasses im
Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle (Art. 82 lit. b BGG).
2.2.3. Den Vorbringen in der Beschwerdeschrift lässt sich immerhin entnehmen,
dass der Beschwerdeführer 1 die aus der Fusion folgende Änderung in der
Gemeindeorganisation unter anderem als Beeinträchtigung seiner politischen
Rechte betrachtet. Zu diesbezüglichen Rügen ist der Beschwerdeführer 1
legitimiert, denn der angefochtene Zusammenschlussvertrag betrifft ihn in
dieser Hinsicht unmittelbar bzw. virtuell im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b
BGG (vgl. BGE 142 I 99 E. 1.2 S. 104; 136 I 17 E. 2.1 S. 21). Er kann in dieser
Hinsicht auch vorbringen, der Zusammenschlussvertrag verfüge nicht über eine
genügende rechtliche Grundlage und hätte den Stimmberechtigten deswegen nicht
vorgelegt werden dürfen.
2.2.4. Nach der Beschwerdeschrift ist der Beschwerdeführer 1 Vater eines
schulpflichtigen Kindes; dieses sei auf ausserschulische Betreuung angewiesen.
Infolge des Zusamenschlussvertrags werde die Sekundarschule von Hirzel nach
Horgen verlegt. Dies führe, wie auch die Veränderung bei der ausserschulischen
Betreuung in der erweiterten Gemeinde, zu Eingriffen in verfassungsrechtliche
Ansprüche. Im Hinblick auf diese Thematik ist der Beschwerdeführer 1 ebenfalls
unmittelbar bzw. virtuell betroffen (vgl. oben E. 2.2.3) und zur Beschwerde
befugt.
2.2.5. Es wird jedoch in der Beschwerdeschrift nicht dargetan, dass eine
Auflösung von Arbeitsverhältnissen bei der Gemeindeverwaltung und der
Sekundarschule infolge der Eingemeindung den Beschwerdeführer 1 persönlich
berührt. Auch im Übrigen wird in der Beschwerde nicht aufgezeigt, inwiefern der
Beschwerdeführer 1 unmittelbar bzw. virtuell betroffen sein soll. Dies gilt im
Hinblick auf die Ausrichtung von Beiträgen der Gemeinde Hirzel, kommunale
Regelungen über Bauernhöfe oder bezüglich allgemeiner Dienstleistungen in den
Bereichen Soziales, Gesundheit und Gesellschaft. In allen diesen Punkten fehlt
eine den Anforderungen von Art. 42 BGG genügende Begründung der
Legitimationsvoraussetzungen (vgl. dazu BGE 142 V 395 E. 3.1 S. 397; 133 II 400
E. 2 S. 403 f.). Insoweit reicht es nicht aus, auf Eingaben im kantonalen
Verfahren oder auf umfangreiche Beschwerdebeilagen zu verweisen, ohne jeweils
genaue Fundstellen anzugeben. Unter diesen Umständen ergibt sich, dass der
Beschwerdeführer 1 die Beschwerde insoweit bloss im Interesse der Allgemeinheit
oder der richtigen Gesetzesanwendung führt. Das ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG
nicht zulässig (vgl. dazu BGE 136 I 49 E. 2.1 S. 54; Urteil 2C_384/2009 vom 5.
November 2009 E. 2.2.2).
2.2.6. Unabhängig davon kann der Beschwerdeführer 1 aufgrund seiner
Parteistellung im kantonalen Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht
Verfahrensverletzungen beanstanden, deren Missachtung einer formellen
Rechtsverweigerung gleichkommt, soweit diese unabhängig vom Entscheid in der
Sache beurteilt werden können (vgl. BGE 135 II 430 E. 3.2 und E. 3.3.1 S. 436
f.; 1C_593/2015 vom 25. Mai 2016 E. 1.1; "Star-Praxis" analog).
2.3.
2.3.1. Die Beschwerdeführer 2 bis 5 haben am kantonalen Rechtsmittelverfahren
nicht teilgenommen. Die Anforderung von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG ist bei ihnen
nicht erfüllt.
2.3.2. Abgesehen von Fällen, in denen erst durch den vorinstanzlichen Entscheid
die besondere Berührtheit überhaupt entsteht (Urteil 1C_134/2010 vom 28.
September 2010 E. 3), kann auf das Erfordernis der formellen Beschwer nur dann
verzichtet werden, wenn der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren
richtigerweise hätte Parteistellung beanspruchen können, aber am Verfahren
unverschuldet - z.B. aufgrund eines Fehlers der Behörde - nicht teilnehmen
konnte bzw. wenn die konkrete Verfahrensordnung eine Teilnahme nicht gebietet
(vgl. BGE 138 V 161 E. 2.5.1 S. 166; 133 II 181 E. 3.2 S. 187).
2.3.3. Die Beschwerdeführer 2 bis 5 behaupten, als Lehrpersonen an der
Sekundarschule in Hirzel von der in Art. 19 des Zusammenschlussvertrags
vorgesehenen Auflösung von Anstellungsverhältnissen betroffen zu sein. Diese
Regelung habe bedenkliche "chilling effects" im Hinblick auf die finanziellen
Folgen einer Entlassung. Mit diesen Vorbringen wird jedoch nicht dargetan, dass
die Teilnahme der Beschwerdeführer 2 bis 5 am kantonalen Verfahren
unverschuldet unterblieben ist.
2.3.4. In der Replik wird ergänzt, die Schulleitung bzw. der Gemeindepräsident
hätten die Beschwerdeführer 2 bis 5 unter Druck gesetzt; deswegen hätten sie
sich nicht getraut, bei den ersten rechtlichen Schritten mitzumachen. Diese
Ausführungen sind verspätet. Die Beschwerde ist innert der Beschwerdefrist
vollständig begründet einzureichen (Art. 42 Abs. 1 BGG). Unter Vorbehalt von
hier nicht erfüllten Ausnahmen sind im Rahmen der Replik Vorbringen, die der
Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben können,
ausgeschlossen (vgl. BGE 135 I 19 E. 2.2 S. 21; Urteil 4A_733/2011 vom 16. Juli
2012 E. 1.3). Es wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, weshalb
allfällige Druckversuche seitens von Vorgesetzten nicht bereits in der
Beschwerde an das Bundesgericht substanziiert hätten angesprochen werden
können.
2.4. Demzufolge ist bei den Beschwerdeführern 2 bis 5 kein triftiger Grund für
eine Ausnahme von der Anforderung von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt. Auf
die Beschwerde ist somit lediglich insoweit einzutreten, als der
Beschwerdeführer 1 dazu legitimiert ist.
3.
Im Folgenden sind zunächst die Vorwürfe betreffend die Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit auf der Stufe des Bezirksrats zu behandeln (unten E. 4).
Danach ist auf die in der Beschwerde aufgeworfene Frage der Legalität des
Fusionsprozesses einzugehen (E. 5). Anschliessend ist der
Zusammenschlussvertrag im Hinblick auf die zukünftige Ausübung des Stimm- und
Wahlrechts (unten E. 6) sowie die Schliessung der Sekundarschule (unten E. 7)
und die Änderung bei der ausserschulischen Betreuung (unten E. 8) anhand der
aufgeworfenen Rügen zu überprüfen.
4.
In der Beschwerde wird die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von
Bezirksratspräsident Armin Steinmann und von Bezirksratsschreiber Urs Zweifel
bei der Behandlung der Gemeindebeschwerde zur Diskussion gestellt. Der
Bezirksratsschreiber übt daneben auch die Funktion eines stellvertretenden
Statthalters im Bezirk Horgen aus.
4.1. Nach der Beschwerdeschrift muss der Bezirksrat im vorliegenden
Rechtsmittelverfahren die Anforderungen an ein "materielles Gericht" erfüllen.
Dies sei aber nicht der Fall gewesen. Gerügt wird eine Verletzung von Art. 6
Ziff. 1 EMRK und eine ungenügende Begründung des angefochtenen Urteils in
diesem Punkt.
Im Hinblick auf den Aspekt des Zugangs zum Gericht verlangt Art. 6 Ziff. 1 EMRK
, dass der Rechtsweg einmal an ein den Anforderungen der Konventionsbestimmung
genügendes Gericht offen steht; hingegen besteht grundsätzlich kein
konventionsrechtlicher Anspruch auf einen Instanzenzug oder - sofern ein
solcher besteht - auf Gerichtsbarkeit in allen Instanzen (vgl. BGE 138 V 271 E.
3.1 S. 278; 132 V 299 E. 4.3.1 S. 300 f.; GRABENWARTER/PABEL, Europäische
Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 24 Rz. 63 f.).
Die Vorinstanz hat das fragliche Rechtsmittelverfahren vor dem Bezirksrat nur
auf die Einhaltung von Art. 29 Abs. 1 BV überprüft. Als oberes kantonales
Gericht im Sinne von Art. 86 Abs. 2 BGG erfüllt die Vorinstanz die
Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das ist unbestritten. Somit muss
vorliegend nicht bereits der unterinstanzliche Bezirksrat als "materielles
Gericht" ausgestaltet sein. Zwar hat das Bundesgericht dem Bezirksrat als
Beschwerdeinstanz gegenüber Entscheiden der Kinder- und
Erwachsenenschutzbehörden (KESB) die Eigenschaft als materielles Gericht
zuerkannt (BGE 139 III 98 E. 4.5 S. 110). Dieses Urteil betrifft indessen einen
anderen Rechtsweg; daraus lässt sich nichts für den vorliegenden Fall ableiten.
Da die gerügte Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht vorliegt, musste sich
die Vorinstanz nicht gesondert damit auseinandersetzen.
4.2. Art. 29 Abs. 1 BV garantiert vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden ein
faires Verfahren. Das Gebot der Unbefangenheit und die daraus folgende
Ausstandspflicht bilden einen Teilgehalt dieses Grundrechts (vgl. BGE 125 I 119
E. 3b S. 123). In der Beschwerdeschrift werden nicht das kantonale Recht und
dessen Bestimmungen über den Ausstand konkret angerufen, sondern
ausschliesslich die Verletzung von Bundesverfassungsrecht gerügt. Dem
Willkürverbot kommt in diesem Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung zu.
Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie
Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts
nicht bereits festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die
Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren
übertragen werden. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung im öffentlichen
Interesse und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt nicht bereits
darin eine unzulässige Vorbefassung. Ob eine systembedingt vorbefasste
Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den
konkreten Umständen des Einzelfalls (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329 f.;
Urteil 1C_413/2012 vom 14. Juni 2013 E. 4.2). Da der Bezirksrat eine
Rechtsmittelinstanz bildet, sind an die Unbefangenheit seiner Mitglieder und
des mitwirkenden Schreibers relativ hohe Anforderungen zu stellen.
4.3. Der Präsident des Bezirksrats hat sich als Mitglied von Bezirksrat und
Kantonsrat mit der Sache befasst. Die Vorinstanz hat unter Hinweis auf JAAG/
RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl. 2012, Rz.
1148, dargelegt, dass zwischen dem Amt als Kantonsrat und dem Amt als
Statthalter bzw. Bezirksrat kein Unvereinbarkeitsgrund nach kantonalem Recht
bestehe. Dem wird in der Beschwerdeschrift nicht widersprochen. Die Kumulation
der Ämter als Kantonsrat und Bezirksratspräsident weckt im vorliegenden Fall
unter dem Blickwinkel von Art. 29 Abs. 1 BV keine Bedenken. Der Kantonsrat
prüft bei der Genehmigung einer Eingemeindung gemäss § 3 GG übergeordnete
Interessen des Kantons. Dagegen geht es bei der Behandlung der
Gemeindebeschwerde um den Individualrechtsschutz. Damit werden unterschiedliche
öffentliche Funktionen wahrgenommen.
4.4. Bezüglich des Präsidenten und des Schreibers des Bezirksrats wird ferner
vorgebracht, sie seien aufgrund ihrer Aufsichtstätigkeit über die Gemeinden im
Bezirk bereits im Vorfeld der Abstimmung vom 25. September 2016 mit der
Angelegenheit befasst gewesen. Daraus folge eine unzulässige Vorbefassung. Die
allgemeine Beaufsichtigung der Gemeinden und die Zuständigkeit als erste
Rechtsmittelinstanz bei Gemeindebeschwerden ist eine systembedingte
Mehrfachbefassung, die an sich mit Art. 29 Abs. 1 BV vereinbar ist. In dieser
Hinsicht kommt es wesentlich darauf an, ob sich konkrete Anhaltspunkte für eine
Befangenheit ergeben. Dies ist beim Bezirksratsschreiber nicht der Fall. Was
den Bezirksratspräsidenten betrifft, ist darauf unten bei E. 4.6 näher
einzugehen.
4.5. Ausserdem hätten der Präsident und der Schreiber des Bezirksrats als
kantonale Angestellte durch eine Zuschrift des stellvertretenden
Generalsekretärs der Direktion der Justiz und des Innern vom 8. August 2016
über die Rechtmässigkeit des Zusammenschlussvertrags eine Weisung in dieser
Angelegenheit erhalten. Die Vorinstanz hat darauf hingewiesen, dass der
Bezirksrat beim Entscheid über ein Rechtsmittel gemäss § 3 des kantonalen
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (LS 173.1) an keine Weisungen
gebunden ist. Sie hat das konkrete Schreiben dessen ungeachtet überprüft und es
nicht als innerdienstliche Anordnung an den Bezirksrat betrachtet.
Zwar sind Bezirksrat und Bezirksverwaltung administrativ der Direktion der
Justiz und des Innern des Kantons Zürich angegliedert. Rechtlich ist jedoch der
Gesamtregierungsrat und nicht diese Direktion die Aufsichtsbehörde über den
Bezirksrat und den Statthalter (vgl. § 8 i.V.m. § 45 Abs. 1 des Gesetzes vom 6.
Juni 2005 über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung [LS 172.1]). Das Schreiben stammt somit nicht von einer dem
Bezirksrat administrativ übergeordneten Verwaltungsstelle. Auch von den
Aussagen und dem Tonfall in diesem Schreiben her ergibt sich bei objektiver
Betrachtung nicht, dass der Ausgang des Rechtsmittelentscheids des Bezirksrats
deswegen nicht mehr offen gewesen wäre.
4.6.
4.6.1. Zu prüfen bleibt die Frage einer Voreingenommenheit des
Bezirksratspräsidenten wegen Äusserungen im Vorfeld des Beschwerdeentscheids.
Die Beschwerdeschrift bezieht sich auf Aussagen, die in der Zürichsee-Zeitung
vom 26. August, 7. Dezember 2016 sowie 15. Januar, 20. Januar und 31. Januar
2017 wiedergegeben worden seien.
4.6.2. Die Vorinstanz hat in dem im Sachverhalt erwähnten Urteil vom 28. Juni
2017 die Ausstandspflicht des Bezirksratspräsidenten bei der Behandlung des
parallelen Stimmrechtsrekurses bejaht. Dabei war wesentlich, dass der
Bezirksratspräsident gegenüber der Zürichsee-Zeitung zuhanden der
Berichterstattung vom 26. August 2016 verlauten liess, die Abstimmung vom 25.
September 2016 werde in jedem Fall durchgeführt. Der damals hängige
Stimmrechtsrekurs habe keine aufschiebende Wirkung. Durch diese Aussagen habe
der Bezirksratspräsident die erforderliche Offenheit für die Behandlung des
Stimmrechtsrekurses vermissen lassen.
4.6.3. Im hier angefochtenen Urteil hat die Vorinstanz hingegen festgehalten,
dass die umstrittenen Äusserungen des Bezirksratspräsidenten sich nicht in
ersichtlicher Weise auf die Gemeindebeschwerde bezogen hätten. Diese Aussagen
würden auch nicht auf eine persönliche Voreingenommenheit des
Bezirksratspräsidenten gegen Verfahrensbeteiligte schliessen lassen. Deshalb
wurde eine Befangenheit des Bezirksratspräsidenten bei der Behandlung der
Gemeindebeschwerde verneint.
4.6.4. Dass der Artikel in der Zürichsee-Zeitung vom 26. August 2016 nur über
den Stimmrechtsrekurs berichtete, ist nicht bestritten. Kritisiert werden
jedoch die Äusserungen des Bezirksratspräsidenten in der Zürichsee-Zeitung vom
7. Dezember 2016. Danach soll der Bezirksratspräsident ausgeführt haben:
"Der Bezirksrat Horgen, der die Gemeindebeschwerde bearbeitet, macht der IG
[Interessengemeinschaft] keine grossen Hoffnungen. Eine Fusion zu annullieren
sei nur möglich, wenn der Gemeinderat grosse Fehler gemacht habe. So bedeutende
Fehler, dass sie bei Klärung das Abstimmungsresultat umkehren können, sagt
Bezirksratspräsident Armin Steinmann. Die Abstimmung sei jedoch überaus
deutlich ausgefallen. 'Es dürfte daher schwierig sein, eine Fehlinformation der
Gemeinde dafür verantwortlich zu machen, dass 80 Prozent der Hirzler der Fusion
zustimmten', gibt Steinmann zu bedenken. Hätte der Gemeinderat tatsächlich
falsch informiert, wäre der Bezirksrat schon vor der Abstimmung
eingeschritten."
Zwar wird im Zeitungsbericht an dieser Stelle erwähnt, dass der Bezirksrat
Horgen die Gemeindebeschwerde bearbeitet. Aus den zitierten Ausführungen des
Bezirksratspräsidenten folgt jedoch entgegen der Beschwerdeschrift nicht, dass
er sich dabei tatsächlich zur Gemeindebeschwerde äusserte. In der
Beschwerdeschrift wird eingeräumt, dass die Äusserungen über die Bedeutung der
Zustimmungsrate bei einer Abstimmung rechtlich nicht zur Gemeindebeschwerde
passen, sondern zum Stimmrechtsrekurs. Dem Bezirksratspräsidenten werden jedoch
insoweit mangelnde juristische Kenntnisse vorgeworfen. Dieser Schlussfolgerung
ist indessen nicht beizupflichten. Vielmehr überzeugt es, wenn die Vorinstanz
bei diesen Äusserungen lediglich einen konkreten Bezug zur Beurteilung des
Stimmrechtsrekurses erblickt hat.
4.6.5. Auch die Aussagen des Bezirksratspräsidenten in den erwähnten Artikeln
der Zürichsee-Zeitung vom 15. Januar, 20. Januar und 31. Januar 2017 betrafen
nur am Rande - wenn überhaupt - die Gemeindebeschwerde. Im Vordergrund stand
vielmehr der Stimmrechtsfall. Bei den Äusserungen zur Gemeindebeschwerde liess
der Bezirksratspräsident die notwendige inhaltliche Zurückhaltung (vgl. dazu
BGE 133 I 89 E. 3.3 S. 92 f.; Urteil 2C_695/2014 vom 16. Januar 2015 E. 4.3)
walten. Keine erhebliche Rolle spielt hingegen, inwiefern der
Bezirksratspräsident nach dem kantonalen Gesetz vom 12. Februar 2007 über die
Information und den Datenschutz (LS 170.4) zur Information über laufende
Verfahren befugt ist. Es war allen Beteiligten klar, dass Stimmrechtsrekurs und
Gemeindebeschwerde separat behandelt wurden. In der fraglichen
Berichterstattung der Zürichsee-Zeitung wurde wiederholt auf diesen Umstand
hingewiesen. Im Kern war über voneinander unabhängige Rechtsfragen zu
entscheiden.
4.7. Selbst bei einer Gesamtbetrachtung aller Elemente (oben E. 4.3- 4.6)
ergibt sich keine Ausstandspflicht des Bezirksratspräsidenten. Das angefochtene
Urteil ist in diesem Punkt nicht verfassungswidrig.
5.
Als nächster Punkt ist den Vorwürfen betreffend die Legalität des
Fusionsprozesses nachzugehen.
5.1. Auf diesen Rügenkomplex ist die Vorinstanz teilweise nicht eingetreten,
weil einzelne Aspekte nach ihrer Ansicht das Stimmrecht beschlagen. Diese
Abgrenzung der Gemeindebeschwerde erscheint teilweise als diskutabel. Die
Vorinstanz hat aber die Grundsatzfrage, ob die Stimmberechtigten von Hirzel
eine Rechtsgrundlage für das Zusammenschlussverfahren hätten erlassen müssen,
materiell geprüft und im Ergebnis verneint. Wie im Folgenden dargelegt wird,
hält diese Beurteilung einer freien Überprüfung stand, welche das Bundesgericht
bei einer Stimmrechtsbeschwerde anlegen würde (E. 1.3 hiervor). Deshalb kann
die genaue Grenzziehung zwischen Stimmrechtssache und abstrakter
Normenkontrolle hier offenbleiben.
5.2. Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV ist ein allgemeiner
rechtsstaatlicher Grundsatz. Danach muss sich ein staatlicher Akt auf eine
gesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich
hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit
Hinweisen). Nach Art. 38 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV;
LS 101) sind alle wichtigen Rechtssätze in der Form des Gesetzes zu erlassen;
dazu gehören nach dessen lit. c namentlich die wesentlichen Bestimmungen über
die Organisation und Aufgaben der Behörden (vgl. dazu BGE 134 I 125 E. 3.2 S.
132). Art. 38 Abs. 1 KV bezieht sich ausdrücklich auf Rechtssätze des
kantonalen Rechts; die Umschreibung des Gesetzes gilt aber für Gemeinden
sinngemäss. Ein kommunaler Erlass kommt einem formellen Gesetz gleich, wenn er
in der Gemeindeversammlung oder in einer Urnenabstimmung verabschiedet wurde
(vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Isabelle Häner u.a. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, 2007, N. 50 zu Art. 38 KV; JAAG/RÜSSLI, a.a.O., Rz. 435).
Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass das kantonale Recht auf Stufe
Verfassung (Art. 83 ff. KV) und im Gemeindegesetz Regelungen zur
Gemeindeorganisation und zum Zusammenschluss von Gemeinden enthält. Ob eine
genügende formellgesetzliche Grundlage besteht, ist in einer Gesamtschau des
kantonalen und kommunalen Rechts zu entscheiden.
5.3. Im Zusammenschlussvertrag erfolgt keine Bezugnahme auf die Gemeindeordnung
Hirzel vom 15. Mai 2011. Vielmehr ergänzt dieser Vertrag die Gemeindeordnung
beider Vertragsgemeinden in bestandes- und organisationsrechtlichen Belangen
(URS GLÄTTLI, in: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Ergänzungsband, 2011,
N. 4 der Vorbemerkungen zu §§-2-6 GG). Der Zusammenschlussvertrag als solcher
bedarf keiner Grundlage in der Gemeindeordnung. Es wird auch nicht konkret
bestritten, dass er einem formellrechtlichen Gesetz gleichkommt. Zu prüfen
bleibt, ob die formellgesetzlichen Grundlagen bei der Gemeinde Hirzel im
Hinblick auf das vorangehende Zusammenschlussverfahren ausreichen. Nach Ansicht
der Vorinstanz genügte in dieser Hinsicht, dass § 64 Ziff. 2 GG eine allgemeine
Kompetenzvermutung zugunsten des Gemeinderats (dazu HANS RUDOLF THALMANN,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 3.1 zu § 64 GG)
enthalte. Gestützt darauf habe der Gemeindezusammenschluss eingeleitet und bis
zur Abstimmung vom 25. September 2016 vorangetrieben werden dürfen.
5.4.
5.4.1. Bedeutsam ist im vorliegenden Zusammenhang, dass die Stimmberechtigten
von Hirzel sich an der Grundsatzabstimmung vom 18. Mai 2014 für die Aufnahme
von Fusionsverhandlungen mit der Gemeinde Horgen entschieden haben. Dieser
Grundsatzentscheid ist allerdings an der Urne und nicht an der
Gemeindeversammlung, bei welcher der Wortlaut von § 46 Abs. 3 GG eine
Grundsatzabstimmung ausdrücklich vorsieht, gefasst worden.
5.4.2. Zwar haben die Stimmberechtigten einen Anspruch darauf, dass das
gesetzmässig vorgesehene Wahl- und Abstimmungsverfahren korrekt durchgeführt
wird (ANDREAS AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 2016, Rz. 1199 f.;
GEROLD STEINMANN, in: St. Galler BV-Kommentar, 3. Aufl., 2014, N. 20 zu Art. 34
BV; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, N. 2544). Art. 84 Abs. 3 KV sieht aber
die Urnenabstimmung für den Entscheid über den Zusammenschluss von Gemeinden
vor. Im Normgefüge des Kantons Zürich kommt der Verfassung der normative
Vorrang gegenüber den kantonalen Gesetzen zu (BGE 143 I 272 E. 2.2.1 S. 276).
Art. 84 Abs. 3 KV kann bei einem Grundsatzentscheid über die Fusion jedoch
analog angewendet werden. Es lässt sich deshalb mit § 46 Abs. 3 GG vereinbaren,
wenn bereits ein solcher Grundsatzentscheid mittels einer Urnenabstimmung
gefällt wird. Insgesamt hält ein solches Vorgehen vor der Abstimmungsfreiheit
stand, zumal die materielle Richtigkeit und demokratische Legitimation dadurch
nicht beeinträchtigt wird. Entgegen der Beschwerdeschrift handelte es sich bei
der Abstimmung vom 18. Mai 2014 nicht um eine unzulässige
Konsultativabstimmung.
5.4.3. Es war auch nicht nötig, dass das Zusammenschlussverfahren bei diesem
Grundsatzentscheid oder später hätte näher geregelt werden müssen. Dem
Gemeinderat steht gemäss Art. 23 Abs. 1 Ziff. 1 der Gemeindeordnung von Hirzel
ausdrücklich die strategische Führung der Gemeinde sowie die Planung der
Gemeindeentwicklung einschliesslich der Finanz- und Investitionsplanung in
Zusammenarbeit mit anderen Behörden zu. Er berät die Geschäfte der
Gemeindeversammlung und der Urnenabstimmung vor und stellt zu diesen Geschäften
Antrag (Art. 23 Abs. 1 Ziff. 6 Gemeindeordnung). Weiter vertritt er die
Gemeinde nach aussen (Art. 23 Abs. 1 Ziff. 7 Gemeindeordnung). Auf diese
Bestimmungen weist die Beschwerdegegnerin hin. Aus den genannten Bestimmungen
in der Gemeindeordnung lassen sich auch finanzrechtliche Grundlagen für die in
diesem Rahmen anfallenden Gemeindeausgaben ableiten. Der Gemeinderat war mit
dem Grundsatzentscheid vom 18. Mai 2014 beauftragt, Fusionsverhandlungen mit
Horgen zu führen. Dabei stand es ihm nach Art. 21 Ziff. 1 und 2 der
Gemeindeordnung zu, Vertretungen für die Führung dieser Verhandlungen mit
Horgen zu bezeichnen.
5.4.4. Insgesamt kommt der allgemeinen Zuständigkeitsvermutung zugunsten des
Gemeinderats gemäss § 64 Ziff. 2 GG im konkreten Fall wohl nur eine
eingeschränkte Tragweite zu. Hingegen treten der erwähnte Grundsatzentscheid
vom 18. Mai 2014 und die angeführten Kompetenzen des Gemeinderats gemäss Art.
21 und 23 der Gemeindeordnung hinzu. Im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden,
dass die Vorinstanz das Vorhandensein genügender formellgesetzlicher Grundlagen
für das Zusammenschlussverfahren bejaht hat.
5.5. Des weiteren wird in der Beschwerdeschrift Anstoss daran genommen, dass
keine vorberatende Gemeindeversammlung über den Zusammenschlussvertrag
eingesetzt worden ist, sondern lediglich Informationsveranstaltungen
stattgefunden haben. Gemäss § 116 Abs. 4 GG kann die Gemeindeordnung bestimmen,
dass die der Urnenabstimmung unterstehenden Geschäfte einer Vorberatung in der
Gemeindeversammlung bedürfen. Eine solche Institution ist nach kantonalem Recht
nicht zwingend (JAAG/RÜSSLI, a.a.O., N. 2433 ff.). Verfassungsrechtlich war es
nicht erforderlich, die Gemeindeordnung mit einer solchen Bestimmung im
Hinblick auf die Durchführung der geplanten Gemeindefusion zu ergänzen. Die in
der Beschwerdeschrift angesprochenen Einwände zu dieser Thematik verweisen auf
TOBIAS JAAG, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 32 zu Art.
86 KV. Dessen Ausführungen betreffen nicht das Verfahren der Gemeindefusion.
Sie legen allgemein das Gewicht auf die Äusserungs- und Mitwirkungsrechte der
Stimmberechtigten. Diese Überlegungen laufen auf eine Anerkennung von
Anhörungsrechten der Betroffenen im Rechtsetzungsverfahren hinaus. Die
langjährige bundesgerichtliche Praxis anerkennt im Rechtsetzungsverfahren
grundsätzlich keinen Anspruch auf (vorgängige) Anhörung (vgl. BGE 137 I 305 E.
2.4 S. 315; Urteil 2C_519/2016 vom 4. September 2017 E. 3.2.4 und 3.2.5). Es
wird nicht geltend gemacht, dass Art. 38 und 86 KV insoweit darüber
hinausgehen. Deshalb hat eine informelle Konsultation der Stimmberechtigten
verfassungsrechtlich genügt.
6.
Weiter bemängelt der Beschwerdeführer 1, dass es gemäss Zusammenschlussvertrag
keine besonderen Garantien für die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts bzw. die
Repräsentation der Stimmberechtigten aus Hirzel gebe.
6.1. Steht die Verfassungsmässigkeit oder allgemein die Vereinbarkeit eines
kantonalen Erlasses mit übergeordnetem Recht in Frage, so ist im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den
angerufenen übergeordneten Normen vereinbar erscheinen lässt (vgl. BGE 140 I 2
E. 4 S. 14; Urteil 2C_161/2016 vom 26. September 2016 E. 1.4).
6.2.
6.2.1. Der Zusammenschlussvertrag enthält keine Bestimmung über die Standorte
für Abstimmungs- bzw. Wahlurnen in der erweiterten Gemeinde. Nach der
Zusammenstellung über Fragen und Antworten unter dem Titel "Projekt Hirzel
2018", die von der Gemeinde Hirzel im Hinblick auf die Abstimmung vom 25.
September 2016 verfasst wurde, ist geplant, dass in Hirzel kein Urnenstandort
bestehen bleibt. Der Urnenstandort für die erweiterte Gemeinde werde sich im
Gemeindehaus Horgen befinden.
6.2.2. Die Vorinstanz hat sich nicht vertieft mit der Frage der zukünftigen
Urnenstandorte befasst. Immerhin hat sie in allgemeiner Weise festgehalten,
dass der umstrittene Vertrag nicht gegen übergeordnetes Recht verstosse und die
Stimmberechtigten aus Hirzel nicht in rechtswidriger Weise benachteilige. Diese
Begründung ist zwar knapp, aber ausreichend.
6.2.3. Gemäss § 19 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 1. September 2003 über
die politischen Rechte (GPR; LS 161) bestimmt der Gemeinderat die
Urnenstandorte; er achtet auf gute Zugänglichkeit. Gemäss § 19 Abs. 2 GPR kann
er Wanderurnen einsetzen. Nach dem einschlägigen kantonalen Recht wird der
Entscheid über die Urnenstandorte somit dem Gemeinderat als Exekutive
übertragen und es ist keine Regelung der Stimmberechtigten dazu erforderlich.
6.2.4. Dass der Urnenstandort in Horgen gut zugänglich ist, wird in der
Beschwerde an sich nicht bestritten. Das Gemeindehaus liegt in unmittelbarer
Nähe des Bahnhofs. Es wird aber auf die relativ lange Anfahrtszeit von Hirzel
mit dem öffentlichen Verkehr hingewiesen. Dies mindert die gute Zugänglichkeit
jedoch nicht. Zwischen Hirzel und Horgen besteht eine direkte Busverbindung mit
einer Reisezeit von weniger als einer halben Stunde pro Weg; diese Verbindung
weist auch an Wochenenden einen Stundentakt auf.
6.2.5. Weiter gilt es zu berücksichtigen, dass das Stimm- und Wahlrecht nicht
nur an der Urne, sondern auch brieflich (per Post) erfolgen kann (vgl. § 4 und
69 GPR; JAAG/RÜSSLI, a.a.O., Rz. 809). Die Ausgestaltung des Stimmverfahrens
muss insgesamt eine zuverlässige und unververfälschte Willenskundgabe
ermöglichen (vgl. BGE 121 I 187 E. 3a S. 191). In der Beschwerde wird nicht
geltend gemacht, dass die Ausgestaltung der brieflichen Stimmabgabe im Kanton
Zürich im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen problematisch
ist. Die briefliche Stimmabgabe hat sich in den letzten Jahren mehr und mehr
durchgesetzt; das Urnenverfahren als Grundform bleibt daneben aber
unverzichtbar (vgl. AUER, a.a.O., Rz. 986 f.). Es sollte jedoch vermieden
werden, dass eine Urne infolge ihrer Aufstellung nur von wenigen
Stimmberechtigten benutzt wird (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2573).
6.2.6. Vor diesem Hintergrund widerspricht es nicht grundsätzlich den
politischen Rechten gemäss Art. 34 BV und dem dabei Rechnung zu tragenden
Gleichbehandlungsgebot (vgl. dazu BGE 140 I 58 E. 3.3.2 S. 62; 140 I 394 E. 8.2
S. 402; je mit Hinweisen), wenn es auch in einer grossen Gemeinde wie Horgen
nur an einem zentralen Standort einen festen Urnenstandort gibt. Insgesamt
erweist sich der Zusammenschlussvertrag - bzw. die darin fehlende Regelung über
Urnenstandorte in Hirzel - als einer Auslegung zugänglich, die mit dem
übergeordneten Recht vereinbar ist.
6.3.
6.3.1. Nach Art. 5 des Zusammenschlussvertrags setzt sich die Steuerungsgruppe
aus je drei Mitgliedern des Gemeinderats der Vertragsgemeinden unter der
Leitung des Präsidenten von Horgen zusammen. Die Vertretung von Hirzel in der
Steuerungsgruppe ist formellrechtlich hinlänglich bestimmt. Es handelt sich um
eine Abordnung, die einem Ausschuss des Gemeinderats gemäss § 57 GG nahekommt.
Verfassungsrechtlich ist dafür, entgegen der Beschwerdeschrift, keine
gesonderte Wahl durch die Stimmberechtigten erforderlich.
6.3.2. Die Steuerungsgruppe kann nach Art. 13 Abs. 1 des Vertrags einzelne
Erlasse der Gemeinde Hirzel bezeichnen, die vorläufig über den 1. Januar 2018
weitergelten. Wie die Vorinstanz zu Recht dargelegt hat, übt die
Steuerungsgruppe damit nicht in verfassungswidriger Weise eine
Gesetzgebungskompetenz zulasten der Stimmberechtigten in Hirzel aus. Vielmehr
bleibt diesfalls das von den Stimmberechtigten aus Hirzel geschaffene Recht
weiterhin in Kraft. Es ist deshalb nicht nötig, den Kreis der dafür in Frage
kommenden Erlasse im Zusammenschlussvertrag näher einzugrenzen.
6.4.
6.4.1. Gemäss Art. 10 des Zusammenschlussvertrags werden auf den Zeitpunkt des
Zusammenschlussvertrags keine Neuwahlen durchgeführt (Abs. 1). Die Amtsdauer
der Behörden von Hirzel (einschliesslich Friedensrichter) endet vorzeitig am
31. Dezember 2017 (Abs. 2). Die Behörden aus Horgen bleiben gemäss Abs. 3 und 4
des Vertrags bis zum Ende der laufenden Amtsdauer im Amt.
6.4.2. Dass die gewählten Gemeindebehörden aus Horgen bis zum Ende der
laufenden Amtsdauer für die erweiterte Gemeinde zuständig sind, wird in der
Beschwerdeschrift nicht konkret beanstandet.
6.4.3. Der Zusammenschlussvertrag enthält keine Vorgaben zur Verbesserung der
Repräsentation der Stimmberechtigten aus Hirzel in den Behörden der erweiterten
Gemeinde. In der Beschwerdeschrift wird nicht bestritten, dass eine
Quotenregelung in der betroffenen Gemeinde bei Behörden, die von den
Stimmberechtigten gewählt werden, gegen § 43 GPR verstösst. Gemäss § 43 Abs. 1
Satz 1 GPR werden die Mitglieder der Organe im Gebiet des Gemeindewesens
gewählt, für das sie zuständig sind. Wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt
hat, ergibt sich aus dieser Vorschrift, dass in Gemeinden mit
Gemeindeversammlung, wie in Horgen, keine Wahlkreise gebildet werden dürfen.
Die Beschwerdeschrift fordert mindestens eine Quotenregelung zugunsten Hirzel
für Behörden, die nicht von den Stimmberechtigten gewählt werden. Weder aus
Art. 86 KV (vgl. dazu oben E. 5.5) noch aus dem Gleichbehandlungsgebot im
Rahmen von Art. 34 BV (vgl. dazu E. 6.2.6) ergibt sich jedoch ein solcher
Anspruch. Im Gegenteil würde eine diesbezügliche Regelung problematische neue
Ungleichheiten mit den verschiedenen Ortsteilen aus dem bisherigen Gebiet von
Horgen verursachen, wenn ihnen eine solche Sonderstellung nicht ebenfalls
zugebilligt würde.
7.
Die Beschwerde wendet sich dagegen, dass gemäss Art. 16 des
Zusammenschlussvertrags die Sekundarstufe Hirzel aufgelöst wird. Angerufen
werden Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 11 Abs. 1, Art. 19, Art. 41 Abs. 1 lit. f und
g und Art. 67 Abs. 1 BV.
7.1. Die Sekundarschule gehört zur öffentlichen Volksschule (§ 4 des
Volksschulgesetzes des Kantons Zürich vom 7. Februar 2005 [VSG; LS 412.100]).
Sie fällt in den Anwendungsbereich des Grundschulunterrichts gemäss Art. 19 BV
(vgl. BGE 129 I 35 E. 7.4 S. 39). Art. 19 BV gewährleistet den Anspruch auf
ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Die Rechtsprechung hat
daraus Garantien im Hinblick auf die Zumutbarkeit des Schulwegs abgeleitet
(vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.3 S. 157 mit Hinweisen). Art. 11 BV kommt bezüglich
Schülerzuteilung keine weitergehende Bedeutung als Art. 19 BV zu (vgl. BGE 133
I 156 E. 3.6.4 S. 167; Urteil 2C_495/2007 vom 27. März 2008 E. 2.4, in: ZBl 109
/2008 S. 494). Hinsichtlich der Sozialziele gemäss Art. 41 BV und des
Jugendartikels gemäss Art. 67 Abs. 1 BV räumt die Beschwerdeschrift ein, dass
es sich dabei um Verfassungsgrundsätze und nicht um verfassungsrechtliche
Ansprüche handelt. Die Herkunft kann ein verpöntes Merkmal im Sinne des
Diskriminierungsverbots gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darstellen (vgl. BGE 136 I 309
E. 4.3 S. 313).
7.2. Die Regelung über die Verlegung des Sekundarschulbetriebs von Hirzel nach
Horgen lässt sich im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle als mit den
genannten Verfassungsbestimmungen vereinbar einstufen. Diese verleihen dem
Beschwerdeführer 1 keinen Anspruch auf Beibehaltung der Sekundarschule in
Hirzel. Vielmehr ist zu erwarten, dass die Schulung nach der Verlegung für die
Kinder aus Hirzel verfassungskonform erfolgt. Die schulorganisatorische
Regelung bedeutet für die Betroffenen aus Hirzel auch keine rechtsungleiche
Benachteiligung (Art. 8 Abs. 1 BV) im Verhältnis zu den Schulpflichtigen aus
Horgen oder gar eine Diskriminierung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV. Im
Gegenteil bleibt die Chancengleichheit für alle Schulpflichtigen der
erweiterten Gemeinde gewahrt. Zu Recht hat die Vorinstanz eine
verfassungswidrige Diskriminierung verneint.
8.
8.1. Eine weitere Rüge betrifft die ausserschulische Betreuung. Dazu äussert
sich der Zusammenschlussvertrag nicht spezifisch. In der Beschwerdeschrift wird
ein Übergangsrecht zur Weiterführung der bisherigen Betreuungsstrukturen in
Hirzel verlangt. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, der Rechtsgleichheit,
der Verhältnismässigkeit und dem Willkürverbot hat die Rechtsprechung
abgeleitet, dass unter Umständen angemessene Übergangsfristen für neue
Regelungen verfassungsrechtlich geboten sein können (BGE 134 I 23 E. 7.6.1 S.
40 mit Hinweisen).
8.2. Das Rechtsverhältnis der Eltern zu Institutionen, welche die Gemeinde
Hirzel mit dieser Aufgabe betraut hat, würde auch ohne Eingemeindung dem Wandel
der Rechtsordnung unterliegen. Bei der vom Bundesgericht vorzunehmenden
Interessenabwägung (vgl. Urteil 2C_694/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.9.2, in:
ZBGR 93/2012 S. 347) fällt ins Gewicht, dass entgegen der Beschwerdeschrift
keine objektiven Anhaltspunkte für einen abrupten Abbruch der ausserschulischen
Betreuung im Rahmen der erweiterten Gemeinde bestehen. Gemäss § 27 Abs. 3 VSG
unterliegen die Gemeinden insoweit einer Angebotspflicht nach Massgabe des
Bedarfs. Der Bedarf besteht nach der Eingemeindung weiter. Auch für die
Obergrenze bei der Höhe der Elternbeiträge besteht ein kantonaler Rahmen; diese
dürfen nach § 27 Abs. 5 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (LS 412.101)
höchstens kostendeckend sein. Im Rahmen der vorliegenden abstrakten
Normenkontrolle erweist sich die Rüge, höhere Elternbeiträge nach der
Eingemeindung würden eine Diskriminierung, namentlich im Hinblick auf das
Merkmal der sozialen Stellung (dazu BGE 135 I 49 E. 4.4 S. 56), darstellen, als
unbegründet. Vielmehr ist es angesichts der genannten kantonalen Vorgaben
verfassungsrechtlich haltbar, einen Übergang zur Regelung von Horgen bezüglich
der ausserschulischen Betreuung ohne besonderes Übergangsrecht vorzunehmen.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Damit wird das Gesuch um
Wiederwägung der prozessleitenden Verfügung vom 7. November 2017 betreffend
aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
ist nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Hirzel, dem
Bezirksrat Horgen und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Dezember 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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