I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.505/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_505/2017
Urteil vom 15. Mai 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Vera Theiler,
gegen
Bezirksrat Einsiedeln,
Hauptstrasse 78, Postfach 161, 8840 Einsiedeln,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz,
B.________ AG,
Genossame Willerzell,
übrige Beteiligte.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht;
Bewilligungspflicht für Schneeablagerungsplatz,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 24. Juli 2017 (III 2017 15).
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer des in der Wohnzone gelegenen Grundstücks Nr. 2222 in
Willerzell. Es grenzt gegen Westen und Süden an das Grundstück Nr. 1609 der
B.________ AG an. Dieses liegt im Wesentlichen ausserhalb der Bauzone, an der
Einmündung des Dimmerbachs in den Sihlsee (Kat.-Nr. 1660). Im Winter wird hier
seit Jahren Schnee aus der Strassenräumung der Umgebung abgelagert.
Mit Schreiben vom 14. November 2014 beantragte A.________ beim Bezirksrat
Einsiedeln, es sei ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren für die
"Schnee-Deponie" auf dem Nachbargrundstück durchzuführen. Der Bezirksrat lehnte
dies am 8. Juli 2015 ab.
B.
Gegen diesen Beschluss erhob A.________ Verwaltungsbeschwerde an den
Regierungsrat und - nach deren Abweisung am 20. Dezember 2016 - Beschwerde beim
Verwaltungsgericht Schwyz. Dieses wies die Beschwerde am 24. Juli 2017 ab.
C.
Dagegen gelangte A.________ am 25. September 2017 mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Er beantragt, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Eventualiter sei festzustellen, dass die
Schneeablagerung und der Schneeablagerungsplatz beim Dimmerbach
(Schneeablagerungsplatz der Priorität 1 Nr. 406 gemäss Schneeablagerungskarte
des Kantons Schwyz vom 30. Januar 2015 auf den Grundstücken Nrn. 1609 und 1660
bei der Einmündung des Dimmerbachs in den Sihlsee) bewilligungspflichtig sei.
Das Verwaltungsgericht, eventualiter der Bezirksrat Einsiedeln, sei anzuweisen,
diesbezüglich ein Baubewilligungsverfahren einzuleiten.
D.
Der Regierungsrat beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die übrigen
Beteiligten haben sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schliesst sich den Erwägungen des
Verwaltungsgerichts zur Frage der Baubewilligungspflicht an. Das Bundesamt für
Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das angefochtene
Urteil stehe im Einklang mit dem Umweltrecht des Bundes.
E.
Der Beschwerdeführer hat am 2. Februar 2018 eine Noveneingabe eingereicht.
Danach habe er erneut feststellen müssen, dass entgegen dem Merkblatt über die
Schneeablagerung des Kantons Schwyz erheblich verschmutzter Schnee abgelagert
worden sei; er reicht dazu verschiedene Fotos ein. In seiner Replik und seiner
Stellungnahme zu den Vernehmlassungen der Bundesämter hält der Beschwerdeführer
an seinen Anträgen und Ausführungen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht ist
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der formellen
Beschwer (lit. a), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische
Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen
aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c).
Diese Voraussetzungen sind - entgegen der Auffassung des Regierungsrats -
vorliegend erfüllt:
Der Beschwerdeführer ist Eigentümer des unmittelbar an den
Schneeablagerungsplatz angrenzenden Grundstücks und verfügt somit über die
erforderliche räumliche Nähe zum Streitgegenstand (BGE 133 II 409 E. 1.3 S. 413
mit Hinweisen). Er macht verschiedene, mit der Schneeablagerung verbundene
Nachteile für sein Grundstück geltend, insbesondere die Immissionen der
Schneeräumfahrzeuge und die optische Wirkung des grauen, mehrere Meter hohen
und bis zu 10 m langen Schneebergs im Winter. Dies genügt, um einen praktischen
Nutzen an der beantragten Durchführung eines formellen
Baubewilligungsverfahrens zu belegen.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher
einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art.
29 Abs. 2 BV) : Er habe sich mit Schreiben vom 7. März 2014 bezüglich der
Schneeablagerung an den Bezirksrat gewandt. Dieser habe am 26. Mai 2014 einen
Augenschein unter Mitwirkung des Amts für Umweltschutzes, der Genossame
Willerzell und der B.________ AG durchgeführt; ihm sei dagegen keine
Gelegenheit zur Teilnahme gegeben worden.
2.1. Das Verwaltungsgericht führte aus, der Augenschein habe der Aufnahme des
Standorts in die vom kantonalen Amt für Umweltschutz (AfU) erlassene
Schneeablagerungskarte gedient. Dabei handle es sich um ein
behördenverbindliches, richtplanerisches Instrument. In diesem Verfahren komme
dem Beschwerdeführer keine Parteistellung zu. Zwar habe dieser bereits mit
Schreiben vom 7. März 2014, d.h. vor dem Augenschein, die Ablagerung von Schnee
auf dem Nachbargrundstück beanstandet; dagegen habe er erst mit Schreiben vom
14. November 2014, d.h. zwei Monate nach dem Augenschein, um die Durchführung
eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens ersucht. Ob bereits ein
Verwaltungsverfahren eröffnet werde, wenn eine Behörde aufgrund der Reklamation
eines Anwohners eine Besichtigung vor Ort durchführe, sei fraglich. Die Frage
könne aber offenbleiben, weil eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs
im Verfahren vor Regierungsrat geheilt worden wäre.
2.2. Der Beschwerdeführer wendet ein, der Augenschein sei zur Abklärung seines
Gesuchs vom 7. März 2014 durchgeführt worden: Der Bezirksrat habe am 17. April
2014 den Eingang des Gesuchs bestätigt und mitgeteilt, dass er diesbezüglich
Abklärungen tätigen werde. Am 24. September 2014 habe er ihm die Aktennotiz zum
Augenschein vom 26. Mai 2014 zugestellt und am Schneeablagerungsstandort
festgehalten. Eine nachträgliche Heilung des Verfahrensmangels sei schon
aufgrund der Schwere der Verletzung ausgeschlossen. Im Übrigen sei die
Aktennotiz zum Augenschein äusserst dürftig und enthalte lediglich das Fazit,
nicht aber die Wahrnehmungen und Äusserungen der Teilnehmer am Augenschein.
Insofern könne die Möglichkeit der nachträglichen Stellungnahme zur Aktennotiz
die Teilnahme am Augenschein nicht ersetzen.
2.3. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben "die Parteien" Anspruch auf rechtliches
Gehör, d.h. dieses Recht setzt die Parteistellung in einem Gerichts- oder
Verwaltungsverfahrens voraus. Unstreitig erlangte der Beschwerdeführer
Parteistellung, als er mit Schreiben vom 14. November 2014 die Durchführung
eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens beantragte: Über diesen Antrag
ist in einem förmlichen Verwaltungsverfahren zu entscheiden, unter Beteiligung
des Gesuchstellers und weiterer betroffener Personen (Eigentümer des
Baugrundstücks, Betreiber der Anlage).
Der Augenschein wurde indes schon vor diesem Datum (am 26. Mai 2014)
durchgeführt und diente vorab einer behördeninternen Planung
(Schneeräumungskarte). Streitig ist, ob der Beschwerdeführer schon zu diesem
Zeitpunkt Verfahrensbeteiligter war, insbesondere weil er sich am 7. März 2014
gegen die Schneeablagerung an den Bezirksrat gewandt und - wie er geltend macht
- schon damals (zumindest implizit) den Erlass einer Verfügung beantragt
hatte.
Die Formulierung dieses Schreibens spricht indessen für eine blosse Anzeige
oder Aufsichtsbeschwerde, die dem Anzeiger praxisgemäss keine Parteistellung
vermittelt (BGE 133 II 468 E. 2 S. 471 mit Hinweisen). Es wird auf die
Verletzung von Art. 6 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz
der Gewässer (GSchG; SR 814.20) durch die Ablagerung von verunreinigtem Schnee
im Sihlsee hingewiesen und um eine "Bestätigung" (und nicht um eine Verfügung)
gebeten, dass die Ablagerung künftig unterbleiben werde. Der Landschreiber
stellte mit Schreiben vom 17. April 2014 eine "Antwort" bis Ende Mai in
Aussicht; dagegen enthält das Schreiben keine Verfahrens- oder Aktennummer, die
für die Eröffnung eines formellen Verwaltungsverfahrens sprechen würde. Auch
das Schreiben des Bezirks vom 24. September 2014 ist in der Form eines Briefs
verfasst, ohne Dispositiv oder Rechtsmittelbelehrung. Offensichtlich ging auch
der (anwaltlich vertretene) Beschwerdeführer nicht vom Vorliegen einer
Verfügung aus, da er das Schreiben nicht mit Rechtsmitteln anfocht, sondern am
14. November 2014 um die Eröffnung eines nachträglichen (Bau-)
Bewilligungsverfahrens ersuchte und eventualiter (mit Schreiben vom 1. Juni
2015) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung beantragte.
Unter diesen Umständen durften der Bezirk Einsiedeln und der Regierungsrat als
Beschwerdebehörde davon ausgehen, dass erst mit dem Gesuch vom 14. November
2014 ein Verwaltungsverfahren eröffnet wurde, d.h. dem Beschwerdeführer vor
diesem Zeitpunkt als Anzeigeerstatter keine Parteirechte zustanden. Sie waren
daher nicht verpflichtet, ihm oder seinem Rechtsvertreter die Teilnahme am
Augenschein vom 26. Mai 2014 zu ermöglichen.
3.
Der Beschwerdeführer erhebt verschiedene Sachverhaltsrügen.
3.1. Er wirft dem Verwaltungericht eine offensichtlich unrichtige Feststellung
zur Dauer der Schneeablagerung vor. Diese betrage mehr als drei bis vier
Monate, ergebe sich doch aus den (auch vom Verwaltungsgericht herangezogenen)
Klimanormwerten von MeteoSchweiz für die Station Einsiedeln (Periode
1981-2010), dass es auch im November und im April noch regelmässig Neuschnee
gebe.
Allerdings ist der Schneefall in diesen Monaten (mit rund 4 Tagen bzw. 25 - 35
cm Neuschnee) erheblich geringer als in den Monaten Dezember bis März (mit 8 -
9 Tagen und 60 - 68 cm Neuschnee monatlich), d.h. die Klimanormwerte bestätigen
die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach der wesentliche Teil des
Schneefalls auf die Monate Dezember bis März entfällt. Plausibel und jedenfalls
nicht offensichtlich unrichtig erscheint auch die Feststellung, dass aufgrund
der Klimaerwärmung aktuell von einer eher kürzeren Winterperiode auszugehen sei
als im Mittel der Periode 1981-2010: Aus dem von der Vorinstanz zitierten
Artikel des Instituts für Schnee und Lawinenforschung (Klimawandel verkürzt die
Dauer der Schneebedeckung wegen früherer Schmelze; www.slf.ch/Dienstleistungen/
news/paper_rebetez/index_DE) ergibt sich, dass sich die Schneebedeckung in den
letzten Jahrzehnten infolge früherer Schneeschmelze und späterer Einschneiung
erheblich verkürzt hat. Der Artikel bezieht sich zwar auf Gebiete oberhalb von
1100 m.ü.M.; die Aussage gilt aber erst recht für tiefer liegende Orte wie
Willerzell (890 m.ü.M.). Wird zusätzlich berücksichtigt, dass der Schnee gemäss
kantonalem Merkblatt wenn immer möglich am Strassenrand belassen und nur bei
grossen Niederschlagsmengen abgefahren und abgelagert wird, erscheint die vom
Verwaltungsgericht zugrundegelegte Nutzungsdauer von 3 bis 4 Monaten eher
grosszügig und jedenfalls nicht offensichtlich zu knapp bemessen.
3.2. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Sachverhalt sei
offensichtlich unvollständig abgeklärt worden, weil Feststellungen zum Ausmass
des Schneebergs fehlten; auch die Akten der Kantonspolizei - die einen
Schneeberg von 200 m3 festgestellt habe - seien nicht beigezogen worden.
Das Verwaltungsgericht hielt jedoch zu Recht fest, dass die Schneemenge von den
Witterungsverhältnissen abhänge und sich die Ablagerung, z.B. durch
Wärmeeinbrüche und Sonneneinstrahlung, laufend in Grösse und Form verändere.
Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht auf Feststellungen - z.B.
an einem Augenschein - zur momentanen Situation verzichten. Im vorliegenden
Verfahren genügt es, auf die Angaben des Beschwerderführers zu den maximalen
Ausmassen des Schneebergs abzustellen (unten E. 4.3).
4.
In der Sache ist streitig, ob die Schneeablagerung baubewilligungspflichtig
ist.
4.1. Das Verwaltungsgericht verneinte dies, weil die temporäre Ablagerung von
Schnee aus Strassenräumungen im Winter weder eine Baute noch eine
Geländeveränderung i.S.v. Art. 22 RPG sei. In der Regel sei sie auf drei bis
vier Monate im Jahr beschränkt und verschwinde wieder ohne menschliches Zutun.
Hinzu komme, dass lediglich lokal bei der Strassenräumung anfallender Schnee
aus wenig befahrenen Strassen (Quartier Tschuppmoos und Seestrasse) abgelagert
werde. Die Ablagerung sei nicht ungewöhnlich gross und führe weder zu einer
erheblichen äusseren Veränderung des Raums noch zu einer Störung des
Landschaftsbilds. Der durch den Transport von Schnee verursachte Verkehr sei
vernachlässigbar und von den Anwohnern grundsätzlich hinzunehmen.
Es lägen auch keine Anhaltspunkte für eine Gewässergefährdung durch den
abgelagerten Schnee vor. Bei Einhaltung der Vorgaben gemäss Merkblatt des AfU
für die Schneeablagerung sei eine solche auch künftig nicht zu erwarten: Danach
dürfe in Gewässer nur Schnee eingebracht werden, der weniger als 48 Stunden alt
sei und daher nur wenig von Strassenstaub, Pneuabrieb usw. belastet sei. Schnee
von Hauptstrassen müsse noch am Tag des Schneefalls weggebracht werden. Es
handle sich somit nicht um eine gewässergefährdende Tätigkeit, weshalb auch
keine kantonale Bewilligung nach Art. 19 Abs. 2 GSchG erforderlich sei, obwohl
das Grundstück am Rand eines Gewässerschutzbereichs AU liege. Die
Nichteinhaltung der gewässerschutzrechtlichen Vorgaben könne ein Delikt i.S.v.
Art. 70 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 6 GSchG darstellen und strafrechtlich zu
ahnden sein, rechtfertige indessen nicht die Baubewilligungspflicht. Gleiches
gelte bei einer Schädigung der Ufervegetation (Art. 24 Abs. 1 lit. b des
Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]
).
4.2. Das ARE schliesst sich diesen Erwägungen an. Das BAFU bestätigt, dass
Altschnee, der längere Zeit gelegen habe oder ins Verkehrswegeabwasser gelangt
sei, mit Schadstoffen aus dem Verkehrsbetrieb belastet sei und eine
Gewässerverschmutzung bewirken könne (mit Hinweis auf BUWAL, Wegleitung,
Gewässerschutz bei der Entwässerung von Verkehrswegen, 2002, Tabelle 1, S. 22);
eine solche Ablagerung wäre im Gewässerschutzbereich AU unzulässig. Es teilt
jedoch die Auffassung der Vorinstanz, dass mit dem Merkblatt des AfU, das die
Schneeablagerungen im gesamten Kanton verbindlich regle, und der
behördenverbindlichen Festlegung von Schneeablagerungsstandorten die nötigen
Vorkehrungen getroffen worden seien. Der vorliegend streitige Standort liege
weder in der Grundwasserschutzzone noch bei einer Quelle und sei damit als
geeigneter Standort zu qualifizieren. Bei Einhaltung der Vorgaben des
Merkblatts bestünden keine Anhaltspunkte für einen Verstoss gegen die
Gewässerschutzgesetzgebung oder eine Gefährdung der Gewässer.
Nach Auffassung des BAFU ist auch keine Ausnahmebewillgung nach Art. 22 Abs. 2
NHG wegen Eingriffs in die Ufervegetation erforderlich. Zwar sei eine
Beeinträchtigung der Schilfbestände am Ufer des Sihlsees durch die Ablagerung
von verunreinigtem Schnee denkbar. Dagegen liege kein Eingriff vor, der die
Ufervegetation im Sinne von Art. 21 Abs. 1 NHG zum Absterben bringen würde.
4.3. Der Beschwerdeführer hält eine Baubewilligung aufgrund der erheblichen
Auswirkungen des Schneeablagerungsstandorts auf Raum und Umwelt für
erforderlich. Der abgelagerte Schnee könne mit Salz und weiteren Schadstoffen
aus Treibstoff, Brems-, Reifen- und Strassenabrieb verschmutzt sein, die den
Sihlsee und den angrenzenden Gewässerschutzbereich AU gefährden könnten. Die
Ablagerung direkt am Sihlsee bedrohe auch die Ufervegetation (insbesondere
geschützte Schilfbestände) und am Ufer befindliche Biotope (Frosch- und
Forellenlaichgebiete). Da es sich um einen besonders empfindlichen Standort
handle, bestehe ein Interesse der Öffentlichkeit und der Nachbarn an einer
vorgängigen Kontrolle im Baubewilligungsverfahren.
Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach der Schnee tatsächlich wenig
verschmutzt sei, weil er von wenig befahrenen Strassen stamme und nicht älter
als 48 Stunden sei, sei irrelevant: Es sei gerade Aufgabe des
Baubewilligungsverfahrens, die Umstände des Einzelfalls abzuklären und
verbindliche Auflagen zum Schutz von Umwelt und Gewässer zu erlassen. Das
Merkblatt des AfU genüge hierfür nicht, sei es doch nur behördenverbindlicher
Natur und für die Genossame Willerzell (die den Ablagerungsplatz ebenfalls
nutze) nicht verbindlich. Im Übrigen sei in der Vergangenheit auch immer wieder
verschmutzter Schnee abgelagert worden. Die Tatsache, dass das Amt für Umwelt
zusammen mit den Ämtern für Natur, Jagd und Fischerei sowie Wasserbau eine
Standortabklärung vorgenommen und ein Merkblatt erstellt habe, zeige gerade,
dass die Ablagerung von Schnee umweltrechtliche Gefahren berge.
Die Aufschüttung des Schnees zu einem mehrere Meter hohen und bis zu 10 m
langen Berg führe zu einer temporären Veränderung der ansonsten ebenen
Uferlandschaft. Diese Nutzung der in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle
Nr. 1609 sei nicht zonenkonform, stamme doch der Schnee aus Bauzonen und diene
die Ablagerung nicht der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung.
Schliesslich verursachten die Zu- und Wegfahrten sowie das Ausladen der
schweren Schneeräumungsfahrzeuge Lärmimmissionen im angrenzenden Wohngebiet und
beeinträchtigten die Erschliessung über die auch vom Beschwerdeführer genutzte
Zufahrtsstrasse über Parzelle Nr. 1609. Die Nachbarn hätten insofern ein
erhebliches Interesse daran, sich diesbezüglich im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens äussern zu können.
5.
Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Anlagen in diesem Sinne sind
mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen,
die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die
Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt
beeinträchtigen. Dazu gehören auch Fahrnisbauten, welche über nicht
unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (grundlegend BGE 113 Ib 314 E.
2b S. 316; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N. 6
und 7 zu Art. 22 RPG). Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde die
Möglichkeit verschaffen, das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die
Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen
einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür, ob eine Massnahme
erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist
daher, ob damit im allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so
wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit
oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 139 II 134 E. 5.2
S. 139 f. mit Hinweisen).
5.1. Gestützt auf diese wirkungsbezogene Betrachtungsweise hat das
Bundesgericht auch blosse Nutzungsänderungen ohne bauliche Vorkehren oder
Geländeveränderungen für baubewilligungspflichtig erachtet, wenn diese
erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben. So wurde die Nutzung
einer Wiese als Hängegleiterlandeplatz mit Auswirkungen auf ein benachbartes
Flachmoor als baubewilligungspflichtig erachtet (BGE 119 Ib 222 E. 3a und b S.
226 ff. mit zustimmender Anmerkung von PIERRE TSCHANNEN, AJP 1994 86 ff.).
Aufgrund der erheblichen Lichtimmissionen bejahte das Bundesgericht die
Bewilligungspflicht der Beleuchtungsanlage auf den Pilatusgipfeln (BGE 123 II
256 E. 3 S. 260). Verneint wurde die Baubewilligungspflicht dagegen für eine
aussergewöhnlich grosse und helle Weihnachtsdekorationsbeleuchtung an einem
Einfamilienhaus (Urteil 1A.202/2006 vom 10. September 2007 E. 5.3-5.6), weil
damit für gewöhnlich keine so wichtigen Folgen verbunden seien, dass ein
Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle
bestehe; d.h. es genüge die Möglichkeit der Beanstandung im konkreten
Einzelfall (zu einer solchen nachträglichen Überprüfung vgl. BGE 140 II 33).
Wegen der erheblichen landschaftlichen Auswirkungen wurden Werbeinschriften als
baubewilligungspflichtig erachtet, die durch das Sandstrahlen von Trockenmauern
in einem Rebberg realisiert worden waren (Urteil 1C_618/2014 vom 29. Juli 2015
E. 3, publ. in RDAF 2015 I 499). Gleiches galt für eine dauerhafte Abdeckung
von Weinbergen mit weissem Textilmaterial (Urteil 1C_107/2011 vom 5. September
2011 E. 3.3).
5.2. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Bewilligungspflicht
lasse sich immer nur anhand einer Gesamtbetrachtung aller im Einzelfall
massgebenden Elemente und involvierten Interessen bestimmen (BERNHARD WALDMANN,
Bauen ohne Baubewilligung? Von klaren und den Zweifelsfällen; Schweizerische
Baurechtstagung 2017 31 ff., S. 56). TSCHANNEN bejaht die Bewilligungspflicht
von blossen Nutzungen, wenn diese regelmässig, organisiert, auf Dauer angelegt,
intensiv und örtlich konzentriert sind und wegen ihrer Folgen für Raumordnung,
Umwelt und Erschliessung wie Bauten und Anlagen wirkten (a.a.O., AJP 1994 S.
87). Je stärker die möglichen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung und die
Umwelt, je kürzer sei die bewilligungsfreie Aufstellungsdauer (CHRISTOPH CUENI,
Baubewilligungspflicht für temporäre und/oder geringfügige Bauten, Anlagen und
Vorkehren, KPG Bulletin 1+2 April/2000 S. 7 f.). Verlangt sei eine
einzelfallbezogene Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung insbesondere der
Empfindlichkeit der Umgebung, Dauer und Regelmässigkeit der Nutzung, des
Ausmasses der erwarteten Umweltauswirkungen, z.B. der Notwendigkeit von
Wiederherstellungsmassnahmen; wichtige Anhaltspunkte seien die
zonenplanerischen Vorgaben, bereits bewilligte oder ortsgebräuchliche Nutzungen
sowie tangierte Interessen Dritter (PATRIK LOUIS, Temporäre Veranstaltungen,
PBG aktuell 4/2017 S. 5 ff., insbes. S. 29 f.).
6.
Vorliegend gibt es sowohl Elemente, die für und die gegen eine
Baubewilligungspflicht sprechen.
6.1. Der streitige Standort ist in der Karte des AfU als
Schneeablagerungsstandort der "Priorität 1 (bei jedem Schneefall benutzt) "
aufgeführt, mit blauer Markierung ("Schneeentsorgung tangiert Gewässer"). Es
handelt sich damit um eine organisierte, regelmässige, wenn auch nur saisonale
Nutzung eines gewissen Standorts. Diese hat Auswirkungen auf Raum und Umwelt,
was bereits der Umstand zeigt, dass eine kantonale Planung erfolgt, mit
vorgängiger Prüfung der Schneeablagerungsstandorte durch das AfU. Im
Vordergrund stehen dabei die Auswirkungen auf Grund- und Oberflächengewässer
sowie Ufervegetation. Da das Schmelzwasser entweder direkt oder durch
Versickerung in den Sihlsee bzw. das Grundwasser gelangt, darf es keine
Schadstoffe enthalten, die das Gewässer verunreinigen könnten (Art. 6 Abs. 1
GSchG). Dementsprechend enthält das kantonale Merkblatt detaillierte Vorgaben.
Hinzu kommt, dass es sich vorliegend um einen gewässerrechtlich empfindlichen
Standort am Rand eines Gewässerschutzbereichs AU handelt (vgl. ARNOLD BRUNNER,
in: Hettich/Jansen/Norer, Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum
Wasserbaugesetz, Zürich/Basel/Genf 2016, N. 17 zu Art. 19 GSchG). Dies würde
grundsätzlich für die Baubewilligungspflicht sprechen.
6.2. Allerdings sind die gewässerschutzrechtlichen Voraussetzungen für die
Schneeablagerung an Gewässern bereits im Gewässerschutzrecht vorgegeben und
werden für das ganze Kantonsgebiet durch das kantonale Merkblatt konkretisiert;
insofern bedarf es in der Regel keiner weiteren Präzisierung (durch Bedingungen
und Auflagen) in der Baubewilligung. Im vorliegenden Fall würde die
Baubewilligung lediglich die Wegleitung für verbindlich erklären; diese ist
aber schon verbindlich, sowohl für den Bezirk Einsiedeln als auch die Genossame
Willerzell (als Korporation des kantonalen öffentlichen Rechts), welche die
Schneeräumung vornehmen.
Entscheidend ist, dass die gewässerschutzrechtlichen Vorgaben tatsächlich
eingehalten werden und nur unverschmutzter Schnee abgelagert wird. Dies kann
durch die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens nicht präventiv
verhindert, sondern nur durch ausreichende Kontrollen überprüft werden. Diese
müssen bereits aus gewässerschutzrechtlichen Gründen durchgeführt werden,
unabhängig vom Vorliegen einer Baubewilligung. Bei Verdacht auf Verletzung des
GSchG ist die Einleitung eines Strafverfahrens geboten (vgl. Art. 70 ff. GSchG
). Analoges gilt für den Schutz der Ufervegetation nach Art. 21 NHG i.V.m. Art.
24 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 NHG. Zwar dient das Baubewilligungsverfahren auch
dazu, den Behörden Kenntnis von kontrollbedürftigen Vorgängen zu verschaffen;
vorliegend sind jedoch alle Schneeablagerungsstandorte den kantonalen Behörden
und namentlich den für den Gewässerschutz verantwortlichen Stellen aufgrund der
Karte des AfU bekannt.
6.3. Die räumlichen Auswirkungen der Schneeablagerung sind nicht so erheblich,
dass sich ein Baubewilligungsverfahren trotz fehlender baulicher Vorkehrungen
aufdrängen würde: Zwar verändert der abgelagerte Schnee temporär die
Uferlandschaft und kann, bei erheblichen Niederschlagsmengen, kurzfristig einen
grossen Umfang annehmen (nach Angaben des Beschwerdeführers bis zu 10 m Länge
und mehreren Metern Höhe). Allerdings ist es notorisch, dass auch im Winter
immer wieder Tauwetterperioden auftreten, so dass diese maximalen Ausmasse nur
über kurze Zeit bestehen bleiben. Von der optischen Wirkung her unterscheidet
sich die Schneeablagerung nicht wesentlich von anderen, in der
Landwirtschaftszone saisonal üblichen und in der Regel bewilligungsfrei
zulässigen Haufen oder Stapeln (z.B. von Zuckerrüben, Holz oder Silageballen).
Aufgrund des relativ kleinen Einzugsbereichs des Ablagerungsstandorts (Quartier
Tschuppmoos und Seestrasse) ist auch nicht mit erheblichen Immissionen für das
angrenzende Wohngebiet oder für die Erschliessung aufgrund der Schneetransporte
zu rechnen; hierfür kann auf die Ausführungen von Verwaltungsgericht und
Regierungsrat verwiesen werden.
6.4. Insgesamt erscheint daher das Bedürfnis für eine vorgängige präventive
Kontrolle der Schneeablagerung nicht als so gewichtig, dass zwingend ein
Baubewilligungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Allerdings handelt
es sich um einen Grenzfall; wäre regelmässig mit erheblichen Schneemengen zu
rechnen (z.B. aufgrund des Einzugsbereichs oder der Höhenlage), erschiene ein
Baubewilligungsverfahren unumgänglich. Im Übrigen bleibt eine baupolizeiliche
Überprüfung bei konkreten Beanstandungen möglich (vgl. Urteil 1A.202/2006 vom
10. September 2007 E. 5.3 - 5.6, in: URP 2008 S. 621 zur analogen Situation bei
saisonalen Lichtimmissionen [Weihnachtsdekoration]).
Trotz fehlender Baubewilligungspflicht kann zudem eine gewässerschutzrechtliche
Bewilligung erforderlich sein (z.B. nach Art. 7 Abs. 2 Satz 3 GSchG wegen
Einleitung unverschmutzten Abwassers in ein Oberflächengewässer). Dies war
vorliegend nicht zu prüfen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Es sind
keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bezirksrat Einsiedeln, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, der
B.________ AG, der Genossame Willerzell sowie den Bundesämtern für
Raumentwicklung (ARE) und für Umwelt (BAFU) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Mai 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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