I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.495/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_495/2017
Urteil vom 29. Juli 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Fonjallaz, Kneubühler, Muschietti,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
1. Josef Baltermi,
2. Luzi Baselgia,
3. Brida Baselgia,
4. Gaudenz Bavier,
5. Vera Bay-Sachs,
6. Luzia Bernhard,
7. Hans Blum,
8. Martin Bundi,
9. Anita Caflisch Müller,
10. Hans Caprez,
11. Roman Caviezel,
12. Werner Caviezel,
13. Robert Deplazes,
14. Gertrud Ernst,
15. Anna Maria Fisch,
16. Hugo Fisch,
17. Josias Gasser,
18. Samuel Gilgen,
19. Jürg Grassl,
20. Otto Gross,
21. Susanne Gysi-Würgler,
22. Arne Junghans,
23. Laura Luz,
24. Agathe Manser,
25. Marco Marcacci,
26. Anita Mazzetta,
27. Jean-Pierre Menge,
28. Kurt Morf,
29. Irene Morf,
30. Gabriela Nievergelt,
31. Reto Pedotti,
32. Ursula Pedotti-Rudin,
33. Pina Pellegrini,
34. Hansruedi Schiesser,
35. Marlen Schmid-Nyfeler,
36. Ursula Schubert,
37. Kaspar Schuler,
38. Doris Schweighauser,
39. Annetta Simeon,
40. Mara Sprecher,
41. Andrea Katharina Stieger,
42. Christian Stricker,
43. Oscar Stupan,
44. Christian Thomann,
45. Christian Thöni,
46. Jon Duri Tratschin,
47. Giovannina Tratschin,
48. Mathis Trepp,
49. Urs Trottmann,
50. Martin Tucek,
51. Christoph Weber,
52. Werner Wyss,
53. Lorenz Zinsli,
54. Nicolas Zogg,
55. Eidgenössisch-Demokratische Union Graubünden,
c/o Andreas Vetsch,
56. Evangelische Volkspartei Graubünden,
57. Grünliberale Partei Kanton Graubünden,
Gaudenz Bavier,
58. Sozialdemokratische Partei Graubünden,
59. Verda - Grünes Graubünden,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Vincent Augustin,
gegen
Grosser Rat des Kantons Graubünden,
Regierung des Kantons Graubünden.
Gegenstand
Grossratswahlen 2018,
Beschwerde gegen den Beschluss der Regierung
des Kantons Graubünden vom 12. September 2017
betreffend die Verteilung der Grossratssitze
auf die Wahlkreise.
Sachverhalt:
A.
Im Hinblick auf die Grossratswahlen vom 10. Juni 2018 hat die Regierung des
Kantons Graubünden am 12. September 2017 die Zahl der in jedem Wahlkreis für
die Legislaturperiode 2018-2022 zu wählenden Abgeordneten festgelegt. Dieser
Beschluss wurde am 14. September 2017 im Kantonsamtsblatt publiziert.
B.
Gegen den Beschluss der Regierung erhoben 54 Privatpersonen sowie fünf im
Kanton Graubünden tätige politische Parteien am 18. September 2017 gemeinsam
eine inhaltlich je gleichlautende Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden sowie an das Bundesgericht. Die Beschwerdeführer stellten
die Anträge, es sei festzustellen, dass das Bündner Mehrheitswahlsystem für die
Wahl des Grossen Rates Art. 8 und 34 der Bundesverfassung verletze, sowie, es
seien die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden im Sinne eines
Appellentscheids aufzufordern, im Hinblick auf die übernächste Wahl des Grossen
Rates eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen. Mit Verfügung vom 23.
Oktober 2017 sistierte das Bundesgericht das bundesgerichtliche Verfahren bis
zum Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden in der gleichen
Sache. Mit Urteil vom 16. Januar 2018 trat das Verwaltungsgericht auf die bei
ihm erhobene Beschwerde nicht ein, woraufhin das bundesgerichtliche Verfahren
am 27. Februar 2018 wieder aufgenommen wurde. Die Wahl des Grossen Rates für
die Amtsperiode 2018-2022 hat am 10. Juni 2018 stattgefunden.
C.
Die Regierung sowie der Grosse Rat beantragen, auf die beim Bundesgericht
erhobene Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Mit
Eingabe vom 17. August 2018 haben die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren
festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 12. bzw. 14. September 2017 hat die
Regierung die Grossratssitze für die Legislaturperiode 2018-2022 auf die
Wahlkreise verteilt. Hierbei handelt es sich um einen grundsätzlich mit
Beschwerde in Stimmrechtssachen anfechtbaren Akt (vgl. Art. 82 lit. c BGG;
Urteil 1C_511/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 143 I 92).
1.2. Die Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht ist in kantonalen
Angelegenheiten zulässig gegen Akte letzter kantonaler Instanzen (Art. 88 Abs.
1 lit. a BGG). Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen
Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können,
ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des
Parlaments und der Regierung (Art. 88 Abs. 2 BGG).
Das Verwaltungsgericht ist mit Urteil vom 16. Januar 2018 auf die von den
Beschwerdeführern bei ihm erhobene inhaltlich gleichlautende Beschwerde nicht
eingetreten. Nach Art. 55 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18.
Mai bzw. 14. September 2003 (KV/GR; SR 131.226) beurteilt das
Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht unter anderem Beschwerden wegen
Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie des
Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht (vgl. auch Art. 57 Abs. 1
lit. b des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 31. August
2006 [VRG; BR 370.100]). Gemäss Art. 55 Abs. 3 KV/GR können im
verfassungsrechtlichen Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar
angefochten als auch im Anwendungsfall überprüft werden. Das Verwaltungsgericht
stellte sich im Urteil vom 16. Januar 2018 auf den Standpunkt, es sei nicht
zuständig, neben Gesetzen und Verordnungen auch einzelne Bestimmungen der
Kantonsverfassung auf deren Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht zu
überprüfen. Es sei nicht kompetent, die von den Beschwerdeführern gegen das
Verfahren für die Wahl des Grossen Rates erhobenen Rügen zu beurteilen, zumal
sich die Regelungen hinsichtlich der Wahl grösstenteils bereits aus der
Kantonsverfassung ergäben.
Dass das Verwaltungsgericht sich nach kantonalem Recht als nicht zuständig
bezeichnete, im Rahmen der bei ihm anhängig gemachten Beschwerde Bestimmungen
aus der Kantonsverfassung auf ihre Übereinstimmung mit Bundesrecht zu
überprüfen, entspricht seiner gefestigten Praxis und erscheint vertretbar. Das
von den Beschwerdeführern kritisierte Verfahren für die Wahl des Grossen Rates
findet seine Grundlage einerseits in Art. 27 KV/GR sowie - im Detail - im
Grossratsgesetz vom 8. Dezember 2005 (GRG; BR 170.100). Eine Aufteilung der
Beschwerde in einen lediglich kantonales Gesetzesrecht und einen darüber hinaus
auch Art. 27 KV/GR betreffenden Teil wäre - soweit überhaupt möglich - nicht
sachgerecht. Unter den gegebenen Umständen ist nachvollziehbar, dass sich das
Verwaltungsgericht für die Beurteilung der bei ihm anhängig gemachten
Beschwerde gesamthaft als nicht zuständig bezeichnet hat. Der angefochtene
Beschluss der Regierung vom 12. bzw. 14. September 2017 ist nach dem
Ausgeführten somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art. 88 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden.
1.3. Als im Kanton stimm- und wahlberechtigte Personen sind die
Beschwerdeführer 1-54 nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert. Die
Beschwerdeführerinnen 55-59 sind als im Kanton Graubünden tätige politische
Parteien nach Art. 89 Abs. 3 BGG ebenfalls zur Beschwerde berechtigt (vgl. BGE
139 I 195 E. 1.4 S. 201).
Die Wahl des Grossen Rats für die Amtsperiode 2018-2022 hat am 10. Juni 2018
und damit nach Einreichen der Beschwerde beim Bundesgericht stattgefunden. Wird
ein Urnengang während der Hängigkeit einer Stimmrechtsbeschwerde beim
Bundesgericht durchgeführt, so wird die gegen eine Vorbereitungshandlung
gerichtete Beschwerde grundsätzlich so verstanden, dass sinngemäss auch der
Antrag auf Aufhebung der Wahl oder Abstimmung selber gestellt wird (BGE 116 Ia
359 E. 2c S. 364 mit Hinweis; Urteil 1C_247/2018 vom 12. März 2019 E. 2.3;
Urteil 1C_24/2018 vom 12. Februar 2019 E. 1.3; Urteil 1C_216/2018 vom 10.
Dezember 2018 E. 1 mit Hinweis, nicht publ. in BGE 145 I 175; Urteil 1C_163/239
/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 145 I 1).
Allerdings zielte die vorliegend zu beurteilende Beschwerde von vornherein
nicht auf die Aufhebung der inzwischen durchgeführten Wahl für die Amtsperiode
2018-2022 ab. Die Beschwerdeführer verlangen auch nicht, der Beschluss der
Regierung vom 12. bzw. 14. September 2017 sei aufzuheben. Vielmehr stellen sie
den Antrag, es sei festzustellen, dass für die Wahl des Grossen Rates
angewandte Wahlsystem verfassungswidrig sei. Ausserdem beantragen sie, die
zuständigen kantonalen Behörden seien aufzufordern, im Hinblick auf die Wahl
des Grossen Rates im Jahr 2022 eine verfassungskonforme Wahlordnung zu
schaffen. Diese Anträge sind im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG zulässig, weil
die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen sich unter gleichen Umständen
wieder stellen können, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen
Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine
rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich ist (vgl.
Urteil 1C_511/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 143 I 92;
Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 1.4 mit Hinweisen, nicht publ. in:
BGE 140 I 107).
1.4. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Beschwerde in
Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG einzutreten.
2.
Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die
Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei,
sondern auch diejenige weiterer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des
Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen
(vgl. Art. 95 BGG).
3.
Die Beschwerdeführer rügen, das Verfahren für die Wahl des Grossen Rats, wie es
in Art. 27 KV/GR sowie im GRG festgelegt sei, stehe in verschiedener Hinsicht
im Widerspruch zu Art. 8 und Art. 34 BV.
3.1. Art. 27 KV/GR regelt in den Grundzügen die Zusammensetzung und Wahl des
Grossen Rats. Der Grosse Rat besteht aus 120 Mitgliedern (Abs. 1). Die Wahl
erfolgt nach dem Mehrheitswahlverfahren (Abs. 2). Der Kanton ist in höchstens
39 Wahlkreise eingeteilt, wobei das Gesetz die Zugehörigkeit der Gemeinden zu
den Wahlkreisen sowie die Auswirkungen von Gemeindezusammenschlüssen auf die
Anzahl der Wahlkreise bestimmt (Abs. 3). Die Sitze für den Grossen Rat werden
entsprechend der schweizerischen Wohnbevölkerung auf die Wahlkreise verteilt
(Abs. 4). Das Gesetz regelt die Stellvertretung (Abs. 5).
3.2. Die Einteilung des Kantonsgebiets in Wahlkreise und die Verteilung der 120
Grossratssitze auf die Wahlkreise wird im GRG näher geregelt.
Für die Verteilung der Grossratssitze auf die Wahlkreise massgebend ist die
schweizerische Wohnbevölkerung der Wahlkreise aufgrund der eidgenössischen
Statistik des jährlichen Bevölkerungsstandes, die jeweils im Jahr vor den
Wahlen publiziert wird (Art. 1 Abs. 1 GRG). Die Zuordnung der Gemeinden zu den
Wahlkreisen ist im Anhang geregelt (Art. 1 Abs. 2 GRG). Der erwähnte Anhang
listet 39 Wahlkreise auf und ordnet diesen je eine bis elf Gemeinden zu.
Art. 2 GRG umschreibt das Verfahren, nach welchem die 120 Sitze des Grossen
Rats auf die Wahlkreise verteilt werden. Die Verteilung erfolgt nach dem
sogenannten Bruchzahlverfahren (vgl. EHRAT/EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der
Kantone, 2018, § 6 Rz. 10 S. 175, mit Hinweisen). Im Rahmen der
Vorwegverteilung (Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG) werden in mehreren Runden
Verteilungszahlen gebildet. Die erste Verteilungszahl ist das auf die
nächsthöhere ganze Zahl aufgerundete Ergebnis der schweizerischen
Wohnbevölkerung geteilt durch 120. Jeder Wahlkreis, dessen Bevölkerung diese
Zahl nicht erreicht, erhält einen Sitz und scheidet für die weitere Verteilung
aus. Die zweite Verteilungszahl entspricht dem auf die nächsthöhere ganze Zahl
aufgerundeten Ergebnis der schweizerischen Wohnbevölkerung der verbleibenden
Wahlkreise geteilt durch die Zahl der noch nicht zugeteilten Sitze. Jeder
Wahlkreis, dessen Bevölkerung diese Zahl nicht erreicht, erhält ebenfalls einen
Sitz und scheidet für die weitere Verteilung aus. Dieses Verfahren wird (wenn
nötig) wiederholt, bis die verbleibenden Wahlkreise die letzte Verteilungszahl
erreichen. Im Rahmen der Hauptverteilung (Art. 2 Abs. 1 lit. b GRG) erhält
jeder verbliebene Wahlkreis so viele Sitze, als die letzte Verteilungszahl in
seiner Bevölkerungszahl enthalten ist. Im Rahmen der Restverteilung (Art. 2
Abs. 1 lit. c GRG) werden die restlichen Sitze auf die Wahlkreise mit den
grössten Restzahlen verteilt.
Gestützt auf diese Bestimmungen verteilte die Regierung die 120 Sitze für die
Wahl des Grossen Rates für die Legislaturperiode 2018-2022 auf die 39
Wahlkreise wie folgt:
Wahlkreis Schweizer Sitze Wahlkreis Schweizer Sitze
Wohnbe-völkerung Wohnbe-völkerung
Alvaschein 3'254 2 Mesocco 1'998 2
Avers 160 1 Oberengadin 11'430 8
Belfort 665 1 Poschiavo 3'224 2
Bergün 752 1 Ramosch 1'406 1
Bregaglia 1'327 1 Rhäzüns 10'229 7
Brusio 986 1 Rheinwald 655 1
Calanca 713 1 Roveredo 3'917 3
Chur 27'955 20 Ruis 1'675 1
Churwalden 1'918 1 Safien 843 1
Davos 8'062 6 Schams 1'617 1
Disentis 5'507 4 Schanfigg 2'910 2
Domleschg 3'991 3 Schiers 4'096 3
Fünf Dörfer 16'009 12 Seewis 1'240 1
Ilanz 7'991 6 Suot Tasna 3'669 3
Jenaz 1'844 1 Sur Tasna 1'260 1
Klosters 3'592 3 Surses 1'970 1
Küblis 914 1 Thusis 4'866 4
Lumnezia/ 2'801 2 Trins 6'555 5
Lugnez
Luzein 1'450 1 Val Müstair 1'395 1
Maienfeld 6'086 4 Total 160'932 120
3.3. Die Art und Weise der Teilnahme der Wahlberechtigten an der Wahl des
Grossen Rates sowie das Verfahren zur Ermittlung des Wahlergebnisses wird im
Gesetz über die politischen Rechte im Kanton Graubünden vom 17. Juni 2005 (GPR;
BR 150.100) näher geregelt.
Die Wahlberechtigten nehmen an der Wahl teil, indem sie den Namen von wählbaren
Personen auf den amtlichen Wahlzettel setzen (vgl. Art. 32 ff. GPR). Enthält
ein Wahlzettel mehr gültige Namen, als Personen zu wählen sind, sind die
überzähligen Stimmen ungültig (Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GPR). Gewählt ist im
ersten Wahlgang, wer das absolute Mehr erreicht. Das absolute Mehr ist das auf
die nächsthöhere ganze Zahl aufgerundete Ergebnis aus der Gesamtzahl aller
gültigen Stimmen für kandidierende Personen geteilt durch die doppelte Zahl der
freien Sitze (Art. 39 Abs. 1 GPR). Haben mehr Personen das absolute Mehr
erreicht, als Sitze zu besetzen sind, gelten diejenigen mit den höchsten
Stimmenzahlen als gewählt (Art. 39 Abs. 2 GPR). Kommt bei Einzelwahlen eine
Wahl nicht zustande oder sind bei Gesamtwahlen weniger Personen gewählt, als
Sitze zu besetzen sind, findet ein zweiter, freier Wahlgang statt. Gewählt sind
nach dem relativen Mehr jene Kandidierenden, welche am meisten Stimmen erzielt
haben (Art. 40 Abs. 1 GPR).
3.4. Wie in Art. 27 Abs. 2 KV/GR vorgegeben, wählen die Wahlberechtigten im
Kanton Graubünden den Grossen Rat somit in einem reinen Majorzwahlverfahren.
Neben dem Kanton Graubünden kennt für die Wahl des Parlaments auf kantonaler
Ebene nur der Kanton Appenzell I.Rh. ein reines Majorzwahlverfahren, während
die weit überwiegende Mehrheit der Kantone für die Wahl des Parlaments das
Proporzwahlverfahren anwendet. Vereinzelt findet für die Wahl des kantonalen
Parlaments auch ein Mischverfahren mit Majorz- und Proporzelementen Anwendung
(ausführlich zu den verschiedenen Typen von Parlamentswahlsystemen BGE 140 I
394 E. 6 f. S. 396 ff.).
3.5. In der Botschaft zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Graubünden
vom 5. März 2004 (BBl 2004 S. 1107 ff.) berücksichtigte der Bundesrat die von
einem Teil der Lehre geäusserte Kritik am Majorzwahlsystem bei kantonalen
Parlamentswahlen. Das Mehrheitswahlverfahren führe zu einer
Nichtberücksichtigung sehr grosser Teile der Wählerschaft und zu einer
schlechten Verwirklichung des Repräsentationsgedankens, obwohl Letzterer gerade
für die Wahl des Parlaments oberste Richtlinie sein sollte. Zusammenfassend
hielt der Bundesrat in der genannten Botschaft fest, dass die Festlegung des
Majorzsystems für kantonale Wahlen zwar als bundesrechtlich zulässig erachtet,
in der Literatur aber auch kritisiert werde, und in dieser Frage vereinzelt
auch eine Praxisänderung verlangt werde. Insofern sei die Verfassungsmässigkeit
des Majorzsystems für Parlamentswahlen als rechtlich zweifelhaft einzustufen.
Bisher sei kantonalen Verfassungsbestimmungen, die das Mehrheitsverfahren für
Parlamentswahlen vorsahen, immer vorbehaltlos die Gewährleistung erteilt
worden. Eine Änderung dieser Praxis sollte aus Gründen von Treu und Glauben
nicht ohne Ankündigung erfolgen. Vor diesem Hintergrund schlug er vor, die
Gewährleistung für Art. 27 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden zu
erteilen. Art. 51 Abs. 1 BV, der von den Kantonen eine demokratische Verfassung
verlange, sei damit eingehalten.
Die erwähnten Ausführungen des Bundesrats stiessen auf den deutlichen
Widerspruch der Staatspolitischen Kommission des Ständerats, die in einem
Bericht vom 24. Mai 2004 die Verfassungsmässigkeit von Majorzwahlen bejahte
(BBl 2004 3635 ff.). Sie führt darin aus, das Majorzwahlsystem sei nicht
"undemokratisch" im Sinne von Art. 51 Abs. 1 BV. Dieses Wahlsystem finde nicht
nur weltweit in zahlreichen unbestritten als "demokratisch" geltenden Staaten,
sondern auch in der Schweiz auf Bundesebene Anwendung (Art. 47-51 des
Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte [BPR; SR
161.1]). Die Mitglieder des Ständerats würden in allen Kantonen mit einer
Ausnahme nach dem Majorzsystem gewählt. In den Kantonen und Gemeinden werde das
Majorzsystem traditionsgemäss vor allem in kleineren, ländlich geprägten
Gebieten angewendet, wo die Kandidierenden in der Regel den meisten
Wahlberechtigten persönlich bekannt seien. Die Persönlichkeit der
Kandidierenden stehe bei diesen Wahlen im Vordergrund; ihre Parteizugehörigkeit
spiele keine oder nur eine untergeordnete Rolle. Das Majorzwahlsystem werde vor
allem auch dort angewendet, wo die zahlenmässig beschränkte Bevölkerung eines
kleineren Gebiets mit ausgeprägter eigener Identität Anspruch auf
Repräsentation im übergeordneten Rahmen und damit Anspruch auf einen eigenen
Wahlkreis erhebe - wie z.B. im Kanton Graubünden mit seinen Talschaften. Das
Proporzwahlsystem habe demgegenüber unter den Bedingungen des schweizerischen
politischen Systems dort seine Vorteile, wo eine grössere Bevölkerungszahl eine
grössere Zahl von Repräsentantinnen und Repräsentanten in ein Parlament
abordnen könne. Das Proporzwahlsystem sei unter solchen Umständen besser
geeignet, um das möglichst gleiche Gewicht der Stimmkraft jedes
Wahlberechtigten und damit eine repräsentative Zusammensetzung des Parlaments
zu gewährleisten. Die Abwägung, ob in einem konkreten Anwendungsfall die
Vorteile des einen oder des anderen Wahlsystems grösser seien, sei nicht immer
einfach, wie die entsprechenden heftigen Auseinandersetzungen im Kanton
Graubünden zeigten. Diese Abwägung müsse aber durch die betroffenen Bürgerinnen
und Bürger selbst vorgenommen werden können.
Aus den Protokollen der parlamentarischen Beratungen zur Gewährleistung der
Verfassung des Kantons Graubünden folgt eine mehrheitliche Zustimmung der
Bundesversammlung zu den Ausführungen der Staatspolitischen Kommission des
Ständerats (AB 2004 S 260 ff.; AB 2004 N 1057 ff.). In der Folge beschloss die
Bundesversammlung, die Kantonsverfassung zu gewährleisten (Bundesbeschluss vom
15. Juni 2004, BBl 2004 3643).
4.
4.1. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des
Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone -
entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte
in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird
nach den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV sowie im Rahmen der
bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV ausgeübt (BGE 143 I 92 E.
3.1 S. 94 mit Hinweis).
4.2. Nach Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich jeder Kanton eine demokratische
Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden
können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. Dazu gehört, dass
die kantonalen Verfassungen ein vom Volk direkt gewähltes Parlament vorsehen
und den Grundsatz der Gewaltenteilung beachten. Ein bestimmtes Wahlsystem für
die Wahl der Kantonsparlamente schreibt Art. 51 Abs. 1 BV nicht vor. Die
Kantone sind grundsätzlich - d.h. im Rahmen der übrigen verfassungsrechtlichen
Bestimmungen - frei, über die Modalitäten der demokratischen Mitwirkung zu
bestimmen. Sie nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor, die für den
demokratischen Prozess von grundlegender Bedeutung ist, und tragen sowohl für
Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung (BGE 143 I 92 E. 3.2 S.
94 mit Hinweis).
4.3. Eine bedeutsame Schranke bei der Ausgestaltung des Verfahrens für die Wahl
der kantonalen Parlamente bildet allerdings Art. 34 BV. Art. 34 Abs. 1 BV
gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und
Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der
demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt
Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8 BV)
sowie zur Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Der konkrete Gehalt der politischen
Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der
Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen
Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 143 I 92 E. 3.3 S. 94 f.
mit Hinweis). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (BGE 143 I 92 E. 3.3 S. 95 mit Hinweis).
4.4. Bestandteil von Art. 34 Abs. 2 BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche
sich in drei Teilgehalte unterteilen lässt. Die Zählwertgleichheit bedeutet,
dass alle Stimmen formell gleich behandelt werden. Alle Wähler desselben
Wahlkreises verfügen über die gleiche Anzahl von Stimmen, haben die gleichen
Möglichkeiten zur Stimmabgabe und alle gültig abgegebenen Stimmen werden bei
der Auszählung gleich berücksichtigt. Differenzierungen des Stimmgewichts sind
unzulässig. Die Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit garantiert jedem
Wähler, dass seine Stimme nicht nur gezählt, sondern gleich wie alle anderen
Stimmen verwertet wird. Das Verhältnis zwischen der repräsentierten Bevölkerung
und der zugeteilten Sitzzahl soll in den einzelnen Wahlkreisen möglichst gleich
sein. Die Zuweisung der Sitze an die Wahlkreise darf sich nur an der
Bevölkerungsgrösse messen. Die Erfolgswertgleichheit soll schliesslich
sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie
materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der
Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Dem Grundsatz der Zählwertgleichheit
kommt absoluter Charakter zu. Dagegen lässt die bundesgerichtliche
Rechtsprechung bis zu einem gewissen Grad sachlich gerechtfertigte
Einschränkungen der Stimmkrafts- und der Erfolgswertgleichheit zu. Wegen des
hohen Stellenwertes der betroffenen politischen Rechte sind solche
Einschränkungen allerdings nur mit Zurückhaltung anzuerkennen (vgl. BGE 143 I
92 E. 3.4 S. 95 mit Hinweis).
5.
Die Beschwerdeführer kritisieren neben kantonalem Gesetzesrecht auch Art. 27 KV
/GR. Es stellt sich daher vorab die Frage, ob das Bundesgericht im vorliegenden
Verfahren neben den Bestimmungen auf Gesetzesstufe auch Art. 27 KV/GR daraufhin
zu überprüfen hat, ob er mit Art. 8 BV und mit der aus Art. 34 BV fliessenden
Wahlrechtsgleichheit im Einklang steht.
5.1. Gemäss langjähriger Praxis sieht das Bundesgericht in Anbetracht von deren
Gewährleistung durch die Bundesversammlung (vgl. Art. 51 Abs. 2 BV) nicht nur
von einer abstrakten Normenkontrolle, sondern grundsätzlich auch von einer
inzidenten Kontrolle von Bestimmungen von Kantonsverfassungen ab (BGE 142 I 99
E. 4.3.3 S. 117; 138 I 378 E. 5.2 S. 383 f., je mit Hinweisen). Ob an dieser
von der Lehre zum Teil stark kritisierten Rechtsprechung festgehalten werden
kann oder ob die bundesgerichtliche Praxis aufgegeben oder gelockert werden
müsste, liess das Bundesgericht zuletzt offen (BGE 142 I 99 E. 4.3.3 S. 117;
140 I 394 E. 9.1 S. 403 f.; 138 I 378 E. 5.3 S. 384). Jedenfalls überprüft es
im Anwendungsfall Bestimmungen einer Kantonsverfassung, wenn das übergeordnete
Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in Kraft war oder sich seither
in einer Weise weiterentwickelt hat, der es Rechnung zu tragen gilt (BGE 142 I
99 E. 4.3.3 S. 117; 140 I 394 E. 9.1 S. 403 f., je mit Hinweisen).
5.2. Bei der aus Art. 34 BV fliessenden Wahlrechtsgleichheit handelt es sich um
ein übergeordnetes Verfassungsprinzip, welches in den letzten Jahren durch die
Rechtsprechung weiterentwickelt worden ist. Am 18. Dezember 2002 hat das
Bundesgericht festgestellt, dass die Wahlkreiseinteilung für die Wahl des
Gemeinderats der Stadt Zürich mit der Wahlrechtsgleichheit nicht vereinbar ist
(BGE 129 I 185). Seither hatte das Bundesgericht in mehreren Entscheiden
darüber zu befinden, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang bei
kantonalen Parlamentswahlen Einschränkungen der Stimmkrafts- und der
Erfolgswertgleichheit zulässig sind (BGE 140 I 394; 140 I 107; 136 I 352, 364,
376; 131 I 74, 85; Urteil 1C_407/2011 etc. vom 19. März 2012). Während sich das
Bundesgericht seit dem Jahr 2002 zunächst mehrmals mit der Rechtmässigkeit von
Verfahren für Parlamentswahlen zu beschäftigen hatte, für die grundsätzlich das
Prinzip des Proporzes galt, hatte es zuletzt die Verfassungsmässigkeit der
gemischten Wahlsysteme der Kantone Appenzell A.Rh. (vgl. BGE 140 I 394) sowie
Uri (vgl. BGE 143 I 92) zu prüfen, welche Elemente sowohl des Majorz- als auch
des Proporzprinzips enthielten. Hingegen hat das Bundesgericht bis anhin noch
nie ein reines Majorzsystem für die Wahl eines kantonalen Parlaments konkret
auf seine Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung hin überprüft.
5.3. Art. 27 KV/GR wurde in seiner heutigen Fassung (vgl. E. 3.1 hiervor) von
der Bundesversammlung am 15. Juni 2004 (Absätze 1, 2, 4 und 5) bzw. am 23.
September 2013 (Abs. 3) gewährleistet, wobei die Beschwerdeführer namentlich
die im Jahr 2004 gewährleisteten Absätze 2 und 4 als mit der Bundesverfassung
nicht vereinbar rügen. Seit der Gewährleistung dieser Bestimmungen durch die
Bundesversammlung im Jahr 2004 hatte das Bundesgericht Art. 34 BV nicht nur im
Zusammenhang mit Parlamentswahlen anzuwenden, für die grundsätzlich das Prinzip
des Proporzes galt, sondern auch hinsichtlich gemischter Wahlsysteme. Es hat
sich in den erwähnten Urteilen BGE 140 I 394 sowie BGE 143 I 92 ausführlich mit
dem Majorz als Wahlprinzip beschäftigt und anhand bestimmter Kriterien geprüft,
ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Majorzelemente in einem gemischten
Wahlsystem mit Art. 34 BV vereinbar sind. Zwar können die im Zusammenhang mit
gemischten Wahlsystemen angestellten Überlegungen nicht unbesehen auf das reine
Majorzwahlverfahren des Kantons Graubünden übertragen werden (vgl. nachfolgend
E. 8.2). Sie können indessen auch nicht losgelöst davon betrachtet werden und
stellen eine Weiterentwicklung von Art. 34 BV dar, der es im vorliegenden
Verfahren Rechnung zu tragen gilt.
5.4. Hinzu kommt, dass im Zeitpunkt der Gewährleistung von Art. 27 Abs. 2 KV/GR
durch die Bundesversammlung die Wahlkreise in der Kantonsverfassung noch
einzeln aufgezählt und die Kreise darüber hinaus als autonome
öffentlich-rechtliche Körperschaften mit eigenen Organen definiert wurden
(aArt. 68 und aArt. 70 KV/GR [in Kraft bis 31. Dezember 2015]). Mit der von den
Stimmberechtigten am 23. September 2012 angenommenen Teilrevision der
Kantonsverfassung unter dem Titel "Gebietsreform" wurden die ehemals
bestehenden 39 Kreise als Körperschaften des öffentlichen Rechts aufgelöst. Die
Kantonsverfassung sieht in der seit dem 1. Januar 2015 geltenden Fassung nur
noch vor, dass der Kanton in höchstens 39 Wahlkreise eingeteilt ist (Art. 27
Abs. 3 Satz 1 KV/GR). Die Zugehörigkeit der Gemeinden zu den Wahlkreisen wird
im Gesetz geregelt (Art. 27 Abs. 3 Satz 2 KV/GR sowie Art. 1 Abs. 2 GRG). Im
Zusammenhang mit Gemeindefusionen hat sich seit dem Inkrafttreten der
Gebietsreform in einzelnen Fällen sodann das Gebiet der Wahlkreise verändert
(vgl. EHRAT/EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, § 6 Rz. 44 ff. S.
188 f.). Damit haben seit dem Gewährleistungsbeschluss der Bundesversammlung
vom 15. Juni 2004 die für die Beurteilung des Wahlsystems massgebenden
rechtlichen Rahmenbedingungen auch auf Kantonsebene geändert (vgl. EHRAT/
EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, § 6 Rz. 4 S. 173). Diesem
Umstand gilt es im vorliegenden Verfahren ebenfalls Rechnung zu tragen.
5.5. Nach dem Ausgeführten hat das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren
nicht nur die von den Beschwerdeführern kritisierten kantonalen Bestimmungen
zum Wahlrecht auf Gesetzesstufe auf seine Übereinstimmung mit Art. 34 i.V.m.
Art. 8 BV hin zu überprüfen, sondern grundsätzlich auch Art. 27 KV/GR. Ob dies
spezifisch auch für die Überprüfung von Abs. 4 von Art. 27 KV/GR gilt, kann
offen bleiben (E. 6.3 hiernach).
6.
Die Beschwerdeführer rügen, Art. 27 Abs. 4 KV/GR, wonach die Sitze für den
Grossen Rat entsprechend der schweizerischen Wohnbevölkerung auf die Wahlkreise
verteilt werden, stehe im Widerspruch zu Art. 8 BV. Sie sind der Ansicht,
massgebend für die Verteilung müsste stattdessen die gesamte Wohnbevölkerung
der Wahlkreise sein, d.h. die Wohnbevölkerung unter Einschluss der
Ausländerinnen und Ausländer.
6.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,
wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt werden (BGE 141 I 78 E. 9.1 S. 90, 153 E. 5.1 S. 157; je mit
Hinweisen). Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden
Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser
Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 139 I
242 E. 5.1 S. 254 mit Hinweisen).
6.2. Bei der Zuteilung der Anzahl Sitze auf die Wahlkreise sind drei Varianten
denkbar. Im Bund (vgl. Art. 149 Abs. 4 BV) sowie in den meisten Kantonen wird
auf die gesamte Wohnbevölkerung abgestützt. In den Kantonen Graubünden, Uri
sowie Wallis ist die schweizerische Wohnbevölkerung und im Kanton Basel
Landschaft die Zahl der Stimmberechtigten massgebend (vgl. die Übersicht von
CORSIN BISAZ, in: Das Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, § 2 Rz. 47 S. 52
f.). Für eine Sitzverteilung auf der Grundlage der gesamten Wohnbevölkerung
spricht die Überlegung, dass die Volksvertretung die Gesamtbevölkerung
repräsentieren soll. Für eine Verteilung auf der Grundlage der schweizerischen
Bevölkerung oder der Stimmberechtigten lässt sich argumentieren, das Parlament
sei in der schweizerischen Demokratie - unter Vorbehalt der
direktdemokratischen Volksrechte - an die Stelle der herkömmlichen, nur aus
Schweizerinnen und Schweizern bestehenden Volksversammlung der direkten
Demokratie getreten, weshalb die Volksvertretung als Repräsentantin der
schweizerischen Bevölkerung bzw. der Stimmberechtigten zu begreifen sei (ANINA
WEBER, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, 2016,
S. 94 f.).
6.3. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind alle drei beschriebenen
Varianten mit Art. 8 bzw. Art. 34 BV vereinbar (vgl. BGE 99 Ia 658 E. 6b S.
666). Dementsprechend hat die Bundesversammlung Art. 27 Abs. 4 KV/GR am 15.
Juni 2004 gewährleistet. In diesem Punkt hat sich das übergeordnete Recht nicht
geändert bzw. weiter entwickelt, womit fraglich ist, ob das Bundesgericht
berechtigt ist, Art. 27 Abs. 4 KV/GR auf seine Übereinstimmung mit Art. 8 bzw.
Art. 34 BV zu überprüfen (vgl. E. 5.1 hiervor). Selbst wenn dies der Fall wäre,
bestünde kein Anlass, auf die übereinstimmende Praxis der Bundesversammlung
sowie des Bundesgerichts zurückzukommen. Das schweizerische Bürgerrecht ist im
Kanton Graubünden Grundvoraussetzung für das Stimm- und Wahlrecht (vgl. Art. 9
Abs. 1 KV/GR). Hiervon ausgehend handelt es sich bei der Grösse der
schweizerischen Wohnbevölkerung um ein vernünftiges Kriterium für die Zuteilung
der Anzahl Parlamentssitze auf die Wahlkreise. Ob bei der Sitzzuteilung auf die
Wahlkreise auch die ausländische Wohnbevölkerung miteinbezogen werden soll oder
nicht, hat mit Blick auf Art. 39 Abs. 1 BV der kantonale Verfassungs- bzw.
Gesetzgeber zu entscheiden.
7.
Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, das Repräsentationsverhältnis in
den verschiedenen Wahlkreisen variiere sehr stark. Dies habe unter anderem mit
der Sitzgarantie für jeden Wahlkreis (Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG) zu tun. Der
Wahlkreis Surses, wo eine einzige Abgeordnete mehr als 1'970 Einwohner
vertrete, habe bei der Kantonsratswahl 2018 das höchste
Repräsentationsverhältnis aufgewiesen. Der im kleinsten Wahlkreis Avers
gewählte Grossrat hingegen repräsentiere lediglich 160 Einwohner. Die
durchschnittliche Repräsentationsziffer - ermittelt als Division der gesamten
schweizerischen Wohnbevölkerung (160'932) durch die gesamte Anzahl zu
vergebender Sitze (120) - betrage 1'342. Davon weiche das
Repräsentationsverhältnis in 18 Wahlkreisen um mehr als 15 % und in 11
Wahlkreisen gar um mehr als 30 % ab. Diese Abweichungen verletzten die
Stimmkraftgleichheit, welche Bestandteil von Art. 34 BV bilde.
7.1. Der Kanton Graubünden ist in relativ viele Wahlkreise (39) eingeteilt und
Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG garantiert jedem Wahlkreis mindestens einen der 120
Kantonsratssitze, wobei mehrere Wahlkreise deutlich weniger als 1/120 der
gesamtkantonalen schweizerischen Wohnbevölkerung aufweisen. Dies hat namentlich
in den kleinsten Wahlkreisen eine starke Abweichung vom durchschnittlichen
Repräsentationsverhältnis zur Folge. Unabhängig von der Sitzgarantie für jeden
Wahlkreis bringt die Verteilung der Sitze auf die unterschiedlich grossen
Wahlkreise nach dem Bruchzahlverfahren gemäss Art. 2 GRG (vgl. E. 3.2 hiervor)
gewisse Unterschiede im Repräsentationsverhältnis mit sich (vgl. die Übersicht
bei EHRAT/EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, Anhang 1 zu § 6 S.
199 f. [wo der Wahlkreis Surses fälschlicherweise mit zwei zugeteilten Sitzen
statt einem zugeteilten Sitz aufgeführt wird]).
7.2. Nach der Praxis der Bundesversammlung sowie der Rechtsprechung des
Bundesgerichts ist die mit der Sitzgarantie für kleine Wahlkreise verbundene
Einschränkung in die Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit unter gewissen
Voraussetzungen zulässig. In BGE 143 I 92 E. 6.4 S. 108 kam das Bundesgericht
zum Schluss, die in Art. 88 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Uri vom
28. Oktober 1984 (KV/UR; SR 131.214) für jeden Wahlkreis vorgesehene
Sitzgarantie bei der Wahl des Landrats sei mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar,
zumal die Einwohnergemeinden, welche im Kanton Uri traditionellerweise die
Wahlkreise bildeten, mit grosser Autonomie ausgestattet seien. Die Sitzgarantie
für jede Gemeinde ermögliche es, dass auch die kleinsten Gemeinden mit einer
Person im Landrat vertreten seien. Eine so ausgestaltete Sitzgarantie diene
einem zulässigen Zweck und es sei nicht zu beanstanden, dass die kleinsten
Gemeinden des Kantons gegenüber den grossen Gemeinden etwas gestärkt würden.
Dementsprechend habe die Bundesversammlung am 14. März 2013 § 48 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SR 131.215)
gewährleistet (BBl 2013 2621), welcher den teilweise ebenfalls sehr kleinen
Gemeinden des Kantons Schwyz einen Sitzanspruch im Parlament einräume.
Ebenfalls als nicht verfassungswidrig erachtete das Bundesgericht in BGE 143 I
92 E. 6.4 S. 108 die bei der Verteilung der Sitze auf die Urner Wahlkreise
entstehenden Rundungsabweichungen, zumal sie nicht allzu gross seien und solche
Abweichungen bei unterschiedlich grossen Wahlkreisen zwangsläufig auftreten
würden.
7.3. Im Unterschied zur Situation in den Kantonen Uri und Schwyz wirkt die in
Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG verankerte Sitzgarantie im Kanton Graubünden nicht zu
Gunsten von mit Autonomie ausgestalteten Gemeinden, sondern der im Anhang des
GRG definierten Wahlkreise. Wie bereits ausgeführt, wurden die ehemals
bestehenden 39 Kreise mit der von den Stimmberechtigten am 23. September 2012
angenommenen Teilrevision der Kantonsverfassung als Körperschaften des
öffentlichen Rechts aufgelöst. Seither dienen die ehemaligen Körperschaften
einzig noch als Wahlkreise für die Wahl des Grossen Rats. Jedenfalls seit der
Auflösung der Kreise als Körperschaften des öffentlichen Rechts lässt sich die
in Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG verankerte Sitzgarantie für jeden Wahlkreis mit
Blick auf die Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit nicht mehr
rechtfertigen, wenn der betroffene Wahlkreis im Vergleich zur
durchschnittlichen Repräsentationsziffer bzw. zur ersten Verteilungszahl im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a GRG deutlich zu klein ist. Als Richtwert für die
minimale Grösse eines Wahlkreises ist von der Hälfte der durchschnittlichen
Repräsentationsziffer bzw. der ersten Verteilungszahl auszugehen. Der für die
Grossratswahl 2018 massgebende Richtwert liegt demzufolge bei einer
schweizerischen Wohnbevölkerung von 671 Personen.
Als in diesem Sinne deutlich zu klein erweist sich mit Blick auf die
Kantonsratswahl 2018 der Wahlkreis Avers mit einer schweizerischen
Wohnbevölkerung von lediglich 160 Personen. Die Differenz zur
durchschnittlichen Repräsentationsziffer bzw. zur ersten Verteilungszahl von
1'342 ist so gross, dass sie mit der aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden
Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit nicht mehr vereinbar ist. Daran ändert
auch der Umstand nichts, dass der Wahlkreis Avers einzig aus der Gemeinde Avers
besteht und geografisch eine in sich abgeschlossene Talschaft bildet, zumal
nicht einzusehen ist, weshalb im Unterschied zu anderen bevölkerungsarmen
Gemeinden im Kanton Graubünden mit ähnlicher geografischer Charakteristik (wie
z.B. die Gemeinden Lumnezia, Vals, Samnaun, Valsot oder Medel/Lucmagn) gerade
die Gemeinde Avers von einer Sitzgarantie profitieren sollte. Als mögliche
Lösung denkbar erscheint die Angliederung des Wahlkreises Avers an einen
benachbarten Wahlkreis.
Die beiden nach dem Wahlkreis Avers nächstgrösseren Wahlkreise Rheinwald sowie
Belfort mit einer für die Kantonsratswahl 2018 massgebenden schweizerischen
Wohnbevölkerung von 655 bzw. 665verfehlen den Richtwert von 671 Personen sehr
knapp. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass die historisch gewachsene Wahl
kreiseinteilung nicht ohne Vorliegen gewichtiger Gründe als verfassungswidrig
bezeichnet werden kann, sowie aus Gründen der Praktikabilität erweisen sich die
beiden Wahlkreise Rheinwald sowie Belfort in Bezug auf die Kantonsratswahl 2018
als gerade noch gross genug. Sollte in diesen beiden oder in anderen kleinen
Wahlkreisen die massgebende Bevölkerung im Verhältnis zur gesamtkantonalen
schweizerischen Wohnbevölkerung deutlich sinken, sodass die schweizerische
Wohnbevölkerung in einzelnen Wahlkreisen dannzumal deutlich kleiner wäre als
die Hälfte der durchschnittlichen Repräsentationsziffer bzw. der ersten
Verteilungszahl, wäre die damit verbundene Einschränkung der aus Art. 34 Abs. 2
BV fliessenden Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit ebenfalls nicht mehr zu
rechtfertigen. Vorbehalten blieben besondere Situationen, in denen gewichtige
sachliche Gründe ausnahmsweise für die Beibehaltung eines bestimmten
Wahlkreises trotz zu geringer Wohnbevölkerung sprechen würden.
7.4. Mit der Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit vereinbar ist das System
der Verteilung der Sitze auf die Bündner Wahlkreise hingegen, soweit die
Wahlkreise eine gewisse Mindestgrösse aufweisen. Die bei der Verteilung der
Sitze nach dem Bruchzahlverfahren ab einer solchen Mindestgrösse auftretenden
Rundungsabweichungen sind als zulässige Einschränkung in die Stimmkraft- bzw.
Stimmgewichtsgleichheit hinzunehmen, zumal nachvollziehbar und sinnvoll ist,
dass der Kanton Graubünden sich bei der Einteilung seines Gebiets in Wahlkreise
an den Gemeindegrenzen orientiert und nicht derer ungeachtet eine künstliche
Einteilung in exakt oder nahezu gleich grosse Wahlkreise vornimmt (vgl. auch E.
8.6 hiernach).
8.
Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, das für die Wahl des Grossen Rats
vorgesehene Majorzwahlverfahren verletze die aus Art. 34 Abs. 2 BV abgeleiteten
Prinzipien der Erfolgswertgleichheit sowie der Wahl- und Abstimmungsfreiheit.
Das Verfahren zwinge die Personen, die mit einer Minderheitspartei
sympathisierten, entweder eine Kandidatin oder einen Kandidaten einer ihnen
nicht genehmen Mehrheitspartei zu wählen oder auf eine Stimmabgabe zu
verzichten. Ausserdem führe das System für die Wahl des Grossen Rats zu einer
starken Übervertretung der regional gut verwurzelten und einer starken
Untervertretung der kantonal eher gleichmässig vertretenen Parteien. Im Sinne
einer Alternativbegründung bringen die Beschwerdeführer sodann vor, wenn sich
der kantonale Verfassungs- bzw. Gesetzgeber schon für ein Majorzwahlverfahren
entscheide, so habe er das Majorzprinzip auch systemgerecht umzusetzen. Dies
bedeute, dass grundsätzlich alle Sitze in Einerwahlkreisen vergeben werden und
die Wahlkreise ungefähr die gleiche Bevölkerungszahl aufweisen müssten sowie,
dass im ersten Wahlgang die leeren Stimmen bei der Berechnung des absoluten
Mehrs berücksichtigt werden müssten.
8.1. Die Erfolgswertgleichheit (vgl. E. 4.4 hiervor) lässt sich im reinen
Majorzwahlverfahren nicht verwirklichen. Sämtliche Stimmen, die in diesem
Verfahren an Personen gehen, die in einem Wahlkreis keine (absolute oder
relative) Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen können, werden bei der
Mandatsverteilung nicht berücksichtigt und bleiben gewichtslos. Die von den
Wahlberechtigten abgegebenen Stimmen tragen im Regelfall weder wahlkreisintern
noch wahlkreisübergreifend in gleicher Weise zum Wahlergebnis bei. Dass die
abgegebenen Stimmen bei Majorzwahlen direkt bestimmten Personen zufallen und
nicht zuerst auf Listen verteilt werden, bringt jedoch nicht notwendigerweise
zum Ausdruck, dass die Parteizugehörigkeit der Kandidaten bei Majorzwahlen für
die Wähler von untergeordneter Bedeutung ist. Im Gegenteil ist grundsätzlich
davon auszugehen, dass die politische Haltung der Kandidaten bzw. die
Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei für viele Wähler auch im
Majorzwahlverfahren ein wesentliches Wahlkriterium darstellt. Unter diesen
Gesichtspunkten kann das Majorzwahlverfahren - wie zu kleine Wahlkreise im
Proporzwahlverfahren - dazu führen, dass nicht nur ein beträchtlicher Teil der
abgegebenen Stimmen bei der Mandatsverteilung unberücksichtigt bleibt, sondern
dass ausserdem die wichtigen politischen Kräfte nicht nach Massgabe ihrer
Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen bzw. die Parteistärke im Parlament
ungenau abgebildet wird. Anders als grundsätzlich im Proporzwahlverfahren trägt
im Majorzwahlverfahren auch die Bildung grösserer Wahlkreise nicht ohne
Weiteres zu einer besseren Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit bei; im
Gegenteil besteht die Möglichkeit, dass in einem Wahlkreis mit mehreren zu
vergebenden Sitzen sämtliche Mandate an Personen gehen, die der gleichen in
diesem Wahlkreis dominierenden Gruppierung angehören (BGE 143 I 92 E. 6.1 S.
101 f.; 140 I 394 E. 10.1 S. 405 mit Hinweisen).
Der Umstand, dass sich die Erfolgswertgleichheit in einem reinen
Majorzwahlverfahren nicht verwirklichen lässt, bedeutet indessen noch nicht,
dass eine Wahlordnung, in welcher die Mitglieder eines kantonalen Parlaments
nach dem Majorzprinzip gewählt werden, mit Art. 34 Abs. 2 BV unvereinbar ist
(BGE 143 I 92 E. 6.1 S. 102; 140 I 394 E. 10.2 S. 406; GIOVANNI BIAGGINI,
Majorz und majorzgeprägte Mischsysteme, ZBl 117/2016 S. 412 ff.; EHRAT/
EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, § 6 Rz. 32 S. 183; PIERRE
GARRONE, L'élection populaire en Suisse, 1991, S. 38 f.; ANDREAS GLASER, in:
Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 42 Rz. 84 ff.;
YVO HANGARTNER, Die Wahl kantonaler Parlamente nach dem Majorzsystem, ZBl 106/
2005 S. 227; GEORG MÜLLER, Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem
verfassungswidrig?, SJZ 111/2015 S. 104 f.; anderer Ansicht: ANDREAS AUER,
Rechtsvergleichende Einordnung der neuen Verfassung, in: Kommentar zur
Verfassung des Kantons Graubünden, 2006, Rz. 22 ff. S. 9 f.; JULIAN MARBACH,
Ist der Majorz für kantonale Parlamentswahlen verfassungsgemäss?, in: Jusletter
28. November 2016 Rz. 24 ff.; PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische
Verständigung, 1995, S. 500). Je nach den konkreten Umständen können die
Vorteile des Majorzprinzips grösser sein als die mit seiner Anwendung
verbundenen Nachteile (BGE 143 I 92 E. 6.1 S. 102 mit Hinweis).
Das Gebot, wonach die Parlamentsmandate proportional zur Stärke der an der Wahl
beteiligten politischen Gruppierungen zu verteilen sind, verliert namentlich
dort an Bedeutung, wo die Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten
politischen Gruppierung für den Entscheid der Wähler von untergeordneter
Bedeutung ist. Es sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen für die
Wähler andere Kriterien im Vordergrund stehen. Nicht ausgeschlossen ist je nach
den konkreten Umständen, dass die Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen
persönlich bekannt sind und von denen sie nicht aufgrund der Zugehörigkeit zu
einer politischen Gruppierung, sondern ihrer Persönlichkeit annehmen, dass sie
von ihnen im Parlament gut repräsentiert würden. Nicht ausgeschlossen ist
sodann, dass die Wahl auf Personen fällt, die gar keiner politischen
Gruppierung angehören, sich aber zuvor innerhalb des Wahlkreises politisch oder
in anderer Weise besonders engagiert haben. Solche Konstellationen sind umso
wahrscheinlicher, je dezentralisierter sich das politische und
gesellschaftliche Leben im Kanton abspielt, je weniger Personen in einem
Wahlkreis wohnen und je stärker die Wähler sowie die Kandidaten in ihrem
Wahlkreis verwurzelt sind (BGE 143 I 92 E. 6.3.4 S. 105 f.; Urteil 1C_59/61/
2012 vom 26. September 2014 E. 12.5.1, nicht publ. in: BGE 140 I 394, aber in:
ZBl 117/2016 S. 430 ff.).
8.2. Unter welchen Umständen und Voraussetzungen ein reines Majorzwahlverfahren
für die Wahl eines kantonalen Parlaments mit Art. 8 bzw. Art. 34 Abs. 2 BV
vereinbar ist, hat das Bundesgericht bis jetzt noch nie beurteilt. Immerhin hat
es sich in den Urteilen BGE 143 I 92 (zum Kanton Uri) sowie 1C_59/61/2012 vom
26. September 2014 (zum Kanton Appenzell a.Rh.) mit dem Majorz als Wahlprinzip
ausführlich beschäftigt, das Majorzprinzip für kantonale Parlamentswahlen im
Hinblick auf die Wahlrechtsgleichheit und namentlich die Erfolgswertgleichheit
als nicht optimal bezeichnet und anhand bestimmter Kriterien geprüft, ob bzw.
unter welchen Voraussetzungen Majorzelemente in einem gemischten Wahlsystem mit
der Wahlrechtsgleichheit vereinbar sind. Als Gründe, welche in einem gemischten
Wahlsystem Majorzelemente rechtfertigen können, anerkannte das Bundesgericht
namentlich eine grosse Autonomie der Wahlkreise, eine geringe Einwohnerzahl in
den betreffenden Wahlkreisen, eine untergeordnete Bedeutung der Zugehörigkeit
der Kandidaten zu einer bestimmten Partei für den Entscheid der Wähler sowie
die den Gemeinden gewährte Möglichkeit, ihre Kantonsvertreter nicht an der
Urne, sondern anlässlich einer Gemeindeversammlung zu wählen (BGE 143 I 92 E.
6.3 S. 103 ff.; Urteil 1C_59/61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.5 f., nicht
publ. in: BGE 140 I 394, aber in: ZBl 117/2016 S. 430 ff.).
Die Vorbehalte, welche das Bundesgericht in den beiden erwähnten Entscheiden
gegen die Anwendung von Majorzelementen in gemischten Parlamentswahlverfahren
gemacht hat, gelten im Prinzip auch für reine Majorzwahlverfahren. Die
entsprechenden Überlegungen können jedoch nicht unbesehen auf reine
Majorzwahlverfahren übertragen werden (vgl. BGE 143 I 92 E. 6.1 S. 102). Wenn
sich der kantonale Verfassungs- und Gesetzgeber im Unterschied zu den Kantonen,
in denen ein gemischtes Wahlsystem zur Anwendung gelangt, vorbehaltlos für die
Anwendung des Majorzprinzips und damit bewusst gegen ein Nebeneinander von
Majorz- und Proporzelementen entscheidet, muss das mit dem Majorzwahlverfahren
nicht zu vereinbarende Prinzip der Erfolgswertgleichheit mit Blick auf Art. 39
Abs. 1 BV noch stärker in den Hintergrund treten. Immerhin muss in einem reinen
Majorzwahlverfahren aufgrund der konkreten Umstände zumindest wahrscheinlich
sein, dass die Persönlichkeit der Kandidatinnen und Kandidaten für den
Entscheid eines Grossteils der Wählerinnen und Wähler tatsächlich von einer
gewissen Bedeutung ist und dass die Zugehörigkeit der Kandidatinnen und
Kandidaten zu einer bestimmten politischen Gruppierung für die Wahlberechtigten
nicht zu stark im Vordergrund steht (vgl. E. 8.1 hiervor). Sind diese
Voraussetzungen offenkundig nicht erfüllt, lässt sich die mit dem reinen
Majorzprinzip verbundene Missachtung der Erfolgswertgleichheit nicht
rechtfertigen (vgl. GLASER, a.a.O., § 42 Rz. 86). Von entscheidender Bedeutung
bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit von Majorzwahlen für kantonale
Parlamente sind wie im Proporzwahlverfahren sowie bei Mischsystemen die
konkrete Einteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise sowie die Wahlkreisgrösse
(vgl. NAGIHAN MUSLIU, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, §1 Rz. 51 S. 24).
8.3. Für die Beschwerdeführer ist die mit der Anwendung des Majorzprinzips bei
der Wahl des Grossen Rats des Kantons Graubünden verbundene Missachtung der
Erfolgswertgleichheit nicht zu rechtfertigen, weil die Wahlkreise im Kanton
Graubünden seit der Gebietsreform über keinerlei Autonomie mehr verfügten,
mehrere Wahlkreise eine relativ grosse Bevölkerungszahl aufwiesen und die
politischen Parteien im Kanton Graubünden eine überragende Bedeutung hätten.
Der Grosse Rat sowie die Regierung hingegen weisen in ihren Vernehmlassungen an
das Bundesgericht auf die geografische, kulturelle, wirtschaftliche,
sprachliche und konfessionelle Vielfältigkeit und die fehlende Homogenität des
Kantons Graubünden hin. Der Kanton Graubünden sei mehrsprachig und weitläufig.
Er bestehe aus zahlreichen bevölkerungsarmen sowie topografisch klar
gegeneinander abgegrenzten bzw. in sich abgeschlossenen Talschaften mit ihren
ausgeprägten eigenen Identitäten. Diese Besonderheiten garantierten eine grosse
Nähe zwischen den Kandidatinnen und Kandidaten sowie der Wählerschaft. Es
bestehe eine starke Bindung der Bevölkerung an den Herkunftsort und die grosse
Autonomie der Gemeinden führe zu einem ausgeprägt dezentralisierten politischen
Leben. Unter den gegebenen Umständen sei die Persönlichkeit der Kandidatinnen
und Kandidaten für den Entscheid der Wählerinnen und Wähler zentral, während
die politischen Parteien im Zusammenhang mit den Grossratswahlen weitgehend nur
eine formale Bedeutung hätten.
8.4. Bei der Grossratswahl 2018 wiesen 33 von 39 Wahlkreisen eine
schweizerische Wohnbevölkerung von weniger als 7'000 Personen auf. Zu wählen
waren in diesen Wahlkreisen zwischen 1 und 5 Grossrätinnen bzw. Grossräte.
Für diese 33 Wahlkreise kann wegen der beschränkten Bevölkerungsgrösse sowie
der geografischen, politischen und gesellschaftlichen Besonderheiten (vgl. E.
3.5 sowie 8.3 hiervor) vermutet werden, dass eine gewisse Nähe zwischen den
kandidierenden Personen und den Wahlberechtigten besteht und dass die
Persönlichkeit der Kandidatinnen und Kandidaten - allenfalls neben ihrer
Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppierung - für einen Grossteil
der Wahlberechtigten von wesentlicher Bedeutung war. Daran ändern auch die
Umstände nichts, dass die als Wahlkreise dienenden Kreise im Zuge der
Gebietsreform als Körperschaften des öffentlichen Rechts abgeschafft wurden
(vgl. E. 5.4 hiervor) und dass anlässlich der letzten Grossratswahlen im Kanton
Graubünden nur wenige Sitze an parteilose Personen vergeben wurden. Unter
Vorbehalt von E. 7 hiervor ist die Anwendung des Majorzprinzips in den 33
Wahlkreisen mit einer schweizerischen Wohnbevölkerung von weniger als 7'000
Personen trotz der damit verbundenen Missachtung der Erfolgswertgleichheit mit
Art. 34 Abs. 2 BV bzw. mit Art. 8 BV vereinbar.
8.5.
8.5.1. Bei den sechs Wahlkreisen mit der grössten schweizerischen
Wohnbevölkerung handelt es sich um die Kreise Chur (27'955 Personen, 20 Sitze),
Fünf Dörfer (16'009 Personen, 12 Sitze), Oberengadin (11'430 Personen, 8
Sitze), Rhäzüns (10'229 Personen, 7 Sitze), Davos (8'062 Personen, 6 Sitze) und
Ilanz (7'991 Personen, 6 Sitze). Die in diesen Wahlkreisen wohnende
schweizerische Bevölkerung macht ungefähr die Hälfte der schweizerischen
Wohnbevölkerung des ganzen Kantons Graubünden aus.
8.5.2. Auf die sechs genannten Wahlkreise mit einer schweizerischen
Wohnbevölkerung von 7'991-27'955 Personen bzw. mit 6-20 zu vergebenden Sitzen
trifft die Beschreibung als bevölkerungsarme, in sich abgeschlossene
Talschaften mit ausgeprägten eigenen Identitäten offenkundig nicht zu. In
Wahlkreisen von dieser Grössenordnung kann in Kombination mit der entsprechend
grossen Zahl von Kandidatinnen und Kandidaten eindeutig nicht mehr davon
ausgegangen werden, dass die kandidierenden Personen einer Mehrzahl der
Wählerinnen und Wählern persönlich bekannt sind. Vielmehr muss angenommen
werden, dass sich die Wahlberechtigten in diesen Wahlkreisen stark an der
Zugehörigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten zu einer politischen Gruppierung
orientieren, während das persönliche Element bei der Wahl zwangsläufig in den
Hintergrund tritt (vgl. EHRAT/EIGENMANN, Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018,
§ 6 Rz. 41 S. 187).
8.5.3. In den sechs Wahlkreisen Chur, Fünf Dörfer, Oberengadin, Rhäzüns, Davos
und Ilanz lässt sich wegen der hohen Bevölkerungszahl je Wahlkreis sowie wegen
der grossen Anzahl zu vergebender Sitze die mit der Anwendung des
Majorzprinzips für die Wahl des Grossen Rats verbundene Missachtung des
Prinzips der Erfolgswertgleichheit somit sachlich nicht rechtfertigen. An
dieser Erkenntnis ändert auch der Umstand nichts, dass die Anzahl
erforderlicher Stimmen für einen Sitz wegen der in Graubünden angewandten
Berechnungsart des absoluten Mehrs (vgl. E. 3.3 hiervor) tiefer ist als in
anderen Majorzwahlverfahren. Die Anwendung des Majorzwahlverfahrens in den
genannten Wahlkreisen steht im Widerspruch zu Art. 34 Abs. 2 BV.
Will der Kanton Graubünden das reine Majorzwahlverfahren für die Wahl des
Grossen Rats beibehalten, bedingt dies eine Überarbeitung der Wahlkreise im
Sinne der vorstehenden Erwägungen. Denkbar erscheint eine Aufteilung der
grössten Wahlkreise, wobei im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu befinden
ist, ob die Aufteilung der je aus einer einzigen Gemeinde bestehenden
Wahlkreise Chur und Davos in mehrere Majorzwahlkreise wünschenswert bzw.
sinnvoll wäre. Als mögliche Alternative bietet sich die Einführung eines
Mischsystems an, in dem in den grösseren Wahlkreisen das Proporzprinzip zur
Anwendung gelangt und welches seinerseits den Anforderungen der
Bundesverfassung und namentlich Art. 34 Abs. 2 BV zu genügen hätte.
8.6. Nicht zu folgen ist der von den Beschwerdeführern geäusserten Ansicht,
wonach - wenn für die Wahl des Grossen Rats schon das Majorzprinzip gelten
solle - von Verfassungs wegen grundsätzlich alle Sitze in Einerwahlkreisen
vergeben werden müssten, alle Wahlkreise ungefähr die gleiche Bevölkerungszahl
aufweisen müssten und im ersten Wahlgang die leeren Stimmen bei der Berechnung
des absoluten Mehrs berücksichtigt werden müssten (vgl. dazu ANDREA TÖNDURY,
Der ewige K (r) ampf mit den Wahlkreisen, in: Festschrift für Andreas Auer zum
65. Geburtstag, 2013, S. 60; derselbe, Die "Proporzinitiative 2014" im Kanton
Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden
[ZGRG] 2012 S. 72 ff.). Für die mit der Umsetzung dieser Anliegen verbundene
starke Einschränkung der den Kantonen von Art. 39 Abs. 1 BV eingeräumten
Souveränität bei der konkreten Ausgestaltung des Parlamentswahlverfahrens
bieten Art. 8, Art. 34 sowie Art. 51 Abs. 1 BV keine rechtliche Grundlage.
9.
Nach dem Ausgeführten ergibt sich, dass das im Kanton Graubünden angewandte
Verfahren für die Wahl des Grossen Rats den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV
nicht in allen Belangen genügt. Nicht mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar sind die
Sitzgarantie für den im Verhältnis zur durchschnittlichen Repräsentationsziffer
bzw. der ersten Verteilungszahl deutlich zu kleinen Wahlkreis Avers (vgl. E. 7
hiervor) sowie die Anwendung des Majorzprinzips in den sechs
bevölkerungsreichsten Wahlkreisen (vgl. E. 8 hiervor). Nicht
bundesverfassungswidrig ist unter den gegebenen Umständen hingegen die
Anwendung des Majorzprinzips in den übrigen 32 Wahlkreisen. Ebenfalls nicht zu
beanstanden ist die Regelung, wonach die Sitze für den Grossen Rat entsprechend
der schweizerischen Wohnbevölkerung auf die Wahlkreise verteilt werden (vgl. E.
6 hiervor). Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und es ist festzustellen,
dass das Verfahren für die Wahl des Grossen Rats im Sinne der Erwägungen vor
der Bundesverfassung nicht standhält. Die zuständigen Behörden des Kantons
Graubünden sind im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, im Hinblick auf
die nächste Wahl des Grossen Rats unter Beachtung der vorstehenden Erwägungen
eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen.
10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl.
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine
angemessene Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art.
68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass das
Verfahren für die Wahl des Grossen Rats des Kantons Graubünden im Sinne der
Erwägungen vor der Bundesverfassung nicht standhält. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor
Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Grossen Rat des Kantons
Graubünden, der Regierung des Kantons Graubünden und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Juli 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Mattle