I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.492/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_492/2017
Urteil vom 12. Februar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Markus und Sylvia Tschanz-Siegfried,
Beschwerdeführer,
gegen
Einwohnergemeinde Arlesheim,
Domplatz 8, 4144 Arlesheim,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.
Gegenstand
Beschluss der Gemeindeversammlung Arlesheim vom 24. Juni 2015 betreffend
Baurechtsvertrag Wohngenossenschaft Unterem Dach,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 26. April 2017 (810 15 344).
Sachverhalt:
A.
A.a. An der Gemeindeversammlung der Gemeinde Arlesheim/BL vom 24. Juni 2015
unterbreitete der Gemeinderat den Stimmbürgern unter dem Traktandum 2 eine
Ermächtigungsvorlage. Damit sollte der Gemeinderat befugt werden, mit der
Wohnbaugenossenschaft "Unterem Dach" auf die Dauer von maximal 100 Jahren einen
Baurechtsvertrag für die Errichtung eines Wohnhauses und für die Errichtung und
das Betreiben eines öffentlichen Parkings auf der Parzelle Nr. 1540
abzuschliessen. An der Gemeindeversammlung erläuterte der Gemeindepräsident als
Versammlungsleiter die Vorlage und beantragte Zustimmung dazu. Nach
verschiedenen Voten während der nachfolgenden Debatte stellte ein Stimmbürger
den Ordnungsantrag auf Abbruch der Diskussion und umgehende Abstimmung über die
Vorlage. Der Versammlungsleiter gewährte noch zwei Personen, die sich vor dem
fraglichen Ordnungsantrag zu Wort gemeldet hatten, das Wort. Anschliessend
stimmte die Gemeindeversammlung dem Ordnungsantrag mit grossem Mehr zu. Zum
Wunsch mehrerer Personen, sich noch zur Sache zu äussern, führte der
Gemeindepräsident aus, dass dies nun nicht mehr möglich sei. Danach scheiterte
ein Antrag auf geheime Abstimmung, woraufhin die Gemeindeversammlung mit
Handerheben über die Vorlage abstimmte. Der Versammlungsleiter stellte fest,
dass diese mit grossem Mehr angenommen worden sei. In der Folge ergingen Zurufe
aus dem Publikum, alle Stimmen unter Einschluss der Enthaltungen seien
auszuzählen. Der Gemeindepräsident lehnte dies mit der Begründung ab, die
Zustimmung zur Vorlage sei eindeutig.
A.b. Am 6. Juli 2015 reichten Markus Tschanz und Sylvia Tschanz-Siegfried gegen
den Beschluss der Gemeindeversammlung Arlesheim vom 24. Juni 2015 Beschwerde
beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft ein. Mit Beschluss vom 10.
November 2015 wies dieser die Beschwerde ab.
B.
Am 26. April 2017 wies das Kantonsgericht Basel-Landschaft eine dagegen von
Markus Tschanz und Sylvia Tschanz-Siegfried erhobene Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 10. November 2015 ab, soweit es darauf eintrat. Zur
Begründung führte es im Wesentlichen aus, dem Versammlungsleiter sei zwar ein
Verfahrensfehler unterlaufen, indem er der Versammlung vor der Abstimmung über
den Ordnungsantrag nicht noch einmal Gelegenheit geboten habe, sich für eine
Wortmeldung anzumelden. Überdies wäre die Auszählung der Stimmen angezeigt
gewesen. Die festgestellten Mängel seien aber nicht erheblich und
rechtfertigten die Aufhebung der Abstimmung nicht.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
beantragen Markus Tschanz und Sylvia Tschanz-Siegfried, das Urteil des
Kantonsgerichts aufzuheben und die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen
zur Gutheissung der bei diesem eingereichten Beschwerde. Im Wesentlichen machen
sie geltend, das Urteil des Kantonsgerichts verletze ihre Abstimmungsfreiheit.
Die Einwohnergemeinde Arlesheim sowie das Kantonsgericht verzichteten auf eine
Stellungnahme. Die Finanz- und Kirchendirektion Basel-Landschaft schliesst für
den Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde.
Markus Tschanz und Sylvia Tschanz-Siegfried äusserten sich am 13. November 2017
nochmals zur Sache.
Erwägungen:
1.
1.1. Art. 82 lit. c BGG regelt die sog. Stimmrechtsbeschwerde als besondere
Form der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Damit kann beim
Bundesgericht die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden.
Dazu zählt die Rüge, das an einer Gemeindeversammlung durchgeführte Verfahren
sei mangelhaft gewesen, was eine zuverlässige und unverfälschte Willensbildung
und -äusserung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV verhindert
habe (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017; 1C_385/2012
vom 17. Dezember 2012 E. 1.2, Zusammenfassung in: ZBl 114/2013 S. 524).
1.2. Von der Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht werden sowohl
eidgenössische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art.
88 Abs. 1 BGG). Bei den letzteren ist die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte
letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Das
angefochtene Urteil ist ein solcher kantonal letztinstanzlicher Akt in einer
kommunalen Stimmrechtssache. Überdies handelt es sich um einen
beschwerdefähigen Endentscheid (vgl. Art. 90 BGG).
1.3. Die Beschwerdeführenden sind als Stimmberechtigte der Einwohnergemeinde
Arlesheim zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG; BGE 134 I 172 E.
1.3.3 S. 176). Nicht bekannt ist, ob der dem Streitfall zugrunde liegende
Baurechtsvertrag inzwischen abgeschlossen wurde, womit sich die Frage stellen
würde, ob die Beschwerdeführer überhaupt noch ein aktuelles Interesse an der
Beschwerde haben, oder ob die Gemeinde damit bis zum vorliegenden Urteil
zugewartet hat. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, da der Beschwerde
ohnehin kein Erfolg beschieden ist.
1.4. Nach Art. 95 lit. a, c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher
Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen
Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung
der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen
gerügt werden. Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen einen Verstoss gegen
Art. 34 Abs. 2 BV und Art. 22 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV/BL; SR 131.222.2; SGS 100) sowie die
Verletzung von kantonalem Gesetzesrecht im Zusammenhang mit Stimmrechtssachen
geltend, was das Bundesgericht frei prüft (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123
I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).
1.5. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rein appellatorische
Kritik genügt nicht. Die Beschwerdeführer müssen sich wenigstens kurz mit den
Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Insbesondere prüft
das Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen,
sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134
II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen).
2.
2.1. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine offensichtlich
unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung liegt vor, wenn diese
widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem offensichtlichen Versehen
beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa
das Urteil des Bundesgerichts 1C_485/2013 vom 3. Dezember 2013 E. 4.2). Auch
dies muss in der Beschwerdeschrift ausreichend begründet werden.
2.2. Die Beschwerdeführer rügen verschiedentlich die tatsächlichen
Feststellungen des Kantonsgerichts. Sie führen jedoch nicht aus, dass diese
offensichtlich unrichtig wären. Die erhobene Kritik ist rein appellatorisch.
Weder ist Aktenwidrigkeit noch ein klarer Widerspruch zu den tatsächlichen
Verhältnissen ersichtlich. Damit erweisen sich die tatsächlichen Feststellungen
der Vorinstanz als für das Bundesgericht verbindlich und es ist auf die
Sachverhaltsrügen nicht einzutreten.
3.
3.1. Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit
gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für
den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer
Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 2 E.
6.2 S. 13 f.; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen).
Inwiefern § 22 KV/BL den Beschwerdeführern einen weiter reichenden Schutz
einräumen würde, legen diese nicht dar, weshalb darauf nicht weiter einzugehen
ist.
3.2. Selbst wenn Mängel im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung
bestehen, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn
die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst
haben können. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall allerdings
nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung
entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten
Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels
einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels
ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu
beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis
beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes,
die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der
Abstimmung mit zu berücksichtigen. Erscheint die Möglichkeit, dass die
Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen
als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von
der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78; 135
I 292 E. 4.4 S. 301; Urteil des Bundesgerichts 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E.
4.3 in: ZBl 115/2014 S. 612; je mit Hinweisen).
3.3. Einschlägig ist vorliegend das Gesetz vom 28. Mai 1970 über die
Organisation und die Verwaltung der Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft
(Gemeindegesetz; SGS 180; nachfolgend: GG). Nach § 62 GG wird die zu beratende
Vorlage zunächst vom Gemeinderat erläutert und begründet, woraufhin
Sachbearbeiter ohne Stimmrecht ergänzend Auskunft erteilen können. In der Folge
werden die Mehrheits- und, falls vorhanden, Minderheitsanträge der Kommission
vertreten, sofern eine Kommission für das Geschäft eingesetzt war. Für die
Beratung der Vorlage durch die Gemeindeversammlung gilt die folgende Regelung
von § 64 GG:
" 1 Beschliesst die Versammlung Eintreten auf die Vorlage oder ist das
Eintreten unbestritten, so eröffnet der Versammlungsleiter oder die
Versammlungsleiterin die freie Beratung. Diese ist unter Vorbehalt von Absatz 2
fortzusetzen, bis niemand mehr das Wort verlangt. Liegt kein weiteres
Wortbegehren vor, so erklärt der Versammlungsleiter oder die
Versammlungsleiterin die Diskussion für geschlossen.
2 Über einen Antrag auf Schluss der Diskussion ist ohne weitere Beratung
abzustimmen, nachdem der Versammlungsleiter oder die Versammlungsleiterin noch
einmal Gelegenheit gegeben hat, sich zum Wort zu melden. Wer das Wort vor der
Abstimmung verlangt hat, darf in jedem Fall noch reden. Wird dabei ein
Änderungsantrag gestellt, darf jeder oder jede Stimmberechtigte das Wort wieder
verlangen."
4.
4.1. Das Kantonsgericht ging davon aus, dass bei Annahme des Ordnungsantrags
auf Schluss der Diskussion nur noch diejenigen Stimmbürger sprechen durften,
die das Wort bereits vor dem Ordnungsantrag verlangt hatten. Die zwei Personen,
bei denen dies der Fall gewesen sei, hätten sich auch äussern können. Dem
Versammlungsleiter sei jedoch insofern ein Verfahrensfehler unterlaufen, als er
vor der Abstimmung über den Ordnungsantrag auf Beendigung der Debatte der
Versammlung nicht noch einmal die Gelegenheit eingeräumt habe, sich zu Wort zu
melden. Dieser Mangel sei aber nicht massgeblich, da die Möglichkeit, die
Abstimmung wäre ansonsten anders ausgefallen, nach den gesamten Umständen nicht
ernsthaft in Betracht falle. Die Beschwerdeführer halten daran fest, dass
insofern ein massgeblicher Verfahrensmangel vorliege, der zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und der Abstimmung führen müsse.
4.2. Die Vorinstanz beurteilte in E. 3.6.2 des angefochtenen Urteils die
Behauptung der Beschwerdeführer, es seien mehrere durch Handheben angezeigte
Wortmeldungen übergangen worden, als unglaubwürdig; damit sei erstellt, dass an
der Gemeindeversammlung mit den zwei Personen, die sich bereits vor dem
Ordnungsantrag zu Wort gemeldet hatten, alle Stimmbürger, die gemäss § 64 Abs.
2 GG zwingend noch anzuhören waren, sich äussern konnten. Anhaltspunkte für die
offensichtliche Unrichtigkeit dieser tatsächlichen Feststellungen gibt es
nicht, weshalb auch das Bundesgericht davon auszugehen hat (vgl. E. 2), dass es
vor dem Ordnungsantrag keine weiteren Wortmeldungen gab. Ob dies auch nach dem
Ordnungsantrag und vor der Abstimmung darüber zutraf und ob entsprechende
Wortmeldungen noch hätten berücksichtigt werden müssen bzw. wie § 64 Abs. 2 GG
insofern auszulegen wäre, ist strittig, kann aber offenbleiben. Nachdem bereits
vor dem Ordnungsantrag in verschiedenen Wortmeldungen beide Positionen zur
Sachfrage geäussert und die entsprechenden Argumente ausgebreitet worden waren,
was das Kantonsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat, ist angesichts
des klaren Ausgangs der Sachabstimmung davon auszugehen, dass allfällige
Unregelmässigkeiten im Ergebnis nicht schwer ins Gewicht gefallen wären. Dies
gilt selbst unter Berücksichtigung des Umstands, dass das genaue
Stimmenverhältnis nicht bekannt ist (vgl. nachfolgende E. 4.3). Die
Möglichkeit, dass die Abstimmung allenfalls anders ausgefallen wäre, erscheint
vielmehr nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr
ernsthaft in Betracht zu ziehen ist, so dass von der Aufhebung der Abstimmung
abgesehen werden kann.
4.3. Strittig ist allerdings auch, ob der Versammlungsleiter von einer
Auszählung der Stimmen absehen durfte. Der Regierungsrat war in seinem
Entscheid noch ausdrücklich davon ausgegangen, die Einschätzung des
Gemeindepräsidenten und des Protokollführers, wonach ein grosses Mehr
vorgelegen habe, sei glaubhaft. Vor dem Kantonsgericht hatten die
Beschwerdeführer beantragt, die protokollierte Formulierung "mit grossem Mehr
wird beschlossen" solle durch "in der Mehrheit wird beschlossen" ersetzt
werden. Sie bestritten mithin das Abstimmungsergebnis als solches nicht. Die
Vorinstanz ist zwar der Auffassung, die exakte Auszählung der Stimmen wäre
angezeigt gewesen. Die entsprechende Begründung vermag allerdings nicht zu
überzeugen. Das Kantonsgericht beruft sich in E. 4.3.3 des angefochtenen
Urteils auf E. 5.2 des bundesgerichtlichen Urteils 1C_149/2014 vom 28. Mai 2014
und schliesst daraus, dass sich eine Auszählung aufdränge, wenn an der
Versammlung Zweifel am Ergebnis geäussert würden und deswegen eine Auszählung
verlangt werde. Eine solche Begründung findet sich in der referenzierten Quelle
jedoch nicht. Von einem Versammlungsteilnehmer behauptete Zweifel am Ergebnis
für sich allein vermögen denn auch nicht einen Anspruch auf Auszählung zu
begründen. Es bräuchte dafür zumindest nachvollziehbare berechtigte Zweifel.
Ein Zurufen aus dem Publikum ohne entsprechenden formellen Antrag genügt dafür
für sich allein nicht. Überdies beurteilte selbst das Kantonsgericht den von
ihm bejahten Mangel als jedenfalls nicht entscheidwesentlich, weshalb es erneut
aus diesem Grunde von der Aufhebung der Abstimmung absah. Diese Einschätzung
ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Es ist unbestritten, dass im Kanton
Basel-Landschaft an Gemeindeversammlungen die Ermittlung der Mehrheit durch
offenes Handmehr grundsätzlich zulässig ist und sich im vorliegenden Fall auch
eine Mehrheit für die Vorlage ergeben hatte, die sogar als gross protokolliert
wurde. Anhaltspunkte für berechtigte Zweifel am Ergebnis sind nicht
ersichtlich. Solche vermögen auch die Beschwerdeführer nicht konkret
aufzuzeigen und sie machen nicht geltend, dass es einen förmlichen Antrag auf
Auszählung gegeben hätte. Damit kann darin keine Verletzung des Stimmrechts
bzw. der Abstimmungsfreiheit der Beschwerdeführer liegen, dass die
Mehrheitsverhältnisse nicht exakt ausgezählt worden sind.
4.4. Im Übrigen wurde das Protokoll der strittigen Gemeindeversammlung vom 24.
Juni 2015 an der nachfolgenden Gemeindeversammlung der Gemeinde Arlesheim vom
26. August 2015 genehmigt, wobei sich kein Votant dagegen wandte. Das
protokollierte Ergebnis der Abstimmung über das Hauptgeschäft widerspiegelt
somit den entsprechenden Willen der Mehrheit. Auch wenn dies für sich allein
nicht ausschlaggebend sein kann, wird dadurch zusätzlich unterstrichen, dass
kein Verstoss gegen die Abstimmungsfreiheit vorliegt.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter
Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Arlesheim, dem
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht
Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 12. Februar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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