I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.485/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_485/2017
Urteil 23. April 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
E.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. Dominik Strub und Andrej Bolliger, Rechtsanwälte,
gegen
Bundesamt für Strassen,
Beschwerdegegner,
Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 8.
Gegenstand
Enteignung;
Entschädigungsansprüche wegen Bauarbeiten.
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18.
Juli 2017 (A-3637/2016, A-3641/2016).
Sachverhalt:
A.
Der Kanton Solothurn begründete mit öffentlicher Urkunde vom 21. September 1967
ein selbständiges und dauerndes Baurecht für den Bau und Betrieb der Raststätte
Gunzgen Nord an der Nationalstrasse A1/A2. Mit Nachtrag vom 28. Juni 1994 wurde
der Baurechtsvertrag zwischen dem Kanton und der damaligen Inhaberin des
Baurechts neu gefasst. Danach hat das Baurecht eine Laufzeit bis Ende 2024. Die
E.________ AG ist derzeit Inhaberin dieses Baurechts.
B.
Die Kantone Aargau und Solothurn reichten am 28. August 2007 beim
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) ein Gesuch um Ausbau der A1/A2 zwischen den Verzweigungen Härkingen und
Wiggertal von vier auf sechs Fahrstreifen ein. Im Rahmen der öffentlichen
Auflage erhoben unter anderem Baurechtsinhaberinnen für die Raststätten Gunzgen
Nord und Gunzgen Süd - so auch die Rechtsvorgänger der E.________ AG -
Einsprache. Sie verlangten für die Dauer der auf ein Minimum zu reduzierenden
projektbedingten Sperrung der Raststättenzufahrt die Enteignung der
nachbarrechtlichen Abwehransprüche und volle Entschädigung bzw. die
Feststellung der Schadenersatzpflicht des Bundes, eventualiter des Kantons
Solothurn.
Das UVEK erteilte am 11. Januar 2010 die Plangenehmigung für das
Ausführungsprojekt mit Auflagen. Auf die erwähnten Entschädigungsbegehren trat
es nicht ein. Es erwog, die Entschädigung im Fall einer Schliessung der
Raststättenzufahrt sei im Baurechtsvertrag geregelt. Die strittige
Entschädigungsfrage sei durch Auslegung dieses Vertrags auf dem
zivilrechtlichen Weg zu klären.
Die unterlegenen Einsprecherinnen zogen diesen Nichteintretensentscheid an das
Bundesverwaltungsgericht weiter. Sie wandten sich gegen die Verweisung ihrer
Entschädigungsforderungen auf den Zivilweg und verlangten stattdessen eine
Überweisung an die zuständige eidgenössische Schätzungskommission zur
Beurteilung. Mit Urteil A-684/2010 vom 1. Juli 2010 hiess das
Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden gut und wies das UVEK an, die
angemeldeten Forderungen der zuständigen eidgenössischen Schätzungskommission
zu überweisen. Dieses Urteil erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Urteil 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 wies das Bundesgericht die
Beschwerde der Einwohnergemeinden Härkingen, Gunzgen und Boningen ab; diese
hatten erfolglos lärmschutzrechtliche Vorwürfe gegen das am 11. Januar 2010
genehmigte Ausführungsprojekt erhoben. Damit wurde die Plangenehmigung des UVEK
rechtskräftig.
C.
Bei der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 8, (im Folgenden:
Schätzungskommission) wurden am 9. Juni 2011 Verfahren betreffend die
Entschädigungsforderungen für die Autobahnraststätten Gunzgen Nord und Gunzgen
Süd eröffnet. Die Verfahren wurden einstweilen sistiert. Die Sistierung wurde
am 30. März 2015 aufgehoben. Der Gegenstand der Verfahren wurde vorerst auf die
Frage beschränkt, ob grundsätzlich eine Entschädigungspflicht bestehe. Für den
Entscheid über diese Frage setzten die Parteien den Präsidenten der
Schätzungskommission gemäss Art. 60 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930
über die Enteignung (EntG; SR 711) als Einzelrichter ein. Mit Urteil vom 9. Mai
2016 wies dieser die Entschädigungsforderungen sämtlicher Ansprecher bei den
beiden Raststätten ab.
D.
Die E.________ AG erhob Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Die
Enteigneten bei der Raststätte Gunzgen Süd gelangten parallel dazu ebenfalls
mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses vereinigte die beiden
Verfahren und wies die Beschwerden mit Urteil vom 18. Juli 2017 ab.
E.
Hiergegen führt die E.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des
angefochtenen Urteils und die Feststellung, dass eine grundsätzliche
Entschädigungspflicht aus Enteignungsrecht bestehe. Insofern richtet sich die
Beschwerde gegen Dispositiv Ziffer 2 des angefochtenen Urteils. Ein weiterer
Beschwerdepunkt betrifft die Höhe der Parteientschädigung (Dispositiv Ziffer 4
des angefochtenen Urteils).
Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das
Bundesverwaltungsgericht erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung.
F.
Der Instruktionsrichter im bundesgerichtlichen Verfahren hat mit
prozessleitender Verfügung vom 5. Oktober 2018 das ASTRA eingeladen, einen
Bericht über die Ausgestaltung der Zufahrt zur Autobahnraststätte Gunzgen Nord
während den Bauarbeiten, die Signalisation dieser Zufahrt sowie über den
Baulärm und die Staubentwicklung einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat
ausserdem Gelegenheit erhalten, ihre Jahresrechnungen 2015 bis 2017 sowie
Umsatzzahlen der ERFA-Gruppe (Erfahrungsgruppe von schweizerischen
Autobahnraststätten) der entsprechenden Jahre einzureichen.
Am 29. Oktober 2018 reicht das ASTRA eine Stellungnahme und eine Dokumentation
zur Situation bei der Raststätte Gunzgen Nord (Baudokumentation) ein. Die
Beschwerdeführerin gibt am 10. Dezember 2018 ihre Jahresrechnungen 2016 und
2017 zu den Akten, beantragt die Edition der Umsatzzahlen der ERFA-Gruppe 2015
bis 2017 und äussert sich ablehnend zu einer Gewährung der Akteneinsicht an das
ASTRA bezüglich ihrer Jahresrechnungen und den ERFA-Zahlen.
G.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 hat der Instruktionsrichter angeordnet,
dass dem ASTRA keine Einsicht in die bei den Verfahrensakten befindlichen
Geschäftszahlen der Beschwerdeführerin und Umsatzzahlen der ERFA-Gruppe gewährt
wird. Immerhin sind dem ASTRA Prozentzahlen zur Entwicklung des Umsatzes der
Beschwerdeführerin als wesentlicher Inhalt der nicht zugänglich gemachten
Dokumente mitgeteilt worden; es ist ihm auch Gelegenheit gegeben worden, in
dieser Hinsicht Gegenbeweismittel zu bezeichnen.
Das ASTRA verzichtet mit Eingabe vom 8. Januar 2019 auf weitere Ausführungen.
Die Beschwerdeführerin nimmt am 1. Februar 2019 zur Eingabe des ASTRA vom 29.
Oktober 2018 Stellung. Mit Eingabe vom 26. März 2019 äussert sich die
Beschwerdeführerin nochmals zur Sache. Weitere Eingaben der Beteiligten sind
nicht erfolgt.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts über die
Entschädigungspflicht für eine formelle Enteignung im Zusammenhang mit einem
Nationalstrassenprojekt steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 87 Abs. 1 EntG und Art. 82 ff.
BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Enteignete, deren Entschädigungsanspruch
verneint worden ist, zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen das gleiche
Anfechtungsobjekt wie jene der Enteigneten bei der Autobahnraststätte Gunzgen
Süd (Verfahren 1C_469/2017). Der Ablauf der Bauarbeiten und die Auswirkungen
auf den Geschäftsbetrieb sind bei den Raststätten aber unterschiedlich gewesen.
Die Enteigneten machen in den beiden Rechtsmittelverfahren voneinander
unabhängige Rechtsansprüche geltend. Es ist sachgerecht, die beiden Beschwerden
getrennt zu beurteilen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP).
1.3. Als zweite Rechtsmittelinstanz ist das Bundesgericht auf eine
Rechtskontrolle beschränkt (Art. 95 BGG). Den Sachverhalt kann es gemäss Art.
97 und Art. 105 BGG nur noch beschränkt, auf offensichtliche Unrichtigkeit bzw.
Unvollständigkeit (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373 mit Hinweis) überprüfen.
Die Beschwerdeführerin darf die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nur
rügen, wenn sie mit einem Mangel im erwähnten Sinn behaftet ist und dessen
Behebung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1
BGG).
2.
Die Vorinstanz hat im Unterschied zur Schätzungskommission das Vorliegen eines
Nachbarschaftsverhältnisses zwischen der Baurechtsliegenschaft der
Beschwerdeführerin und der Nationalstrasse bejaht.
Der Kanton Solothurn hat als Eigentümer des Areals im Bereich der Raststätte
Gunzgen Nord eine selbständige und dauernde Baurechtsdienstbarkeit für diese
Raststätte begründet. Das Eigentum an diesem Areal steht auch heute noch dem
Kanton Solothurn zu. Sein Grundstück grenzt seitlich an die heute parzellarisch
davon getrennte Fläche der Nationalstrasse an. Nur die zuletzt genannte
Strassenparzelle ist infolge der Revision des Bundesgesetzes über die
Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) vom 6. Oktober 2006 in das Eigentum des
Bundes übergegangen. Ob Nationalstrasse und Nebenareal dinglich bereits
voneinander getrennt waren, als noch der Kanton Strassenhalter war und das
angesprochene Baurecht einräumte, ist nicht erstellt. Darauf kommt es aber
nicht an.
Zwar sind Raststätten, Tankstellen und die dazugehörigen Parkplätze
Nebenanlagen von Nationalstrassen (vgl. Art. 7 NSG und Art. 6 Abs. 1 der
Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 [NSV; SR 725.111]). Sie bilden
gemäss Art. 2 lit. d NSV Bestandteile der Nationalstrassen. Dennoch enthält
Art. 7 Abs. 3 NSG eine gesetzliche Grundlage, dass die Kantone, unter Vorbehalt
der bundesrechtlichen Bestimmungen und der Projektgenehmigung durch die
zuständigen Bundesbehörden, die erforderlichen Rechte für den Bau, die
Erweiterung und die Bewirtschaftung dieser Nebenanlagen an Private erteilen
können. Eine entsprechende Regelung enthielt bereits Art. 7 Abs. 3 der früheren
Fassung des NSG vom 17. Dezember 1971 (AS 1972 2608). Wie in der Botschaft des
Bundesrats vom 28. April 1971 zur NSG-Änderung vom 17. Dezember 1971 ausgeführt
wurde, gehört die Einräumung einer Baurechtsdienstbarkeit zu den Rechten im
Sinne dieser Bestimmung (vgl. BBl 1971 I 1104 ff., 1106, 1111).
Nationalstrassenrechtlich steht nichts entgegen, dass für den Betrieb einer
Raststätte oder Tankstelle als Nebenanlage eine eigenständige Liegenschaft im
Sinne des privaten Sachenrechts geschaffen wird.
Der Geschäftsbetrieb bei einer solchen Nebenanlage erfolgt nicht aufgrund der
Delegation einer öffentlichen Aufgabe, sondern als privatwirtschaftliche
Tätigkeit (vgl. auch Art. 50 NSG). Hinzu kommt, dass der Inhaber einer
Baurechtsdienstbarkeit befugt ist, nachbarrechtliche Abwehransprüche
selbständig geltend zu machen; dies gilt sogar hinsichtlich des Grundstücks,
das mit dieser Dienstbarkeit belastet ist (BGE 111 II 236 E. 3 S. 240). Der
Beschwerdeführerin als Inhaberin der Baurechtsdienstbarkeit stehen somit
nachbarrechtliche Abwehrbefugnisse im Verhältnis zum baurechtsbelasteten
Grundstück des Kantons wie auch zum Grundstück der Nationalstrasse zu.
3.
Im Zentrum der Auseinandersetzung vor Bundesgericht steht die Frage, ob die
Baurechtsliegenschaft der Beschwerdeführerin bzw. ihr darauf befindlicher
Betrieb übermässige Einwirkungen aus den Strassenbauarbeiten erlitten hat. In
dieser Hinsicht sind zunächst allgemeine Erwägungen vorauszuschicken (E. 4),
bevor der konkrete Einzelfall überprüft wird (unten E. 5, 6 und 7).
Anschliessend sind weitere enteignungsrechtliche Fragen zu beurteilen (E. 8 und
9). Ein letzter umstrittener Punkt betrifft die Parteientschädigung vor der
Vorinstanz (unten E.10).
4.
4.1. Art. 679 und Art. 684 ZGB umschreiben das Recht des Nachbarn, übermässige
Einwirkungen, die von der Ausübung des Eigentums über ein Grundstück ausgehen,
abzuwehren (vgl. dazu BGE 143 III 242 E. 3.1 S. 245 mit Hinweisen). Die
Immission muss nicht unbedingt von einer Benutzungshandlung ausgehen, die
innerhalb der grundbuchlichen Grenzen des Ausgangsgrundstücks stattfindet; es
genügt, dass sie als Folge einer bestimmten Benutzung des Ausgangsgrundstücks
erscheint (vgl. BGE 132 III 49 E. 5.3.10 S. 60 mit Hinweisen).
Bei der Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger, d.h. übermässiger
Immission ist die Intensität der Einwirkungen massgebend. Diese beurteilt sich
nach objektiven Kriterien (vgl. BGE 138 III 49 E. 4.4.5 S. 57 mit Hinweis).
Dabei sind gemäss dem Wortlaut von Art. 684 Abs. 2 ZGB die Lage und
Beschaffenheit der Grundstücke sowie der Ortsgebrauch zu berücksichtigen.
Darüber hinaus ist bei dem nach Recht und Billigkeit zu treffenden Entscheid
die individuell konkrete Interessenlage umfassend zu würdigen, wobei zu
beachten bleibt, dass Art. 684 ZGB in erster Linie der Herstellung eines
nachbarrechtlichen Interessenausgleichs dienen soll (BGE 138 III 49 E. 4.4.5 S.
57; 126 III 223 E. 4a S. 227).
Die Rechtsprechung hat ebenfalls einen Entschädigungsanspruch der Nachbarn
aufgrund von vorübergehenden, unvermeidlichen und übermässigen Immissionen aus
Bauarbeiten anerkannt. Dabei hat sie eine während langer Zeit in diesem Bereich
bestehende Gesetzeslücke gefüllt (vgl. BGE 91 II 100 E. 2 S. 106 f. und die
seitherige Rechtsprechung). Der Anspruch setzt voraus, dass die Einwirkungen
der Art, Stärke und Dauer nach übermässig sind und eine beträchtliche
Schädigung verursachen (BGE 91 II 100 E. 2 S. 106 und E. 3 S. 107). Im
Zusammenhang mit der Bautätigkeit werden positive Immissionen (wie Lärm, Staub
und Erschütterungen) und typische negative Immissionen (wie Sicht- und
Zugangserschwerungen) bei Unvermeidlichkeit als zu duldende, aber wegen
Überschreitung des Nachbarrechts dennoch entschädigungspflichtige Einwirkungen
qualifiziert (vgl. BGE 126 III 452 E. 2c S. 456 f. mit Hinweisen).
Mit der Teilrevision des Immobiliarsachenrechts vom 11. Dezember 2009 ist
dieser Anspruch in Art. 679a ZGB verankert worden. Diese Bestimmung ist vor
allem auf Fälle zugeschnitten, in denen es um den Ersatz von blossen
Vermögensschäden geht, wie z.B. Geschäftseinbussen durch geschwundene
Kundschaft (vgl. Urteil 1C_671/2017 vom 14. August 2018 E. 5.2).
4.2. Die Abwehransprüche des Nachbarn können aber nicht zivilrechtlich
durchgesetzt werden, wenn die Einwirkungen von einem Werk ausgehen, das im
öffentlichen Interesse liegt, sowie wenn die Immissionen nicht oder nur mit
einem unverhältnismässigen Kostenaufwand vermieden werden können. An ihre
Stelle tritt ein Anspruch auf enteignungsrechtliche Entschädigung (vgl. BGE 143
III 242 E. 3.5 S. 248; 139 III 110 E. 2.3.4 S. 118; Urteil 5A_772/2017 vom 14.
Februar 2019 E. 3.3). Zur Beurteilung von Entschädigungsforderungen betreffend
Immissionen aus Nationalstrassen-Bauarbeiten sind erstinstanzlich die
eidgenössischen Schätzungskommissionen zuständig (vgl. BGE 116 Ib 249 E. 2b S.
253).
4.3. Enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche wegen übermässigen
Immissionen aus dem Betriebeines öffentlichen Werks setzen im Allgemeinen die
Unvorhersehbarkeit der Immissionen, deren Spezialität und die Schwere des
immissionsbedingten Schadens voraus (vgl. BGE 142 II 136 E. 2.1 S. 138 mit
Hinweisen). Bei Bauarbeiten für ein öffentliches Werk gelten demgegenüber
gemäss der Praxis besondere Regeln: Der Enteignungsrichter hat die dargelegte
(oben E. 4.1), zivilrechtliche Rechtsprechung analog anzuwenden (vgl. BGE 132
II 427 E. 3 S. 435; 121 II 317 E. 4c S. 327; 117 Ib 15 E. 2c S. 19). Die
Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und Spezialität der Immissionen kommen
nicht zum Tragen (vgl. BGE 134 II 164 E. 8.1 S. 168 mit Hinweisen).
Unklar bleibt bei dieser amtlich veröffentlichten Praxis, inwieweit das
erwähnte dritte Erfordernis (schwerer Schaden) bei Bauarbeiten für ein
öffentliches Werk Anwendung findet. Der Wortlaut von Art. 679a ZGB enthält als
Voraussetzung lediglich das Vorliegen eines Schadens; dass dieser beträchtlich
sein muss, wird nicht ausdrücklich verlangt. Art. 679a ZGB hat aber zum Zweck,
die bisherige zivilrechtliche Rechtsprechung, die einen beträchtlichen Schaden
voraussetzt (vgl. oben E. 4.1), zu kodifizieren (vgl. die Botschaft des
Bundesrats vom 27. Juni 2007 zur betreffenden Änderung des ZGB; BBl 2007 5283
ff., 5307). In der zivilrechtlichen Rechtsprechung hat das Bundesgericht auch
schon verhältnismässig tiefe Schadenersatzbeträge für Umsatzeinbussen von
Geschäften aus Bauarbeiten in der Nachbarschaft bestätigt, so Fr. 6'000.-- (BGE
91 II 100) und Fr. 50'000.-- (Urteil C.228/1986 vom 14. November 1986, in: SJ
1987 S. 145). Mit anderen Worten muss der Schaden in diesem Zusammenhang nicht
schwer sein. Die bei Schadenersatzfällen für Immissionen aus dem Betrieb eines
öffentlichen Werks an die Schwere des Schadens angelegten Massstäbe (vgl. dazu
BGE 134 II 49 E. 11 S. 66 mit Hinweisen) lassen sich nicht auf Fälle betreffend
Bauarbeiten übertragen.
Vielmehr ist in Fällen der vorliegenden Art der privatrechtliche
Übermässigkeitsbegriff wegleitend (vgl. PASCAL ECKENSTEIN, Spannungsfelder bei
nachbarrechtlichen Klagen nach Art. 679 ZGB, 2010, S. 100; SCHMID/
HÜRLIMANN-KAUP, Sachenrecht, 5. Aufl. 2017, N. 961; GRÉGORY BOVEY, in:
Commentaire romand, Code civil II, 2016, N. 6 f. zu Art. 679a ZGB;
HÜRLIMANN-KAUP/NYFFELER, Übermässige Immissionen als Folge rechtmässiger
Bautätigkeit, in: Baurecht 2015 S. 5 ff., 7; ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen
für Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, N. 376; vgl. auch Urteil
5A_772/2017 vom 14. Februar 2019 E. 3.3.2.3). Die Entschädigungspflicht setzt
voraus, dass die Einwirkungen der Art, Stärke und Dauer nach übermässig sind
(vgl. oben E. 4.1). Das Kriterium des beträchtlichen Schadens trägt dem Umstand
Rechnung, dass eine geringfügige Beeinträchtigung aus Bauimmissionen nicht als
übermässig gilt.
Es findet demnach auch die Voraussetzung des schweren Schadens bei
enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen wegen Bauarbeiten für ein
öffentliches Werk keine Anwendung. In dieser Hinsicht ist die Rechtsprechung zu
präzisieren.
4.4. Für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache sind folgende
zivilrechtlichen Urteile in chronologischer Reihenfolge von Interesse:
Das Bundesgericht anerkannte den Entschädigungsanspruch eines Bäckereigeschäfts
in der Innenstadt von Biel, das wegen der Bauarbeiten für ein Geschäftshaus in
der Nachbarschaft während etwas mehr als zwei Jahren (mit geringen
Unterbrechungen) Lärm- und Staubeinwirkungen zu dulden hatte; gleichzeitig
waren die Zugangswege für Fussgänger durch Belegung und Abschrankung des
öffentlichen Strassenbodens beeinträchtigt (BGE 91 II 100 E. 2 S. 106). Auch
bei einem Uhren- und Souvenirladen in der Genfer Innenstadt wurde ein
Entschädigungsanspruch bestätigt, weil dieses wegen des Baus eines
unterirdischen Parkhauses in der Nähe nicht nur Lärm, Staub und Erschütterungen
hinzunehmen hatte; zusätzlich wurde der Zugang zum Geschäft für Fussgänger
während vielen Monaten erschwert; der Umsatz sank im Jahr 1980 um 20 % und in
den ersten sieben Monaten des Jahrs 1981 um 70 % (Urteil C.228/1986 vom 14.
November 1986 E. 1 und E. 5a, in: SJ 1987 S. 145).
Bei einem Modegeschäft im Stadtzentrum von Zürich wurde der Zugang durch
Belegung und Abschrankung des öffentlichen Grunds für Renovationsarbeiten an
einem Nachbargebäude während über einem Jahr beeinträchtigt. Das Bundesgericht
hob das kantonale Urteil, mit dem die Entschädigungspflicht der benachbarten
Bauherrin ohne Weiteres verneint worden war, auf und wies die Angelegenheit zur
Ergänzung der Sachverhaltsfeststellung und Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurück (BGE 114 II 230 E. 6 S. 238).
Das Bundesgericht hat ferner den Entschädigungsanspruch bei einer
Geschäftsliegenschaft in der Genfer Innenstadt bestätigt. Dort waren wegen
Bauarbeiten in der Nachbarschaft über zwei Jahre lang in erheblichem Umfang
Lärm, Staub und Erschütterungen zu dulden. Darüber hinaus waren gewisse
Geschäfte während mehreren Monaten für Fahrzeuge nicht zugänglich und teilweise
war der Zugang auch für Fussgänger infolge Baugerüsten behindert. Das
Bundesgericht bestätigte, dass die Einwirkungen mindestens während des ersten
Baujahrs übermässig waren (vgl. Urteil 5C.117/2005 vom 16. August 2005 E. 2.2
und 2.3, in: ZBGR 88/2007 S. 203).
4.5. Aus der bisherigen enteignungsrechtlichen Praxis sind folgende Urteile
aufschlussreich:
In einem Enteignungsfall nach aargauischem Recht hatte ein Restaurant während
etwa einem halben Jahr unter Strassen- und Leitungsarbeiten zu leiden. Diese
verursachten Lärm und zeitweise waren die Zufahrtsstrassen gesperrt. Das
Bundesgericht schloss sich im Ergebnis der Auffassung der kantonalen Instanzen
an, dass die Beeinträchtigung aus den Bauarbeiten nicht übermässig gewesen sei.
Dabei war wesentlich, dass es sich um ein Quartierrestaurant handelte. Der
Umsatz eines solchen Betriebs werde hauptsächlich ausserhalb der Tageszeiten,
in denen die Bauarbeiten stattgefunden hätten, erwirtschaftet. Zudem sei der
Zugang erschwert, für die Quartierkundschaft jedoch nicht völlig unterbunden
gewesen (BGE 113 Ia 353, nicht publ. E. 3a bis 3d).
Im Zusammenhang mit dem Bau der Nationalstrasse A5 im Kanton Neuenburg war die
einzige Zufahrt zu einem Hotel-Restaurant infolge einer Umleitung von ca. 500 m
während über einem Jahr erschwert. Der Ansprecher behauptete zwar eine
Umsatzeinbusse, vermochte aber wegen innerbetrieblichen Änderungen einen
beträchtlichen Schaden nicht klar zu belegen. Das Bundesgericht ging weiter
davon aus, dass die Umleitung für den überwiegenden Teil der Kundschaft jenes
Betriebs kein entscheidendes Hindernis darstellte. Ein Entschädigungsanspruch
wurde verneint (vgl. unveröffentlichtes Urteil E.18/1996 vom 20. Mai 1997 E. 3b
und 3c).
Beim Bau des "Vue des Alpes"-Tunnels (Kantonsstrasse J 20) im Kanton Neuenburg
stand die Abgeltung von Umsatzeinbussen eines Autogewerbebetriebs wegen den
Strassenarbeiten zur Diskussion. Diese verursachten während über drei Jahren
erheblichen Lärm und Staub; zudem war die Zufahrt beeinträchtigt. Eine
Umsatzeinbusse war belegt, doch der Anteil der Bauarbeiten an dieser
Entwicklung war nicht genau feststellbar. Das Bundesgericht bejahte dennoch
einen Entschädigungsanspruch unter diesem Titel (unveröffentlichtes Urteil E.12
/1996 vom 15. August 1997 E. 6a und 6c).
Im Kanton Neuenburg wurde beim Bau der A5 weiter der ersatzlose Abbruch eines
Hotel-Restaurants vorgesehen. Dabei wurde als Bestandteil der Entschädigung an
die enteigneten Betreiber auch eine Entschädigung für Umsatzeinbussen aus den
Bauarbeiten zugesprochen. Das Hotel hatte insoweit Lärm und Staub in einem
Zeitraum von knapp zwei Jahren zu dulden, wobei diese während 15 Monaten
(Oktober 1996 bis Ende 1997) eine besondere Intensität erreichten. Das
Bundesgericht bestätigte die Übermässigkeit der Einwirkungen. Der Enteignete
hatte eine Umsatzeinbusse von rund 20 % im Jahr 1997 geltend gemacht. Das
Bundesgericht folgte den vorgelegten Geschäftszahlen nicht uneingeschränkt,
bejahte aber insoweit trotzdem einen Entschädigungsanspruch (vgl.
unveröffentlichtes Urteil 1E.16/1998 vom 6. Dezember 1999 E. 3c).
Im Zusammenhang mit den Bauarbeiten für den Gotthard-Basistunnel betreffen zwei
vom Bundesgericht beurteilte Fälle Mietliegenschaften, die übermässige Lärm-
und Staubeinwirkungen zu dulden hatten. Das Bundesgericht nahm eine
Entschädigungspflicht im einen Fall für eine Renditeeinbusse von einem Drittel
während dreizehn Jahren (BGE 132 II 427 E. 5.3 S. 441und E. 6.4 S. 443 ff.)
sowie im anderen Fall von 20 % während sieben Jahren und von 10 % während drei
zusätzlichen Jahren (Urteil 1C_618/2013 vom 27. November 2013) an.
Aufgrund der Bauarbeiten für den Gotthard-Basistunnel hatte ein
Autogewerbebetrieb in übermässiger Weise Lärm, Staub und eine Erschwerung der
Zufahrt während acht Jahren hinzunehmen. Das Bundesgericht bestätigte eine
Entschädigungspflicht für die Hälfte des Umsatzes während den ersten fünf
Jahren und für einen Drittel des Umsatzes während weiteren drei Jahren (Urteil
1C_606/2013 vom 27. November 2013).
4.6. Bei den vorstehend wiedergegebenen Urteilen handelt es sich um eine
einzelfallbezogene Praxis. Dennoch lassen sich daraus gewisse Leitlinien für
die Beurteilung von Entschädigungsforderungen wegen Umsatzeinbussen von
Geschäften aus Bauarbeiten auf Nachbargrundstücken entnehmen. Tendenziell
spricht es für die Übermässigkeit der vorübergehenden Immissionen und damit für
das Bestehen einer Entschädigungspflicht,
- wenn die Beeinträchtigung längere Dauer (Richtwert über ein halbes Jahr; vgl.
auch BGE 106 Ib 241 E. 5 S. 251) anhält,
-erhebliche positive (wie Lärm, Staub usw.) oder negative (wie
Zugangserschwernisse) Immissionen zu dulden sind, wobei die Intensität sich im
Verlauf der Bauarbeiten ändern kann,
- die Beeinträchtigung beim Geschäft eine erhebliche Umsatzeinbusse (Richtwert
20 bis 30 %) oder einen erheblichen Zusatzaufwand (wie für Reinigung)
verursacht.
Erforderlich ist in jedem Fall eine Gesamtbetrachtung, die sich auf eine
konkrete Überprüfung aller massgeblichen Umstände stützt. Im Übrigen kann bei
besonders starken, vorübergehenden Immissionen bereits während kürzerer Dauer
eine übermässige Beeinträchtigung anzuerkennen sein. Im Lichte dieser
Erkenntnisse ist der vorliegende Fall zu untersuchen.
5.
5.1. Nach der Vorinstanz hat die Raststätte als Nebenanlage eine dienende
Funktion im Verhältnis zur Nationalstrasse. Das Interesse der
Raststätten-Betreiber an der ungestörten Geschäftstätigkeit habe deshalb hinter
das öffentliche Interesse an den Strassenarbeiten zurückzutreten. Die
Immissionen aus diesen Bauarbeiten könnten deshalb im Prinzip nicht als
aussergewöhnlich gelten und seien somit entschädigungslos hinzunehmen. Hinzu
komme, dass umfangreiche Arbeiten regelmässig eine längere Vorlaufzeit hätten,
was es den Betreibern der Nebenanlagen ermögliche, sich darauf vorzubereiten.
Auch von den konkreten Umständen her seien die Einwirkungen nicht übermässig
gewesen. Die Zufahrt zum Baurechtsgrundstück sei während der Bauzeit zwei
Monate lang gesperrt gewesen. Die entsprechende Betriebsschliessung habe sich
im Rahmen des üblichen Betriebsrisikos bewegt. Mit einer entsprechenden
Begründung habe es das Bundesgericht geschützt, dass bei der Raststätte Gunzgen
Süd keine Kurzarbeitsentschädigung für die neun Wochen dauernde
Betriebseinstellung beim selben Strassenprojekt ausgerichtet werde (vgl. Urteil
8C_302/2013 vom 5. Juli 2013). Während der übrigen Bauzeit sei die Zufahrt
gewährleistet gewesen. Selbst wenn es dabei Einschränkungen gegeben hätte (wie
die Erkennbarkeit, die Platzverhältnisse und die Streckenführung der Zufahrt
von der Nationalstrasse bei der Baustelle), was die Vorinstanz letztlich
offenliess, hätten unter Berücksichtigung der besonderen Interessenlage keine
aussergewöhnlichen Umstände vorgelegen.
5.2. Dagegen hält die Beschwerdeführerin die Störung aus den Bauarbeiten für
übermässig. Sie macht geltend, die Bauzeit habe knapp drei Jahre, von 2011 bis
2014, gedauert. Ausbauarbeiten wie die vorliegende Spurerweiterung seien
aussergewöhnlich und höben sich von einer normalen Sanierung ab. Nur schon die
zweimonatige Sperrung der Zufahrt sei aussergewöhnlich gewesen. Während der
Bauzeit seien die Lärm- und Staubimmissionen erheblich gewesen, die Fahrspuren
seien verengt geführt worden und die Zufahrt sei erschwert gewesen. Die
mehrjährigen Bauarbeiten hätten zur Folge gehabt, dass viele Fahrzeuglenker den
betroffenen Strassenabschnitt als unangenehm empfunden und ihren Halt bis
ausserhalb des Baustellengebiets aufgeschoben hätten. Die Besucherfrequenzen
der Raststätte hätten während der ganzen Bauzeit tiefer gelegen als vorher. Der
Geschäftsumsatz auf der Raststätte sei bereits in den Jahren 2011 bis 2013 bis
weit über 20 % tiefer gewesen als vorher und im Jahr 2014 - als der Betrieb
zwei Monate geschlossen werden musste - nochmals zusätzlich eingebrochen. Die
finanziellen Nachteile der Beschwerdeführerin seien auf das Bauvorhaben
zurückzuführen. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt hinsichtlich der
Beeinträchtigung und des erlittenen Schadens ungenügend abgeklärt.
6.
6.1. Die Vorinstanz hat die Lage und Beschaffenheit der betroffenen Grundstücke
gewürdigt. Dieses Vorgehen entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(vgl. oben E. 4.1). Die Baurechtsliegenschaft der Beschwerdeführerin ist über
die Zufahrt von der Nationalstrasse her erschlossen und ihre Raststätte ist auf
die Versorgung, aber auch das zeitweilige Erholungsbedürfnis der Benutzer
dieser Strasse ausgerichtet. Aufgrund der unmittelbaren Nähe zur
Nationalstrasse gibt es aber dort erhebliche Lärm- und Abgasimmissionen aus dem
Strassenverkehr. Dazu trägt auch der Betrieb der Raststätte selbst bei, wenn er
wie im vorliegenden Fall mit einer Tankstelle verbunden ist. Der Umsatz wird
zur Hauptsache mit der Bewirtung von Gästen sowie dem Verkauf von
Bedarfsartikeln im Gebäudeinnern und wie erwähnt von Treibstoff für die
Fahrzeuge erwirtschaftet. Die Kundschaft stammt aus dem Durchgangs- bzw.
Fernverkehr; dabei handelt es sich hauptsächlich um vorbeifahrende
Gelegenheitskunden. Auch wenn die Standorte der Autobahnraststätten behördlich
vorgegeben sind (vgl. Art. 6 Abs. 4 NSV, so bereits Art. 4 Abs. 4 der früheren
Verordnung vom 18. Dezember 1995 über die Nationalstrassen [AS 1996 250]), so
stehen die einzelnen Raststätten in einem Wettbewerb mit vergleichbaren
Betrieben. Ein solcher besteht nicht nur unter den verschiedenen Raststätten,
sondern aufgrund der Navigationssysteme in den Fahrzeugen in einem gewissen
Umfang auch mit Betrieben in der Nähe von Autobahnausfahrten. Ein temporärer
Kundschaftsschwund ist auch für Raststätten wirtschaftlich nur in einem
gewissen Ausmass verkraftbar.
6.2. Das Verhältnis zwischen Raststätte und Nationalstrasse unterscheidet sich
von jenem zwischen städtischen Geschäftsliegenschaften, bei denen die
zivilrechtliche Rechtsprechung wiederholt Anlass zum Entscheid über die
Übermässigkeit von Bauimmissionen hatte (vgl. oben E. 4.4). Darauf macht die
Vorinstanz zu Recht aufmerksam. Das sichere und gute Funktionieren der
Nationalstrasse hat im Allgemeinen Vorrang vor den geschäftlichen Interessen
des Raststättenbetriebs. Kurzfristige Behinderungen und Unterbrüche des
Verkehrs auf der Nationalstrasse können nicht nur wegen Unterhalts- oder
Reparaturarbeiten an der Strasse, sondern aus vielfältigen Gründen auftreten
und gehören zum normalen Betriebsrisiko der Raststätte.
Das Bundesgericht hat gestützt auf Art. 31 bis 33 des Bundesgesetzes vom 25.
Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die
Insolvenzentschädigung (AVIG; SR 837.0) den Anspruch auf eine
Kurzarbeitsentschädigung für die neunwöchige Einstellung eines Betriebs bei der
Raststätte Gunzgen Süd im Rahmen des gleichen Strassenbauprojekts verneint;
diese Bauarbeiten wurden zum normalen Betriebsrisiko gerechnet (erwähntes
Urteil 8C_302/2013 vom 5. Juli 2013 E. 6.2 und 6.3).
Aus diesem Urteil ergibt sich ein Anhaltspunkt für die Tragweite der üblichen
Geschäftsrisiken bei den Betrieben auf einer Raststätte. Das Urteil vermag
jedoch keine Bindungswirkung auf die enteignungsrechtliche Beurteilung des
vorliegenden Falls zu entfalten. Hinzu kommt, dass dort mit der Dauer der
Betriebsschliessung nur ein - wenn auch einschneidender - Zeitabschnitt der
Bauarbeiten beurteilt worden ist. Die vorinstanzliche Argumentation dehnt die
für diese Sperrung angestellten Überlegungen auf die ganze Bauzeit aus; sie
begnügt sich mit der Feststellung, die Zufahrt von der Nationalstrasse zum
Gelände der Raststätte sei dann offengestanden. Diese Sichtweise greift zu
kurz. In der wiedergegebenen nachbar- bzw. enteignungsrechtlichen
Rechtsprechung wurde auch das Gewicht von blossen Behinderungen bei weiterhin
gegebener Zufahrt bzw. beim Zugang von Geschäften (Abschrankungen, Umleitungen
usw.) sowie von Lärm- und Staubimmissionen aufgrund der Bauarbeiten konkret
überprüft (vgl. oben E. 4.4 und 4.5). Der Umstand, dass eine Raststätte trotz
den Strassenarbeiten den Betrieb aufrecht hält, schliesst es nicht aus, dass
die dabei hinzunehmende Beeinträchtigung sich als insgesamt übermässig erweist.
Mit anderen Worten gehört es nicht zum gewöhnlichen finanziellen Risiko einer
Raststätte, jedwelche Nachteile aus Strassenarbeiten zu dulden.
6.3. Der Spurenausbau erhöht die Strassenkapazität und vergrössert den
Kundenkreis für die Raststätte Gunzgen Nord. Diese Verbesserung schliesst
entgegen der Auffassung der Vorinstanz einen enteignungsrechtlichen Anspruch
der Beschwerdeführerin wegen Umsatzeinbussen infolge der entsprechenden
Bauarbeiten nicht von vornherein aus. Das Bestehen einer Entschädigungspflicht
in dieser Hinsicht richtet sich vielmehr nach den oben in E. 4.6 dargelegten
Kriterien. Die Anrechnung von Sondervorteilen an die Entschädigung ist erst bei
der Bemessung der Entschädigung zu berücksichtigen. Ob der Beschwerdeführerin
aus dem Spurenausbau ein anrechenbarer Sondervorteil erwächst und welchen
Betrag dies ausmacht, bleibt somit gegebenenfalls in einem anschliessenden
Schätzungsverfahren zu bestimmen.
Es trifft zu, dass sich nur eine Raststätte - Gunzgen Nord - am ausgebauten
Strassenabschnitt zwischen den Verzweigungen Wiggertal und Härkingen (d.h. in
der Fahrtrichtung von Osten nach Westen) befindet. Als anrechenbarer Vorteil im
Sinne von Art. 22 EntG fällt jener Nutzen in Betracht, der (allein) dem
teilenteigneten Grundstück entsteht, nicht dagegen ein allgemeiner Vorteil,
welcher auch den Nichtenteigneten zugutekommt (vgl. BGE 134 II 49 E. 12 S. 69).
Der Spurenausbau kann für die Baurechtsliegenschaft der Beschwerdeführerin
einen anrechenbaren Vorteil im Sinne von Art. 22 EntG bilden. Über diese Frage
muss im derzeitigen Verfahrensstadium allerdings, wie dargelegt, nicht
abschliessend entschieden werden.
6.4. Der Beschwerdegegner macht ausserdem geltend, der Umsatzverlust der
einzelnen Raststätten bei dem abschnittsweise durchgeführten Spurenausbau der
Nationalstrasse gleiche sich über das Ganze gesehen aus, weil dieser
nacheinander die Raststätten reihum treffe. Dieser Einwand entkräftet aber
einen enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch der einzelnen Raststätte
ebenfalls nicht dem Grundsatz nach. Die Fahrzeuglenker sind nicht darauf
angewiesen, zu ihrer Versorgung und zeitweiligen Erholung die nächstgelegene
Raststätte nach dem Ende der Baustelle aufzusuchen; sie weichen teilweise auch
auf Betriebe im Nahbereich der Ausfahrten aus (vgl. oben E. 6.1). Es ist
deshalb geboten, die baustellenbedingte Beeinträchtigung für jede Raststätte
gesondert zu überprüfen.
6.5. Demzufolge sind die Auswirkungen der Baustelle auf die Liegenschaft der
Raststätte Gunzgen Nord auch ausserhalb der zweimonatigen Zufahrtssperre bzw.
der damaligen Betriebseinstellung konkret zu untersuchen. Die Vorinstanz hat
den Sachverhalt in dieser Hinsicht ungenügend festgestellt. Das Bundesgericht
kann den Sachverhalt in einem solchen Fall ergänzen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Es
kann auch neue Beweismittel abnehmen oder selbst einholen. Vorliegend sind im
bundesgerichtlichen Instruktionsverfahren die nötigen
Sachverhaltsfeststellungen getroffen worden, um über den Grundsatz der
Entschädigungspflicht zu entscheiden. Da die Parteien Gelegenheit zur
Stellungnahme zum Ergebnis dieser Abklärungen erhalten haben, kann im Folgenden
darauf abgestellt werden.
7.
7.1. Die Ausgestaltung und Signalisation der Zufahrt zur Raststätte Gunzgen
Nord, der Baulärm, die Staubentwicklung und die Erschütterungen änderten sich
während des Bauablaufs. Nach Angaben des Beschwerdegegners fanden ab Oktober
2011 Vorbereitungsarbeiten statt, ab Frühling/Sommer 2012 kam es zu
verkehrsrelevanten Veränderungen auf der Nationalstrasse. Die eigentlichen
Strassenarbeiten gliederten sich gemäss Baudokumentation des Beschwerdegegners
zeitlich überblicksweise wie folgt: Von Mai bis Juli 2012 wurden Arbeiten für
Installationsplätze, u.a. im Raum der Raststätte Gunzgen Nord, aufgenommen
(Phase V1). Von Ende Juli bis November 2012 (Phase V2) wurden die bisherigen
Pannenstreifen befahrbar gemacht und weitere Arbeiten am Fahrbahnrand
vorgenommen; dabei wurde der Verkehr gegen den Mittelstreifen gelenkt. Von
November 2012 bis Januar 2013 (Phase V3) wurde der Verkehr nach aussen gelenkt,
um den bisherigen Mittelstreifen befahrbar zu machen.
Von Februar bis Oktober 2013 (Phasen 1.1 bis 1.3) wurde der Verkehr auf der
nördlichen Fahrbahnhälfte geführt, um die Südseite zu sanieren und auszubauen.
Daraufhin wurde der ganze Verkehr von November 2013 bis April 2014 (Phasen 2.1
und 2.2) auf die neu erstellte Südseite verlegt, um die Nordseite zu sanieren
und auszubauen. Von April 2014 bis Juni 2014 (Phase 2.3) war das westliche
Teilstück der Umbaustrecke mit dem Bereich der Zufahrt zur Raststätte Gunzgen
Nord für den Verkehr freigegeben; im östlichen Teilstück verblieb der Verkehr
auf der Südseite. Ab Juni 2014 (Phasen 3.1 und 3.2) wurden im Mittelbereich und
am Aussenrand Schlussarbeiten durchgeführt; der Verkehr verteilte sich auf die
beiden neuen Fahrbahnhälften. Wie im Geschäftsbericht des Bundesrates 2014
(Band II S. 56) aufgeführt, läuft der Verkehr seit Ende August 2014 zwischen
den Verzweigungen Härkingen und Wiggertal in beiden Richtungen dreispurig;
damit ist das Bauprojekt in verkehrsmässiger Hinsicht abgeschlossen.
7.2. Aufgrund der Baudokumentation des Beschwerdegegners und der
Parteivorbringen lässt sich annehmen, dass die Immissionen aus Lärm, Staub und
Erschütterungen aufgrund der Bauarbeiten für sich allein eine zwar erhebliche,
aber keine übermässige Störung verursacht haben. Die Lärm- und Staubimmissionen
wurden stets so weit wie möglich begrenzt. Ausserdem ist zu berücksichtigen,
dass eine Raststätte in dieser Hinsicht weniger empfindlich ist als andere
Betriebe (vgl. oben E. 6.1). Konkret ist auch nicht ein aussergewöhnlicher
Aufwand beim Betrieb wegen der Bauarbeiten (wie für Reinigung) geltend gemacht
worden. Intensiv waren immerhin die Immissionen beim Abbruch der Betonplatten
der ehemaligen Fahrbahn in den Jahren 2013 und 2014. Die dabei verursachten
Erschütterungen bei der Raststätte lagen jedoch gemäss dem vom Beschwerdegegner
eingeholten Bericht deutlich unter dem Richtwert der Norm "Erschütterungen -
Erschütterungseinwirkungen auf Bauwerke" (SN 640 312 a). Im Vordergrund steht
vielmehr die Beeinträchtigung der Zufahrt wegen der Baustelle.
7.3. Für die Verkehrsteilnehmer spielen Hinweisschilder am Strassenrand auf die
Raststätte (auch zum Angebot) und eine übersichtliche Zufahrt eine wichtige
Rolle. Es verhält sich anders als bei einem Quartierrestaurant (BGE 113 Ia 353)
oder einem Hotel-Restaurant (Urteil E.18/1996, vgl. oben E. 4.5) mit
Stammkundschaft, bei dem die Gäste Umleitungen oder andere Nachteile bei der
Zufahrt in Kauf nehmen. Angesichts der hohen Geschwindigkeit, mit der die
Fahrzeuge auf der Nationalstrasse verkehren, ist davon auszugehen, dass der
individuelle Entscheid für oder gegen den Besuch einer Raststätte bereits im
Vorfeld reift und selten erst direkt bei der Zufahrt fällt. Als Anhaltspunkt
kann die Reihe der Hinweisschilder auf der Strasse dienen, von denen bei der
vorliegenden Baustelle das erste rund 1'000 m vor der Zufahrt aufgestellt war
(vgl. zur Signalisation Art. 62 Abs. 6 und Art. 89 der Signalisationsverordnung
vom 5. September 1979 [SSV; SR 741.21]). Dann wird sich ein Lenker, der auf der
Überholspur fährt, darauf vorbereiten, diese rechtzeitig zu verlassen, um auf
den Verzögerungsstreifen und die Zufahrt zur Raststätte zu gelangen. Bei der
Beurteilung der Ausgestaltung der Zufahrt sind also nicht nur die Verhältnisse
direkt an dieser Stelle, sondern auch auf den 1'000 m zuvor einzubeziehen.
7.4. Dass bereits die allgemeine, baustellenbedingte Verengung der Fahrspuren
auf der Nationalstrasse einen bedeutenden Teil der Kundschaft vom Aufsuchen der
Raststätte abhält, ist nicht anzunehmen. Hingegen gilt erfahrungsgemäss eine
Verkehrsführung von Aus- bzw. Zufahrten mit Abschrankungen durch einen
Baubereich hindurch bei einer Nationalstrasse als anspruchsvoll. Der
Beschwerdegegner weist darauf hin, dass der Baubereich bei dieser besonderen
Verkehrsführung lokal unterbrochen war und gefahrlos passiert werden konnte. Es
musste nicht eigentlich durch eine Baustelle hindurch gefahren werden. Diese
Art der Verkehrsführung vermied auch lange Umwege während der Bauzeit für
Lenker, die zur Raststätte gelangen wollten. Dennoch wirkt die beim Heranfahren
absehbare Notwendigkeit, einen Baubereich mit einem besonderen Verkehrsregime
zu queren, abschreckend und ist geeignet, ortsunkundige Lenker vom Besuch der
Raststätte abzuhalten. Ein derartiger Kundschaftsrückgang bildet von Art und
Stärke eine erhebliche Beeinträchtigung für den Betrieb der Raststätte. Bei
langer Dauer kann dies wirtschaftlich eine übermässige Beeinträchtigung für die
Raststätte zur Folge haben. Wie es sich mit der Zufahrt in den Bauphasen
konkret verhalten hat, ist nachfolgend gestützt auf die Baudokumentation des
Beschwerdegegners zu beleuchten.
7.5. Im Herbst 2012 (Phase V2, drei bis vier Monate) bestand erstmals ein
bedeutender Baustellenbereich am Aussenrand mit einer Zufahrt zur Raststätte
durch diesen Baubereich hindurch. Für die Lenker war in diesem Zusammenhang von
weitem eine anspruchsvolle Zufahrt zur Raststätte vorhersehbar. Die bisherigen
Hinweistafeln auf die Raststätte Gunzgen Nord wurden durch orangefarbene (1'000
m und 500 m vor sowie bei der Zufahrt) ersetzt und je mit dem Zusatzschild
"offen" ergänzt. Direkt bei der Zufahrt gab es besondere Signalisationen
(Gefahrensignal [1.30, Art. 15 SSV] zusammen mit dem Hinweis auf Werkverkehr
und Tempo 40 km/h); die Zufahrt war mit seitlichen Absperrelementen gesichert.
Von November 2012 bis Oktober 2013 (Phasen V3, 1.1 bis 1.3) bewegte sich der
Verkehr am Aussenrand der nördlichen Fahrbahnhälfte (Seite der betroffenen
Raststätte). Die Zufahrt war ohne besondere Anforderungen befahrbar. Diese
Fahrbahn war aber erkennbar noch nicht umgebaut und wirkte weiterhin als
Grossbaustelle (orangefarbene Hinweistafeln auf die Raststätte mit Vermerk
"offen" und Tempolimite 40 km/h bei Zufahrt).
Mit der Umlagerung des Verkehrs auf die Südhälfte ab November 2013 kam es
erneut zu einem durchgehenden Baubereich und einer Zufahrt durch diesen
hindurch zur beschwerdeführerischen Raststätte (Phase 2.1, drei bis vier
Monate). Neben den orangefarbenen Hinweistafeln auf die Raststätte (mit Vermerk
"offen") und der Tempobeschränkung auf 40 km/h gab es direkt bei der Zufahrt
erneut das Gefahrensignal (1.30, Art. 15 SSV) mit dem Hinweis auf Werkverkehr
und seitliche Absperrelemente. Die Zufahrt ist in dieser Phase für die Lenker
wiederum als anspruchsvoll zu bewerten und dies war von weitem vorhersehbar.
Vom 17. Februar bis 17. April 2014 galt dann die mehrfach erwähnte
Zufahrtssperre (Phase 2.2); die Raststätte war geschlossen.
Nach der Wiedereröffnung von Zufahrt und Raststätte war die Nordseite der
Fahrbahn weiterhin bis etwas weniger als 500 m vor der Raststätte für den
Verkehr gesperrt (Phase 2.3, zwei Monate). Für die Fahrzeuglenker war es damals
rund 1'000 m vor der Raststätte nicht absehbar, dass sie direkt bei der Zufahrt
bereits die umgebaute Fahrbahn (ohne erhebliche Beschränkungen) benutzen
konnten. Dass die Situation anders sein würde als bei der früheren Phase 2.1
ergab sich für die Lenker erst ab dem Moment (zwischen 500 m und 300 m vor der
Zufahrt), als die Fahrspur auf die neue Fahrbahn überwechselte. Die
Hinweistafeln auf die Raststätte waren 1'000 m und 500 m vor der Zufahrt
weiterhin orange (ohne Vermerk "offen"); neu standen 300 m vor und direkt bei
der Zufahrt blaue Hinweistafeln für die Raststätte. Dieser Fahrbahnwechsel
erfolgte namentlich für Lenker auf der Überholspur zu einem späten Zeitpunkt,
sodass sie kaum noch rechtzeitig zur Raststätte abzweigen konnten. Im Ergebnis
sind die Zufahrtserschwernisse bei der Raststätte aufgrund der Baustelle in
Phase 2.3 analog zur Phase 2.1 zu beurteilen.
Anders verhielt es sich hingegen ab Juni 2014 (Phasen 3.1 und 3.2, letzte zwei
bis drei Monate). Die Nordseite der Fahrbahn war in erkennbarer Weise umgebaut
und durchgehend für den Verkehr freigegeben. Die Abschlussarbeiten stellten
Baubereiche von geringer Tragweite dar. Die Strassenverhältnisse liessen in
diesem Zeitraum eine Zufahrt zur Raststätte ohne besondere Anforderungen
erwarten.
Zusammengefasst ist anzuerkennen, dass der Beschwerdegegner grosse
Anstrengungen unternommen hat, um die Beeinträchtigung der Zufahrt zur
Raststätte aufgrund der Strassenbaustelle so gering wie möglich zu halten. Die
Sperrung der Zufahrt wurde zeitlich auf ein Minimum (Phase 2.2) beschränkt. Die
Signalisation informierte die Fahrzeuglenker während den Bauarbeiten
ausreichend und zweckmässig über die Raststätte und die Zufahrt. Letztere war
während den etwas über zweijährigen Strassenarbeiten (Sommer 2012 bis Sommer
2014) allerdings in den Phasen V2 (drei bis vier Monate) und 2.1 bis 2.3 (acht
Monate) trotz sicherer Befahrbarkeit mit erheblichen Nachteilen verbunden. Beim
zweitgenannten Zeitabschnitt fällt erschwerend ins Gewicht dass die Zufahrt
zwei Monate davon (Phase 2.2) vollständig unterbunden war. In den
Zwischenphasen V3 und 1.1 bis 1.3 war die Zufahrt an sich ohne besondere
Anforderungen befahrbar, wirkte aber auf der Seite der Raststätte Gunzgen Nord
weiterhin als Grossbaustelle. Dazu trugen die Bauimmissionen (oben E. 7.2) bei.
Dies änderte erst ab der Phase 3.1; dann war der Umbau auf der Nationalstrasse
nahezu abgeschlossen.
7.6. In die bei den bundesgerichtlichen Akten befindlichen Geschäftszahlen der
Beschwerdeführerin ist dem Beschwerdegegner kein Einblick gewährt worden, weil
an diesen nach der Rechtsprechung ein objektives Geheimhaltungsinteresse
besteht (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.4 S. 279 mit Hinweis). Der
Instruktionsrichter im bundesgerichtlichen Verfahren hat dem Beschwerdegegner
aber eine Übersicht über die prozentuale Entwicklung der Umsätze von 2010 bis
2017 gegeben (Art. 56 Abs. 3 BGG). Die Umsatzzahlen der ERFA-Gruppe sind im
vorliegenden Zusammenhang nicht wesentlich. Das von der Beschwerdeführerin in
dieser Hinsicht gestellte Editionsbegehren ist gegenstandslos.
Aus der prozentualen Entwicklung des Umsatzes beim Raststättenbetrieb der
Beschwerdeführerin ergibt sich folgendes Bild: Im Geschäftsjahr 2011 sank der
Bruttoumsatz gegenüber 2010 nur unbedeutend, dafür aber 2012 im Vergleich zu
2011 um rund 15 %. In den Jahren 2013 und 2014 nahm er im Verhältnis zum
jeweiligen Vorjahr nochmals um rund je 10 % ab. Entsprechend lag der Umsatz im
Jahr 2014 insgesamt etwa 35 % tiefer als im Jahr 2010. Erst im Jahr 2015 stieg
er wieder um rund 15 % gegenüber 2014 an und hielt sich in den Jahren 2016 und
2017 ungefähr auf diesem Stand.
Dabei ging der erste deutliche Umsatzeinbruch im Jahr 2012 mit den erheblichen
Nachteilen bei der Zufahrt zur Raststätte in der Phase V2 einher. Weiter wurde
der umsatzmässige Tiefpunkt im Jahr 2014 erreicht, als die Raststätte zwei
Monate geschlossen war (Phase 2.2) und ansonsten in der ersten Jahreshälfte
nachteilige Zufahrtsverhältnisse (Phasen 2.1 und 2.3) bestanden. Erst im Jahr
2015, nach Abschluss der Bauarbeiten, nahm der Umsatz wieder deutlich zu. Über
das Ganze gesehen lässt sich ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen den
Hauptarbeiten auf der Nationalstrasse und der Umsatzentwicklung nicht in Abrede
stellen. Eine genaue Bemessung des baustellenbedingten, wirtschaftlichen
Schadens erlaubt die prozentuale Entwicklung der Umsatzzahlen allerdings nicht.
7.7. Bei einer Gesamtbetrachtung ist die Schwere der Beeinträchtigung des
betroffenen Betriebs durch die Bauarbeiten mit jener bei den zwei Fällen von
Geschäftsliegenschaften in Genf (Urteile C.228/1986 vom 14. November 1986 und
5C.117/2005 vom 16. August 2005; oben E. 4.4) und dem Hotel-Restaurant im
Kanton Neuenburg (Urteil 1E.16/1998 vom 6. Dezember 1999; oben E. 4.5)
vergleichbar. Besonders einschneidend war die zweimonatige Totalsperrung der
Zufahrt zur Raststätte Gunzgen Nord im zweiten Baujahr. Ansonsten war diese
Zufahrt zwar offen, die Baustellenverhältnisse vor und bei der Zufahrt stellten
sich aber jeweils nach einigen Monaten immer wieder anders dar. Am Anfang des
ersten Baujahrs und dann vor allem im zweiten Baujahr war die Zufahrt erheblich
erschwert. Dazwischen lag eine Zwischenphase, bei der die Zufahrt nicht
anspruchsvoll war, aber wegen der noch umgebauten Fahrbahn dennoch der Eindruck
einer Grossbaustelle bestand. Dazu trugen Baulärm, Staub und Erschütterungen
bei. Zu einer markanten wirtschaftlichen Erholung kam es bei der Raststätte in
dieser Zwischenphase nicht. Das Zusammenspiel dieser Nachteile führte - vor
allem in den Geschäftsjahren 2012, 2013 und 2014 - zu einer erheblichen
Umsatzeinbusse, die den Rahmen des normalen Betriebsrisikos der Raststätte
übersteigt. Demzufolge sind die Voraussetzungen für eine grundsätzliche
Entschädigungspflicht wegen übermässigen Immissionen aus den fraglichen
Strassenarbeiten auf die Baurechtsliegenschaft der Beschwerdeführerin erfüllt.
Die Beschwerde ist in diesem Punkt begründet.
8.
8.1. Als weiteren Einwand bringt der Beschwerdegegner vor, der
Entschädigunganspruch sei mit dem Baurechtsvertrag wegbedungen worden. Dabei
bezieht er sich auf folgende Vertragsklausel:
"Muss der Baurechtsvertrag zufolge Veränderungen der Strassenanlage vorzeitig
aufgelöst werden, oder wird der Raststättenbetrieb ohne Verschulden der Firma
oder des Pächters, zum Beispiel durch behördliche Verfügung eingeschränkt, bzw.
durch höhere Gewalt oder weitere Gründe, für erhebliche Dauer oder endgültig
verhindert, so ist der Baurechtszins entsprechend zu ermässigen oder zu
erlassen. Eine Zinsreduktion muss jedoch nicht gewährt werden, wenn die Zufahrt
zum Rastplatz infolge Sanierungsarbeiten an Belägen oder Schutzeinrichtungen im
Bereiche der Verzögerungsspur oder der Verkehrsflächen des öffentlichen Areals
aus technischen Gründen vorübergehend gesperrt werden müsste oder wenn die im
Baurecht erstellten Gebäude durch Brand ganz oder teilweise zerstört werden
sollten."
Die Beschwerdeführerin ist indessen der Meinung, dass diese Klausel eine
Entschädigung für Fälle der vorliegenden Art nicht ausschliesse.
8.2. Die Schätzungskommission hatte diese vertragliche Vereinbarung als
abschliessend beurteilt. Sie leitete aus der Regelung über die Reduktion des
Baurechtszinses ab, dass damit ein qualifiziertes Schweigen im Hinblick auf
eine weitergehende Entschädigungspflicht vorliege. Es sei nicht einzusehen,
dass der Kanton Solothurn als Baurechtsgeber sich dem Risiko nicht
kalkulierbarer Entschädigungsforderungen habe aussetzen wollen. Weiter würden
die Entschädigungsmodalitäten mittels Reduktion des Baurechtszinses den Inhalt
des Baurechts umschreiben. Auch von daher seien weitergehende Ansprüche
ausgeschlossen.
Die Vorinstanz hat die Frage, ob der Baurechtsvertrag einem
enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch entgegensteht, ausdrücklich
offengelassen. Dies tat sie, weil sie die Nachteile aus den Bauarbeiten ohnehin
nicht als übermässig ansah. Da das Bundesgericht in diesem Punkt zu einer
anderen Beurteilung gelangt, ist auf die vertragliche Regelung einzugehen.
8.3. Für die Vertragsauslegung ist in erster Linie auf den übereinstimmenden
wirklichen Willen der Parteien abzustellen (Art. 18 Abs. 1 OR). Was die
Parteien beim Vertragsabschluss gewusst, gewollt oder tatsächlich verstanden
haben, ist Tatfrage und der bundesgerichtlichen Überprüfung nur in den
Schranken von Art. 105 BGG zugänglich (BGE 133 III 675 E. 3.3 S. 681 mit
Hinweisen).
Die Vertragsauslegung nach dem Vertrauensgrundsatz ist demgegenüber eine
Rechtsfrage, die vom Bundesgericht bei Verträgen nach Bundesrecht frei, bei
kantonalrechtlichen Verträgen hingegen grundsätzlich nur auf Willkür hin
überprüft wird (Art. 95 BGG; BGE 122 I 328 E. 1a/bb S. 331 f. und E. 3a S. 333;
Urteile 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.2, in: ZBl 114/2013 S. 408; 2C_828
/2013 vom 24. März 2014 E. 2.3; je mit Hinweisen). Vorliegend geht es um eine
vertragliche Regelung der Parteien im Zusammenhang mit einer
Baurechtsdienstbarkeit, die im Grundbuch eingetragen ist. Es handelt sich um
einen Vertrag nach Bundeszivilrecht, dessen normative Auslegung vom
Bundesgericht frei überprüft werden kann.
8.4. Die Verfahrensparteien berufen sich auf aktenkundige Aussagen des Kantons
Solothurn, um ihren Standpunkt zu stützen. Der Sachverhalt lässt sich in dieser
Hinsicht ohne Weiteres ergänzen (Art. 105 BGG). Der Kanton Solothurn ist als
Baurechtsgeber der Parzelle Vertragspartei und war bei Vertragsschluss Halter
der Nationalstrasse (oben E. 2). Soweit er Angaben zum tatsächlichen Willen der
Parteien zum Vertragsinhalt gemacht hat, hat er sich darauf behaften zu lassen.
In dieser Hinsicht besteht kein Anlass für eine Vertragsauslegung nach dem
Vertrauensgrundsatz.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton Solothurn habe sich im Rahmen
des Plangenehmigungsverfahrens zum betreffenden Vertragsinhalt geäussert. Diese
Behauptung ist gemäss den Verfahrensakten zutreffend. Gemäss den Feststellungen
des UVEK in der Plangenehmigung hat der Kanton Solothurn in der Vernehmlassung
vom 28. April 2008 zur Einsprache der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin
Folgendes ausgeführt: Im Baurechtsvertrag sei festgehalten, dass die Raststätte
während erforderlicher Bauarbeiten auf der A1 zeitweise vom Autobahnverkehr
abgekoppelt werden könne. Dabei sei man von einer Belagserneuerung ausgegangen,
die eine kurze Schliessungszeit erfordere, und nicht von einer Spurerweiterung
mit einer Schliessungsdauer von zwei bis drei Monaten. Der Kanton schlage darum
vor, dass vier Wochen der Schliessungszeit durch den Raststättenbetreiber zu
tragen seien (Betriebsferien). Für die restliche Schliessungszeit sei ihm eine
Entschädigung zu entrichten
Demgegenüber betrifft das vom Beschwerdegegner angeführte Schreiben des Kantons
Solothurn vom 25. Februar 2016 an die Baurechtsinhaber im Parallelfall 1C_469/
2017 die Modalitäten für eine Verlängerung des Baurechtsvertrags. Dabei weist
der Kanton Solothurn darauf hin, dass der Vertrag neu vom ASTRA genehmigt
werden muss (vgl. Art. 6 Abs. 5 NSV vom 7. November 2007). Wenn in diesem
Rahmen eine Schutzklausel zur Wegbedingung der Entschädigungspflicht bei
Strassenbauarbeiten vorgeschlagen wird, erfolgt dies unter der Geltung der
neuen Rechtslage. Die betreffenden Aussagen des Kantons Solothurn entkräften
den Gehalt der dargelegten, am 28. April 2008 abgegebenen Stellungnahme nicht.
8.5. Die Äusserungen des Kantons Solothurn sprechen dafür, dass eine
zweimonatige Sperrung der Zufahrt zur Raststätte nach dem Parteiwillen den
Rahmen einer "vorübergehenden" bzw. kurzen Sperrung gemäss Vertrag übersteigt.
Im Gegenteil fällt diese somit unter die Wendung "erhebliche Dauer" gemäss der
Vertragsklausel; für eine solche Konstellation ist eine Reduktion des
Baurechtszinses vereinbart worden. Zur Frage, ob die Vertragsklausel für einen
derartigen Fall abschliessend ist bzw. eine weitergehende Entschädigungspflicht
stillschweigend wegbedingt, lässt sich kein tatsächlicher Vertragswille
ausmachen.
Ein sachgerechter Interessenausgleich führt zur Annahme, dass die
Vertragsparteien mit der Regelung zur Zinsreduktion bei erheblicher Dauer der
strassenbedingten Betriebsschliessung eine weitergehende Entschädigungspflicht
nicht ausgeschlossen haben. Vielmehr ist nach dem Vertrauensgrundsatz davon
auszugehen, dass die Parteien für einen solchen Fall von einer eigenen Regelung
zur weitergehenden Entschädigung absahen und insoweit die gesetzliche Regelung
gelten lassen wollten. Wie die Vertragsklausel insofern mit Blick auf eine
kurze bzw. "vorübergehende" Sperrung der Zufahrt zu verstehen ist, kann
vorliegend offenbleiben. Jedenfalls ergibt sich aus der Auslegung der
fraglichen Vertragsklausel, dass bei der vorliegend betroffenen Konstellation
einer zweimonatigen Zufahrtssperre die gesetzliche Regelung über
enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche zum Zuge kommt.
Darüber hinaus ist Folgendes anzumerken: Der Umstand, dass die im Streit
liegende Entschädigungsforderung im Ergebnis nicht unter den Vertragsinhalt
fällt, hat zur Folge, dass der besondere Streitbeilegungsmechanismus gemäss
diesem Vertrag (Schiedsgericht) nicht zum Tragen kommt. Unter diesem
Blickwinkel ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass das
Bundesverwaltungsgericht das UVEK im Urteil A-684/2010 vom 1. Juli 2010
angewiesen hat, die Forderung an die Schätzungskommission zu überweisen
(Prozessgeschichte, lit. B).
8.6. Als weiteres Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass ein
Entschädigungsanspruch der Beschwerdeführerin für den vorliegenden Fall durch
die überprüfte Klausel des Baurechtsvertrags nicht wegbedungen worden ist.
9.
Zu erörtern bleibt, gegen welches Gemeinwesen bzw. welche Behörde sich der
enteignungsrechtliche Entschädigungsanspruch richtet.
9.1. Die Verfahrensbeteiligten waren an der Einigungsverhandlung vor der
Schätzungskommission übereingekommen, dass der Bund bzw. der Beschwerdegegner
für die geltend gemachten Forderungen passivlegitimiert sei. Die Vorinstanz hat
jedoch erwogen, dass nach der gesetzlichen Ordnung (Art. 62a Abs. 7 NSG i.V.m.
Art. 56 Abs. 6 NSV) der Kanton Solothurn Träger des Enteignungsrechts sei. Es
sei zweifelhaft, ob die erwähnte Abrede geeignet sei, diese Rechtsträgerschaft
im vorliegenden Zusammenhang zu übertragen. Da die Vorinstanz den
enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch aber verneinte, hat sie
offengelassen, wer insofern entschädigungspflichtig sei. Die Verfahrenskosten
vor Bundesverwaltungsgericht, die gemäss Art. 116 Abs. 1 EntG grundsätzlich vom
Enteigner zu tragen sind, hat die Vorinstanz dem Beschwerdegegner auferlegt.
Dabei war für sie wegleitend, dass dieser die Stellung des Bundes als Enteigner
anerkannt hatte.
Demgegenüber hatte der Präsident der Schätzungskommission in der
prozessleitenden Verfügung vom 14. April 2011 erwogen, Art. 62a NSG i.V.m. Art.
56 NSV seien nicht einschlägig. Die Eigenschaft des Beschwerdegegners als
Enteigner folge aus Art. 40a NSG, wonach das Bundesamt für den Ausbau
bestehender Nationalstrassen zuständig sei.
In der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht wird in dieser Hinsicht der
Rechtsauffassung der Schätzungskommission beigepflichtet. Der Beschwerdegegner
widersetzt sich vor Bundesgericht nicht konkret einer Rechtsstellung als
Enteigner, bestreitet aber wie dargelegt eine enteignungsrechtliche
Entschädigungspflicht der Sache nach.
9.2. Im Zuge der NSG-Revision vom 6. Oktober 2006 ist die Strassenhoheit und
das Eigentum an den Nationalstrassen per 1. Januar 2008 von den Kantonen auf
den Bund übergegangen (Art. 8 Abs. 1 NSG). Es trifft zu, dass seither das ASTRA
für den Bau neuer und den Ausbau bestehender Nationalstrassen zuständig ist
(Art. 40a lit. b NSG). Die Zuständigkeit für die Fertigstellung des
beschlossenen Nationalstrassennetzes ist bei den Kantonen geblieben (Art. 40a
lit. a NSG).
Allerdings enthält Art. 62a NSG eine übergangsrechtliche Regelung zur Änderung
vom 6. Oktober 2006. Danach regelt der Bundesrat die Zuständigkeit für die
Vollendung der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung vom 6. Oktober 2006
laufenden Ausbau- und Unterhaltsvorhaben (Art. 62a Abs. 7 NSG). Nach Art. 56
Abs. 6 NSV bleibt der Kanton bei hängigen Plangenehmigungsgesuchen im Rahmen
von Bau- oder Ausbauvorhaben bis zum Abschluss der Verfahren zuständig.
Im vorliegenden Fall war das Plangenehmigungsgesuch für den Ausbau der
Nationalstrasse am 1. Januar 2008 hängig, so dass darauf Art. 62a Abs. 7 NSG
i.V.m. Art. 56 Abs. 6 NSV anwendbar sind. Somit war der Kanton Solothurn nach
diesen Vorschriften für das Ausbauprojekt auf seinem Gebiet zuständig (vgl.
Urteil 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 2). Art. 40a NSG spielt in diesem
Zusammenhang hingegen keine wesentliche Rolle. Der abweichenden Auffassung der
Schätzungskommission kann nicht gefolgt werden.
9.3. Gemäss Art. 39 Abs. 1 NSG steht das Enteignungsrecht der für das
Strassenprojekt zuständigen Behörde zu. Die Kantone sind befugt, ihr
Enteignungsrecht den Gemeinden zu übertragen. Die Stellung als Enteigner gemäss
der Plangenehmigung vom 11. Januar 2010 kommt gestützt auf Art. 39 Abs. 1 NSG
dem Kanton Solothurn bzw. der nach kantonalem Recht zuständigen Stelle zu.
Nach Art. 2 EntG kann der Bund das Enteignungsrecht im Anwendungsbereich dieses
Erlasses (vgl. dazu Art. 26a NSG) selbst ausüben oder es an Dritte übertragen.
Die Übertragung erfolgt - je nach Bedeutung des Werks - durch Bundesbeschluss
oder Bundesgesetz (Art. 3 Abs. 2 EntG). Ermächtigt ein Bundesgesetz den Dritten
nicht generell zur Enteignung, so entscheidet darüber nach Art. 3 Abs. 3 EntG
das in der Sache zuständige Departement (vgl. Urteil 1E.5/2001 vom 16. Oktober
2001 E. 2a). Art. 39 Abs. 1 NSG sieht die Übertragbarkeit des Enteignungsrechts
in genereller Weise vom Kanton auf die Gemeinden vor. Dies schliesst es aber
nicht aus, dass das Enteignungsrecht des Kantons in einem besonderen Fall auch
auf den Bund bzw. das ASTRA übertragen werden darf. Bei einem
Nationalstrassenprojekt ist dafür der Entscheid des UVEK als in der Sache
zuständiges Departement erforderlich (Art. 3 Abs. 3 EntG). Im vorliegenden Fall
würde es damit im Ergebnis die dem Kanton gemäss dem früheren
Plangenehmigungsentscheid zustehende Enteignerstellung nachträglich anpassen.
Nach den Akten tritt der Beschwerdegegner im vorliegenden Verfahren aufgrund
einer Prozessabrede mit dem Kanton als Enteigner auf. Eine solche Absprache
erfüllt die Anforderungen von Art. 3 Abs. 3 EntG grundsätzlich nicht. Sie
entspricht der Sache nach immerhin der Verleihung einer Prozessführungsbefugnis
vom Kanton an den Bund und ist insoweit als wirksam anzuerkennen.
9.4. Es fragt sich allerdings, ob der betreffende Nationalstrassenabschnitt
gestützt auf Art. 62a Abs. 2 NSG ins Eigentum des Bundes überführt wurde. Für
eine entsprechende Bereinigung weist diese Bestimmung die Zuständigkeit
ebenfalls dem Departement zu. Jedenfalls fällt auf, dass gemäss der
Baudokumentation, die dem Bundesgericht eingereicht worden ist, die
Projektleitung bei der Ausführung des Projekts beim Beschwerdegegner und nicht
beim Kanton Solothurn gelegen hat.
Es ist denkbar, dass die fragliche Absprache zwischen dem Beschwerdegegner und
dem Kanton durch einen übergeordneten Hoheitsakt des UVEK betreffend
Projektausführung oder Bereinigung der Eigentumsverhältnisse genehmigt worden
ist. Eine solcher Hoheitsakt kann die Anforderungen von Art. 3 Abs. 3 EntG
erfüllen, auch wenn darin nicht explizit auf den im Rahmen des ganzen Projekts
nebensächlichen Punkt der Enteignerstellung im vorliegenden Verfahren Bezug
genommen wird. Die Einholung eines förmlichen Entscheids des UVEK ist folglich
entbehrlich, wenn dieses als nach Art. 3 Abs. 3 EntG und Art. 62a Abs. 2 NSG
zuständige Stelle die Position des Beschwerdegegners schriftlich bestätigt,
dass ihm die Enteignerstellung im vorliegenden Verfahren zukommt.
9.5. Unter diesen Umständen ist die Auseinandersetzung im Hinblick auf die
Frage der Enteignerstellung nicht spruchreif. Sie bedarf vielmehr insoweit
einer ergänzenden Abklärung, die im Rahmen der Rückweisung (vgl. unten E. 11)
der Schätzungskommission obliegt. Je nach Ergebnis muss das Verfahren mit dem
Kanton Solothurn oder dem Bund weitergeführt werden.
10.
Die Beschwerdeführerin kritisiert die Höhe der Parteientschädigung, welche die
Vorinstanz ihr zugesprochen hat.
10.1. Nach dem angefochtenen Urteil hat der Beschwerdegegner der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- für das Verfahren
vor Bundesverwaltungsgericht zu bezahlen. Da keine Kostennote eingereicht
worden war, hat die Vorinstanz diesen Betrag unter Abschätzung des Aufwands
pauschal festgesetzt.
Die Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz bei Einreichung der Beschwerdeschrift
und der Replik darum ersucht, ihr Gelegenheit zur Vorlage einer Honorarnote zu
geben. Sie rügt es als Verfahrensfehler, dass die Vorinstanz über die
Parteientschädigung ohne eine solche Aufforderung befunden hat. Weiter sei die
pauschale Bemessung anhand des nun vor Bundesgericht tatsächlich ausgewiesenen
Arbeitsaufwands des Rechtsvertreters zu tief ausgefallen.
10.2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht,
einschliesslich einer Parteientschädigung an den Enteigneten, trägt gemäss Art.
116 Abs. 1 EntG grundsätzlich der Enteigner. Die Höhe der Parteientschädigung
richtet sich nach dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2; vgl.
Urteil 1C_100/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 14.3.1, nicht publ. in BGE 138 II
77). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige
weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Wie aus Art. 10 i.V.m. Art.
14 VGKE hervorgeht, wird die Entschädigung für die anwaltliche Vertretung nach
dem Aufwand und nicht nach dem Streitwert bestimmt; dabei wird nur der
"notwendige" Zeitaufwand im Sinne von Art. 10 Abs. 1 VGKE abgegolten (vgl.
Urteil 2C_730/2017 vom 4. April 2018 E. 3.2 mit Hinweisen). Art. 10 Abs. 2 VGKE
sieht Stundenansätze für Anwälte von mindestens Fr. 200.-- und höchstens Fr.
400.-- ohne Mehrwertsteuer vor.
10.3. Nach Art. 14 Abs. 2 VGKE setzt das Bundesverwaltungsgericht die
Parteientschädigung aufgrund der Kostennote, bei deren Fehlen aufgrund der
Akten fest. Eine Verpflichtung des Gerichts, eine solche einzuholen, besteht
jedoch nicht (vgl. Urteil 2C_343/2010 vom 11. April 2011 E. 8.3.2, nicht publ.
in BGE 137 II 199). Die Verfahrenspartei kann eine entsprechende gerichtliche
Pflicht auch nicht dadurch konstruieren, dass sie darum ersucht, zur
Honorareinreichung aufgefordert zu werden. Spätestens zum Zeitpunkt der
abschliessenden Stellungnahme an die Vorinstanz - vorliegend die Replik - hatte
der Rechtsvertreter von sich aus die Kostennote einzureichen (vgl. Urteil
2C_422/2011 vom 9. Januar 2012 E. 2). Die diesbezügliche Rüge der
Beschwerdeführerin geht fehl. Die Vorinstanz stützte sich daher für die
Bemessung der Parteientschädigung zu Recht auf die Akten.
10.4. Bei der Festlegung der Parteientschädigung innerhalb des gesetzlichen
Rahmens steht dem Bundesverwaltungsgericht zwangsläufig ein gewisses Ermessen
zu, namentlich wenn es sie gemäss Art. 14 Abs. 2 VGKE aufgrund der Akten
festsetzt. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn das Bundesverwaltungsgericht
seinen Ermessensspielraum überschritten oder missbraucht hat (Urteil 2C_730/
2017 vom 4. April 2018 E. 3.3 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeschrift an die Vorinstanz umfasst 13 Seiten und die Replik 7
Seiten. Bei einem mittleren Honoraransatz im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 VGKE hat
die Vorinstanz dem Rechtsvertreter pauschal einen Aufwand von jedenfalls mehr
als zehn Stunden zugebilligt. Die Beschwerdeführerin beansprucht jedoch einen
solchen von knapp 21 Stunden. Ihr Rechtsvertreter hat sie bereits vor der
Schätzungskommission vertreten, so dass ihm von dort die Sach- und Rechtslage
im Wesentlichen bekannt war. Die Schätzungskommission hat der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 28'943.--, entsprechend
einem Aufwand von über 100 Stunden, zugesprochen. Zudem wurden die Forderungen
für die beiden Raststätten (vgl. Parallelverfahren 1C_469/2017) auf der Ebene
der Schätzungskommission und der Vorinstanz zusammen beurteilt. Dem
Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass die Argumentation in den Eingaben an
die Vorinstanz für die beiden Raststätten in weiten Teilen übereinstimmt. Auch
insoweit bestanden Synergieeffekte im vorinstanzlichen Verfahren. Insgesamt hat
die Vorinstanz ihren Ermessensspielraum mit der festgesetzten
Parteientschädigung weder missbraucht noch überschritten; deren Höhe ist nicht
bundesrechtswidrig.
11.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Dispositiv Ziffer 2 des vorinstanzlichen Urteils ist insoweit aufzuheben, als
damit das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin abgewiesen wurde. Es ist
festzustellen, dass im vorliegenden Fall zu ihren Gunsten eine grundsätzliche
Entschädigungspflicht aus Enteignungsrecht gegeben ist. Die Angelegenheit ist
zur Bemessung der Enteignungsentschädigung und zur Bestimmung des
diesbezüglichen Schuldners an die Schätzungskommission zurückzuweisen.
Hingegen ist die Beschwerde in Bezug auf die Parteientschädigung im Verfahren
vor der Vorinstanz (Dispositiv Ziffer 4 des vorinstanzlichen Urteils)
abzuweisen.
Die Kostenfolgen im bundesgerichtlichen Verfahren richten sich nach dem
Bundesgerichtsgesetz (Art. 116 Abs. 3 EntG). Bei der Kostenverteilung ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin als Enteignete nur in einem
untergeordneten Punkt (Parteientschädigung) unterliegt. Insofern rechtfertigt
es sich, die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner, der in Vermögensinteressen
prozessiert, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Dieser ist zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu
entrichten (Art. 68 Abs. 1 bis 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
Dispositiv Ziffer 2 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juli 2017
wird insoweit aufgehoben, als damit das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin
abgewiesen worden ist. Es wird festgestellt, dass zu ihren Gunsten eine
grundsätzliche Entschädigungspflicht aus Enteignungsrecht im Sinne der
Erwägungen besteht. Die Angelegenheit wird zur Neubeurteilung an die
Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 8, zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Der Beschwerdegegner hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von
Fr. 10'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Eidgenössischen Schätzungskommission,
Kreis 8, und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. April 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet