I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.473/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_473/2017
Urteil vom 3. Oktober 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Verfahrensbeteiligte
Architekturbüro A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Prof. Dr. Beat Stalder und Tina Heim, Rechtsanwälte,
gegen
Stadt Bülach,
Marktgasse 27/28, 8180 Bülach,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Elisabeth Brüngger,
Schätzungskommission I des Kantons Zürich.
Gegenstand
Materielle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, vom 13. Juli 2017 (VR.2016.00001).
Sachverhalt:
A.
Die Architekturbüro A.________ AG ist seit 2014 alleinige Eigentümerin der
unüberbauten, aneinander angrenzenden Grundstücke Kat.-Nrn. 5632 und 8770 mit
einer Gesamtfläche von ca. 30'848 m ^2 im Gebiet Schaubächer bzw. im nördlichen
Erachfeld in der Stadt Bülach.
Nach der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Bülach von 1985 (BZO 1985) waren
die Grundstücke der Freihaltezone Typ C (Richtplanfestlegung Besonderes
Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad) zugewiesen. Mit der Gesamtrevision der
kommunalen Richt- und Nutzungsplanung von 1996 wurden die beiden Parzellen in
die Besondere Erholungszone EC III (Familiengartenareal) umgezont. Diese
Festsetzung trat, nach Erledigung der hiergegen gerichteten Rechtsmittel, am
28. August 1999 in Kraft.
B.
Am 21. Dezember 2006 meldeten die Grundeigentümer der beiden Grundstücke beim
Stadtrat Bülach Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung wegen der
Umzonung an. In der Folge wurde das Schätzungsverfahren bei der
Schätzungskommission I des Kantons Zürich durchgeführt. Im Verfahren vor dieser
Instanz übernahm die Architekturbüro A.________ AG im Jahr 2014 die Anteile der
übrigen Eigentümer und schloss mit ihnen eine Vereinbarung über die Abtretung
der Rechte und Pflichten im hängigen Verfahren betreffend materielle
Enteignung. Die Schätzungskommission stellte mit Entscheid vom 30. Januar 2015
fest, dass die Stadt Bülach keine Entschädigung aus materieller Enteignung für
die fraglichen Parzellen zufolge der Umzonung von 1996 schulde.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte die Architekturbüro A.________ AG an das
Verwaltungsgericht Zürich. Dieses wies den Rekurs mit Urteil vom 13. Juli 2017
ab.
C.
Mit Eingabe vom 13. September 2017 erhebt die Architekturbüro A.________ AG
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie
beantragt im Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die
Zusprechung einer bezifferten Entschädigung aus materieller Enteignung.
Die Stadt Bülach ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht
schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die
Schätzungskommission I hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für
Raumentwicklung erklärt in der Vernehmlassung vom 9. Januar 2018, es verzichte
auf eine Stellungnahme. Mit Eingabe vom 25. Januar 2018 verzichtet die
Beschwerdeführerin auf Gegenbemerkungen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz
und betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art.
86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt
nicht vor. Die im kantonalen Verfahren unterlegene Beschwerdeführerin ist als
Grundeigentümerin durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Änderung, weshalb sie zur
Beschwerde befugt sind (89 Abs. 1 BGG). Auf die form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Der Rechtsstreit betrifft zur Hauptsache die Frage, ob die 1996 erfolgte
Umteilung der beiden Grundstücke von der Freihaltezone Typ C in die besondere
Erholungszone EC III eine materielle Enteignung darstellt. Dabei geht es um die
Anwendung von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700). Diese Bestimmung hält - ebenso wie Art. 26 Abs. 2 BV
- als Grundsatz fest, dass volle Entschädigung zu leisten ist, wenn Planungen
zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen. Dies ist
der Fall, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger
Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt
wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis
entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine
Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder
einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu
vereinbaren wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog.
Sonderopfer). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren
Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Unter besserer Nutzung ist in der Regel die Möglichkeit der
Überbauung eines Grundstücks zu verstehen (BGE 131 II 728 E. 2 S. 730; 125 II
431 E. 3a S. 433; je mit Hinweisen).
2.2. Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung,
die den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine
Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der Rechtsprechung des
Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor. Die Nichteinzonung in eine Bauzone löst
in der Regel keine Entschädigungspflicht aus (BGE 131 II 728 E. 2.1 S. 730 f.
mit Hinweisen). Dies gilt nicht nur bei der Revision altrechtlicher, vor
Inkrafttreten des RPG (1. Januar 1980) erlassener Zonenpläne, sondern auch bei
der Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter der Herrschaft des RPG in Kraft
getreten sind, aber materiell nicht in jeder Hinsicht auf die bundesrechtlichen
Planungsgrundsätze ausgerichtet waren (vgl. Urteil 1C_573/2011 vom 30. August
2013 E. 2.2 in: ZBl 116/2015 S. 201 mit Hinweisen). Eine grundsätzlich
entschädigungspflichtige Auszonung wird dagegen angenommen, wenn ein Grundstück
mit einem bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt war und
aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 131 II
728 E. 2.3 S. 732 mit Hinweisen).
2.3. Die Vorinstanz hat die Umzonung im konkreten Fall nicht als
Nichteinzonung, sondern analog zu den Grundsätzen für eine Auszonung beurteilt.
Die Gesamtrevision von 1996, in deren Rahmen die Neuzuteilung erfolgte,
ersetzte einen Nutzungsplan von 1985; der letztere war somit nach Inkrafttreten
des RPG festgesetzt worden. Ob die Ortsplanung von 1985 bereits den
Anforderungen des RPG genügte, hängt davon ab, ob sie als Ganzes und nicht
bloss parzellen- oder quartierweise mit den raumplanerischen Grundsätzen
vereinbar war; hierzu gehört auch das Gebot der Schonung der Landschaft (vgl.
BGE 122 II 326 E. 5b S. 330; Urteil 1A.313/2005 vom 1. September 2006 E. 3.3).
Beim Zonenplan der Stadt Bülach von 1985 sind keine Anhaltspunkte ersichtlich -
und solche werden auch nicht geltend gemacht -, dass es an der gebotenen,
gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte
gefehlt hätte. Im Gegenteil waren damals gerade mit Bezug auf das Gebot der
Schonung der Landschaft (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG) Freihaltezonen geschaffen
worden, bei denen die damit verbundenen Erholungszwecke vorgängig im kommunalen
Gesamtplan von 1982 näher umschrieben worden waren. Es ist somit nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanz für die Revision von 1996 nicht auf die
Grundsätze der Nichteinzonung abstellte.
2.4. Allerdings waren die fraglichen Parzellen weder nach der BZO 1985 noch
nach jener von 1996 dem Baugebiet zugeteilt, sondern wechselten von einer
Freihaltezone in eine Erholungszone. Nach dem kantonalen Richtplan von 1995 war
das gesamte Gebiet Erachfeld nicht dem Siedlungsgebiet, sondern dem
Bauentwicklungsgebiet zugewiesen, das im Sinne einer Reserve erst zu einem
späteren Zeitpunkt der Besiedlung dienen soll (vgl. Urteil 1C_491/2011 vom 5.
Juli 2012 E. 4.1).
Freihaltezonen stellen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Schutz- bzw.
Spezialzonen im Sinne von Art. 17 und 18 RPG dar (BGE 118 Ib 503 E. 5b S. 506).
§ 40 Abs. 1 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes (PBG) in der Fassung vom 7.
September 1975 (OS 45 S. 554 ff., 565) sah Freihaltezonen sowohl für
eigentliche Grün-, Schutz- und Trenngebiete als auch für Erholungsgebiete mit
beschränkter baulicher Nutzung (Sportanlagen etc.) vor. Der Zweck der
jeweiligen Freihaltezone wurde aus der Richtplanung abgeleitet, und nach dieser
bestimmte sich die zulässige bauliche Nutzung (vgl. WOLF/KULL, Das revidierte
Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, 1992, N. 28 ff.; HALLER/
KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., Band I, 1999, N. 293 f.;
auch zum Folgenden). Mit der PBG-Revision vom 1. September 1991 wurde die neue
Zonenart der Erholungszonen eingeführt, welche die Aufgaben jenes Teils der
Freihaltezonen übernehmen sollten, die faktisch Spezialbauzonen waren. Nach dem
revidierten § 40 Abs. 1 PBG (OS 51 S. 817 ff., 822) dürfen in Freihaltezonen
nur noch solche oberirdischen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der
Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den
Zonenzweck nicht schmälern; für andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG.
Dennoch wurden damals auch Freihaltezonen teilweise, namentlich von der
kantonalen Baudirektion, - je nach Zweckbestimmung - als Spezialbauzonen
verstanden (WOLF/KULL, a.a.O., N. 29).
Die Überführung der beiden Parzellen von der Freihaltezone für Sportanlagen in
die Erholungszone für Familiengärten deutet darauf hin, dass diese in einer
Spezialzone verbleiben sollten. Dabei wurde der Zweck der Zone erheblich
verändert, indem der vorbestehende Rahmen der Sportanlagen in einen solchen für
Familiengärten umgewandelt wurde.
2.5. Die Vorinstanz hat - wie dargelegt - in allgemeiner Weise eine Beurteilung
in analoger Übernahme der Grundsätze über die Auszonung vorgenommen (oben E.
2.3). Im Einzelnen hat die Vorinstanz jedoch zugleich die Regeln über die
Abzonung beigezogen, indem sie erwogen hat, der Tatbestand der materiellen
Enteignung sei noch nicht erfüllt, wenn sich der Landwert nur um bis gut einen
Drittel vermindere. In der Folge verglich sie die von ihr festgestellten
Landwerte vor und nach der Neuzuteilung und kam zum Ergebnis, letztere habe
nicht zu einer nachweisbaren und entschädigungsrechtlich relevanten
Wertverminderung geführt.
2.6. Zur Abzonung innerhalb des Baugebiets hat das Bundesgericht erwogen, die
Nutzungsplanung sei kein Prozess, der ein für alle Mal durchgeführt werde und
danach abgeschlossen sei. Jedenfalls nach Ablauf eines Planungshorizonts von 10
bis 15 Jahren muss ein Grundeigentümer deshalb davon ausgehen, dass eine
Überarbeitung und Revision der Planung erfolgen und er von Änderungen
mitbetroffen sein kann. Aufgrund neuer Erkenntnisse getroffene
Planungsmassnahmen mit Auswirkungen auf die bauliche Nutzung gehören daher zur
inhaltlichen Umschreibung der Eigentumsbefugnisse und sind grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen. Ein Abweichen von dieser Regel hat die
bundesgerichtliche Rechtsprechung bloss dann zugelassen, wenn eine wesentliche
aus dem Eigentum fliessende Befugnis aufgehoben wird, etwa wenn die
Überbauungsmöglichkeit vollständig entzogen wird bzw. eine Auszonung erfolgt
(vgl. BGE 123 II 481 E. 6d S. 489). Bleibt eine bestimmungsgemässe,
wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung erhalten, so begründet die Um- oder
Abzonung einer Bauparzelle keinen schweren, entschädigungspflichtigen Eingriff
(Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 3.5). Das Bundesgericht lehnt es ab,
die Grenze zwischen entschädigungspflichtiger Auszonung und entschädigungsloser
Abzonung schematisch anhand eines festen Prozentsatzes der Wertminderung zu
ziehen. Vielmehr verlangt es jeweils eine Gesamtbetrachtung über die Frage, ob
dem Betroffenen eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute
Nutzung erhalten bleibt (vgl. BGE 112 Ib 263 E. 4 S. 267; Urteil 1A.120/1993
vom 23. Mai 1995 E. 5b, in: ZBl 98/1997 S. 179; ENRICO RIVA, in: Kommentar RPG,
1999, N. 166 f. zu Art. 5 RPG; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 63
zu Art. 5 RPG).
Die Frage, ob noch eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute
Nutzung erhalten bleibt, kann sich auch für Grundstücke ausserhalb der Bauzone
stellen; häufig fehlt es aber an einem enteignungsähnlichen Eingriff (vgl.
RIVA, a.a.O., N. 172 zu Art. 5 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 71 zu Art. 5 RPG
).
2.7. Demzufolge lässt sich die Grenze zwischen entschädigungspflichtigem und
entschädigungslosem Eingriff nicht bei einem Drittel der Verminderung des
Landwerts festmachen, wie es die Vorinstanz tut. Unabhängig davon kann das
angefochtene Urteil indessen nicht anders verstanden werden, als dass die
Vorinstanz auch nach der Abzonung vom Erhalt einer bestimmungsgemässen
Nutzbarkeit der Parzellen ausgeht, denn sie erwartet sowohl bei Sportanlagen
wie bei Familiengärten keinen rentablen Betrieb. Auf diese Weise lässt sich
jedoch die Entschädigungslosigkeit der raumplanerischen Massnahme ebenfalls
nicht ohne Weiteres begründen.
Im Hinblick auf die Nutzung für eine Sportanlage steht die Freihalte- bzw.
Erholungszone einer Zone für öffentliche Bauten nahe; der Übergang kann
fliessend sein (vgl. WOLF/KULL, a.a.O., N. 36). Dabei sind aber auch
entsprechende private Nutzungen nicht ausgeschlossen. Gerade bei
Mannschaftssportarten wie dem Fussball oder einem Freibad ist mit einer
intensiven Nutzung zu rechnen. Hingegen dient eine Familiengartenanlage der
bodenabhängigen, hobbymässigen Landwirtschaft bzw. dem entsprechenden Gartenbau
und ist insoweit landwirtschaftlichen Zwecken verwandt. Die Nutzung folgt dort
den Jahreszeiten und ist insgesamt extensiv. Der Beschwerdeführerin ist mit der
Umwidmung zum Familiengartenareal folglich nicht eine bestimmungsgemässe und
gute Nutzbarkeit im Vergleich zu jener für eine Sportanlage erhalten geblieben,
sondern dem Grundsatz nach eine wesentliche Eigentümerbefugnis entzogen worden.
Der fragliche Eingriff erweist sich nicht als derart geringfügig, dass eine
Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung von vornherein ausgeschlossen
wäre.
3.
3.1. Art. 5 Abs. 2 RPG und Art. 26 Abs. 2 BV schreiben die Pflicht zur Leistung
einer vollen Entschädigung für die Enteignung vor (vgl. dazu BGE 127 I 185 E. 4
S. 190 f. mit Hinweisen). Die Grundeigentümerschaft soll durch die Enteignung
keinen Verlust erleiden, aber auch keinen Gewinn erzielen, sondern ist
wirtschaftlich gleich zu stellen, wie wenn die Enteignung nicht eingetreten
wäre (vgl. BGE 122 I 168 E. 4b/aa S. 177 mit Hinweisen). Die Entschädigung für
eine materielle Enteignung bemisst sich nach der Differenzmethode, indem der
Verkehrswert des betroffenen Grundstücks vor der Eigentumsbeschränkung mit
jenem nach dem Eingriff verglichen wird (vgl. BGE 122 II 326 E. 6c/bb S. 335;
114 Ib 174 E. 3a S. 177; RIVA, a.a.O., N. 187 und 189 zu Art. 5 RPG; WALDMANN/
HÄNNI, N. 81 zu Art. 5 RPG). Der Verkehrswert entspricht dem Erlös, der im
freien Handel am massgebenden Stichtag objektiverweise hätte erzielt werden
können (vgl. BGE 122 II 246 E. 4a S. 250; Urteile 1A.28/2005 vom 29. Juli 2005
E. 2.2 in: RtiD 2006 I 187; 1C_141/2013 vom 5. September 2013 E. 5, in: SJ 2014
I S. 129). Im Kanton Zürich obliegt es erstinstanzlich der
Schätzungskommission, den Minderwert bzw. die Entschädigung mittels Schätzung
der entsprechenden Verkehrswerte festzulegen (vgl. § 13 i.V.m. § 41 f. des
kantonalen Gesetzes vom 30. November 1879 betreffend die Abtretung von
Privatrechten [AbtrG; LS 781]). Ob die enteignungsrechtliche Entschädigung bzw.
ihre Höhe methodisch richtig ermittelt und insoweit dem Anspruch auf volle
Entschädigung hinreichend Rechnung getragen worden ist, wird als Rechtsfrage
erachtet (BGE 138 II 77 E. 6.2 und 6.3 S. 88 mit Hinweisen).
3.2. Im vorliegenden Fall hat die Schätzungskommission den Verkehrswert vor dem
Eintritt der Enteignung nach der Ertragswertmethode bestimmt. Dabei hat sie die
von der Beschwerdeführerin vorgelegten Projektvarianten für eine private
Sportanlage (Tennis-Center, Mischnutzung Tennis/Volley- und Basketball bzw.
Minigolf, Karting-Bahn, Golf-Driving-Anlage) beurteilt. Sie gelangte zum
Schluss, bei all diesen Projektvarianten resultiere objektiv betrachtet ein
erheblicher Verlust. Eine Nutzung mit Familiengärten sei wirtschaftlich nicht
weniger ertragreich als eine solche mit einer Sportanlage. Insgesamt verneinte
sie eine Entschädigungspflicht der Gemeinde.
Die Vorinstanz hat die Beurteilung anhand der Ertragswertmethode grundsätzlich
geschützt und keine andere Bewertungsmethode als besser geeignet erachtet.
Allerdings hat sie ergänzend auf die Bereitschaft der Beschwerdegegnerin im
kantonalen Verfahren abgestellt, das Areal zu einem Preis von Fr. 40.--/m ^2 zu
erwerben. Gestützt darauf hat die Vorinstanz einen entsprechenden Landwert für
den Zeitpunkt nach der Eigentumsbeschränkung angenommen. Weiter hat sie die
Regel beigezogen, dass eine Entschädigungspflicht zu verneinen sei, wenn sich
der Landwert nur um bis gut einen Drittel vermindere (vgl. oben E. 2.5). Danach
hätte der Landwert vor der Enteignung mindestens Fr. 60.--/m ^2 betragen
müssen, damit eine Entschädigungspflicht gegeben wäre. Ein solcher Nachweis sei
aber nicht erbracht worden. Dabei hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf
ihren Geschäftsideen für eine private Sportanlage behaftet. Sie hält ihr vor,
bloss unvollständige und zu optimistische Wirtschaftlichkeitsberechnungen
eingereicht zu haben. Von den Gerichtsinstanzen könne nicht verlangt werden,
nach möglichst rentablen Bewirtschaftungsformen zu forschen oder gar eigene
Geschäftsideen zu entwickeln. Der beschwerdeführerische Antrag, es sei ein
Amtsgutachten zur Rentabilität von Sportanlagen einzuholen, sei abzulehnen.
3.3. Nicht zustande gekommene Landverkäufe, d.h. blosse Offerten und
Verhandlungspreise, sind nach der Rechtsprechung für die Festlegung der
enteignungsrechtlichen Entschädigung unbeachtlich (vgl. BGE 122 I 168 E. 3c S.
176). Dieser Grundsatz muss ebenfalls bei ausgeschlagenen Vergleichsangeboten
in Rechtsverfahren gelten. Somit hat das Angebot der Beschwerdegegnerin für
eine Übernahme des Areals zu Fr. 40.--/m ^2 im Rahmen der Verkehrswertschätzung
ausser Betracht zu bleiben. Zu diesem Ergebnis führt auch die Überlegung, dass
ein Grundeigentümer nicht zur Abtretung seiner Liegenschaft an das Gemeinwesen
gezwungen werden darf, wenn er nicht überhaupt auf eine Entschädigung aus
materieller Enteignung verzichten will (BGE 102 Ia 243 E. 6 S. 250). Es geht
nicht an, dass das Gemeinwesen durch ein grosszügiges Kaufangebot nach dem
planerischen Eingriff den massgeblichen Verkehrswert in die Höhe treiben kann,
um so den zu entschädigenden Minderwert dahinschmelzen zu lassen. Der
Grundeigentümer hat vielmehr auch dann Anspruch auf Ersatz des Minderwerts,
wenn er seine Liegenschaft nicht dem Gemeinwesen verkaufen will. Der Vorinstanz
kann deshalb nicht gefolgt werden, wenn sie den von der Beschwerdegegnerin
offerierten Preisansatz als Verkehrswert für den Zeitpunkt nach Eintritt der
Enteignung annimmt. Dieses Ergebnis wird im Übrigen durch die Aussage der
Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen Verfahren bestätigt, wonach sie ihr
diesbezügliches Spezialangebot nicht als Verkehrswert anerkenne.
Unabhängig davon vermag die Ertragswertmethode in der Art, wie sie die
kantonalen Instanzen verwendet haben, dem Anspruch auf volle Entschädigung im
konkreten Fall nicht zu genügen. Eine Schätzung mit der Ertragswertmethode
kommt in Betracht, wenn die dabei bewertete Grundstücksnutzung einen Ertrag
abwirft bzw. rentabel ist. Denn mit dieser Methode wird dem Grundsatz nach ein
Verkehrswert aus einer nachhaltig erzielbaren Rendite abgeleitet (vgl. BGE 128
II 74 E. 6a S. 84 für ein überbautes Grundstück). Das angefochtene Urteil
begründet jedoch nicht schlüssig, was sich für den Verkehrswert des Bodens
ergibt, wenn ein solcher Ertrag nicht belegt ist. Jedenfalls ist nicht
nachvollziehbar, weshalb trotz angeblich fehlender Rentabilität der als
Sportanlage zur Diskussion gestellten Nutzung ein Verkehrswert von Fr. 40.--/m
^2 oder gar bis zu Fr. 60.--/m ^2 gegeben sein soll.
3.4. Zwar ist die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren einer
Verkehrswertschätzung mittels Erhebung vergleichbarer Transaktionen ablehnend
gegenüber gestanden. Diese Vorbringen entbanden die kantonalen Instanzen aber
nicht von einer vertieften Prüfung dieser Schätzungsmethode.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht die statistische Methode oder
Vergleichsmethode bei unüberbauten Grundstücken im Vordergrund. Allerdings
führt diese Methode nur zu richtigen Resultaten, wenn Vergleichspreise in
genügender Zahl für Objekte ähnlicher Beschaffenheit zur Verfügung stehen. An
diese Voraussetzungen dürfen jedoch nicht zu hohe Anforderungen gestellt
werden. Unterschieden der Vergleichsgrundstücke kann durch Preiszuschläge oder
-abzüge Rechnung getragen werden (BGE 122 II 337 E. 5a S. 344; 122 I 168 E. 3a
S. 173). Die Berücksichtigung von Landverkäufen in benachbarten Gemeinden ist
nicht ausgeschlossen; sie kommt aber nur in Frage, wenn sich die fraglichen
Grundstücke mit dem Schätzungsobjekt hinsichtlich Lage, Erschliessung,
Nutzungsmöglichkeiten und weiteren preisbestimmenden Faktoren tatsächlich
vergleichen lassen. Diese Voraussetzung dürfte in relativ homogenen,
mehrheitlich ländlich geprägten Verhältnissen eher gegeben sein als in Gebieten
mit einer starken Bautätigkeit (Urteil 1P.216/1997 vom 1. Juli 1997 E. 2d, in:
ZBl 99/1998 S. 141). Auch in der Literatur wird empfohlen, Land ausserhalb der
Bauzonen - mit Ausnahme von Grundstücken, die dem Bundesgesetz über das
bäuerliche Bodenrecht unterstellt sind - grundsätzlich mit Preisvergleichen zu
bewerten (Das Schweizerische Schätzerhandbuch, Hrsg. SVKG und SEK/SVIT, 4.
Aufl. 2012, S. 208; FRANCESCO CANONICA, Die Immobilienbewertung, 2009, S. 378
f.; vgl. auch HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Band I, 1986, N.
109 zu Art. 19 EntG).
In dieser Hinsicht hat die Vorinstanz ohne Bezugnahme auf konkrete Abklärungen
erwogen, die Vergleichsmethode eigne sich vorliegend nicht. Selbst wenn der
Abnehmerkreis für Land zur Nutzung als Sportanlage oder als Familiengartenareal
beschränkt ist, lässt sich nicht von vornherein ausschliessen, dass Grundstücke
in Freihalte- bzw. Erholungszonen frei verkauft werden. Im konkreten Fall haben
vor 1996 Vertragsverhandlungen zwischen den Parteien über die Übertragung des
Landes stattgefunden, weil die Beschwerdegegnerin damals eine Erweiterung des
bestehenden, benachbarten Fussballplatzes anstrebte; diese Verhandlungen sind
gescheitert. Es liegt nahe anzunehmen, dass der Preis für nicht
landwirtschaftlich gebundenes Land ausserhalb des Siedlungsgebiets erheblich
durch die damit verbundenen Nutzungsmöglichkeiten bestimmt wird. Im konkreten
Fall erscheint es plausibel, wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, die
Nutzungsmöglichkeiten im Hinblick auf eine Verwendung als Sportanlage seien
weitreichender als bei einer solchen für Familiengärten, und daraus einen
höheren Verkehrswert ableitet. Zu klären bleibt indessen, wie sich diese
Erwartung objektiv betrachtet preislich auswirkt. Es erscheint angezeigt,
erfolgte Landverkäufe in Freihalte- oder Erholungszonen in der Region aus dem
massgeblichen Zeitraum heranzuziehen, die im Hinblick auf die konkret zur
Diskussion stehenden Nutzungen erfolgt sind. Die Beschwerdegegnerin wendet im
bundesgerichtlichen Verfahren ein, für derartige Grundstücke gebe es keinen
Markt. Mit dem von ihr zitierten Werk von KASPAR FIERZ (Immobilienökonomie und
Bewertung von Liegenschaften, Zürich 2011, S. 257) lässt sich eine solche
Aussage aber nicht in allgemeiner Weise belegen. Nach dem derzeitigen
Erkenntnisstand liegen keine triftigen Gründe vor, die gegen die Anwendbarkeit
der Vergleichsmethode im vorliegenden Fall sprechen.
3.5. Im Ergebnis verletzt es Bundesrecht, dass dem angefochtenen Urteil keine
schlüssigen Verkehrswert-Schätzungen - weder für den Zeitpunkt vor noch für
jenen nach dem Eintritt der materiellen Enteignung - entnommen werden können.
Damit ist einer Herleitung des Minderwerts durch Gegenüberstellung der beiden
Verkehrswerte die Grundlage entzogen. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts,
die entsprechenden Verkehrswerte zu ermitteln. Vielmehr ist das angefochtene
Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die zuständige kantonale
Schätzungskommission zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG).
Bei diesem Ergebnis ist es nicht nötig, auf die Gehörsrügen der
Beschwerdeführerin zur Frage einzugehen, ob die Vorinstanz ein Gutachten zur
Ermittlung des Ertragswerts von Sportanlagen hätte einholen müssen. Beim
jetzigen Verfahrensstand ist weiterhin offen, ob eine sachgerechte
Verkehrswertschätzung mit der Vergleichs-, der Ertragswertmethode erbracht
werden kann. Wie dargelegt, ist die zuerst genannte Methode prioritär; wenn es
aber an tauglichen Vergleichspreisen fehlt, sind andere geeignete
Schätzungsmethoden beizuziehen. Weitere Abklärungen zum Ertragswert sind nur
dann erforderlich, soweit die diesbezügliche Schätzungsmethode konkret von
Belang ist. Jedenfalls ist aber im Hinblick auf die Ertragswertmethode
anzumerken, dass keine übertriebenen Anforderungen an
Wirtschaftlichkeitsberechnungen der Beschwerdeführerin gestellt werden dürfen.
Sie hat vor der Vorinstanz konkrete Beispiele für bestehende private
Sportanlagen genannt. Da sie dies getan hat, lässt sich eine
Entschädigungspflicht nicht einfach mit der Begründung verneinen, ihre
Ertragsberechnungen seien unrealistisch.
4.
Darüber hinaus ist es zur Vermeidung von unnötigen Weiterungen gerechtfertigt,
auf folgende Punkte hinzuweisen.
4.1. Die Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung setzt zusätzlich
voraus, dass am Stichtag anzunehmen war, die Möglichkeit einer künftigen
besseren Verwendung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen (vgl. oben E. 2.1). Die Grundstücke wurden bis anhin
landwirtschaftlich genutzt. Die Nutzung mit einer Sportanlage würde eine
bessere Verwendung darstellen. Die Vorinstanz hat die Frage, ob die
diesbezügliche Voraussetzung erfüllt ist, offengelassen; sie hat aber Zweifel
an der Bewilligungsfähigkeit einer grossen Sportanlage am Stichtag geäussert.
Namentlich hat sie erwogen, es wäre mutmasslich ein projektbezogener
Gestaltungsplan gemäss §§ 83 ff. PBG erforderlich gewesen. Mit diesem Argument
darf indessen eine Entschädigungspflicht nicht leichthin verneint werden.
Nach der Rechtsprechung schliesst nicht jedes zusätzliche Verfahren, welches
das kantonale Recht vor der Erteilung einer Baubewilligung verlangt, die
Ausrichtung einer Entschädigung aus materieller Enteignung aus. Vielmehr kommt
es auf die konkreten Umstände und auf die effektive Tragweite an, welche dieses
Erfordernis nach kantonalem Recht hat (BGE 131 II 151 E. 2.4.2 S. 158 f.). Nach
den Vorbringen der Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen Verfahren besteht
nach wie vor die Planungsabsicht, im Gebiet Erachfeld in Etappen einen Sport-
und Erholungspark zu realisieren, allerdings mittlerweile auf benachbarten
Drittparzellen im südlichen Erachfeld. Dafür wurde im Nachgang zum Urteil
1C_491/2011 vom 5. Juli 2012 sogar ein Eintrag im regionalen Richtplan erwirkt,
der nun ein Allgemeines Erholungsgebiet im ganzen Erachfeld vorsieht (RRB Nr.
1317/2012 vom 12. Dezember 2012). Auch wenn diese planerischen Entwicklungen
nach dem massgeblichen Stichtag erfolgt sind, wird sorgfältig zu prüfen sein,
wie das Kriterium der hohen Realisierungswahrscheinlichkeit angesichts der
jahrzehntelangen Planungsabsicht der Beschwerdegegnerin für eine Sportanlage im
Erachfeld zu beurteilen ist.
Mit Blick auf das Gebot einer beförderlichen Verfahrenserledigung sind die
kantonalen Instanzen gehalten, weder bei der Verkehrswertschätzung noch
bezüglich der Voraussetzung der hohen Realisierungswahrscheinlichkeit Fragen
offenzulassen, sondern in beiden Punkten eine abschliessende Beurteilung
vorzunehmen.
4.2. Die Beschwerdeführerin beanstandet zudem die vorinstanzlichen
Gerichtskosten als übersetzt. Die Vorinstanz wird diese Kosten angesichts des
Verfahrensausgangs neu zu verlegen haben (unten E. 5). Im Hinblick darauf ist
Folgendes beizufügen. Gemäss § 65a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) hat das Verwaltungsgericht
die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls
und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse festzulegen. Die
Gebühr beträgt in der Regel 500 bis 50'000 Franken. Abs. 2 dieser Bestimmung
verweist im Übrigen auf die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.
August 2010 (GebV VGr; LS 175.252).
Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Abrede, dass nach dem kantonalen Recht
bei Streitigkeiten über die materielle Enteignung von Verfahren mit
bestimmbarem Streitwert auszugehen ist (vgl. Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar
2012 E. 5.1). Der Streitwert beläuft sich vorliegend nach Angaben der
Beschwerdeführerin auf rund 4,3 Mio. Franken. Gemäss § 3 Abs. 1 GebV VGr
beträgt der Gebührenrahmen Fr. 20'000.-- bis Fr. 50'000.-- bei einem Streitwert
über 1 Mio. Franken; dabei handelt es sich um die höchste Tarifstufe. Die
umstrittene Gerichtsgebühr schöpft diesen Rahmen vollständig aus.
Im Hinblick auf Gerichtsgebühren kommt dem Äquivalenzprinzip bei grosser
Spannweite des Tarifrahmens eine erhöhte Bedeutung zur Wahrung vernünftiger
Grenzen bei der Gebührenbemessung zu (vgl. BGE 143 I 227 E. 4.2.2 S. 233 und
4.5.2 S. 238). Die vorinstanzliche Gebührenbemessung bewegt sich kaum innerhalb
dieser Grenzen. Es fällt auch auf, dass sie den nach § 65a Abs. 1 VRG
höchstmöglichen Gebührenbetrag festgesetzt, dagegen aber der Beschwerdegegnerin
bloss eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.-- zugesprochen hat, was
widersprüchlich erscheint. Insgesamt wird bei einer Neuverlegung
sicherzustellen sein, dass die Gerichtsgebühr einen vernünftigen Rahmen wahrt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das angefochtene Urteil
ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur Neubeurteilung in der Sache an die
Schätzungskommission I des Kantons Zürich zurückzuweisen. Die Vorinstanz wird
über die Kostenliquidation in ihrem Verfahren neu zu befinden haben.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, die in ihren Vermögensinteressen betroffen ist
(Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Sie hat die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Nach der Praxis werden Auseinandersetzungen über materielle Enteignung als
Streitigkeiten mit Vermögensinteressen im Sinne von Art. 65 Abs. 3 lit. b BGG
behandelt (vgl. die Urteile 1C_487/2009 vom 10. August 2010; 1C_120/2010 vom 9.
Juni 2010; 1C_70/2008 vom 22. Juni 2009). Unter Berücksichtigung der konkreten
Umstände sind die Gerichts- und Parteikosten in Anwendung von Ziff. 1 des
bundesgerichtlichen Gebührentarifs vom 31. März 2006 (SR 173.110.210.1) bzw.
von Art. 4 des bundesgerichtlichen Reglements über die Parteientschädigung vom
31. März 2006 (SR 173.110.210.3) vorliegend im unteren Bereich der
Rahmenbeträge anzusetzen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 13. Juli 2017 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur
Neubeurteilung in der Sache an die Schätzungskommission I des Kantons Zürich
zurückgewiesen.
2.
Zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorinstanzlichen
Verfahrens wird die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 12'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von
Fr. 12'000.-- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schätzungskommission I des Kantons Zürich,
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet
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