I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.451/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_451/2017
Urteil vom 30. Mai 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio, Chaix, Kneubühler.
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. Swisscom (Schweiz) AG,
2. Sunrise Communications AG,
3. Salt Mobile SA,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Isler,
gegen
Gemeinde Rothenburg,
vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
handelnd durch das Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartementdes Kantons Luzern.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 28.
Juni 2017 (7H 16 250).
Sachverhalt:
A.
A.a. An der Gemeindeversammlung vom 23. November 2015 beschlossen die
Stimmberechtigten der Gemeinde Rothenburg eine Neufassung von Art. 55 des Bau-
und Zonenreglements (revBZR). Diese Bestimmung regelt die Erstellung von
Mobilfunkanlagen.
A.b. Eine gegen diese Reglementsänderung erhobene Einsprache der Swisscom
(Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der Orange Communications AG
(heute: Salt Mobile SA) blieb erfolglos.
A.c. Am 27. September 2016 hiess der Regierungsrat des Kantons Luzern eine
dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der
Salt Mobile SA gemeinsam erhobene Verwaltungsbeschwerde teilweise gut und wies
sie im Übrigen ab. Die umstrittenen Absätze 4-7 von Art. 55 revBZR lauten
seither wie folgt:
-..
4 Für die Standortevaluation visuell wahrnehmbarer Antennenanlagen gelten
folgende Prioritäten (1 = höchste Priorität) :
Priorität 1: Klärung, ob ein Standort innerhalb der Bauzone wesentlich
vorteilhafter ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone möglich ist.
Priorität 2: Arbeitszonen, Sondernutzungszone Zoo / Gartenbau,
Sonderbauzone Pferdesport, Deponiezone: Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen
haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung
erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen.
Priorität 3: Zonen für öffentliche Zwecke ohne Schulanlagen und ohne
Alters- / Pflegeheim: Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber
anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der
Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen.
Priorität 4: In den übrigen Bauzonen sind visuell wahrnehmbare
Antennenanlagen nur zulässig, wenn kein Standort in einem der Priorität 1, 2
oder 3 zugeordneten Gebiet möglich ist.
Der Standort einer Antenne in einem Gebiet untergeordneter Priorität ist nur
dann zulässig, wenn sie sich nicht in einem Gebiet übergeordneter Priorität
aufstellen lässt. In jedem Fall ist eine Koordination mit bestehenden
Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination
aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue Anlage am
bestehenden Standort zu erstellen.
5 In reinen Wohnzonen, in der Kernzone sowie in der Arbeits- / Wohnzone
sind visuell wahrnehmbare Antennenanlagen nur zulässig, wenn sie überdies einen
funktionalen Bezug (die Antennenanlage hat von ihren Dimensionen und ihrer
Leistungsfähigkeit her der in den genannten Zonen üblichen Ausstattung zu
entsprechen) zu diesen Zonen aufweisen. Sie sind unauffällig zu gestalten.
6 In der Fleckenzone, der Fleckenerweiterungszone, den Schutzzonen sowie
in bzw. an Schutzobjekten (Denkmalschutzobjekte, Kulturobjekte, Naturobjekte
usw.) und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und
Objekten sind visuell wahrnehmbare Antennenanlagen nicht zulässig.
7 Dachaufbauen (richtig wohl: Dachaufbauten), Anlagen auf Dächern und
freistehende Anlagen sind nur zulässig, wenn sich eine ästhetisch und
architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten,
dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht. Auf die Schutzzonen, die Schutzobjekte
und die homogen bebauten Wohnquartiere ist besonders Rücksicht zu nehmen."
B.
Mit Urteil vom 28. Juni 2017 wies das Kantonsgericht Luzern eine dagegen von
der Swisscom (Schweiz) AG, der Sunrise Communications AG und der Salt Mobile SA
gemeinsam erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen ab. Im
Wesentlichen führte es dazu aus, das von der Gemeinde beschlossene
Kaskadenmodell sei mit dem Bundesgesetzesrecht vereinbar und verstosse auch
nicht ggen Grundrechte der Beschwerde führenden Mobilfunkanbieterinnen.
C.
Die Swisscom (Schweiz) AG, die Sunrise Communications AG und die Salt Mobile SA
führen gemeinsam beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit folgenden Anträgen:
"1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
2. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und Art. 55 revBZR sei wie folgt
zu ändern:
a) Art. 55 Abs. 4 revBZR Priorität 1 sei zu streichen.
b) In Art. 55 Abs. 4 Priorität 3 revBZR sei "ohne Schulanlagen und" zu
streichen.
c) In Art. 55 Abs. 4 Priorität 2 und Art. 55 Abs. 4 Priorität 3 revBZR
sei " Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen,
die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen
Mindestabstand von 100 m aufzuweisen." zu streichen.
d) In Art. 55 Abs. 5 revBZR sei ", in der Kernzone sowie in der
Arbeits- / Wohnzone" zu streichen.
e) In Art. 55 Abs. 6 revBZR sei "der Fleckenerweiterungszone," zu
streichen.
Eventualiter sei Art. 55 Abs. 6 revBZR wie folgt zu ergänzen:
"...Antennenanlagen in der Regel nicht zulässig."
f) In Art. 55 Abs. 6 revBZR sei "und in einem Abstandsbereich von 100 m
zu den genannten Zonen und Objekten" zu streichen.
g) In Art. 55 Abs. 7 revBZR sei "Dachaufbauen (richtig wohl:
Dachaufbauten), Anlagen auf Dächern und freistehende Anlagen sind nur zulässig,
wenn sich eine ästhetisch und architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind
für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen
Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht." zu
streichen.
Eventualiter sei in Art. 55 Abs. 7 revBZR "nur" zu streichen und Art. 55 Abs.
7 revBZR sei wie folgt zu ergänzen: " Einschränkungen aus diesen Gründen sind
nur zulässig, wenn sie durch den Zonenzweck gerechtfertigt sind ."
h) Art. 55 Abs. 4, Abs. 5 und Abs. 6 revBZR seien wie folgt zu
ergänzen: "visuell als solche wahrnehmbare".
3. Es sei ein Fachgutachten über das Vorliegen von ideellen Immissionen durch
Mobilfunkanlagen und deren Ursachen zu erstellen.
4. Die Sache sei zur Anpassung der Bestimmungen von Art. 55revBZR im Sinne der
Erwägungen an die Beschwerdegegnerin, eventualiter an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
5. Den Beschwerdeführerinnen sei eine Parteientschädigung zuzusprechen."
Die Gemeinde Rothenburg schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Denselben
Antrag stellt unter Verzicht auf weitere Ausführungen das Kantonsgericht. Das
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern verzichtete für den
Regierungsrat auf eine Vernehmlassung. Weitere Eingaben gingen beim
Bundesgericht nicht mehr ein.
D.
Mit Verfügung vom 12. Dezember 2017 wies der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die
Änderung eines kommunalen Bau- und Zonenreglements. Die umstrittenen
Bestimmungen beschränken mögliche Standorte für Mobilfunksendeanlagen innerhalb
des Gemeindegebiets. Dabei geht es nicht um die Überprüfung der Anwendung der
strittigen Bestimmungen im Einzelfall, sondern um eine abstrakte
Normenkontrolle im Zusammenhang mit einem Gemeindeerlass. Gegen kantonale
Erlasse unter Einschluss von kommunalen Bestimmungen ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (vgl. Art. 82 lit. b BGG).
1.2. Die beschwerdeführenden Mobilfunkbetreiberinnen waren bereits am
vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, sind von der strittigen Regelung
zumindest virtuell betroffen und haben daher ein schutzwürdiges Interesse an
der Aufhebung oder Änderung dieser Bestimmungen, weshalb sie zur Beschwerde
legitimiert sind (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden einzutreten.
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten
Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
142 I 135 E. 1.5 S. 144). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten,
soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE
133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des
Bundesverfassungsrechts sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a und Art. 97 Abs. 1 BGG).
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn
sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die
beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den
gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
1.6. Steht die Verfassungsmässigkeit eines Erlasses in Frage, so ist im Rahmen
der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den
angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht
hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen
Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich ist (BGE 143 I 426 E. 2 S. 431). Bei der abstrakten Normenkontrolle
mitzuberücksichtigen bleiben die Schwere eines allfälligen
Grundrechtseingriffs, die konkreten Umstände bei der Anwendung der
angefochtenen Norm, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen
Schutzes im konkreten Anwendungsfall sowie allfällige Auswirkungen auf die
Rechtssicherheit. Zudem ist die Möglichkeit einer verfassungskonformen
Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen; die Wahrscheinlichkeit einer
verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Norm ist in die Beurteilung mit
einzubeziehen. Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in
besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen
könnte, rechtfertigt für sich alleine im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle indes noch kein höchstrichterliches Eingreifen (BGE 143 I 137
E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen). Analoges gilt für die Vereinbarkeit
kantonaler und kommunaler Bestimmungen mit dem Bundesgesetzesrecht.
2.
2.1. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf Art. 8 BV (Willkürverbot), Art.
27 BV (Wirtschaftsfreiheit), Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör)
und Art. 36 BV (Voraussetzungen von Grundrechtseingriffen) sowie auf Art. 14
und 15 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und Art. 1 des
Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.19).
2.2. Zur Frage der Bundesrechtskonformität raumplanerischer Bestimmungen über
Mobilfunkanlagen gibt es eine bereits reichhaltige bundesgerichtliche
Rechtsprechung.
Danach ist es grundsätzlich Sache des kantonalen bzw. kommunalen Rechts und der
Nutzungsplanung, festzulegen, in welchen Zonen Infrastrukturbauten, zu denen
auch Mobilfunkanlagen gehören, generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise
zugelassen werden können (BGE 142 I 26 E. 4.2; Art. 14, 15, 22 Abs. 2 lit. a
und Art. 23 RPG).
2.3. Zulässig ist namentlich eine Negativplanung, die in einem bestimmten
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstellung von
Mobilfunkantennen untersagt. Erlaubt ist auch ein Kaskadenmodell, das
Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den
übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen
zulässt. Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem fundamentalen
raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass
Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets
grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden
müssen. Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und
erfordern daher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Eine solche fällt in
Betracht, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone als
erheblich vorteilhafter erscheinen lassen; dies trifft namentlich dann zu, wenn
die Mobilfunkanlage dort keine erhebliche Zweckentfremdung von
Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend in Erscheinung tritt (BGE 141 II
245 E. 2.4 S. 250; 138 II 570 E. 4 S. 572 und E. 7.6 S. 253 f.). Innerhalb der
Bauzonen gelten sie nur als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und
Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an
dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken
(vgl. BGE 142 I 26 E. 4.2 S. 35; 141 II 245 E. 2.1 S. 248; 138 II 173 E. 5.3 S.
178 und E. 6.4 bis 6.6 S. 182 ff.; 133 II 321 E. 4.3.1 und 4.3.2 S. 324 f., 353
E. 4.2 S. 360).
2.4. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfolgen öffentliche Interessen
und müssen nebst den raumrelevanten Interessen im Zusammenhang mit
Mobilfunkanlagen insbesondere den in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten
öffentlichen Interessen hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich
namentlich um das Interesse an der Grundversorgung mit Fernmeldediensten für
alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten und an
einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Fernmeldedienstanbietern (vgl.
Art. 1 FMG; BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 328, 353 E. 4.2 S. 359 f.).
2.5. Demgegenüber ist der Immissionsschutz ausschliesslich bundesrechtlich im
Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen
geregelt.
2.5.1. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb
ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung vom 23.
Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR
814.710) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen umfasst
(vgl. Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Diese Regelung ist abschliessend, weshalb für das
kommunale und kantonale Recht insoweit kein Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1
S. 177; 133 II 64 E. 5.2 S. 66, 321 E. 4.3.4 S. 327 f.; 126 II 399 E. 3c S.
403).
2.5.2. Mit dem Bundesumweltrecht ist immerhin vereinbar, dass ein kommunales
Baureglement in der Wohnzone nur Mobilfunkanlagen zulässt, die der lokalen
Versorgung dienen, d.h. einen funktionellen Bezug zu dieser Zone aufweisen und
von ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen
üblichen Ausstattung entsprechen (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249 f.; 138 II 173
E. 7.4.3 S. 188). Unter ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei
verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder
Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass
die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonstwie unerfreulich empfunden
wird (BGE 138 II 173 E. 7.4.3 S. 188; 136 I 395 E. 4.3.2 und 4.3.3 S. 401). Die
Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich
als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren.
Nicht zu rechtfertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des
Unbehagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im
allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3
S. 188).
2.6. Schliesslich unterscheidet die Rechtsprechung die Rechtslage bei visuell
wahrnehmbaren von derjenigen bei visuell nicht wahrnehmbaren Mobilfunkantennen.
Danach kann zwar das blosse Wissen um eine visuell nicht wahrnehmbare Antenne,
ob innerhalb eines Gebäudes erstellt oder sonstwie kaschiert, in der
unmittelbaren Nachbarschaft Ängste hervorrufen oder andere unerwünschte
Auswirkungen zeitigen, zumindest wenn ihr Standort bekannt ist und Furcht vor
ihrer Strahlung besteht. Diesfalls ist das öffentliche Interesse an der
Verhinderung ideeller Immissionen aber derart gering, dass die Beschränkung der
Standortwahl unverhältnismässig wird (Urteil des Bundesgerichts 1C_51/2012 und
1C_71/2012 vom 21. Mai 2012 E. 5.5).
3.
3.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen die Sachverhaltsfeststellungen der
Vorinstanz. Sie erachten es als offensichtlich falsch, dass das Kantonsgericht
bei Mobilfunkanlagen weiterhin von ideellen Immissionen und für alle fraglichen
Zonen von gleichen ideellen Immissionen ausgegangen sei, wie sie die
Rechtsprechung für Wohnzonen angenommen habe. Sie beantragen dazu die Einholung
eines Fachgutachtens. Sodann sehen sie darin auch eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV.
3.2. Bei den ideellen Immissionen handelt es sich um einen Rechtsbegriff, der
allerdings die Würdigung tatsächlicher Auswirkungen baulicher Massnahmen, hier
der Erstellung von Mobilfunkanlagen, voraussetzt. Dabei ist die Bedeutung der
tatsächlichen Grundlage als Tatfrage von deren rechtlicher Tragweite als
Rechtsfrage zu unterscheiden.
3.3. Was die tatsächliche Grundlage des angefochtenen Entscheids betrifft,
prüft das Bundesgericht diese nur auf offensichtliche Unrichtigkeit, d.h. im
Wesentlichen auf Willkür, hin (vgl. vorne E. 1.5). Das Kantonsgericht stützt
sich insofern auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Danach gilt es als
gerichtsnotorisch, dass der Anblick von Mobilfunkanlagen - zu Recht oder zu
Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der
Wohnqualität empfunden wird, weshalb die Errichtung solcher Anlagen in einer
Wohnzone die Attraktivität des Gebiets zum Wohnen beeinträchtigen, sich unter
Umständen mindernd auf Kaufpreise oder Mietzinse für Liegenschaften auswirken
und viele baurechtliche Einsprachen auslösen kann (vgl. insbesondere BGE 133 II
321 E. 4.3.4 S. 328). Die Beschwerdeführerinnen erachten diese Einschätzung
zwar als überholt. Die Errichtung von Mobilfunkanlagen führt jedoch noch immer
zu vielen Einspracheverfahren und Streitfällen, obwohl die Nutzung des
Mobilfunkes in der Bevölkerung inzwischen ein flächendeckendes Ausmass
angenommen hat. Offensichtlich wird die Notwendigkeit von Anlagen in der Nähe
des eigenen Wohnraumes oft nicht mit dem entsprechenden Bedarf an
Nutzungsmöglichkeiten in Beziehung gesetzt. Das mag erstaunen und es ist nicht
auszuschliessen, dass sich die entsprechenden Empfindlichkeiten mit der Zeit
verringern oder sogar ganz verschwinden werden. Die Beschwerdeführerinnen
vermögen jedoch nicht zu belegen oder auch nur glaubhaft zu machen, dass die
Annahme des Kantonsgerichts, die Erstellung von Mobilfunkanlagen sei weiterhin
mit ideellen Immissionen verbunden, zurzeit offensichtlich falsch oder sonstwie
willkürlich wäre. Die tatsächliche Grundlage der Annahme ideeller Immissionen
steht damit weiterhin ausser Frage. Unter diesen Umständen besteht gegenwärtig
auch kein Anlass für die Einholung eines entsprechenden Fachgutachtens. Die
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind damit nicht zu beanstanden, und
sie hat insofern auch nicht den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf
rechtliches Gehör verletzt.
3.4. Welche Tragweite ideellen Immissionen zukommt und ob es dabei Abstufungen
hinsichtlich der Schwere solcher Immissionen für die unterschiedlichen Zonen
braucht, stellen demgegenüber Rechtsfragen dar. Ist sachverhaltlich
grundsätzlich von der Existenz ideeller Immissionen durch Mobilfunkanlagen
auszugehen, muss ihnen auch soweit rechtliche Bedeutung zuerkannt werden, als
sie sich auf die Wohnsituation betroffener Menschen auswirken können. Was dies
für die unterschiedlichen Zonen bedeutet, ist im Folgenden anhand der von den
Beschwerdeführerinnen erhobenen konkreten Rügen zu prüfen.
4.
4.1. Mit ihrem Rechtsbegehren 2a beantragen die Beschwerdeführerinnen, die in
Art. 55 Abs. 4 revBZR vorgesehene Priorität 1 ganz zu streichen, wonach vorweg
zu klären ist, ob ein Standort innerhalb der Bauzone wesentlich vorteilhafter
ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone möglich ist.
4.1.1. Die strittige Bestimmung bedeutet in etwas verklausulierter Form, dass
immer dann, wenn ein Standort ausserhalb des Baugebiets in Frage kommt, ein
solcher innerhalb der Bauzone nur dann zulässig ist, falls dieser wesentliche
Vorteile mit sich bringt. Diese Prioritätenregelung widerspricht dem Grundsatz
der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nach Art. 24 RPG.
4.1.2. Die Vorinstanz geht davon aus, es könnte sich unter besonderen Umständen
die doppelte Möglichkeit der Errichtung einer Mobilfunkantenne inner- und
ausserhalb des Baugebiets ergeben, in welchem Fall eine Interessenabwägung
zwischen beiden Standorten vorzunehmen sei; das treffe etwa zu, wenn eine neue
Mobilfunkanlage auf einer bestehenden Baute ausserhalb des Baugebiets errichtet
werden könne und somit nicht zwingend neues unüberbautes Nichtbauzonenland in
Anspruch genommen werden müsse. Diese Überlegungen entsprechen zwar
grundsätzlich der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. oben E.
2.3). Allerdings muss nach der in Art. 55 Ziff. 4 formulierten Priorität 1 der
Standort innerhalb der Bauzone gegenüber einem solchen ausserhalb wesentlich
vorteilhafter sein. Damit wird der Vorrang der Bauzone als Standort für
Mobilfunkanlagen gerade in sein Gegenteil umgekehrt, was den bundesrechtlichen
Vorgaben widerspricht. Nach der zitierten Rechtsprechung fällt ein Standort im
Nichtbaugebiet vielmehr nur dann in Betracht, wenn sich dieser als wesentlich
vorteilhafter erweist. Angesichts der klaren Formulierung der Priorität 1 kann
diese Norm nicht in einer mit dem übergeordneten Recht vereinbarer Weise
ausgelegt werden.
4.1.3. Die Priorität 1 von Art. 55 Abs. 4 revBZR verstösst demnach gegen das
Raumplanungsrecht des Bundes und ist ersatzlos aufzuheben.
4.2. Mit dem Antrag 2b verlangen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55 Abs. 4
Priorität 3 revBZR die Passage "ohne Schulanlagen und" zu streichen.
4.2.1. Gemäss der strittigen Bestimmung stehen in dritter Priorität Zonen für
öffentliche Zwecke ohne Schulanlagen und ohne Alters- und Pflegeheim. Die
Beschwerdeführerinnen vertreten den Standpunkt, dass Schulanlagen nicht dem
Wohnzweck dienen, weshalb insoweit ideelle Immissionen wegen der Errichtung von
Mobilfunkanlagen unzulässig seien. Dies treffe erst recht auf Schüler als sog.
"digital natives" zu. Demgegenüber ging das Kantonsgericht im Wesentlichen
davon aus, Schulanlagen dienten einem mehrstündigen täglichen Aufenthalt ihrer
Benutzer, weshalb eine Angleichung an die Wohnzonen nicht ausser Betracht
falle. Überdies seien Schulanlagen typischerweise und so auch im vorliegenden
Zusammenhang nicht peripher, sondern in Gehdistanz zu Wohnzonen gelegen.
4.2.2. Die Verfahrensbeteiligten stimmen insoweit überein, dass dem
umweltrechtlich motivierten, allenfalls erhöhten Schutzbedarf von Kindern
bereits vom bundesrechtlich abschliessend geregelten Umweltschutzrecht Rechnung
getragen wird. Dass die Benutzer von Schulanlagen darüber hinaus eines
zusätzlichen Schutzes vor ideellen Immissionen bedürfen, ist unabhängig davon,
ob es sich um "digital natives" handelt, nicht ersichtlich. Selbst das
Kantonsgericht geht davon aus, dass Schulanlagen als Antennenstandorte
grundsätzlich in Frage kommen, wenn in den prioritär gelegenen Orten
entsprechende Standorte ausscheiden. Überdies ist der Schutz vor ideellen
Immissionen schon rein begrifflich auf Zonen und Anlagen zu beschränken, die
Wohnzwecken dienen. Andernfalls wäre er überall dort, wo gearbeitet wird, zu
verwirklichen, womit namentlich auch Gewerbe- und Industriezonen erfasst
würden. Dafür gibt es keine ausreichenden öffentlichen Interessen, weshalb eine
solche Einschränkung zu weit in die Rechte der Mobilfunkdiensteanbieterinnen
eingreift. Auch insofern lässt sich die strittige Bestimmung nicht
bundesrechtskonform auslegen.
4.2.3. In Priorität 3 von Art. 55 Abs. 4 revBZR ist daher die Passage "ohne
Schulanlagen und" ersatzlos aufzuheben.
4.3. Mit dem Rechtsbegehren 2c beantragen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55
Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR jeweils die Passage "Visuell wahrnehmbare
Antennenanlagen haben gegenüber anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine
Wohnnutzung erlauben, in der Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen."
zu streichen.
4.3.1. Die Beschwerdeführerinnen halten insbesondere dafür, die für bestimmte
Zonen aufgestellte Kaskadenregel mit der angefochtenen Regelung wirke über
diese Zonen hinaus, und zwar dergestalt, dass angesichts der bestehenden
räumlichen Gegebenheiten jeweils der Grossteil der betroffenen Nachbarzonen
nicht mehr für Mobilfunkanlagen zur Verfügung stünde bzw. dafür nur noch wenig
Platz vorhanden wäre. Das Kantonsgericht ist der Auffassung, bei der strittigen
Einschränkung handle es sich lediglich um eine Richtschnur, die sich
bundesrechtskonform anwenden lasse.
4.3.2. Einerseits ist festzuhalten, dass es den Beschwerdeführerinnen
unbenommen bleibt, innerhalb des vorgesehenen Mindestabstands visuell nicht
wahrnehmbare Antennenanlagen zu erstellen. Das schwächt die Tragweite der
Regelung ab. Andererseits ist es systemimmanent, dass Nutzungszonen
Vorschriften für die jeweilige Zone enthalten. Überlappende Auswirkungen, wie
sie hier vorgesehen sind, widersprechen bis zu einem gewissen Grad der Idee der
Zoneneinteilungen und der damit verbundenen Immissionszuordnungen. So können
sich auch andere Immissionen wie Lärm auf Nachbarzonen auswirken, und dennoch
gelten in den einzelnen Zonen unterschiedliche Grenzwerte. Immerhin lässt sich
ein öffentliches Interesse daran, an den Zonengrenzen in einem bestimmten
Grenzbereich solche überlappenden Immissionen abzuschwächen, nicht verneinen.
Auch sind dem Raumplanungsrecht die Zonenbestimmungen überlagernde
Schutzvorschriften nicht unbekannt. Die strittige Mindestabstandsregel darf
jedoch nicht dazu führen, eine im Übrigen zonenkonforme Nutzung in einem
wesentlichen Teil einer betroffenen Zone auszuschliessen. In dieser Hinsicht
erscheint die angefochtene Regelung nicht unproblematisch. Die
Mindestabstandsregel ist aber insofern flexibel formuliert, als der Abstand von
100 m nur als Regel statuiert wird und folglich Ausnahmen zugänglich ist. Damit
erscheint eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Anwendung der
Prioritäten 2 und 3 nicht ausgeschlossen. Angesichts der Zurückhaltung des
Bundesgerichts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (vgl. oben E. 1.6)
ist daher auf deren Aufhebung zu verzichten.Den Beschwerdeführerinnen bleibt es
unbenommen, eine rechtswidrige Bewilligungspraxis der Gemeindebehörden im
konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen zu lassen.
4.3.3. Lässt sich die in Art. 55 Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR jeweils
enthaltene Passage "Visuell wahrnehmbare Antennenanlagen haben gegenüber
anderen Bauzonen, die ganz oder teilweise eine Wohnnutzung erlauben, in der
Regel einen Mindestabstand von 100 m aufzuweisen." in diesem Sinne
bundesrechtskonform auslegen, ist der Antrag 2c der Beschwerdeführerinnen
abzuweisen.
4.4. Mit dem Rechtsbegehren 2d beantragen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55
Abs. 5 revBZR sei ", in der Kernzone sowie in der Arbeits- / Wohnzone" zu
streichen.
4.4.1. Hintergrund dieses Antrags ist, dass Art. 55 Abs. 5 revBZR einen
funktionalen Bezug visuell wahrnehmbarer Mobilfunkanlagen nicht nur in reinen
Wohnzonen, sondern auch in der Kernzone (vgl. Art. 10 BZR) sowie in der
Arbeits- und Wohnzone (vgl. Art. 19 BZR) verlangt. Die Beschwerdeführerinnen
wehren sich dagegen, dass dieses Erfordernis auch auf gemischte Wohnzonen
ausgeweitet wird. Es sei nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung
auf reine Wohnzonen beschränkt und für gemischte, namentlich die hier
fraglichen Zonen ungeeignet. Das Kantonsgericht hält demgegenüber dafür, dass
in den vorliegend fraglichen Zonen zumindest eine überwiegende Wohnnutzung
vorgesehen sei, was die zusätzliche Voraussetzung eines funktionalen Bezugs
rechtfertige.
4.4.2. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es
bundesrechtskonform, wenn ein kommunales Baureglement mit Blick auf die
ideellen Immissionen in der Wohnzone bzw. in Zonen, die in erster Linie für das
Wohnen bestimmt sind, nur jene Mobilfunkanlagen zulässt, die der lokalen
Versorgung dienen, d.h. einen funktionalen Bezug zur Zone aufweisen und von
ihren Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen
üblichen Ausstattung entsprechen (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249; 138 II 173 E.
7.4.3 S. 188; vgl. auch vorne E. 2.5.2).
4.4.3. Erneut verhält es sich so, dass es den Beschwerdeführerinnen unbenommen
bleibt, innerhalb des vorgesehenen Mindestabstands visuell nicht wahrnehmbare
Antennenanlagen zu erstellen, was die Tragweite der angefochtenen Regelung
wiederum abschwächt. Vor diesem Hintergrund ist zu entscheiden, ob die
bundesgerichtliche Rechtsprechung nur für reine Wohnzonen oder auch für
gemischte Zonen gilt. Das Kantonsgericht führt aus, dass in der hier fraglichen
Kernzone die Wohnnutzung (bei einer Ausnützungsziffer von maximal 0,8) zu
höchstens 0,6 zulässig ist (Art. 10 Abs. 1 BZR). In der dreigeschossigen
Arbeits-/Wohnzone ist (bei einer Ausnützungsziffer von höchstens 0,7) eine
Arbeitsnutzung von mindestens 0,3 vorgeschrieben, was eine maximal mögliche
Wohnnutzung von 0,7 erlaubt (Art. 19 Abs. 2 BZR). Dies ist im Übrigen
unbestritten geblieben. Beide Zonen ermöglichen also eine überwiegende
Wohnnutzung.
4.4.4. Es fragt sich, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung nur für reine
Wohnzonen oder auch für gemischte Zonen mit teilweiser Wohnnutzung gilt. Der
Grundzweck des Schutzes vor ideellen Immissionen ist, in Wohngebieten die
negativen immateriellen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen zu beschränken.
Dieses öffentliche Interesse überwiegt zumindest auch in Zonen, die eine
mehrheitliche Wohnnutzung zulassen. Das trifft hier für die beiden fraglichen
Zonen zu. Daran ändert nichts, dass möglicherweise für die beiden Zonen noch
unklar ist, was unter einer üblichen Ausstattung zu verstehen ist, woraus die
Beschwerdeführerinnen die fehlende Eignung der angefochtenen Bestimmung
ableiten. Die Praxis wird dazu eine sinnvolle Anwendung und namentlich eine
Harmonisierung mit den bestehenden Eingliederungsvorschriften in der Kernzone
zu entwickeln haben. Überdies versteht es sich von selbst, dass sich der
funktionale Zusammenhang in einer gemischten Zone auf sämtliche Zonenzwecke
erstreckt, d.h. insbesondere in der Arbeits- und Wohnzone im Rahmen der
umweltrechtlichen Grenzwerte auch Sendeleistungen für den Arbeitsbereich
rechtfertigt. Wie bereits erwähnt, können die Beschwerdeführerinnen im Übrigen
der strittigen Beschränkung ausweichen, indem sie visuell nicht wahrnehmbare
Antennen errichten, für die lediglich noch die umweltschutzrechtlichen
Leistungslimiten gelten.
4.4.5. Der Einbezug der Kernzone sowie der Arbeits-/Wohnzone in Art. 55 Abs. 5
revBZR erweist sich demnach als bundesrechtskonform. Antrag 2d der
Beschwerdeführerinnen ist abzuweisen.
4.5. Mit dem Antrag 2e verlangen die Beschwerdeführerinnen, die sog.
Fleckenerweiterungszone vom in Art. 55 Abs. 6 revBZR im Übrigen für die
Fleckenzone, die Schutzzonen sowie in oder an Schutzobjekten vorgesehenen
Verbot von visuell wahrnehmbaren Mobilfunkantennen auszunehmen. Eventuell sei
das Verbot durch Aufnahme der Relativierung "in der Regel" abzuschwächen.
4.5.1. Die Fleckenzone umfasst den geschichtlich gewachsenen Dorfkern ("engeren
Bereich des historischen Fleckens") der Gemeinde und bezweckt die Erhaltung des
historischen Ortsbildes und die fachgerechte Eingliederung und Gestaltung von
baulichen Veränderungen aller Art (vgl. Art. 11 BZR). Bei der
Fleckenerweiterungszone handelt es sich um die daran anschliessende Zwischen-
oder Übergangszone zu den übrigen Nutzungszonen; sie schafft die Verbindung
zwischen dem historischen Flecken und den angrenzenden Zonen und soll
insbesondere einen guten gestalterischen Übergang sichern (vgl. Art. 12 BZR).
4.5.2. Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen vergrössert der Einbezug der
Fleckenerweiterungszone in das Bauverbot das Schutzgebiet, was dem öffentlichen
Interesse an einer guten Mobilfunkversorgung, das gerade für das Zentrum der
Gemeinde besonders hoch sei, widerspreche. Die umliegenden Zonen gehörten
überdies zur tiefsten Priorität.
4.5.3. Das Kantonsgericht geht demgegenüber davon aus, dass in Ortskernen und
an Schutzobjekten ohnehin erhöhte Anforderungen an den Bau von
Mobilfunkantennen gälten und es im Sinne des Kaskadenmodells zulässig sei,
solche grundsätzlich ganz zu verbieten, sofern in begründeten Einzelfällen
aufgrund einer entsprechenden Interessenlage Ausnahmen möglich seien, was nach
der Praxis des Kantonsgerichts sogar für visuell nicht wahrnehmbare
Antennenanlagen gelte.
4.5.4. Im vorliegenden Zusammenhang werden visuell nicht wahrnehmbare
Mobilfunkanlagen nicht verboten. Wie es sich mit der Bundesrechtskonformität
der weitergehenden kantonalen Rechtsprechung verhält, kann daher offenbleiben.
Ist es den Beschwerdeführerinnen damit erneut unbenommen, visuell nicht
wahrnehmbare Antennenanlagen zu erstellen, wird die Tragweite der angefochtenen
Regelung auch hier abgeschwächt. Das korreliert mit dem auch im luzernischen
Recht vorgesehenen Anliegen, in der Nähe von Schutzbauten bzw. -objekten
insbesondere Bauten mit nachteiligen optischen Wirkungen zu vermeiden. Hinzu
kommt, dass das Kantonsgericht ausdrücklich Ausnahmen vorbehalten hat. Die
angefochtene Einschränkung beruht daher auf einem ausreichenden öffentlichen
Interesse und ist verhältnismässig bzw. lässt sich bundesrechtskonform auslegen
und anwenden. Aus dem gleichen Grund erweist sich die von den
Beschwerdeführerinnen verlangte Einfügung der Wortfolge "in der Regel" hier als
überflüssig. Sind Ausnahmen bereits ohne diese zusätzliche Klarstellung
zulässig, ist sie zur Herstellung von Bundesrechtskonformität nicht
erforderlich.
4.5.5. Damit muss Antrag 2e unter Einschluss des darin enthaltenen
Eventualbegehrens abgewiesen werden.
4.6. Mit dem Antrag 2f beantragen die Beschwerdeführerinnen, im gleichen Abs. 6
von Art. 55 revBZR die Passage "und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den
genannten Zonen und Objekten" zu streichen.
4.6.1. Die Beschwerdeführerinnen erachten auch diese Einschränkung als zu
einschneidend. Das Kantonsgericht hielt demgegenüber im Wesentlichen fest, sie
könne sich auf ein genügendes öffentliches Interesse stützen und sei
verhältnismässig.
4.6.2. Die beanstandete Anforderung bezieht sich auf sämtliche von Art. 55 Abs.
6 revBZR erfassten Zonen und Objekte. Zwar gilt auch hier, dass nur visuell
wahrnehmbare Antennenanlagen unter die Abstandsregel fallen. Diese hat aber
weitreichende Folgen, weil sie die Möglichkeit der Erstellung von
Mobilfunkanlagen in der Gemeinde bereits räumlich erheblich einschränkt. Das
gilt umso mehr, als nicht zu beanstanden ist, die Anwendung der strittigen
Bestimmung auch auf die Fleckenerweiterungszone zu erstrecken, wie unter E. 4.5
dargelegt wurde. Indem in diesem Punkt der Gemeinde gefolgt wurde, muss sie
sich das nunmehr im vorliegenden Zusammenhang entgegenhalten lassen. Eine
Einschränkung der Anwendbarkeit der Bestimmung und damit ein Vorbehalt von
Ausnahmekonstellationen wie beispielsweise durch die Verwendung der Wortfolge
"in der Regel" in Art. 55 Abs. 4 Prioritäten 2 und 3 revBZR (vgl. vorne E. 4.3)
kennt Art. 55 Abs. 6 revBZR nicht.Auch der angefochtene Entscheid sieht keine
solche Einschränkung vor. Der strittige Vorbehalt in Art. 55 Abs. 6
revBZRerweist sich daher als zu absolut und folglich als bundesrechtswidrig.
Das schliesst eine weniger weitgehende Regelung nicht aus. Es obliegt aber
nicht dem Bundesgericht, sondern gegebenenfalls der Gemeinde, eine alternative,
bundesrechtskonforme Formulierung zu erlassen.
4.6.3. Demnach ist die in Art. 55 Abs. 6 revBZR enthaltene Passage "und in
einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und Objekten" zu
streichen. Antrag 2f der Beschwerdeführerinnen ist gutzuheissen, und die
Streitsache ist insoweit an die Gemeinde zurückzuweisen zur Prüfung der Frage,
ob und gegebenenfalls wie sie die aufgehobene Bestimmung ersetzen will.
4.7. Mit dem Rechtsbegehren 2g verlangen die Beschwerdeführerinnen, in Art. 55
Abs. 7 revBZR die Passage "Dachaufbauen (richtig wohl: Dachaufbauten), Anlagen
auf Dächern und freistehende Anlagen sind nur zulässig, wenn sich eine
ästhetisch und architektonisch gute Lösung ergibt. Anlagen sind für sich und in
ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu
gestalten, dass eine ruhige Gesamtwirkung entsteht." zu streichen. Eventuell
sei in Art. 55 Abs. 7 revBZR "nur" zu streichen und die Bestimmung wie folgt zu
ergänzen: "Einschränkungen aus diesen Gründen sind nur zulässig, wenn sie durch
den Zonenzweck gerechtfertigt sind."
4.7.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen, eine weitere, auf ästhetischen Gründen
beruhende Einschränkung sei nicht erforderlich; zudem fehle der Bezug zum
jeweiligen Zonenzweck, was unverhältnismässig sei. Nach Auffassung des
Kantonsgerichts sind Anlagen für sich und in ihrem Zusammenhang mit der
baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine ruhige
Gesamtwirkung entsteht. Dass für Mobilfunkantennen eine spezielle
Ästhetikvorschrift aufgestellt werde, sei nicht zu beanstanden.
4.7.2. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die strittige Anforderung,
Antennenanlagen ästhetisch und architektonisch in die bauliche und
landschaftliche Umgebung einzupassen, bundesrechtswidrig sein sollte. Die
angefochtene Ästhetikklausel belässt den Behörden erheblichen Spielraum im
Einzelfall, ist nicht unverhältnismässig und lässt sich bundesrechtskonform
auslegen und anwenden. Die Behörden werden dabei namentlich zu berücksichtigen
haben, dass eine völlig harmonische Einordnung von Mobilfunkantennen bereits
aufgrund von deren technischen Gegebenheiten nur sehr beschränkt möglich ist;
allein aus diesem Grund dürfte eine Bewilligung nicht verweigert werden. Durch
das Gebot, die Gestaltung an die bauliche und landschaftliche Umgebung
anzupassen, besteht sodann ohnehin ein gewisser Konnex zum jeweiligen
Zonenzweck, weshalb auch die im Eventualbegehren beantragte Gegeneinschränkung
nicht erforderlich erscheint. Eine andere Formulierung von Art. 55 Abs. 7
revBZR wäre zwar denkbar; diese Möglichkeit für sich allein führt aber nicht
zur Unzulässigkeit der von der Gemeinde beschlossenen Bestimmung.
4.7.3. Antrag 2g unter Einschluss des Eventualbegehrens ist demnach abzuweisen.
4.8. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführerinnen mit dem Rechtsbegehren
2h, in den Absätzen 4, 5 und 6 von Art. 55 revBZR. sei die Wortfolge "visuell
wahrnehmbare" durch "visuell als solche wahrnehmbare" zu ersetzen.
4.8.1. Die Beschwerdeführerinnen hatten in diesem Zusammenhang vor der
Vorinstanz noch keine Anpassung von Art. 55 Abs. 5 revBZR beantragt, weshalb
ihnen das Kantonsgericht insofern eine gewisse Widersprüchlichkeit vorhielt. Es
erscheint fraglich, ob es sich nicht um eine unzulässige Erweiterung des
Streitobjekts handelt, wenn sie nunmehr vor Bundesgericht auch dieselbe
Anpassung von Abs. 5 verlangen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch
dahingestellt bleiben.
4.8.2. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf eine ihrem Antrag
entsprechende Praxis des Baurekursgerichts des Kantons Zürich und führen aus,
die verlangte Ergänzung stelle klar, dass kaschierte Anlagen auch dann nicht
erfasst würden, wenn die Kaschierung im Sinne einer Verschalung noch erkennbar
sei. Das Kantonsgericht hält dazu im Wesentlichen fest, dass insofern ein
Ermessensspielraum der Baubewilligungsbehörde bestehe, der erfahrungsgemäss
korrekt ausgeübt werde.
4.8.3. Die Beschwerdeführerinnen wollen offenbar ausschliessen, dass die
jeweiligen Einschränkungen auch dann anwendbar sind, wenn die Art der
Kaschierung wie Ummantelungen oder sonstige Formen des Versteckens einer
Mobilfunkanlage ausserhalb eines Gebäudes für die Anwohner sichtbar sind, auch
wenn die Antenne selbst nicht wahrnehmbar ist. Es versteht sich von selbst,
dass nur dann von ideellen Immissionen ausgegangen werden kann, wenn nach
objektiver Sichtweise auch für Anwohner mit einem durchschnittlichen
Laienwissen erkennbar ist, dass es sich bei einer Baute bzw. einem Bauteil um
eine Mobilfunkanlage handelt. Dem Kantonsgericht ist zu folgen, wenn es hierzu
ein Ermessen der Behörden anerkennt, das pflichtgemäss auszuüben ist, und es
keinen Anlass sieht, grundsätzlich an einem korrekten Verhalten der Behörden zu
zweifeln. Im Übrigen trägt die verlangte Ergänzung nicht zur Klärung der
Rechtslage bei, wie die Beschwerdeführerinnen meinen. Auch in ihrer
Formulierung bleibt nämlich unklar und der Würdigung in der Praxis und damit
dem behördlichen Ermessen im Einzelfall überlassen, ab wann eine Antenne "als
solche" wahrnehmbar ist. Die angefochtene Regelung ist mithin nicht
bundesrechtswidrig.
4.8.4. Antrag 2h ist daher ebenfalls abzuweisen.
4.9. Aufgrund des bundesgerichtlichen Urteils wird die Gemeinde nicht nur über
den noch offenen Punkt (vgl. E. 4.6) neu zu entscheiden, sondern auch den
Wortlaut der gesamten Bestimmung, insbesondere die Nummerierung der
Prioritätenordnung, anzupassen haben. Insofern ist die Sache an die Gemeinde
zurückzuweisen.
5.
5.1. Die Beschwerde erweist sich als teilweise begründet und ist in diesem
Umfang gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist insoweit, als es gemäss den
Erwägungen bundesrechtswidrig ist, aufzuheben (vgl. E. 4.1, 4.2 und 4.6). Die
Sache ist an die Gemeinde zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen (vgl. E. 4.6 und 4.9). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2. Bei diesem Verfahrensausgang obsiegen und unterliegen die
Beschwerdeführerinnen je etwa zur Hälfte. Die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens sind ihnen daher in solidarischer Haftbarkeit hälftig aufzuerlegen
(Art. 66 Abs. 1 und 5 sowie Art. 65 BGG). Die Gemeinde trifft keine
Kostentragungspflicht (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG). Da sie praxisgemäss keinen
Anspruch auf Parteientschädigung hat (vgl. BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.),
können die Entschädigungsansprüche nicht wettgeschlagen bzw. verrechnet werden,
weshalb die Gemeinde den Beschwerdeführerinnen eine um die Hälfte reduzierte
Entschädigung auszurichten hat (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Kantonsgerichts
Luzern vom 28. Juni 2017 wird insoweit aufgehoben, als es die folgenden
Passagen von Art. 55 des revidierten Bau- und Zonenreglements der Gemeinde
Rothenburg vom 23. November 2015 bestätigt:
- in Abs. 4: "Priorität 1: Klärung, ob ein Standort innerhalb der Bauzone
wesentlich vorteilhafter ist, wenn auch ein Standort ausserhalb der Bauzone
möglich ist."
- in Abs. 4: Priorität 3: "ohne Schulanlagen und"
- in Abs. 6: "und in einem Abstandsbereich von 100 m zu den genannten Zonen und
Objekten".
1.2. Die Streitsache wird an die Gemeinde Rothenburg zurückgewiesen zu neuem
Entscheid über die Neuformulierung von Art. 55 des revidierten Bau- und
Zonenreglements vom 23. November 2015 im Sinne der Erwägungen.
1.3. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden zur Hälfte, ausmachend Fr. 3'000.--,
den Beschwerdeführerinnen unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Gemeinde Rothenburg hat den Beschwerdeführerinnen für das
bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr.
2'000.-- zu entrichten.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Gemeinde Rothenburg, dem
Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Mai 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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