I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.449/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_449/2017
Urteil vom 3. Juli 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Martin,
gegen
Politische Gemeinde Kreuzlingen,
8280 Kreuzlingen, handelnd durch den Stadtrat Kreuzlingen, Stadthaus,
Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
Departement für Bau und Umwelt
des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade,
Postfach, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Bodenheizung/Zweckänderung, Rückbau,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 7. Juni 2017 (VG.2016.84).
Sachverhalt:
A.
Am 16. März 2011 reichte die A.________ GmbH ein Baugesuch für ein
Einfamilienhaus auf der Parzelle Gbbl. Nr. 3121 in Kreuzlingen ein. Die
Gemeinde Kreuzlingen erteilte ihr dafür am 7. Juni 2011 eine Baubewilligung mit
Auflagen. Insbesondere wurde in Ziff. 10 der Baubewilligung festgehalten, das
gesamte Untergeschoss werde nicht der Bruttogeschossfläche zugerechnet; da die
Liegenschaft voll ausgenützt sei, dürfe das Untergeschoss ohne
Ausnützungstransfer nicht nachträglich ausgebaut werden.
Mit Änderungsgesuch vom 13. Mai 2014 ersuchte die A.________ GmbH um
nachträgliche Genehmigung der Bodenheizung in den fünf in einem Plan
eingezeichneten Räumen sowie in einem Gang im Untergeschoss. Zur Begründung
führte sie aus, es liege in ihrer Entscheidungsfreiheit, die Beheizung in den
als Keller genutzten Räumen als Bodenheizung auszuführen, was sich aus
energetischen (Einhaltung Minergie-Standard) und bauhygienischen (Verhinderung
von Emissionen) Gründen angeboten habe.
Mit Beschluss vom 7. Juli 2014 verweigerte die Gemeinde Kreuzlingen eine
Baubewilligung für die im Untergeschoss erstellte Bodenheizung sowie die damit
verbundene Zweckänderung (Erweiterung der zu Wohnzwecken nutzbaren Flächen).
Die Bodenheizung sei innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids
vollständig rückzubauen bzw. definitiv ausser Betrieb zu setzen (Ausschäumen
der Heizverteilleitungen).
Die A.________ GmbH reichte am 18. August 2014 Rekurs an das Departement für
Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU/TG) ein. Mit Entscheid vom 30. April
2015 hiess dieses den Rekurs im Sinne der Erwägungen mangels
Verhältnismässigkeit der verlangten definitiven Zerstörung der Bodenheizung
gut. Die Sache wurde zur Neubeurteilung anderer (milderer) Massnahmen an die
Gemeinde Kreuzlingen zurückgewiesen.
B. Mit Beschluss vom 11. August 2015 hielt die Gemeinde Kreuzlingen an der
Bewilligungsverweigerung für die Bodenheizung und die Wohnnutzung im
Untergeschoss fest. Die Bauherrschaft wurde angewiesen, das Untergeschoss so zu
gestalten, dass es nicht dem Wohnen oder dem Gewerbe dienen könne. Insbesondere
seien:
- der verlegte Granitboden bzw. sämtliche verlegten Holzdielen vollständig zu
entfernen; der Boden könne danach mit einem (evtl. gestrichenen) Zementüberzug
versehen werden;
- der Deckputz an den Wänden und Decken bis auf den Grundputz (evtl.
gestrichen) abzustossen;
- die Bodenheizung durch eine Heizinstallationsfirma geeignet und dauerhaft zu
plombieren;
- die Aufgänge (Treppenhaus/Wendeltreppe) vom Unter- ins Erdgeschoss thermisch
zu trennen (z. B. gedämmte Ummauerung der Wendeltreppe mit Türabschluss);
- an den vorbereiteten Kaminanschlüssen in den der Bruttogeschossfläche nicht
anrechenbaren Räumen im Unterschoss keine Heizaggregate anzuschliessen, solange
diese Räume nicht mittels ordentlicher Bewilligung (Baugesuch zur
Zweckänderung) einer Wohn- oder Gewerbenutzung zugeführt werden könnten.
Den dagegen von der A.________ GmbH am 7. September 2015 erhobenen Rekurs wies
das DBU/TG mit Entscheid vom 23. Mai 2016 ab, soweit es darauf eintrat.
Diesen Entscheid focht die A.________ GmbH mit Beschwerde vom 9. Juni 2016
beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau an. Am 26. Oktober 2016 führte eine
Delegation des Verwaltungsgerichts einen Augenschein vor Ort durch. Mit
Entscheid vom 7. Juni 2017 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 5. September 2017 führt die A.________ GmbH Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Hauptantrag
auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter sei eine mildere
Massnahme anzuordnen, beispielsweise das Überstreichen der Bodenbeläge und
Wände mit Betonfarbe. Subeventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Verfügung vom 31. Oktober 2017 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Das DBU/TG, die Vorinstanz und die Gemeinde Kreuzlingen beantragen die
Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerin hat auf weitere Bemerkungen
verzichtet.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen
Endentscheid öffentlich-rechtlicher Natur (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit.
d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund ist nicht gegeben (Art. 83
BGG). Die Beschwerdeführerin hatte im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung
(Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als Eigentümerin des von der Wiederherstellung
betroffenen Grundstücks ist sie durch den angefochtenen Entscheid besonders
berührt (lit. b) und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (lit.
c). Sie ist zur Beschwerdeführung legitimiert.
2.
2.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid zusammenfassend erwogen, der
Einbau einer Bodenheizung im Untergeschoss habe nicht Bestandteil des ersten
Baugesuchs gebildet und sei daher nicht bereits mit der ursprünglichen
Baubewilligung vom 7. Juni 2011 bewilligt worden. Für die Beurteilung des
Änderungsgesuchs vom 13. Mai 2014 finde noch die bisherige Verordnung des
Regierungsrats des Kantons Thurgau zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März
1996 (aPBV/TG) Anwendung. Gemäss § 10 Abs. 3 Ziff. 1 aPBV/TG würden alle nicht
dem Wohnen oder dem Gewerbe dienenden und hierfür nicht verwendbaren Flächen
wie Flächen in Dachgeschossen mit lichter Höhe unter 1,50 m sowie zu Wohnungen
gehörende Keller-, Estrich-, Trocken- und Waschräume nicht zur anrechenbaren
Bruttogeschossfläche gerechnet. Bei der Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit
der vom Rückbau erfassten Gebäudeteile komme es somit nicht auf die
tatsächliche Nutzung, sondern alleine auf die Verwendbarkeit der umstrittenen
Räume im Untergeschoss an. Diesbezüglich habe der Augenschein ein sehr
anschauliches Bild vermittelt. Es bestünden keinerlei Zweifel daran, dass mit
Ausnahme des Technikraums und des Zwischenbereichs Treppe/Gang alle übrigen
Räume ohne oder zumindest ohne grosse Anpassungen für eine Wohnnutzung
verwendbar seien. Die Flächen dieser Räume seien deshalb zur
Bruttogeschossfläche zu zählen. Die zulässige Ausnützung sei mit der Erstellung
des Einfamilienhauses unbestrittenermassen bereits voll konsumiert und ein
Ausnützungstransfer zulasten einer Nachbarparzelle werde weder behauptet noch
nachgewiesen. Es liege auch kein Ausnahmetatbestand im Sinne von § 92 des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 21. Dezember 2011 (PBG/TG; RB
700) vor und an der Einhaltung der Bauvorschriften bestehe ein gewichtiges
öffentliches Interesse. Der jetzige Ausbaustandard dieser Räume im
Untergeschoss sei daher zu Recht nicht bewilligt worden.
Die Vorinstanz hat weiter ausgeführt, der angeordnete Rückbau sei angemessen.
Die geforderten Massnahmen seien geeignet und notwendig, eine Wohnnutzung
effizient und längerfristig zu verhindern. Die Beschwerdeführerin habe in
keiner Weise schlüssig aufgezeigt oder den Nachweis erbracht, dass eine
thermische Abtrennung des gesamten Untergeschosses das ganze Energiekonzept des
Hauses zum Kippen bringen würde. Bereits im Baugesuch sei im Übrigen beim
Treppenaufgang im Eingangsbereich eine thermische Abtrennung vorgesehen
gewesen. Insofern bestehe auch keine Veranlassung für das Gericht, ein
entsprechendes Gutachten einzuholen. Ebenso wenig begründe die
Beschwerdeführerin, weshalb die verlangten Rückbaumassnahmen für sie in
finanzieller Hinsicht nicht zumutbar sein sollten, wobei die finanziellen
Einbussen der nicht gutgläubig handelnden Beschwerdeführerin bei der Abwägung
zwischen öffentlichen und privaten Interessen ohnehin nicht geeignet seien, die
Rückbaumassnahmen als unverhältnismässig erscheinen zu lassen.
Schliesslich bestünden keine Anhaltspunkte, dass die Voraussetzungen für die
von der Beschwerdeführerin geforderte "Gleichbehandlung im Unrecht" erfüllt
seien.
2.2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; nachfolgend E. 2.3) durch Verzicht auf
die Einholung eines Gutachtens, einen Verstoss gegen Treu und Glauben (Art. 9
BV; nachfolgend E. 2.4), eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts (Art. 9
BV) sowie eine willkürliche Interessenabwägung durch Ermessensunterschreitung (
Art. 9 BV; nachfolgend E. 2.5) und eine rechtsungleiche Behandlung (Art. 8 Abs.
1 BV; nachfolgend E. 2.6; vgl. zum Ganzen: Beschwerde S. 3).
2.3. Eine willkürliche Beweiswürdigung wird von der Beschwerdeführerin nicht
substanziiert gerügt und ist auch nicht ersichtlich. Wie von der Vorinstanz
willkürfrei dargelegt, hat die Beschwerdeführerin ihre Behauptung, dass "eine
thermische Abtrennung des Untergeschosses das ganze Energiekonzept des Hauses
zum Kippen bringen würde", nicht nachvollziehbar begründet, geschweige denn
belegt; vielmehr war bereits im ursprünglichen Baugesuch beim Treppenaufgang im
Eingangsbereich eine thermische Abtrennung vorgesehen.
Vor diesem Hintergrund konnte die Vorinstanz, ohne hierdurch den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör zu verletzen, in zulässiger
antizipierter Beweiswürdigung davon absehen, ein Fachgutachten zur Frage des
Energiekonzepts einzuholen (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 mit Hinweisen).
2.4. Die Beschwerdeführerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf einen
Vertrauensschutztatbestand berufen.
Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht in der Form
des Vertrauensschutzes einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in
behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, die betreffende Bürgerin oder
den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht. Neben dem
behördlichen Verhalten als Vertrauensgrundlage setzt der Anspruch auch eine
Vertrauensbetätigung und einen Kausalzusammenhang zwischen Vertrauen und
Disposition voraus. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, bleibt eine
Interessenabwägung im Einzelfall vorbehalten (vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1 S.
170).
Im zu beurteilenden Fall haben die Behörden mit ihrem Verhalten und der
Bewilligungserteilung vom 7. Juni 2011 keine Vertrauensgrundlage geschaffen,
auf welche die Beschwerdeführerin berechtigterweise hätte vertrauen dürfen. Der
Einbau einer Bodenheizung bildete nicht Gegenstand des Baugesuchs vom 16. März
2011 und wurde dementsprechend im Baubewilligungsverfahren auch nicht
thematisiert.
2.5. Die Rüge der willkürlichen Anwendung kantonalen Rechts erweist sich als
nicht stichhaltig. § 10 Abs. 3 Ziff. 1 aPBV/TG spricht von "verwendbaren" und
nicht von "verwendeten" Flächen. Indem die Vorinstanz geschlossen hat, bei der
Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit der vom Rückbau erfassten Gebäudeteile
komme es nicht auf die tatsächliche Nutzung, sondern alleine auf die
Verwendbarkeit der umstrittenen Räume im Untergeschoss an, stellt sie in ohne
Weiteres vertretbarer Weise auf den Wortlaut der Bestimmung ab; dieser lässt
auch keinen Raum für die von der Beschwerdeführerin geforderte
Interessenabwägung. Dass aber die Räume im Untergeschoss mit Ausnahme des
Technikraums und des Zwischenbereichs Treppe/Gang ohne oder zumindest ohne
grosse Anpassungen für eine Wohnnutzung verwendbar sind, wird von der
Beschwerdeführerin nicht bestritten.
Eine Interessenabwägung, d.h. eine Berücksichtigung der von der
Beschwerdeführerin behaupteten energetischen und bauhygienischen Interessen,
ist im Rahmen der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gestützt auf § 92 PBG/TG
vorzunehmen. Die Vorinstanz hat die Voraussetzungen von § 92 PBG/TG als nicht
erfüllt erachtet und die Beschwerdeführerin rügt insoweit keine willkürliche
Anwendung kantonalen Rechts, weshalb sich weitere Ausführungen erübrigen.
2.6. Die Beschwerdeführerin verlangt eine Gleichbehandlung im Unrecht.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die
gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen
Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgern
grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt
zu werden. Ausnahmsweise und unter strengen Bedingungen wird jedoch im Rahmen
des verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatzes ein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht anerkannt (Art. 8 Abs. 1 BV). Die Gleichbehandlung
im Unrecht setzt voraus, dass die zu beurteilenden Fälle in den
tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe
Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt,
auch inskünftig nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen. Schliesslich
dürfen keine überwiegenden Gesetzmässigkeitsinteressen oder Interessen Dritter
bestehen (vgl. BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61; 136 I 65 E. 5.6 S. 78 f.). Als
Grundlage für einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kommt unter
Umständen auch eine rechtswidrige Baubewilligungspraxis in Betracht (vgl.
Urteil 1C_400/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 2.3 mit Hinweisen).
Die Gemeinde Kreuzlingen hat sowohl im vorinstanzlichen wie auch im
bundesgerichtlichen Verfahren ausgeführt, nach ihrer konstanten Praxis würden
beheizte Keller, die eine gewerbliche Nutzung oder eine Wohnnutzung
ermöglichten, nur bewilligt, wenn die entsprechende Ausnützungsziffer zur
Verfügung stehe. Es bestehen mithin keinerlei Hinweise darauf, dass die
Gemeinde Kreuzlingen in ständiger Praxis von § 10 Abs. 3 Ziff. 1 aPBV/TG
abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform
entscheiden zu wollen.
2.7. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich ergänzend auf die
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Soweit die Beschwerde insoweit den
Begründungsanforderungen überhaupt genügt, erweist sie sich als unbegründet.
Im Falle einer nicht den Bauvorschriften bzw. der Baubewilligung entsprechenden
Baute kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn
die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung
nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem
Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der
Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden
öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35). Auf die
Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch eine Bauherrschaft, die nicht
gutgläubig gehandelt hat. Sie muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus
grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der
baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen
Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls
erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (
BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.).
Wie von der Vorinstanz dargelegt, besteht ein öffentliches Interesse an der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, da die wichtigen Vorschriften
über die zulässige Ausnützung nicht eingehalten sind. Die Verhältnismässigkeit
der Wiederherstellung wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert
bestritten. Sie stellt zwar einen Eventualantrag auf Anordnung einer milderen
Massnahme, wie beispielsweise das Überstreichen der Bodenbeläge und Wände mit
Betonfarbe. Sie begründet indes diesen Antrag in ihrer Beschwerde nicht und
setzt sich auch nicht mit den Erwägungen der Vorinstanz zur
Verhältnismässigkeit des Rückbaus auseinander. Diese verletzen kein
Bundesrecht. Die Beschwerdeführerin hat nicht gutgläubig gehandelt, da ihr bei
gehöriger Sorgfalt bewusst sein musste, dass die Baubewilligung vom 7. Juni
2011 insbesondere nicht auch den Einbau einer Bodenheizung im Untergeschoss
mitumfasste. Die Behörden durften vorliegend aus grundsätzlichen Erwägungen,
namentlich zum Schutz der baulichen Ordnung, dem Interesse an der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands höheres Gewicht beimessen als den
finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin.
3.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den in ihrem amtlichen Wirkungskreis
obsiegenden Behörden steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Politischen Gemeinde
Kreuzlingen, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Juli 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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