I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.446/2017
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Bundesgerich
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_446/2017
[displayimag]
Urteil vom 20. Dezember 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
A. A.________ und B. A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Güngerich,
gegen
Einwohnergemeinde Pieterlen, Baubewilligungsbehörde,
Hauptstrasse 6, 2542 Pieterlen,
vertreten durch Rechtsanwältin Patricia Sidler,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Reiterstrasse 11, 3011
Bern.
Gegenstand
Baupolizei; nachträgliche Baubewilligung für Umnutzung Doppelgarage und Einbau
DU/WC-Anlage; Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Juni 2017
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung
(100.2017.11U).
Sachverhalt:
A.
A. A.________ und B. A.________ sind Eigentümer der Parzelle Gbbl. Nr. 717 in
der Wohnzone W2 von Pieterlen. Am 11. Juli 2006 erteilte ihnen die
Einwohnergemeinde (EG) Pieterlen die Bewilligung für den Abbruch und den Neubau
einer Garage mit Satteldach. Am 24. Juni 2009 wurde ihnen sodann der Einbau von
zwei Dachflächenfenstern - statt, wie beantragt, deren sechs - bewilligt; in
diesem Zusammenhang machte die EG Pieterlen die Eheleute A.________
ausdrücklich darauf aufmerksam, das Einrichten von Wohn- und Arbeitsräumen im
Dachgeschoss der Garage sei nicht zulässig. Nachdem A. A.________ und B.
A.________ in der Folge ohne Bauerlaubnis weitere Arbeiten an der Garage hatten
vornehmen lassen, reichten sie am 13. Januar 2016 auf Aufforderung der Gemeinde
hin ein nachträgliches Baugesuch ein. Die EG Pieterlen bewilligte mit Verfügung
vom 26. April 2016 die Umnutzung des Dachraums als Archiv sowie des Nebenraums
der Garage als Hobbyraum. Dagegen verweigerte sie die Zustimmung für den Einbau
einer Nasszelle, einer Heizanlage sowie von vier (zusätzlichen)
Dachflächenfenstern und ordnete die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands an.
B.
Eine Beschwerde der Eheleute A.________ gegen diese Verfügung hiess die Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) am 7. Dezember 2016
insoweit gut, als sie für zwei der Dachflächenfenster auf die Wiederherstellung
verzichtete; im Übrigen wies sie das Rechtsmittel ab. Eine dagegen erhobene
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 30. Juni
2017 ab.
C.
A. A.________ und B. A.________ (Beschwerdeführer) erheben gegen diesen
Entscheid am 4. September 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, dem nachträglichen
Baugesuch vom 13. Januar 2016 sei zu entsprechen, soweit es nicht bereits
bewilligt worden sei. Eventualiter sei die Sache zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Sodann beantragen sie die Gewährung der
aufschiebenden Wirkung.
Das Verwaltungsgericht und die BVE schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die
EG Pieterlen beantragt die Abweisung der Beschwerde und die Verweigerung der
aufschiebenden Wirkung. In ihrer Replik halten die Beschwerdeführer an ihren
Anträgen fest.
Am 10. Oktober 2017 hat das präsidierende Mitglied der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende
Wirkung gutgeheissen.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1
lit. d BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die
Beschwerdeführer sind direkt betroffene Verfügungsadressaten, haben am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und verfügen über ein aktuelles,
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids, soweit ihnen damit die nachträgliche Baubewilligung verweigert und
die Wiederherstellung angeordnet wurde. Sie sind daher zur Beschwerdeführung
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das
Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG frei, die
Anwendung kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h.
namentlich auf Willkür hin (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Es wendet das Recht
grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur
insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.3. Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Die vorinstanzlichen
Feststellungen können nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen
berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig (d.h.
willkürlich) sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG
beruhen (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, weil sie nicht rechtsgenüglich
begründet habe, weshalb sie die Baubewilligungspflicht bejahe bzw. nicht
darlege, weshalb die sanitären Anlagen und die Heizkörper die Brandsicherheit
betreffen. Diese Kritik ist unberechtigt. Wie aus den nachstehenden Erwägungen
hervorgeht, hat die Vorinstanz ihre massgeblichen Erwägungen hinreichend
begründet; soweit gewisse Einwände der Beschwerdeführer nicht rechtserheblich
waren, musste sie sich dazu nicht äussern.
3.
3.1. In der Sache bestreiten die Beschwerdeführer zunächst die
Baubewilligungspflicht der von ihnen ausgeführten baulichen Vorkehren an der
Garage. Es handle sich dabei um Arbeiten im Gebäudeinnern, die grundsätzlich
bewilligungsfrei seien. Sie sind der Auffassung, es sei mit dem klaren Wortlaut
von Art. 6 Abs. 1 lit. d des bernischen Dekrets über das
Baubewilligungsverfahren (BewD/BE; BSG 725.1) nicht zu vereinbaren und daher
willkürlich, in abstrakter Weise auf die objektiv mögliche Nutzung der
betreffenden Lokalitäten abzustellen. Massgeblich müssten die subjektiven
Nutzungsabsichten sein. Sie hätten glaubhaft versichert, die Räumlichkeiten in
der Garage weder zu Wohn- noch zu Bürozwecken nutzen zu wollen; darauf sei
abzustellen. Auch die Brandsicherheit sei nicht betroffen.
3.2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. d BewD/BE bedürfen bauliche Änderungen im
Gebäudeinnern, die nicht mit einer baubewilligungspflichtigen Nutzungsänderung
verbunden sind und nicht die Brandsicherheit betreffen, keiner Baubewilligung.
Die Vorinstanz hat diese Bestimmung als nicht anwendbar erachtet und eine
bewilligungspflichtige Nutzungsänderung angenommen. Diese Rechtsauffassung ist
nicht willkürlich. Die von den Beschwerdeführern favorisierte Auslegung - d.h.,
einzig auf die subjektive Nutzungsabsicht abzustellen - ergibt sich nicht aus
dem Wortlaut, und eine teleologische Auslegung der Norm muss zum gegenteiligen
Ergebnis führen: Entscheidend für die Bewilligungspflicht können nicht
Erklärungen der jeweiligen Bauherrschaft über die künftige Nutzung sein,
sondern es muss auf die objektive Eignung der betreffenden baulichen Vorkehr
abgestellt werden. Zum einen müsste die Baubewilligungsbehörde, wollte sie auf
die geltend gemachten Nutzungsabsichten abstützen, deren Einhaltung regelmässig
überprüfen, was offensichtlich kaum praktikabel wäre. Zum andern können sich
die Nutzungsabsichten von Grundeigentümern im Laufe der Zeit ändern, weshalb
die subjektiven Pläne im Zeitpunkt der Bauausführung nicht massgeblich sein
können.
Ausserdem wären auch Zweifel an den heutigen Erklärungen der Beschwerdeführer
angebracht. Nach den unwidersprochen gebliebenen Feststellungen der Vorinstanz
haben diese gegenüber den Gemeindebehörden im Jahr 2015 selbst erklärt, die
Räumlichkeiten im Dachgeschoss würden vermietet sowie als Archiv,
Sitzungszimmer, Raum für Revisionen, temporärer Arbeitsplatz und als
Gästezimmer genutzt.
3.3. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die umgebauten Räumlichkeiten
in ihrer Garage bei objektiver Betrachtung zu gewerblichen oder Wohnzwecken
genutzt werden können. Dies liegt beim Einbau einer Heizung, einer Nasszelle
sowie einer zusätzlichen Belichtung mit Dachflächenfenstern auf der Hand. Die
Vorinstanz konnte daher willkürfrei annehmen, die strittigen Umbauten fielen
nicht unter den Ausnahmetatbestand von Art. 6 Abs. 1 lit. d BewD/BE und es
liege eine bewilligungspflichtige Zweckänderung vor (vgl. dazu ZAUGG/ LUDWIG,
Baugesetz des Kantons Bern, Band I, Bern 2013, N. 24 zu Art. 1a). Sie weist
auch darauf hin, die Garage sei als unbenutzte Nebenbaute bewilligt worden und
die Beschwerdeführer seien unter diesem Titel in den Genuss eines reduzierten
Grenzabstands gelangt. Diesen Vorteil können sie für ein Gebäude wie die
umgebaute Garage, die sich objektiv zu Wohnzwecken eignet, nicht für sich
beanspruchen. Ihre Nachbarn sind auch nicht gehalten, dies ohne vorgängiges
Bewilligungsverfahren hinzunehmen (vgl. Urteil 1C_157/2011 vom 21. Juli 2011 E.
3.1).
Die Vorinstanz hat die Baubewilligungspflicht somit zu Recht bejaht. Sie war
daher nicht verpflichtet, sich darüber hinaus zu Fragen der Brandsicherheit zu
äussern, weshalb eine Verletzung des rechtlichen Gehörs in diesem Zusammenhang
zu verneinen ist.
4.
4.1. Die Vorinstanz hat anschliessend geprüft, ob die baulichen Massnahmen
nachträglich bewilligt werden könnten. Sie hat dies verneint: Weil das
Dachgeschoss der Garage im gegenwärtigen Ausbaustandard zum dauerhaften Wohnen
verwendet werden könnte, müsste der ordentliche Grenzabstand eingehalten
werden. Daher seien weder der Einbau der Nasszelle noch der Heizkörper noch die
Dachflächenfenster genehmigungsfähig.
Die Beschwerdeführer erachten dies als willkürlich. Ihrer Meinung nach könnte
für alle diese Massnahmen eine Baubewilligung erteilt werden, denn sie
widersprächen keinen baurechtlichen Bestimmungen. Die EG Pieterlen habe
seinerzeit ein Lavabo im Erdgeschoss der Garage bewilligt und es gebe keinen
Grund, nicht auch die weiteren sanitären Anlagen im Obergeschoss zu
genehmigen.
4.2. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, wurde die Garage, um die sich der
vorliegende Rechtsstreit dreht, durch die EG Pieterlen am 11. Juli 2006 und am
24. Juni 2009 als unbewohnte Nebenbaute bewilligt (vgl. angefochtenes Urteil,
E. 2.4 am Anfang). Nur unter diesem Titel durften die Beschwerdeführer diese
als "unbewohnte An- und Nebenbaute" im Sinne von Ziff. 212.2 des kommunalen
Baureglements mit einem reduzierten Grenzabstand von 2 m realisieren; für
Wohnbauten gelten wesentlich grössere Grenzabstände, was sich mit der Wahrung
der Privatsphäre und dem Schutz vor Immissionen rechtfertigt. Diese Umstände
bestreiten die Beschwerdeführer an sich nicht. Daraus ergibt sich aber ohne
Weiteres, dass die Garage nicht einer Gewerbe- oder Wohnnutzung zugeführt
werden darf, weil die in ihrem Nutzungszweck geänderte Garage diesfalls die
Abstandsvorschriften missachten würde. Es ist auch nicht unhaltbar, die
eingebauten sanitären Anlagen einheitlich unter dem Titel "Nasszelle" zu
beurteilen, denn sie alle sind je einzeln und gesamthaft geeignet, eine
rechtswidrige Nutzung zu befördern. Statt weiterer Ausführungen kann auf die
zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Diese ist weder in
Willkür verfallen noch hat sie gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
verstossen.
5.
5.1. Die Beschwerdeführer wenden sich schliesslich gegen die vom
Verwaltungsgericht bestätigte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.
Entgegen der Auffassung der kantonalen Behörden seien die unbewilligten
baulichen Massnahmen für die Gemeindebehörden seit mehr als fünf Jahren
erkennbar gewesen. Nach Ablauf der Fünfjahresfrist könne der Rückbau nicht mehr
verlangt werden; eine gegenteilige Annahme sei willkürlich. Die Anordnung der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist nach Auffassung der
Beschwerdeführer auch unverhältnismässig und verletze damit die
Eigentumsgarantie.
5.2. Gemäss Art. 46 Abs. 3 des Baugesetzes des Kantons Bern (BauG/BE; BSG
721.0) kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach Ablauf von
fünf Jahren, seitdem die Rechtswidrigkeit erkennbar war, nur verlangt werden,
wenn zwingende öffentliche Interessen es erfordern. Beim Begriff der
Erkennbarkeit handelt es sich entgegen dem, was die Beschwerdeführer anzunehmen
scheinen, nicht um eine Tat-, sondern um eine Rechtsfrage. Sachverhaltlich ist
nicht strittig, dass sich die Dachflächenfenster auf der südlichen, von der
Strasse abgewandten Gebäudeseite befinden und die Nasszelle sowie die Heizung
von aussen nicht erkennbar sind. Die Beschwerdeführer behaupten auch nicht,
zuständige Gemeindevertreter hätten das Innere der Garage vor mehr als fünf
Jahren inspiziert. Zudem handelt es sich bei ihrer Behauptung, es habe "im
Dachgeschoss (...) zeitweilig Licht [gebrannt]", um ein Vorbringen, das sich
aus dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt nicht ergibt. Selbst wenn
dies aber zuträfe und zu berücksichtigen wäre, würde es den Beschwerdeführern
nicht helfen, denn es lässt sich ohne Willkür verneinen, dass solche Umstände
einen illegalen Umbau für die Behörden bereits erkennbar gemacht hätten. Der
Ablauf einer gesetzlichen Frist zur Wiederherstellung eines baurechtswidrigen
Zustands darf nicht leichthin angenommen werden, denn die kommunalen
Baupolizeibehörden sind nicht gehalten, regelmässig nach allfälligen
widerrechtlichen Bauten zu suchen. Anders zu entscheiden hiesse, das Bauen ohne
Baubewilligung geradezu zu unterstützen.
Aufgrund dieser Überlegungen erweisen sich die Ausführungen der
Beschwerdeführer zu den Zeiträumen, in denen die verschiedenen Arbeiten
ausgeführt worden sein sollen, als irrelevant. Insofern ist auch nicht zu
beanstanden, wenn die Vorinstanz die von den Beschwerdeführern beantragten
Zeugeneinvernahmen als nicht erforderlich erachtet und deshalb abgelehnt hat.
5.3. Die Erwägungen der Vorinstanz zur Verhältnismässigkeit des Rückbaus, auf
die hier verwiesen wird (vgl. E. 5.3 f. des angefochtenen Entscheids),
entsprechen sodann der ständigen Praxis des Bundesgerichts. Die nach den
vorinstanzlichen Feststellungen bösgläubige Bauherrschaft hat bewusst
vollendete Tatsachen geschaffen. Nach der Rechtsprechung muss sie deshalb in
Kauf nehmen, dass die Behörden, wie vorliegend, aus grundsätzlichen Erwägungen,
namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem
Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht
beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls erwachsenden wirtschaftlichen
Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (vgl. zuletzt
Urteile 1C_2017 vom 3. Oktober 2017 E. 5.1; 1C_261/2017 vom 19. Juli 2017 E.
3.3). Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips bzw. der
Eigentumsgarantie ist somit zu verneinen.
Weshalb die von der Vorinstanz angesetzte Frist von drei Monaten ab Rechtskraft
ihres Urteils zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
unverhältnismässig kurz sein soll, begründen die Beschwerdeführer nicht, und
solches ist auch nicht ersichtlich. Das Rechtsmittel erweist sich somit auch in
diesem letzten Punkt als unbegründet.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Die EG
Pieterlen hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 4 BGG
).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Pieterlen,
Baubewilligungsbehörde, der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Dezember 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti
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