I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.438/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_438/2017
Arrêt du 21 novembre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Ludivine Détienne, avocate,
recourants,
contre
Commune de Martigny, Administration communale, 1920 Martigny, représentée par
Me Nicolas Voide, avocat,
Commission d'estimation en matière d'expropriation du canton du Valais, par Mme
Viviane Zehnder, Présidente, case postale 47, 1890 St-Maurice.
Objet
Expropriation,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 28 juin 2017
(A1 17 68, A1 17 69, A1 17 70).
Faits :
A.
Dans le cadre de l'aménagement de mesures de protection contre les crues de la
Dranse, projet homologué par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 28 mars
2012, la Commune de Martigny-Combe a procédé à l'expropriation partielle de
plusieurs parcelles. Parmi celles-ci se trouvent celle de A.________ et
B.________ (n° 8542), colloquée en zone agricole, d'une surface totale de 7'070
m2 dont 403 m2 doivent être expropriés.
Après avoir procédé à une visite des lieux, la Commission cantonale
d'estimation en matière d'expropriation a, par décision du 24 février 2017,
fixé à 8 fr./m ^2 l'indemnité pour le terrain exproprié, à 33'436 fr. 80
l'indemnité pour la perte de récolte et à 12'155 fr. l'indemnité pour la haie
de thuyas. Le recours contre cette décision a été rejeté par arrêt du 28 juin
2017 de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais
(ci-après: le Tribunal cantonal). Cette autorité a notamment considéré que les
conditions pour un dédommagement en nature n'étaient pas données.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de
renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Ils demandent
aussi qu'une compensation en nature des terres expropriées soit ordonnée et
sollicitent que l'indemnité relative à la perte de récolte soit calculée en
fonction du type de terrain proposé, de son équipement et du délai dans lequel
il pourrait être mis à disposition. En tout état, ils concluent à la
condamnation de l'Etat du Valais aux frais de la procédure et au versement de
dépens en leur faveur.
Invités à déposer des observations, le Tribunal cantonal et la Commission
cantonale d'estimation en matière d'expropriation renoncent à se déterminer.
Les recourants n'ont pas déposé de réplique.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision rendue par une autorité cantonale de dernière
instance en matière d'expropriation formelle fondée sur le droit cantonal, le
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public
conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF
n'étant réalisée. Les recourants sont particulièrement touchés par l'arrêt
attaqué, en tant que propriétaires de l'immeuble exproprié. Ils ont donc la
qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Pour le surplus, les autres conditions de recevabilité sont remplies, si bien
qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants
se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils reprochent en
particulier à la cour cantonale de ne pas avoir répondu aux griefs qu'ils
avaient élevés devant cette instance en rapport avec le principe d'une
indemnisation en nature.
2.1. Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment
pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il
suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé
et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter
à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de
l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté. La motivation peut
pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la
décision. En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice
formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des
griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération
des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1 p. 565 et les références).
2.2. Sur la question encore litigieuse devant le Tribunal fédéral de
l'indemnisation en nature, la cour cantonale a retenu que l'art. 11 al. 2 de la
loi cantonale du 8 mai 2008 sur les expropriations (ci-après: LEx/VS; RS/VS
170.1) pose le principe de l'indemnité d'expropriation payable en argent,
tandis qu'il soumet le dédommagement en nature à une convention entre
l'expropriant et l'exproprié. Quant à l'art. 12 al. 1 LEx/VS, il traite du cas
dans lequel un dédommagement en nature peut être imposé à l'expropriant lorsque
l'expropriation met en péril l'exploitation économique d'une entreprise. La
cour cantonale en a ainsi déduit que, en droit valaisan, le dédommagement en
argent est la règle et l'indemnisation en nature l'exception.
Appliquant ces principes au cas d'espèce, les juges cantonaux ont constaté
l'absence de convention prévoyant une indemnisation en nature qui justifierait
de s'écarter du principe de l'indemnité pécuniaire. Ils ont ensuite abordé la
question de savoir si l'expropriation était susceptible de mettre en péril
l'exploitation économique de l'entreprise des recourants. Sur ce point, ils ont
d'abord reproché aux expropriés de ne pas avoir apporté d'éléments démontrant
la mise en péril de leur entreprise; ils ont ensuite considéré qu'une
expropriation de 5.7% de leur parcelle ne pouvait pas empêcher l'exploitation
agricole, ce d'autant moins que les recourants disposaient d'autres surfaces
agricoles utiles. Dans ce contexte, la cour cantonale a énoncé que la simple
invocation de dispositions de droit fédéral sur l'aménagement du territoire ou
la protection de l'environnement ne leur était d'aucune aide, de même que la
prétendue "rareté des surfaces d'assolement (SAD) sur le sol suisse".
2.3. Devant la cour cantonale, les recourants soutenaient qu'exproprier une
terre agricole en ne la compensant pas en nature viole les dispositions de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
relatives aux surfaces d'assolement. Ils pointaient en particulier l'art. 41c
bis de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS
814.201) dont l'entrée en vigueur était fixée au 1 ^er mai 2017 et dont l'al. 2
prévoit que, si des terres cultivables ayant la qualité de surface d'assolement
situées dans l'espace réservé aux eaux sont affectées à des mesures
constructives de protection contre les crues ou la revitalisation des eaux,
leur perte doit être compensée conformément au plan sectoriel des surfaces
d'assolement prévu à l'art. 29 OAT. Les recourants poursuivaient leur
raisonnement en affirmant que les mesures envisagées par la Commune de Martigny
remplissaient les conditions de l'art. 41c bis al. 2 OEaux, de sorte que les
terres expropriées devaient être compensées par d'autres terres du même type.
Un tel grief aurait certes mérité un traitement plus approfondi que celui
réservé par la cour cantonale et le caractère lapidaire de la motivation
cantonale sur ce point est sujet à critique. Il n'en demeure pas moins qu'il
ressort de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a pris connaissance des
arguments des recourants, notamment en matière de surface d'assolement, mais ne
les a pas développés au motif qu'ils ne jouaient, selon ses termes, aucun rôle,
ce par quoi il faut entendre qu'ils n'étaient pas pertinents pour l'issue du
litige. Dans la mesure où, comme on le verra (cf. infra consid. 3),
l'argumentation des recourants était effectivement sans incidence sur l'issue
du litige, la cour cantonale pouvait, sans violer le droit d'être entendus des
recourants, procéder par ellipse.
3.
Sur le fond, les recourants font valoir que le principe de l'indemnisation en
nature doit être la règle eu égard aux nombreuses lois fédérales exigeant ce
type d'indemnité dans le domaine agricole et que la Commission cantonale
d'estimation aurait dû exiger de la part de la commune une compensation en
nature.
Aux termes de l'art. 36a al. 3 3 ^ème phrase de la loi fédérale sur la
protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20), la disparition des
surfaces d'assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la
Confédération visés à l'art. 13 LAT. Cette disposition, entrée en vigueur le 1
^er janvier 2011, a donné lieu, le 20 mai 2014, à une Fiche pratique "Espace
réservé aux eaux et agriculture", conçue par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) et l'Office
fédéral du développement territorial (ARE) en collaboration avec les cantons. A
teneur de cette Fiche pratique, antérieure à l'entrée en vigueur de l'actuel
art. 41c bis al. 2 OEaux, seules les pertes effectives en sols de qualité SDA,
par exemple à la suite de projets de revitalisation, doivent être compensées;
cette compensation intervient en principe hors du projet ayant généré ces
pertes (ch. 5, p. 11).
L'obligation de compensation prévue dans les dispositions précitées s'adresse
ainsi aux collectivités publiques dans le cadre de leur planification générale,
laquelle leur impose notamment de tenir compte des plans sectoriels de la
Confédération (art. 6 al. 4 LAT et 29 OAT). A ce titre, les cantons s'assurent
que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon
durable (art. 30 al. 2 OAT). En l'absence d'une telle garantie, ils prennent le
risque que le Conseil fédéral refuse d'approuver leur plan directeur (art. 11
LAT; pour un exemple: cf. l'approbation partielle du plan directeur cantonal du
canton de Genève [FF 2015 p. 3242 ch. 9c]).
Dès lors, la compensation des éventuelles surfaces d'assolement perdues en
raison du projet d'aménagement de mesures de protection contre les crues de la
Dranse ne doit pas être confondue avec le dédommagement de l'expropriation
subie par les recourants. Tandis que la compensation précitée concerne
uniquement les relations entre les autorités, le dédommagement pour
expropriation s'inscrit dans une relation entre l'Etat et le particulier
atteint dans son droit de propriété. Dans l'hypothèse où le canton du Valais ne
respecterait pas le quota de 7'350 hectares des surfaces d'assolement attribué
par le Conseil fédéral (FF 1992 II 1616), cette question occuperait ces
autorités, mais n'intéresserait pas les recourants. Ceux-ci, dans leur rapport
avec la Commune de Martigny, ne peuvent dès lors fonder leurs prétentions en
indemnisation que sur la LEx/VS, loi cantonale qui ne contrevient pas,
contrairement aux affirmations des recourants, au droit supérieur. Or, comme
l'ont exposé avec pertinence les juges cantonaux, les conditions fixées par le
droit valaisan pour un dédommagement en nature ne sont pas réalisées (voir
supra consid. 2.2). Quant à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4
octobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), les dispositions visées par les recourants
autorisent précisément le partage matériel ou le morcellement à la suite d'une
expropriation (art. 59 let. c LDFR).
Par conséquent, la cour cantonale n'a pas violé le droit fédéral en refusant
d'octroyer aux recourants un dédommagement en nature et en préférant leur
octroyer une indemnisation pécuniaire.
4.
Il s'ensuit que le recours est rejeté, aux frais des recourants qui succombent
(art. 65 et 66 al.1 LTF). La Commune de Martigny, qui ne s'est par ailleurs pas
déterminée, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune
de Martigny, à la Commission d'estimation en matière d'expropriation du canton
du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 21 novembre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Tornay Schaller
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