I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.417/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_417/2017
Urteil vom 28. März 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Caspar Baader,
gegen
Swissgrid AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Pascal Leumann,
Präsident der Eidgenössischen
Schätzungskommission, Kreis 7,
Dr. Andreas Traub,
Gegenstand
Erneuerung der befristeten Durchleitungsrechte
für die 220/380 kV-Leitung Lachmatt-Gösgen;
Bewilligung abgekürztes Verfahren,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 8. Juni 2017 (A-3480/2016).
Sachverhalt:
A.
Mit Plangenehmigung des Eidgenössischen Starkstrominspektorats (ESTI) vom 22.
Juli 1965 wurde der Aare-Tessin AG für Elektrizität (nachfolgend: ATEL; heute:
Alpiq Netz AG) der Umbau der bisherigen 150 kV-Hochspannungsfreileitung
Gösgen-Bottmingen zu einer 220/380 kV-Hochspannungsfreileitung auf der
Teilstrecke Wissbrunnen-Froloo bewilligt. Diese führt in Ost-West-Richtung über
das damalige Grundstück Nr. 399 in Liestal, das im unteren, östlichen Bereich
bewaldet ist.
Am 30. Juli 1971 ermächtigte die Eidgenössische Schätzungskommission (damals
Kreis IV; nachfolgend ESchK) die ATEL, gemäss dem Enteignungsplan über das
Grundstück Nr. 399 für die Dauer von 50 Jahren eine Hochspannungsleitung zu
führen. Zugleich wurde entlang des Leitungstrassees (inkl. Sicherheitsabstand)
ein Bauverbotsservitut errichtet und im Grundbuch eingetragen (unter Ausschluss
des Wald- und Waldschutzzonenareals).
Zwischenzeitlich war die Parzelle Nr. 399 mit Teilzonenplan vom 2. Januar 1968
teilweise in die Wohnzone W2 eingezont worden (mit Ausnahme des bewaldeten
Bereichs und des östlich davon befindlichen Landstreifens). Im Zusammenhang mit
der Erstellung der Glindenrainstrasse wurden vom Grundstück Nr. 399 die beiden
östlich von dieser Strasse befindlichen Grundstücke Nrn. 3812 und 7336
abparzelliert.
B.
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 5. September 1994 wurde die Anpassung eines
220 kV-Stranges der Hochspannungsleitung zur Erhöhung der Spannung auf 380 kV
sowie der Ersatz des Erdseils durch ein Nachrichtenseil mit eingebautem
Lichtwellenleiter (LWL) bewilligt. Dieser erlaubt die Übertragung grosser
Datenmengen, so dass ungenutzte Kapazitäten grundsätzlich auch Dritten zur
Verfügung gestellt bzw. zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten
eingesetzt werden können.
C.
Am 25. August 2006 entschied die II. zivilrechtliche Abteilung des
Bundesgerichts, dass die Datendurchleitung für Dritte über Freileitungen eine
separate privatrechtliche Datendurchleitungsdienstbarkeit erfordere. Die
Überleitungsdienstbarkeit umfasse den Transport von Daten nur insoweit, als er
für den Betrieb der elektrischen Leitung selbst erforderlich sei (BGE 132 III
651 E. 8 S. 655 ff.).
D.
Zu Beginn des Jahres 2013 wurde die Hochspannungsleitung auf die Swissgrid AG
(nachfolgend: Swissgrid) übertragen.
Diese unterbreitete den drei Eigentümerinnen der Grundstücke Nrn. 399, 3812 und
7336, A.________, B.________ und C.________, eine Offerte für einen
Dienstbarkeitsvertrag. Dieses Angebot sah vor, dass der Swissgrid per 1. August
2014 und für die Dauer von 25 Jahren das Recht für den Betrieb und
Weiterbestand der bestehenden Hochspannungsleitung eingeräumt werde,
einschliesslich des Rechts, die Freileitung für die Durchleitung von Daten
Dritter zu nutzen. Im Vertrag wurde angegeben, dass die Hochspannungsleitung
hierfür bereits seit Dezember 1997 vermietet worden sei.
E.
Nachdem ein freihändiger Erwerb der Rechte gescheitert war, gelangte die
Swissgrid am 9. März 2016 an den Präsidenten der ESchK Kreis 7 und ersuchte um
Bewilligung des abgekürzten Enteignungsverfahrens zur Erneuerung der
Leitungsdienstbarkeiten.
Mit Verfügung vom 29. April 2016 bewilligte der Präsident der ESchK das
abgekürzte Enteignungsverfahren (Disp.-Ziff. 1) und erlaubte der Swissgrid, die
öffentliche Planauflage durch eine persönliche Anzeige an die Betroffenen zu
ersetzen.
Am 3. Mai 2016 schickte die Swissgrid AG den drei Eigentümerinnen die
persönliche Anzeige und verlangte die Einräumung der folgenden Rechte:
"Der jeweilige Grundeigentümer der belasteten Grundstücke räumt für sich und
seine Rechtsnachfolger der Netzgesellschaft und deren Rechtsnachfolgern oder
Mitbeteiligten das Recht ein, die über die belasteten Grundstücke führende, der
Übertragung elektrischer Energie dienende Freileitung samt Zusatzeinrichtungen
und Nebenanlagen wie Leitungsmasten, Fundamente und dergleichen weiter zu
führen und zu betreiben. (...) "
F.
Gegen die Verfügung des ESchK-Präsidenten vom 29. April 2016 erhoben
A.________, B.________ und C.________ am 30. Mai 2016 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht, mit dem Begehren, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und die Sache zur Einleitung eines Plangenehmigungsverfahrens an das
ESTI zu überweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht holte einen Fachbericht des Bundesamts für Umwelt
(BAFU) zu den Immissionen des im Erdseil integrierten Lichtwellenleiters ein
(Fachbericht vom 13. März 2017). Mit Urteil vom 8. Juni 2017 wies das
Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
G.
Dagegen haben A.________, B.________ und C.________ am 17. August 2017
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
erhoben. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids; die
Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, ein ordentliches
Plangenehmigungsverfahren durchzuführen und ihr Gesuch dem ESTI als zuständige
Behörde zur Behandlung zuzustellen. Allenfalls sei das Gesuch direkt an die
Vorinstanz und durch diese ans ESTI zu überweisen. Eventualiter sei das
angefochtene Urteil bezüglich Ziff. 1 des Dispositivs aufzuheben und die
Swissgrid AG zu verpflichten, das ordentliche Enteignungsverfahren
durchzuführen.
H.
Die Swissgrid AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgerichts und die ESchK haben auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Mit Verfügung vom 2. Juli 2018 holte das Bundesgericht eine Stellungnahme des
Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) zu den aufgeworfenen fernmelderechtlichen
Fragen ein. Dieses äusserte sich am 3. September 2018. Die Beteiligten nahmen
dazu am 28. September und 2. Oktober 2018 Stellung.
I.
Am 7. September 2017 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung gewährt.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, der eine
Bewilligung zur Durchführung des abgekürzten Enteignungsverfahrens bestätigt.
Dieser Entscheid schliesst das Verfahren nicht ab, weshalb es sich um einen
Zwischenentscheid handelt.
Der angefochtene Entscheid bejaht die - von den Beschwerdeführerinnen
bestrittene - Zuständigkeit der ESchK, im enteignungsrechtlichen Verfahren über
das Gesuch der Swissgrid zu entscheiden, und lehnt deren Antrag ab, die Sache
zuständigkeitshalber an das Bundesamt für Energie zur Einleitung eines
kombinierten Planungsgenehmigungs- und Enteignungsverfahrens zu überweisen.
Dies spricht für einen Entscheid über die Zuständigkeit, gegen den die
Beschwerde nach Art. 92 Abs. 1 BGG offensteht.
Stellt man dagegen auf den erstinstanzlichen Entscheid des ESchK-Präsidenten
ab, so betrifft dieser die Zulässigkeit des abgekürzten Verfahrens. Auch dieser
prozessleitende Entscheid kann einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken, wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat. Bei diesem
Blickwinkel wäre die Beschwerde daher nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zulässig.
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die rechtzeitig
erhobene Beschwerde einzutreten.
2.
Gemäss Art. 16 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die
elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR
734.0) benötigt eine Plangenehmigung, wer eine Starkstromanlage erstellen oder
ändern will. Diesfalls entscheidet die Genehmigungsbehörde gleichzeitig mit der
Plangenehmigung über die enteignungsrechtlichen Einsprachen (Art. 16h Abs. 1
EleG).
Ist kein Plangenehmigungsverfahren durchzuführen, ist über Fragen der
Enteignung und der Entschädigung nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 (EntG;
SR 711) zu entscheiden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dies
insbesondere der Fall, wenn - ohne Änderung der bestehenden Anlage - eine
befristete Dienstbarkeit lediglich verlängert werden soll (Urteile des
Bundesgerichts 1C_333/2012 vom 18. März 2013 E. 2.3; 1E.12/2004 vom 22.
Dezember 2004 E. 1.2). Gleiches gilt, wenn die Enteignung ohne Änderung der
Anlage nachträglich erweitert wird (Urteil 1E.6/2004 vom 23. April 2004 E. 2
betr. Auferlegung eines die Durchleitungsrechte ergänzenden
Niederhalteservituts).
2.1. Vorliegend verneinte das Bundesverwaltungsgericht die Notwendigkeit eines
Plangenehmigungsverfahrens, weil keine Änderung der rechtskräftig bewilligten
Hochspannungsleitung geplant sei. Der Ersatz des bisherigen Erdseils durch ein
solches mit integriertem Lichtwellenleiter sei bereits mit
Plangenehmigungsverfügung vom 5. September 1994 rechtskräftig bewilligt worden.
Andere Gründe für die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens lägen nicht
vor.
2.2. Dem widersprechen die Beschwerdeführerinnen: Sie sind der Auffassung, die
Linienführung der Hochspannungsleitung müsse aufgrund veränderter Verhältnisse
im Plangenehmigungsverfahren überprüft werden (E. 3). Im Übrigen stelle die
Nutzung des Lichtwellenleiters für fernmelderechtliche Zwecke eine
Nutzungsänderung bzw. -erweiterung dar, die plangenehmigungspflichtig sei (vgl.
dazu unten E. 4-7). Eventualiter sei mindestens das ordentliche
Enteignungsverfahren durchzuführen (E. 8).
3.
Zunächst machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Leitungsführung müsse im
Plangenehmigungsverfahren überprüft werden, weil sich die rechtlichen und
tatsächlichen Verhältnisse seit Bewilligung der Leitung 1965 wesentlich
verändert hätten und deshalb ein Anspruch auf Verlegung der Leitung gemäss Art.
693 ZGB bestehe (mit Hinweis auf das Urteil 1C_424/2011 vom 24. Februar 2012 E.
2.5) bzw. ein Grund für den Widerruf der Plangenehmigungsverfügung vorliege
(mit Hinweis auf Urteil 1C_333/2012 vom 18. März 2013 E. 2.2).
3.1. Das Bundesverwaltungsgericht hielt fest, dass praxisgemäss ein
Verlegungsanspruch des Belasteten gemäss Art. 693 Abs. 1 ZGB nur bestehe, wenn
die Hochspannungsleitung ausschliesslich mit einer Überleitungsdienstbarkeit
gesichert sei (d.h. keine Bauverbotsservitut bestehe) und der belastete
Grundeigentümer nach erfolgter Einzonung im Bereich der Leitung eine Baute
erstellen wolle (HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes,
Band II, 1986, Rz. 70 und 125 ff. zum Elektrizitätsgesetz). Allerdings könnte
dieser Anspruch durch die Errichtung eines Bauverbotsservituts unterdrückt
werden (mit Verweis auf BGE 99 Ib 87 E. 2 in fine S. 91 und HESS/WEIBEL,
a.a.O., Rz. 70, 125 und 127 zum EleG).
Vorliegend sei zwar die ursprüngliche Parzelle Nr. 399 mit Teilzonenplan vom 2.
Januar 1968, d.h. nach der Plangenehmigungsverfügung vom 22. Juli 1965, der
Wohnzone W2 zugeteilt worden (mit Ausnahme des bewaldeten Hangs). Allerdings
sei der Bereich, über den die Hochspannungsleitung verlaufe, mit einer
Bauverbotsdienstbarkeit belastet worden. Damit seien auf den strittigen
Grundstücken entlang des Leitungstrassees weiterhin keine Bauten zulässig,
weshalb kein Verlegungsanspruch nach Art. 693 Abs. 1 ZGB entstanden sei.
Folglich dränge sich die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens zur
Überprüfung der Leitungsführung nicht auf, trotz der erfolgten (formellen)
Planänderung.
3.2. Aus diesen Erwägungen ergibt sich zunächst, dass auch die Vorinstanz von
einer Planänderung seit Erlass der Plangenehmigungsverfügung 1965 ausgegangen
ist, weshalb die diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführerinnen ins Leere
gehen.
3.3. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, die
Bauverbotsdienstbarkeit sei - gleich wie die Überleitungsdienstbarkeit - auf 50
Jahre beschränkt und bestehe daher längstens bis zum 30. Juli 2021.
Diese Behauptung kann sich jedoch weder auf den von der Vorinstanz
festgestellten Sachverhalt stützen (E. 7.3.2.1 bezieht sich ausschliesslich auf
den Ablauf der befristeten Durchleitungs- und Mastbaurechte) noch auf den
Grundbucheintrag sowie das D ispositiv und die Erwägungen des
Schätzungsentscheids vom 30. Juli 1972: Letztere erwähnen die Frist von 50
Jahren nur für die Leitungsführung, nicht aber für die Bauverbotsdienstbarkeit
(Disp.-Ziff. 2b).
Das Argument der Beschwerdeführerinnen, wonach das Bauverbot nicht länger
dauern könne als das Überleitungsrecht, erscheint auch nicht zwingend, können
doch Durchleitungsrechte verlängert werden (vgl. Urteil 1C_163/2017 vom 18.
Juli 2017 E. 4.3, zu einer Erneuerung des Überleitungsrechts bei unbefristetem
Bau- und Pflanzverbot); andernfalls (z.B. wenn die Leitung verlegt wird), kann
der Grundeigentümer die Ablösung der Bauverbotsdienstbarkeit gestützt auf Art.
781 Abs. 3 ZGB i.V.m. Art. 736 Abs. 1 ZGB verlangen.
Damit gelingt es den Beschwerdeführerinnen nicht, eine offensichtlich
unrichtige bzw. unvollständige Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz
darzulegen.
3.4. Schliesslich verweisen die Beschwerdeführerinnen auf die Überbauung des
umgebenden Gebiets, was eine wesentliche faktische Veränderung der Verhältnisse
bedeute; sie sehen darin einen Grund für den Widerruf der
Plangenehmigungsverfügung.
Die Wesentlichkeit dieser Veränderung ist jedoch weder genügend dargetan noch
ersichtlich: Die frühere Parzelle Nr. 399 lag in einem für die Bauentwicklung
vorgesehenen Bereich eines Generellen Kanalisationsprojekts, der bereits im
Zeitpunkt des Schätzungsentscheids teilweise überbaut war (vgl.
Schätzungsentscheid vom 30. Juli 1971 S. 14 f.). Die heute bestehende,
weitgehende Überbauung der Umgebung war also schon damals im Ansatz geplant und
vorhergesehen.
3.5. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn das
Bundesverwaltungsgericht sowohl einen Anspruch auf Verlegung der
Hochspannungsleitung als auch einen Widerrufsgrund für die
Plangenehmigungsverfügung vom 22. Juli 1965 verneint hat. Es kann daher
offenbleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen der Widerruf einer bereits
ausgenutzten Plangenehmigungsverfügung aus Gründen des Vertrauensschutzes
überhaupt in Betracht fiele.
4.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Nutzung der Leitung zur
Übertragung von Daten Dritter stelle eine plangenehmigungspflichtige
Nutzungsänderung dar. In diesem Zusammenhang erheben sie verschiedene
Sachverhaltsrügen.
4.1. Soweit sie beanstanden, das Bundesverwaltungsgericht habe die seit 1997
bestehende Vermietung der Anlage zur Durchleitung von Daten Dritter nicht
erwähnt, trifft dies nicht zu (vgl. Sachverhalt H in fine und E. 7.5.4.2 des
angefochtenen Entscheids). Die Vorinstanz erachtete den Sachverhalt lediglich
hinsichtlich der aktuellen Inanspruchnahme und Mitbenutzung der Anlage für
Telekommunikationsdienstleistungen als nicht erstellt (E. 7.5.4.3). Es liess
die Frage indessen offen, weil sie nicht entscheidrelevant sei. Ob dies
zutrifft, wird noch zu prüfen sein.
4.2. Die Beschwerdeführerinnen reichen Muster der Sacheinlageverträge der
Swissgrid mit ihren Rechtsvorgängerinnen ein, um zu belegen, dass die Swissgrid
Eigentümerin der Hochspannungsleitung einschliesslich des Lichtwellenleiters
geworden sei. Davon ging aber schon die Vorinstanz aus (vgl. E. 7.5.4.3 S. 28
des angefochtenen Entscheids); dies wird von der Swissgrid auch nicht
bestritten. Insofern kann offenbleiben, ob es sich bei den Unterlagen um
zulässige Noven i.S.v. Art. 99 Abs. 1 BGG handelt.
Dies gilt grundsätzlich auch, soweit die Sacheinlageverträge die gemischte
Nutzung der bestehenden Lichtwellenleiter regeln, indem sie definieren, wie
viele Fasern pro Kabel für den Betrieb des Übertragungsnetzes benötigt werden,
welche Fasern weiterhin von den Rechtsvorgängerinnen für den Datentransport für
Dritte benutzt werden dürfen und wer für die Einleitung von Verfahren zuständig
ist. Wie die Beschwerdeführerinnen selbst betonen, handelt es sich um
vertragliche Vereinbarungen, die nur die Parteien binden und im
Aussenverhältnis nicht massgebend sind.
5.
Materiell ist streitig, ob die Datendurchleitung für Dritte eine
plangenehmigungspflichtige Zweckänderung darstellt.
5.1. Das Bundesverwaltungsgericht nahm diesbezüglich eine Praxisänderung vor.
Bisher hatte es eine plangenehmigungsbedürftige Zweckänderung bzw. -erweiterung
schon dann bejaht, wenn der im Erdseil enthaltene Lichtwellenleiter neu für die
Erbringung von Telekommunikationsdiensten, d.h. für die Durchleitung von Daten
zugunsten Dritter, genutzt wurde (Urteile A-459/2011 vom 26. August 2011 E. 3.2
und A-2922/2011 vom 29. Mai 2012 E. 3.1 und 3.2). Diese Urteile wurden vom
Bundesgericht jeweils bestätigt (Urteile 1C_333/ 2012 vom 18. März 2012 E. 2.1
und 1C_424/2011 vom 24. Februar 2012 E. 2.6). Im angefochtenen Entscheid
präzisierte das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung dahin, dass ein
Plangenehmigungsverfahren nicht erforderlich sei, wenn die Nutzungsänderung
weder bauliche Änderungen erfordere noch zusätzliche Immissionen bewirke.
5.1.1. Zur Begründung verwies es auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung,
wonach Zweckänderungen ohne bauliche Anpassungen nicht baubewilligungspflichtig
seien, wenn sie keine oder nur ausgesprochen geringfügige Auswirkungen auf
Umwelt und Planung hätten (Urteil 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3.2 mit
Hinweisen; WALDMANN/HÄNNI, RPG-Handkommentar, Art. 22 Rz. 17).
Diese Voraussetzungen lägen hier vor: Der Ersatz des Erdseils durch ein
Nachrichtenseil samt Betrieb eines Lichtwellenleiters seien bereits 1994
genehmigt worden. Technisch mache es keinen Unterschied, ob lediglich Daten zur
Steuerung des Stromnetzes oder auch Daten Dritter über den Lichtwellenleiter
übermittelt würden. Für diese zusätzliche Nutzung seien keine baulichen
Anpassungen nötig. Gemäss Fachbericht des BAFU vom 13. März 2017 bewirke sie
auch keine zusätzlichen Immissionen, sondern sei umweltrechtlich irrelevant.
Die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens nach Art. 16 ff. EleG würde
unter diesen Umständen einen Leerlauf darstellen.
5.1.2. Überdies teilte das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung der
Swissgrid, wonach allfällige, für die Datenübertragung Dritter genutzte Fasern
des Lichtwellenleiters Gegenstand von separaten Bewilligungs- oder
Enteignungsverfahren sein könnten, d.h. nicht zwingend nach den für die
Genehmigung von Starkstromanlagen geltenden Regeln zu beurteilen seien: Ein
Lichtwellenleiter bestehe aus einem Bündel von zahlreichen Glasfasern, die -
sofern sie von der Betreiberin der Hochspannungsleitung nicht genutzt würden -
einzeln an Dritte zur Übertragung von Telekommunikationsdaten weitergegeben
werden könnten. Derart genutzte Fasern wiesen funktionell und betrieblich keine
Einheit mit der Hochspannungsleitung auf. Insofern seien sie vergleichbar mit
Mobilfunkantennen auf Hochspannungsleitungen, die nicht im
Plangenehmigungsverfahren gemäss EleG, sondern im Baubewilligungsverfahren zu
beurteilen seien (BGE 133 II 49 E. 6.4 S. 56 mit Hinweisen).
5.2. Die Beschwerdeführerinnen halten diese Praxisänderung für rechtswidrig.
Sie machen geltend, der Einbau des Lichtwellenleiters sei 1994 nur für die
Zwecke der Stromdurchleitung und zur Übermittlung von Steuerungsdaten bewilligt
worden; die Datendurchleitung zu Gunsten Dritter sei mit keinem Wort erwähnt
worden. Die ATEL habe 1997 eigenmächtig eine Zweckerweiterung vorgenommen,
indem sie die Anlage für die Datendurchleitung zugunsten Dritter vermietet
habe, ohne dies offenzulegen. Sie habe für diese Nutzung denn auch nie eine
Bewilligung, geschweige denn ein Durchleitungsrecht erhalten. Diese
Zweckänderung stelle eine "Änderung einer Starkstromanlage" i.S.v. Art. 16 Abs.
1 EleG dar, für die eine Plangenehmigung erforderlich sei.
Es sei unzulässig, auf das Plangenehmigungserfordernis zu verzichten, nur weil
die Zusatznutzung keine Immissionen verursache. Die Immissionen stellten nur
eines von vielen Elementen dar, die im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen
seien, z.B. zonenrechtliche, natur- und landschaftsschützerische, ästhetische,
bauliche, technische Fragen, Sicherheitsaspekte, etc.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, es handle sich bei der
Übertragungsleitung um eine gemischt genutzte Anlage, die einheitlich im
Verfahren nach EleG zu beurteilen sei. Der Lichtwellenleiter sei im Erdseil der
Hochspannungsleitung integriert und bilde baulich, funktionell und betrieblich
mit dieser eine Einheit. Es handle sich somit nicht um eine separate
Fernmeldeanlage, anders beispielsweise als bei auf Hochspannungsleitungen
montierten Mobilfunkantennen. Die Beschwerdegegnerin sei alleinige Eigentümerin
der Anlage und müsse sich daher die Datendurchleitung zu Gunsten Dritter
zurechnen lassen. Es sei rechtsmissbräuchlich, wenn sie sich auf den Standpunkt
stelle, es gehe ausschliesslich um die Erneuerung einer
Stromdurchleitungsdienstbarkeit, und die Datendurchleitung zu Gunsten Dritter
verschweige, nur um sich dem Plangenehmigungsverfahren zu entziehen.
5.3. Die Swissgrid hält fest, dass bis zum Urteil BGE 132 III 651 im Jahr 2006
alle Beteiligten davon ausgegangen seien, dass die Datenübertragung vom
Überleitungsrecht abgedeckt sei; sie sei erst im Jahr 2013 Eigentümerin der
Hochspannungsleitung geworden und nutze den Lichtwellenleiter ausschliesslich
für den Betrieb des Übertragungsnetzes.
Eine Plangenehmigung für den Lichtwellenleiter liege bereits vor (Verfügung vom
5. September 1994); darin sei der Nutzungszweck nicht beschränkt worden.
Bewilligungsrechtlich spiele es keine Rolle, ob Daten der Swissgrid für die
Steuerung der Hochspannungsleitung oder Daten Dritter übermittelt würden,
gleich wie es beim Strom nicht darauf ankomme, von wem dieser stamme.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei einzig das Überleitungsrecht gemäss
Art. 43 EleG für elektrische Energie. Die Swissgrid betreibe keine
Fernmeldedienste und könne daher das Enteignungsrecht nach Art. 36 FMG gar
nicht in Anspruch nehmen, selbst wenn sie dies wollte. Die
Beschwerdeführerinnen seien daher auf zivilrechtliche Rechtsbehelfe
(Eigentumsfreiheitsklage) zu verweisen.
Im Fall von Beseitigungsansprüchen bestünden für den Fernmeldedienstanbieter
verschiedene Handlungsoptionen, die im vorliegenden Verfahren nicht
präjudiziert werden dürften: So könne eine Enteignung nach Art. 36 FMG beim
UVEK beantragt werden; denkbar sei aber auch, dass auf die Datennutzung
verzichtet oder diese mittels Umleitungen über andere Glasfaserkabel, ohne
Inanspruchnahme des Grundstücks der Beschwerdeführerinnen, fortgesetzt werde.
Die Swissgrid betont, dass die fernmelderechtliche Nutzung des
Lichtwellenleiters unabhängig vom Betrieb der Hochspannungsleitung erfolge,
d.h. es könnten strom- und nicht strombezogene Anlagenteile unterschieden
werden. In casu würden nur 6 von 24 Fasern für betriebliche Zwecke verwendet.
Theoretisch wäre eine Verdinglichung der Nutzungsrechte an den verschiedenen
Fasern des Lichtwellenleiters möglich, z.B. mittels Dienstbarkeiten oder
Eigentumsübertragung; dies sei bislang lediglich aus Praktikabilitätsgründen
nicht geschehen. Die Swissgrid ist der Auffassung, dass strom- und nicht
strombezogene Teile des Lichtwellenleiters unterschieden werden könnten. In
casu würden nur 6 von 24 Fasern für betriebliche Zwecke verwendet. Theoretisch
wäre eine Verdinglichung der Nutzungsrechte an den verschiedenen Fasern des
Lichtwellenleiters möglich, z.B. mittels Dienstbarkeiten oder
Eigentumsübertragung; dies sei bislang lediglich aus Praktikabilitätsgründen
nicht geschehen.
5.4. Das BAKOM bestätigt in seiner Stellungnahme, dass es für den Einbau oder
das Verlegen eines Lichtwellenleiters keine spezifischen fernmelderechtlichen
Vorschriften zu beachten gebe. Wer den Lichtwellenleiter zum Datentransfer für
Dritte nutze, erbringe einen Fernmeldedienst im Sinne von Art. 3 lit. b des
Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10). Dafür sei keine
Bewilligung erforderlich, sondern nur eine Meldung an das BAKOM, das alle
Fernmeldedienstanbieterinnen registriere (Art. 4 Abs. 1 FMG).
Gemäss Art. 36 Abs. 1 FMG erteile das Departement (UVEK) das Enteignungsrecht,
wenn die Erstellung einer Fernmeldeanlage im öffentlichen Interesse liege. Nach
Auffassung des BAKOM besteht mit Blick auf die stetig zunehmenden
Kommunikationsbedürfnisse der Bevölkerung und der Wirtschaft ein grosses
allgemeines Interesse daran, über eine möglichst flächendeckende und
leistungsfähige Fernmeldeinfrastruktur zu verfügen. Da durch die Nutzung des in
die Starkstromleitung eingebauten Lichtwellenleiters keine zusätzlichen
Immissionen entstünden, wäre es aus Sicht des BAKOM bedauerlich, die
bestehende, leistungsfähige Infrastruktureinrichtung nicht für die Erbringung
von Fernmeldediensten zu beanspruchen.
Das BAKOM hält fest, dass es aus technischer Sicht weder für den
Grundeigentümer noch für die Behörden möglich sei zu kontrollieren, ob ein
Lichtwellenleiter in einer Hochspannungsleitung ausschliesslich zu
betriebsinternen Zwecken oder auch zur Datenübertragung für Dritte verwendet
werde.
6.
Das Bundesgericht befasste sich in den Urteilen 1C_424/2011 vom 24. Februar
2012 und 1C_333/2012 vom 18. März 2013 mit der Plangenehmigungspflicht von
baulich unveränderten Hochspannungsleitungen und bestätigte die damals
angefochtenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts. Allerdings stellte es im
ersten Entscheid vor allem auf die veränderten planerischen Gegebenheiten ab:
Müsse schon deshalb ein Plangenehmigungsverfahren durchgeführt werden, sei in
diesem auch über die Bewilligung für den Lichtwellenleiter mit erweiterter
Zwecksetzung zu befinden (1C_424/2011 E. 2.6). Im zweiten Entscheid stand keine
zusätzliche Nutzung für Telekommunikationsdienste zur Diskussion, weshalb das
Bundesgericht lediglich auf das Urteil 1C_424/2011 verwies, ohne sich näher mit
der Frage zu befassen (1C_333/2012 E. 2.1). Insofern rechtfertigt sich eine
vertiefte Prüfung im vorliegenden Fall.
6.1. Zweck des kombinierten Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahrens ist die
umfassende Abklärung der Zulässigkeit der Anlage unter sämtlichen rechtlichen
Gesichtspunkten in einem konzentrierten Entscheidverfahren, aufgrund einer
umfassenden Interessenabwägung (vgl. KATHRIN DIETRICH, in: Kratz/Merker/Tami/
Rechsteiner/Föhse, Kommentar zum Energierecht, Bd. 1, Bern 2016, Art. 16 EleG,
N. 18 ff.). Die Plangenehmigungsverfügung ersetzt dabei die Baubewilligung und
die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (DIETRICH, a.a.O. N. 18). Sind
ausschliesslich enteignungsrechtliche Fragen streitig, bedarf es grundsätzlich
keines Plangenehmigungsverfahrens, sondern es genügt das enteignungsrechtliche
Verfahren (vgl. die oben in E. 2 zitierte Rechtsprechung).
6.2. Art. 16 Abs. 1 EleG knüpft an die Erstellung oder Änderung einer
Starkstromanlage an. Dies entspricht der Regelung für die Baubewilligung in
Art. 22 Abs. 1 RPG, wonach Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung
"errichtet oder geändert" werden dürfen. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche
Massnahmen der Baubewilligungspflicht, es sei denn, die Nutzungsänderung habe
keine oder ausgesprochen geringfügige Auswirkungen auf Raum und Umwelt (BGE 113
Ib 219 E. 4d S. 223 mit Hinweisen), so dass kein Interesse der Öffentlichkeit
oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 139 II 134 E. 5.2
S. 139 f.). Eine Baubewilligung ist insbesondere erforderlich, wenn die neue
Nutzung zu höheren Immissionen führt (vgl. Urteile 1A.216/2003 vom 16. März
2004 E. 3, in: URP 2004 S. 349; 1C_120/2012 vom 22. August 2012 E. 3.3). So
erachtete das Bundesgericht die Umwandlung des Cafébereichs eines
Golfclubhauses in ein Restaurant mit umfassendem Speiseangebot als
baubewilligungspflichtig, weil dies eine deutlich breitere und intensivere
Nutzung ermögliche als eine Cafeteria mit ausschliesslich kalter Küche; damit
könne sich auch der Besucherkreis erheblich erweitern und der Zubringerverkehr
erhöhen, was Auswirkungen auf die Standortgebundenheit des Betriebs haben
könnte (Urteil 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3.3).
Es erscheint sachgerecht, diese Rechtsprechung auch auf Art. 16 Abs. 1 EleG zu
übertragen und Nutzungsänderungen oder -erweiterungen ohne bauliche Vorkehren
von der Plangenehmigungspflicht auszunehmen, sofern diese keine oder nur so
geringfügige Auswirkungen auf Raum und Umwelt haben, dass keine neue
Beurteilung erforderlich erscheint. Dies setzt jedenfalls voraus, dass die
beabsichtigte neue Nutzung nicht schon per se bewilligungspflichtig ist.
6.3. Vorliegend hielt das BAFU in seinem Fachbericht fest, dass die Nutzung des
Lichtwellenleiters für die Datenübertragung für Dritte keine zusätzlichen
Immissionen erzeuge; dies wird von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten.
Andere Auswirkungen auf Raum und Umwelt (z.B. Zubringerverkehr,
Wartungsarbeiten) sind weder dargetan noch ersichtlich, weshalb die zusätzliche
Nutzung keine Fragen aus Sicht von Natur, Landschaft, Ästhetik, Technik oder
Sicherheit aufwirft. Die fernmelderechtliche Nutzung der Leitung unterliegt
auch keiner spezifischen Bewilligung: Das FMG enthält keine anlagespezifischen
Anforderungen, sondern lediglich eine Anmeldepflicht für Betreiber von
Fernmeldediensten (Art. 4).
In dieser Situation ist nicht ersichtlich, welche anlagen- und raumbezogenen
Fragen im Plangenehmigungsverfahren noch zu prüfen wären. Dies spricht für die
Durchführung eines selbstständigen Enteignungsverfahrens.
6.4. Nichts anderes ergibt sich aus der Rechtsprechung für die Bewilligung sog.
gemischter Bauten und Anlagen, die verschiedenen Nutzungen dienen (vgl. BGE 127
II 227 E. 4 S. 234 zu Kreuzungsbauwerken). Diese werden in der Regel einem
einzigen Verfahren unterstellt, je nachdem, welche Zwecksetzung überwiegt. Die
Durchführung separater Verfahren für einzelne Bauteile ist indessen nicht
ausgeschlossen, wenn diese zwar einen baulichen Zusammenhang mit der
Hauptanlage aufweisen, funktionell und betrieblich aber von dieser unabhängig
sind. Dies ist der Fall bei Mobilfunkanlagen, die auf dem Mast einer
Hochspannungsleitung errichtet werden: Für sie ist nicht das
Plangenehmigungsverfahren nach EleG massgeblich, sondern sie unterliegen dem
kantonalen Baubewilligungsverfahren (BGE 133 II 49 E. 6.4 S. 56).
Vorliegend ist der Lichtwellenleiter in das Erdseil integriert und dient auch
der Steuerung des Elektrizitätsnetzes, weshalb er eine funktionelle und
betriebliche Einheit mit der Hochspannungsleitung bildet. Über den Einbau des
Lichtwellenleiters wurde denn auch 1994 im Plangenehmigungsverfahren gesamthaft
entschieden. Eine Differenzierung nach einzelnen Fasern, je nachdem, welche Art
von Daten darin übertragen werden, wurde damals nicht vorgenommen. Sie
erschiene auch wenig zweckmässig, weil die Nutzung der Fasern nach aussen nicht
erkenn- und überprüfbar ist (vgl. unten E. 7.4).
7.
Ein Festhalten am Plangenehmigungsverfahren könnte sich unter diesen Umständen
allenfalls rechtfertigen, wenn das selbstständige Enteignungsverfahren den
Grundeigentümern keinen genügenden Rechtsschutz bieten würde.
7.1. Dies machen die Beschwerdeführerinnen sinngemäss geltend: Der Verzicht auf
ein kombiniertes Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren nach Art. 16 ff.
EleG habe zur Folge, dass die betroffenen Grundeigentümer die zusätzliche
Nutzung der Hochspannungsleitung zu Telekommunikationszwecken hinnehmen
müssten, ohne dass die Voraussetzungen einer Enteignung geprüft noch eine
Entschädigung dafür festgesetzt werde; dies widerspreche der Eigentumsgarantie
(Art. 26 BV). Die Swissgrid sei aufgrund der Nutzung ihrer Anlage für den
Datentransport zugunsten Dritter verpflichtet, dafür ein neues
Dienstbarkeitsrecht zu erwerben, und dürfe sich dieser Pflicht nicht entziehen,
indem sie nur die Erneuerung des Stromdurchleitungsrechts beantrage.
7.2. Tatsächlich ging das Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid
davon aus, dass Datendurchleitungsrechte für Dritte nicht Gegenstand des
hängigen Enteignungsverfahrens seien. Es hielt fest, dass die Swissgrid auch
nicht zur Einleitung eines Enteignungsverfahrens für weitere Rechte gezwungen
werden könne, da der Entscheid hierzu allein ihr als Enteignerin obliege und
nicht der ESchK oder einem Privaten. Soweit die Beschwerdeführerinnen eine
Durchleitung von Daten Dritter geltend machen, seien sie deshalb auf die
zivilrechtlichen Rechtsbehelfe (insbesondere Eigentumsfreiheitsklage) zu
verweisen.
7.3. In der Tat steht Grundeigentümern bei unbefugter Nutzung ihrer
Liegenschaft ein zivilrechtlicher Abwehranspruch nach Art. 641 Abs. 2 ZGB zu,
und zwar unabhängig davon, ob die Nutzung zu zusätzlichen Immissionen oder gar
zu einer Schädigung des Grundstücks führt: Wie in BGE 132 III 651 E. 7 S. 654
f. ausgeführt wurde, wird bereits mit dem Spannen eines Erdseils mit
Glasfaserkabel über fremden Boden unmittelbar in das Eigentum eingegriffen.
Dieser Eingriff ist nur gerechtfertigt, wenn er sich auf einen
Dienstbarkeitsvertrag oder eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
stützen kann. In BGE 132 III 651 E. 9 S. 657 f. hielt das Bundesgericht fest,
dass Art. 35 Abs. 1 FMG lediglich die Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch
(wie Strassen, Fusswege, etc.) verpflichte, dessen Nutzung für den Bau und
Betrieb von Leitungen zu bewilligen. Das in Art. 36 FMG vorgesehene
Enteignungsrecht für Fernmeldeanlagen stehe den Betreibern nicht von Gesetzes
wegen zu, sondern müsse vom UVEK in jedem Einzelfall erteilt werden.
An dieser Rechtslage hat auch das Bundesgesetz über die Stromversorgung vom 23.
März 2007 (StromVG; SR 734.7) nichts geändert: Dieses regelt nur das nationale
Übertragungsnetz für die Stromversorgung; die Datenübertragung für Dritte wird
im Gesetz nicht thematisiert und es werden weder der Swissgrid noch ihren
Rechtsvorgängerinnen oder Dritten hierfür Überleitungsrechte gegenüber privaten
Grundeigentümern eingeräumt.
7.4. Allerdings ist den Beschwerdeführerinnen zuzugeben, dass die
Rechtsdurchsetzung auf dem Zivilrechtsweg faktisch sehr schwierig, wenn nicht
gar unmöglich ist: Wie das BAKOM bestätigt hat, ist es für Aussenstehende
(Private wie Behörden) nicht erkennbar, ob ein Lichtwellenleiter überhaupt zu
fernmelderechtlichen Zwecken genutzt wird und wenn ja, von wem, wann und in
welchem Umfang.
Dies illustriert der vorliegende Fall: Das Bundesverwaltungsgericht erachtete
es zwar als erwiesen, dass der Lichtwellenleiter seit 1997 für die Durchleitung
von Daten Dritter verwendet worden sei. Ob dies auch heute noch der Fall sei,
stehe indessen nicht fest; insoweit sei der Sachverhalt nicht erstellt (vgl.
oben E. 4.1).
Für den Grundeigentümer ist es daher kaum möglich, eine Eigentumsverletzung zu
beweisen. Selbst wenn er (z.B. mithilfe von Beweiserleichterungen) vor Gericht
obsiegt, kann er nicht kontrollieren, ob das erstrittene Durchleitungsverbot
eingehalten wird. Insofern ist der Verweis einzig auf den Zivilrechtsweg nicht
ausreichend.
7.5. Zu prüfen ist deshalb im Folgenden, inwiefern die Beschwerdeführerinnen
ihre Anliegen im Enteignungsverfahren einbringen können.
7.5.1. Die Enteignung für faktisch bereits in Anspruch genommene Rechte soll
erstmals im bundesrätlichen Entwurf für die Änderung des Enteignungsgesetzes
vom 1. Juni 2018 (BBl 2019 2017 ff.) geregelt werden (vgl. dazu Botschaft des
Bundesrats vom 1. Juni 2018, BBl 2018 4713 ff., insbes. S. 4740 f.). E-Art. 37
EntG sieht vor, dass der Enteigner in diesen Fällen verpflichtet ist, bei der
zuständigen Behörde die Einleitung des Enteignungsverfahrens zu beantragen
(Abs. 1); zudem wird neu auch dem Enteigneten ein Antragsrecht eingeräumt (Abs.
2).
7.5.2. Nach geltendem Recht wird das Enteignungsverfahren dagegen nur auf
Antrag des Enteigners eröffnet. Private können nicht direkt an die
Schätzungskommission gelangen, sondern müssen beim Enteigner die Eröffnung
eines Enteignungsverfahrens verlangen (BGE 115 Ib 411 E. 2a S. 413 mit
Hinweis). Dieser darf allerdings die Verfahrenseröffnung nur ausnahmsweise
ablehnen, z.B. wenn die geltend gemachten Rechte verjährt oder verwirkt sind
(BGE 112 Ib 176 E. 3a-c S. 177 ff.); notfalls kann die Weigerung des Enteigners
gerichtlich angefochten werden (vgl. BGE 116 Ib 249 E. 2b S. 253). Insofern hat
der Enteignete auch nach geltendem Recht die Möglichkeit, die
Verfahrenseröffnung gerichtlich zu erzwingen.
Allerdings ist auch diese Rechtsdurchsetzung für den Grundeigentümer faktisch
sehr schwierig, wenn er nicht weiss, ob, wann und durch wen Daten Dritter durch
den Lichtwellenleiter übermittelt werden und sich die Swissgrid (als
Eigentümerin der Anlage) auf den Standpunkt stellt, sie erbringe selbst keine
Fernmeldedienste und benötige daher kein Datendurchleitungsrecht.
7.6. Insofern kann auf das Plangenehmigungsverfahren, in dem alle - Projekt und
Enteignung betreffende - Rügen erhoben und gesamthaft geprüft werden können
(DIETRICH, a.a.O., Rz. 11 zu Art. 16f EntG), nur verzichtet werden, wenn
sichergestellt ist, dass auch im selbstständigen Enteignungsverfahren über alle
notwendigen Rechte entschieden wird. Dazu gehören - entgegen der Auffassung der
Swissgrid - auch die Datendurchleitungsrechte für Dritte:
Im Plangenehmigungsverfahren 1994 wurde der Einbau eines Erdseils mit
integriertem Lichtwellenleiter bewilligt, der wesentlich mehr Fasern aufweist,
als für den Betrieb des Stromnetzes benötigt werden. Die Anlage ist daher
baulich auf eine fernmelderechtliche Nutzung ausgelegt. Diese Nutzung wurde in
der Plangenehmigung nicht ausgeschlossen (anders als im Fall 1C_128/2015 vom 9.
November 2015) und wurde seit 1997 auch effektiv praktiziert.
Heute ist die Swissgrid Eigentümerin der Hochspannungsleitung und des darin
befindlichen Lichtwellenleiters. Sofern deren Rechtsvorgängerin oder Dritte
einzelne Fasern zu fernmelderechtlichen Zwecken nutzen, tun sie dies mit
Einverständnis der Swissgrid, gestützt auf vertragliche Vereinbarungen, die den
Grundeigentümern nicht bekannt sind und ihnen auch nicht entgegengehalten
werden können. In dieser Situation ist es Sache der Swissgrid, sämtliche
notwendigen Dienstbarkeiten zu erwerben. Das Durchleitungsrecht darf deshalb
nicht auf den Stromtransport beschränkt werden, sondern muss auch den
Datentransport für Dritte umfassen. Davon ging ursprünglich auch die Swissgrid
aus, deren Offerte das Recht auf Datenübertragung für Dritte sowie eine
Nachentschädigung für diese Nutzung seit 1997 umfasste. Ihr Antrag im
Enteignungsverfahren ist daher in diesem Sinne auszulegen.
7.7. Lässt sich somit im Enteignungsverfahren über sämtliche
enteignungsrechtlichen Einwendungen der Beschwerdeführerinnen entscheiden -
auch mit Bezug auf die fernmelderechtliche Nutzung - bedarf es auch unter
diesem Blickwinkel nicht der Einleitung eines Plangenehmigungsverfahrens.
Zuständig für den Entscheid über das Enteignungsgesuch ist daher grundsätzlich
die ESchK. Diese wird, soweit nötig, die Sache anderen zuständigen Behörden
übermitteln müssen (Art. 8 VwVG), namentlich für die Erteilung des
Enteignungsrechts nach Art. 36 FMG, für die das Departement (UVEK) zuständig
ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6750/2016 vom 21. Juni 2017 E.
3).
8.
Eventualiter machen die Beschwerdeführerinnen geltend, es müsse das ordentliche
Enteignungsverfahren durchgeführt werden.
8.1. Gemäss Art. 33 EntG kann mit Bewilligung des Präsidenten der
Schätzungskommission die öffentliche Planauflage durch eine persönliche Anzeige
ersetzt werden, sofern die von der Enteignung Betroffenen genau bestimmt werden
können und eine der in lit. a-d genannten Voraussetzungen vorliegt,
insbesondere verhältnismässig wenige Enteignete betroffen sind (lit. a).
8.2. Das Bundesverwaltungsgericht bejahte die Voraussetzungen nach Art. 33 lit.
a EntG: Die Enteigneten seien aufgrund der Trasseeführung der
Hochspannungsleitung genau bestimmbar; es handle sich um sämtliche
Grundeigentümer von belasteten Grundstücken, mit denen sich die Swissgrid nicht
auf einen freihändigen Erwerb der benötigten Dienstbarkeiten habe einigen
können. Vorliegend sei nur bei sieben Grundstücken keine Einigung erzielt
worden, weshalb nur wenige Personen vom Enteignungsverfahren betroffen seien.
Angesichts der überschaubaren Anzahl von Grundeigentümern sei nach menschlichem
Ermessen sichergestellt, dass durch die persönliche Anzeige sämtliche von der
Enteignung Betroffenen erfasst werden könnten (mit Hinweis auf HESS/WEIBEL,
Band I, Art. 33 N. 6).
8.3. Die Beschwerdeführerinnen machen dagegen geltend, es sei nicht auf die
Anzahl der noch verbleibenden Enteigneten abzustellen, sondern von der
Gesamtzahl der Personen, die von der Hochspannungsleitung betroffen seien. Sie
begründen diese Auslegung von Art. 33 lit. a EntG jedoch nicht näher. Sie
leuchtet auch nicht ein, weil lit. a ausdrücklich auf die von der Enteignung
betroffenen Personen abstellt - dazu gehören Personen, die freiwillig eine
Vereinbarung mit der Swissgrid abgeschlossen haben, gerade nicht.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen
kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Allerdings ist bei der Kostenbemessung dem
Umstand Rechnung zu tragen, dass ihre Beschwerde Anlass für eine Praxisänderung
war, d.h. sie nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
Anlass zur Beschwerdeführung hatten. Dies rechtfertigt es, die Gerichtskosten
zu kürzen.
9.2. Die Swissgrid prozessiert als Betreiberin des nationalen
Übertragungsnetzes, das gemäss StromVG eine öffentliche Aufgabe darstellt. Sie
trägt daher keine Kosten und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 66 Abs. 4 und 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Den Beschwerdeführerinnen werden gekürzte Gerichtskosten in Höhe von Fr.
1'000.-- auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Präsidenten der Eidgenössischen
Schätzungskommission, Kreis 7, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und
dem Bundesamt für Kommunikation schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. März 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Gerber