I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.415/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_415/2017
Sentenza del 17 novembre 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dagli avv.ti Mario Molo e dott. Davide Cerutti,
ricorrente,
contro
1. B.________,
2. C.________,
patrocinato dall'avv. dott. Lorenzo Anastasi,
Già Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Stefano Manetti,
Municipio di Bellinzona, piazza Nosetto, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa,
6501 Bellinzona.
Oggetto
Ordine di demolizione parziale di un terrapieno,
ricorso contro la sentenza emanata il 31 maggio 2017
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2015.485).
Fatti:
A.
Con decisione del 26 gennaio 2012 il Municipio del Comune di X.________, nel
frattempo confluito per aggregazione in quello nuovo di Bellinzona, ha intimato
a A.________ l'ordine di demolizione parziale di un terrapieno realizzato
abusivamente, decisione confermata il 14 novembre 2012 dal Consiglio di Stato e
il 3 marzo 2014 dal Tribunale cantonale amministrativo. Con sentenza 1C_215/
2014 dell'11 dicembre 2014 il Tribunale federale ha respinto, in quanto
ammissibile, un ricorso dell'interessata.
B.
Con istanza del 20 ottobre 2015 A.________, assistita da una patrocinatrice, ha
chiesto al Tribunale cantonale amministrativo, in via superprovvisionale, di
sospendere l'esecuzione della sentenza del 3 marzo 2014 riguardo all'ordine di
demolizione e, in via principale, in accoglimento della domanda di revisione,
di annullare l'ordine di ripristino. Mediante giudizio del 31 maggio 2017 la
Corte cantonale, negata la propria competenza poiché l'istanza doveva essere
presentata al Tribunale federale, l'ha dichiarata irricevibile.
C.
Avverso questa decisione A.________ presenta un ricorso in materia di diritto
pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale. Chiede, concesso al gravame l'effetto sospensivo, in via principale
di annullare la decisione impugnata e di ritornare gli atti alla Corte
cantonale, affinché esamini nel merito l'istanza di revisione; in via
subordinata, di ritornarglieli affinché la trasmetta per competenza al
Tribunale federale e in via ancora più subordinata, formula questa conclusione
anche per il ricorso sussidiario in materia costituzionale.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto
cantonale. Al ricorso è stato conferito l'effetto sospensivo in via
superprovvisionale.
Diritto:
1.
1.1. Come noto alla ricorrente (sentenza 1C_215/2014, citata, consid. 1.2), il
ricorso in materia di diritto pubblico contro una decisione dell'autorità
cantonale di ultima istanza in materia edilizia è ammissibile sotto il profilo
degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Il
ricorso sussidiario in materia costituzionale è quindi inammissibile. La
legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.2. Quando l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso irricevibile per
ragioni formali e non procede all'esame di merito, la ricorrente deve addurre
perché sarebbe stata accertata in modo arbitrario l'assenza dei presupposti
formali, in concreto la propria incompetenza (DTF 139 II 233 consid. 3.2 pag.
235; 118 Ib 134 consid. 2).
1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo
sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il
Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF
142 I 99 consid. 1.7.1 pag. 106). Quando la ricorrente, come in concreto,
invoca la violazione di diritti costituzionali (buona fede), il Tribunale
federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto
se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (
DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286).
1.4. La ricorrente adduce che la vertenza concerne in sostanza
l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, che il
Tribunale federale esamina sotto il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta
quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma
occorre che lo sia anche nel suo risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che
spetta alla ricorrente dimostrare (DTF 133 II 396 consid. 3.2). Non risulta per
contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe
entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 141 I 70
consid. 2.2 pag. 72).
2.
2.1. La Corte cantonale, richiamato l'art. 57 della legge ticinese sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm) relativo alla revisione,
si è ritenuta incompetente a pronunciarsi sull'istanza. Ha ricordato che il
ricorso in materia di diritto pubblico costituisce un rimedio giuridico
devolutivo e di massima riformatorio, richiamando al riguardo l'art. 107 cpv. 3
LTF secondo cui quando il Tribunale federale accoglie un ricorso esso può
statuire nel merito o rinviare la causa all'autorità inferiore, per cui la sua
decisione subentra a quella impugnata. Ne ha pertanto dedotto, richiamando
giurisprudenza e dottrina, che l'istanza di revisione poteva essere presentata
soltanto al Tribunale federale, ultima istanza ad essersi confrontata con il
merito della vertenza, il cui giudizio dell'11 dicembre 2014, vista la
reiezione del ricorso, è l'unico a essere cresciuto in giudicato (art. 61 LTF).
Ha quindi dichiarato irricevibile l'istanza di revisione.
2.2. La ricorrente sostiene che con questa argomentazione la Corte cantonale
avrebbe applicato in maniera arbitraria e costitutiva di un formalismo
eccessivo la normativa cantonale relativa alla revisione.
2.3. Ella ammette nondimeno, rettamente, che contrariamente al precedente
ricorso di diritto pubblico dell'abrogata OG, quello in materia di diritto
pubblico istituito dalla LTF ha effetto devolutivo, ciò che risulta chiaramente
dalla pubblicata e quindi notoria giurisprudenza (DTF 141 II 14 consid. 1.5
pag. 24; 138 II 386 consid. 6.2 pag. 389 seg., 169 consid. 3.3 pag. 171). Ne
segue quindi che la domanda di revisione dev'essere presentata contro la
sentenza del Tribunale federale e non avverso il giudizio dell'autorità
cantonale. L'accenno ricorsuale che sotto l'egida dell'OG ciò era il caso
soltanto per il ricorso di diritto amministrativo, ma non per quello di diritto
pubblico, chiaramente non è decisivo.
2.4. Riguardo alle sentenze richiamate nel criticato giudizio (2C_462/2014 del
24 novembre 2014 consid. 2.2 e 8C_602/2011 del 30 settembre 2011 consid. 1.3),
che rinviano alla prassi pubblicata e alla dottrina relativa alla LTF (al
riguardo vedi inoltre PIERRE FERRARI, in: Commentaire de la LTF, 2aed., n. 6 ad
art. 123), la ricorrente si limita ad addurre che tale prassi menziona anche
sentenze che si riferiscono all'OG. Il rilievo è ovviamente ininfluente.
D'altra parte la ricorrente, disattendendo le citate esigenze di motivazione (
art. 42 LTF), non si confronta con la dottrina richiamata nella decisione
impugnata e nelle citate sentenze.
2.5. Chiaramente a torto sostiene poi che nella citata sentenza 1C_215/2014 il
Tribunale federale avrebbe definito come nuovo il tema del bosco e della sua
distanza dal terrapieno litigioso. Invero al considerando 2.3 da lei
richiamato, con riferimento al principio della parità di trattamento, esso ha
solo rilevato che la fotografia di un muro in cemento relativo a un altro fondo
costituiva un inammissibile mezzo di prova nuovo. L'assunto ricorsuale secondo
cui questa censura è stata dichiarata inammissibile e il ricorso respinto, per
cui il tema del bosco sarebbe stato dichiarato inammissibile con la conseguenza
che su questo punto la sentenza del Tribunale federale non si sarebbe
sostituita a quella della Corte cantonale, rimasta pertanto competente per la
revisione, è privo di fondamento. È del resto evidente che l'effetto devolutivo
subentra anche in caso di reiezione di un ricorso in materia di diritto
pubblico (DTF 138 II 386 consid. 6.2 pag. 389 seg. e rinvii; sentenza 8C_602/
2011, citata, consid. 1.3 e 1.4).
Nella citata sentenza 1C_215/2014 la questione della distanza minima dal bosco
del manufatto litigioso è stata trattata nei considerandi 3.2 e 3.4. In tale
ambito è stato ripreso quanto ritenuto dalla Corte cantonale, ossia che dopo
l'annullamento della licenza in sanatoria del 13 gennaio 1999, la grave
violazione del diritto materiale era stata accertata in maniera definitiva e
non poteva quindi più essere rimessa in discussione considerato che l'opera
litigiosa divergeva chiaramente da quanto autorizzato all'epoca e invadeva
inoltre abbondantemente la fascia di rispetto del bosco, dove è esclusa la
concessione di qualsiasi deroga (consid. 3.2). La ricorrente disattende anche
che la sua argomentazione, secondo cui non sarebbe sussistito un interesse a
ristabilire il rispetto delle distanze dal bosco era ininfluente, decisiva
essendo la mancata autorizzazione dell'opera litigiosa (consid. 3.4).
3.
3.1. La ricorrente rileva che qualora la questione dell'incompetenza della
Corte cantonale fosse stata chiara, essa non avrebbe dovuto procedere allo
scambio degli allegati, nel cui ambito neppure il Municipio l'aveva contestata.
Sostiene che con tale agire essa avrebbe violato il principio della buona fede
(art. 5 cpv. 3 e 9 Cost.), facendole credere, inducendola in errore, d'essere
l'autorità competente a pronunciarsi sull'istanza di revisione.
3.2. Certo, mal si comprende perché nella fattispecie i giudici cantonali hanno
ordinato risposta, replica e duplica. Nel ricorso in esame la ricorrente non fa
tuttavia valere d'aver subito un qualsiasi pregiudizio giuridico da questo
irrito modo di agire. La sentenza 5A_28/2015 del 22 maggio 2015 consid. 3.2, da
lei richiamata, non è comunque decisiva per la questione del rispetto dei
termini. In quella causa, ritenuto che una corte cantonale aveva proceduto a
uno scambio di scritti permettendo alla ricorrente di legittimamente pensare
alla ricevibilità del suo appello, il ricorso era stato accolto e la causa
rinviata all'autorità inferiore affinché istruisse proprio la questione del
rispetto del termine di appello e la tempestività del ricorso, in
considerazione delle contraddizioni esistenti al riguardo. Estremi che non si
presentano nella causa in esame. La questione della tempestività della domanda
di revisione presentata al Tribunale federale è oggetto della parallela causa
1F_21/2017.
3.3. Contrariamente all'assunto ricorsuale, la Corte cantonale non era tenuta a
offrire alla ricorrente la possibilità di esprimersi sulla questione della sua
competenza, quesito ch'essa deve esaminare d'ufficio (art. 5 LPAmm). Non si
trattava in effetti di pronunciarsi su determinati fatti, come per esempio la
data del timbro postale (DTF 124 V 372 consid. 3b pag. 375; sentenza 1P.446/
2004 del 28 settembre 2004 consid. 2; sul diritto di essere sentito vedi DTF
143 V 71 consid. 4.1 pag. 72) o sulla ricezione della decisione impugnata,
questione litigiosa nella richiamata sentenza 5A_28/2015, ma di applicare norme
e prassi, notorie, sulle quali ha fondato la propria decisione.
4.
4.1. La Corte cantonale ha deciso di non trasmettere d'ufficio la domanda di
revisione al Tribunale federale per competenza, poiché l'istante si era
limitata a chiedere la revisione della propria sentenza del 3 marzo 2014,
ritenendo implicitamente che il Tribunale federale non avrebbe potuto andare
oltre la conclusione formulata dalla ricorrente (art. 107 cpv. 1 LTF).
4.2. Al riguardo, la ricorrente non fa valere una violazione dell'art. 6 cpv. 1
LPAmm, secondo cui l'autorità incompetente trasmette d'ufficio gli atti a
quella competente, sia essa cantonale o federale, limitandosi a richiamare
l'analoga disciplina prevista dagli art. 8 cpv. 1 PA (RS 172.021) e 48 cpv. 3
LTF, norme volte a evitare formalismi eccessivi e un diniego di giustizia (DTF
140 III 636 consid. 3.5 pag. 641).
Del resto, secondo la giurisprudenza, la trasmissione d'ufficio si giustifica
quando l'inoltro di un ricorso a un'istanza incompetente avviene in seguito a
un'indicazione dei rimedi di diritto viziata, a una svista o a dubbi di una
parte, ma non di massima quando l'autorità incompetente è stata adita, come nel
caso di specie, consapevolmente (DTF 140 III 641 consid. 3.5 in fine pag. 641
con riferimenti anche alla dottrina; sentenza 2C_610/2010 del 21 gennaio 2011
consid. 2.5).
In concreto, nell'istanza di revisione presentata alla Corte cantonale, la
ricorrente, assistita da una patrocinatrice, esprimendosi sulla questione della
competenza ha espressamente precisato che " allorquando il Tribunale federale
respinge o dichiara irricevibile un ricorso di diritto pubblico, la sua
sentenza non si sostituisce alla decisione dell'ultima istanza cantonale
attaccata; questa rimane in forza di cosa e è soggetta alla revisione cantonale
(cfr. STF 134 III 699, 134 III 45 consid. 2.2 e 2.3 p. 47/48, con le referenze
citate, Marco Borghi e Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ed. CFPG, pag. 194") e richiamato poi l'art. 57 lett. b LPAmm,
sottolineando ch'era quindi legittimo chiedere la revisione alla Corte
cantonale. Ora, il richiamo dottrinale e le invocate sentenze si riferiscono
chiaramente a domande di revisione di sentenze emanate in seguito all'inoltro
di previgenti ricorsi di diritto pubblico, rimedio straordinario previsto
dall'abrogata OG. La sentenza 1C_215/2014, citata, come doveva essere noto alla
ricorrente, concerne per contro un ricorso in materia di diritto pubblico
disciplinato dalla LTF, munito di effetto devolutivo (consid. 1.2, sebbene ella
l'avesse erroneamente intitolato " ricorso di diritto pubblico, Art. 82 e rel.
LTF "). Certo ci si potrebbe chiedere se la conclusione tratta dalla
ricorrente, manifestamente errata, sia dovuta a una svista, a un errore o sia
effettivamente voluta. Ora, come già stabilito dal Tribunale federale, che la
revisione di una sua sentenza non può aver luogo dinanzi a un'autorità
cantonale rientra nelle conoscenze elementari di un legale (sentenza 2C_462/
2014 del 24 novembre 2014 consid. 3.3).
La questione non dev'essere comunque esaminata oltre, rilevato che in seguito
all'emanazione della decisione impugnata la ricorrente ha inoltrato una domanda
di revisione al Tribunale federale (causa 1F_21/2017, decisa in data odierna).
4.3. Giova inoltre ricordare che se un'esigenza di forma si fonda su un motivo
oggettivo, la sua applicazione rigorosa di massima non contravviene al divieto
del formalismo eccessivo, in particolare riguardo all'agire di specialisti,
segnatamente di avvocati (cfr. DTF 141 III 270 consid. 3.3 in fine pag. 273;
138 I 49 consid. 8.3.2 pag. 53; decisione della Corte europea dei diritti
dell'uomo del 12 settembre 2017 nella causa Michel Clavien c. Svizzera). La
ricorrente, assistita da una legale, sapeva d'aver inoltrato un ricorso in
materia di diritto pubblico comportante quindi notoriamente l'effetto
devolutivo. L'impugnata decisione d'irricevibilità dev'essere pertanto
confermata (sentenza 8C_602/2011, citata, consid. 1.4).
5.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di effetto
sospensivo.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Consiglio
di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 17 novembre 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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