I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.36/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_36/2017
Arrêt du 19 octobre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Karlen, Juge présidant,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par
Me Alain Dubuis, avocat,
recourante,
contre
Département de l'environnement, des transports et de l'agriculture de la
République et canton de Genève, Direction générale de l'environnement, Service
des affaires juridiques de l'environnement (SAJE), chemin de la Gravière 6,
1227 Les Acacias.
Objet
amende administrative,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 29 novembre 2016.
Faits :
A.
A.________ SA a entrepris des travaux de rénovation dans des appartements d'un
immeuble situé sur la parcelle n ^o 2346 de la commune de Vernier dont elle est
propriétaire. Lors d'une inspection le 20 juin 2013, le Service de toxicologie
de l'environnement bâti (ci-après: STEB) a constaté que deux chantiers de
rénovation avaient été entrepris aux 15ème et 22ème étages de cet immeuble, sis
au 8 de l'avenue du Lignon; selon le procès-verbal d'inspection, des
interventions sans précaution, en l'absence de diagnostic amiante avant
travaux, avaient été entreprises sur des matériaux susceptibles de contenir de
l'amiante. Le laboratoire B.________ SA a procédé à l'examen d'échantillons
prélevés sur place par le STEB et a constaté, dans son rapport du 26 juin 2013,
la présence d'amiante chrysotile dans la colle ainsi que dans les dallettes de
sol des cuisines des appartements.
Par décision du 26 juin 2013 (déclarée exécutoire nonobstant recours), le
Département genevois de l'intérieur, de la mobilité et de l'environnement
(devenu depuis lors le Département de l'environnement, des transports et de
l'agriculture [DETA]), soit pour lui le STEB, a ordonné la suspension immédiate
des chantiers et la réalisation d'une expertise amiante; A.________ devait
mandater une entreprise de désamiantage reconnue pour retirer les matériaux
amiantés qui avaient été endommagés par les travaux; la reprise des travaux
était conditionnée à la remise de divers rapports. Le 16 octobre 2013, le STEB
a constaté, lors d'une nouvelle inspection locale, que A.________ n'avait pas
réalisé d'expertise amiante et que les travaux étaient en cours d'achèvement au
15 ^ème étage et achevés au 22 ^ème étage, l'appartement étant occupé par une
locataire (cf. procès-verbaux d'inspection du 16 octobre 2013).
Le même jour, le STEB a inspecté un chantier de rénovation d'un appartement du
14ème étage; il a constaté que des interventions sans précaution, en l'absence
de diagnostic amiante avant travaux, avaient été entreprises sur des matériaux
susceptibles de contenir de l'amiante. Le DETA a ordonné, le 18 octobre 2013,
les mêmes mesures que celles exigées dans sa décision du 26 juin 2013
(suspension des travaux et réalisation d'une expertise amiante). Le DETA a
ordonné, par décision du 22 octobre 2013, l'assainissement de cet appartement
dès lors que de l'amiante chrysotile avait été identifiée par le laboratoire
B.________ dans les colles de la cuisine et de la véranda de l'appartement.
Le 13 novembre 2013, le DETA a ordonné l'assainissement d'un appartement du 19
^ème étage dont la rénovation avait été entreprise sans diagnostic amiante
avant travaux et dans lequel de l'amiante chrysotile avait été identifiée par
le laboratoire B.________ dans la colle et les dallettes de sol de la cuisine,
ainsi que dans du mastic vitrier et de la poussière du sol du palier.
B.
Par décision du 26 janvier 2015, le DETA a infligé à A.________ une amende
administrative de 200'000 francs, en raison du non-respect des décisions des 26
juin, 18 et 22 octobre 2013.
Le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève a, par
jugement du 16 septembre 2015, admis partiellement le recours formé par
A.________ contre cette décision et a fixé le montant de l'amende à 105'000
francs.
Par arrêt du 29 novembre 2016, la Chambre administrative de la Cour de justice
du canton de Genève a rejeté le recours formé par A.________ contre le jugement
du 16 septembre 2015.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt entrepris en ce sens qu'aucune amende
ne lui soit infligée, subsidiairement que l'amende soit fixée au maximum à
5'000 francs. A titre encore plus subsidiaire, elle conclut au renvoi de la
cause à l'instance précédente pour nouvelle décision.
La cour cantonale n'a pas d'observations à formuler et se réfère aux
considérants de son arrêt. Aux termes de ses observations, le DETA a conclu au
rejet du recours. La recourante n'a pas répliqué.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée a été rendue dans une cause de droit public (art. 82 let.
a LTF) et aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. La
recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente. Elle est
particulièrement atteinte par la décision attaquée en vertu de laquelle lui est
infligée une amende de 105'000 fr. La recourante a un intérêt digne de
protection à l'annulation ou la modification de cette décision (art. 89 al. 1
LTF). Le recours est formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une
décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale (art. 86
al. 1 let. d LTF). Le recours est dès lors recevable.
2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci
n'aient été établis de façon manifestement inexacte - c'est-à-dire arbitraire -
ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si la
recourante entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente,
elle doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art.
105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer
sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 et 106 al. 2 LTF). Le Tribunal
fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant
sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 140 III 264
consid. 2.3 p. 266).
3.
Dans son écriture, la recourante s'en prend uniquement à la quotité de l'amende
prononcée à son encontre: l'instance précédente aurait violé le principe de la
proportionnalité et appliqué le droit de manière totalement arbitraire en ne
tenant pas compte de certaines circonstances atténuantes lors de la fixation du
montant de l'amende (art. 47 ss CP); le recourante se prévaut ainsi de sa bonne
coopération, de l'absence de toute mise en danger concrète, ainsi que de
l'absence d'antécédents et de volonté délictuelle.
3.1. La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01)
prévoit l'assainissement des installations qui ne satisfont pas aux normes
légales qui s'appliquent à la protection de l'environnement (art. 16 al. 1 LPE
), ainsi que l'obligation pour les utilisateurs de substances dangereuses pour
l'environnement, de leurs dérivés ou de leurs déchets de procéder de manière à
ce que cette utilisation ne puisse constituer une menace pour l'environnement
ou, indirectement, pour l'homme (art. 28 al. 1 LPE).
La règlement cantonal sur les substances dangereuses dans l'environnement bâti
du 10 septembre 2008 (RSDEB; RS/GE K 1 70.14) prévoit qu'en cas de suspicion de
présence ou de présence de substances dangereuses dans l'environnement bâti, le
département peut ordonner la mesure de la concentration de fibres d'amiante
respirables et ordonner notamment la prise de précautions particulières lors de
travaux, l'arrêt d'un chantier et l'enlèvement des substances dangereuses (art.
4 al. 1 et 13 RSDEB). Le STEB a édicté une directive intitulée "diagnostic
amiante avant travaux" en août 2013 (version 1, ci-après : la directive) qui
prévoit qu'un diagnostic amiante doit être réalisé - sous la forme d'un rapport
avec un contenu prescrit - avant le début de travaux touchant à des bâtiments
ou parties de bâtiments construits avant 1991.
Selon l'art. 18 al. 1 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur
la protection de l'environnement (LaLPE; RS/GE K 1 70), à moins que des lois
spéciales n'en disposent autrement, est passible d'une amende administrative de
200 à 400'000 francs tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux
règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b) et aux
ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des
règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). Aux termes de
l'alinéa 2, les amendes peuvent être infligées tant à des personnes morales
qu'à des personnes physiques.
3.2. Dans l'arrêt entrepris, l'instance précédente a tout d'abord retenu qu'il
n'existait aucune expertise équivalant à un rapport diagnostic amiante avant
travaux, tel qu'exigé par la directive en vigueur. En outre, les analyses des
échantillons prélevés sur les chantiers des trois appartements, ainsi que les
photographies prises sur ces chantiers prouvaient que des éléments contenant de
l'amiante avaient été endommagés - volontairement ou non - lors des travaux
(des dallettes contenant de l'amiante avaient été entièrement retirées dans une
cuisine; des résidus de colle amiantée de carrelage et de faïence avaient été
trouvés sur le sol mis à nu des cuisines et d'une véranda; des résidus de
carrelage et de faïence avec leur colle amiantée avaient été entreposés dans
des sacs de déchets). Au vu de ce qui précède, l'instance précédente a
considéré que la mise en danger proscrite par la législation en matière
d'amiante avait été réalisée sur les chantiers de la recourante, qu'elle était
consécutive à l'absence de respect de la directive en la matière et notamment
de l'absence d'un diagnostic avant travaux ainsi qu'à la non-exécution des
mesures prescrites dans les décisions des 26 juin, 18 et 22 octobre 2013.
L'instance précédente a donc confirmé le principe même d'une sanction pour ces
faits (cf. arrêt entrepris consid. 5 p. 14-15).
L'instance précédente a ensuite confirmé le montant de l'amende fixée à 105'000
francs par le TAPI, lequel était proportionné à la gravité de la faute et aux
circonstances du cas d'espèce. Elle a notamment considéré que la faute de la
recourante liée à l'absence de diagnostic amiante préalable devait être
qualifiée de grave. Celle-ci avait mis sciemment et gravement en danger la
santé, non seulement des personnes travaillant sur le chantier, mais également
des visiteurs et des locataires du bâtiment. Il convenait également de tenir
compte du nombre de chantiers contaminés et du fait que la recourante avait
violé de façon répétée les décisions du département afin de réaliser des
économies (en l'espèce 35'000 francs). La recourante n'avait pas fait état de
difficultés financières et elle avait même renoncé à produire ses états
financiers. L'instance précédente soulignait enfin que la quotité de l'amende
ne pouvait être qu'importante en l'espèce puisque la mise en danger était
réalisée et qu'une pollution de l'environnement par l'amiante avait des
conséquences irréversibles.
3.3. La recourante s'en prend en l'espèce uniquement à la quotité de l'amende
prononcée à son encontre, celle-ci devant à ses yeux être limitée à 5'000
francs au maximum, voire même supprimée. Elle ne développe toutefois aucun
argument propre à remettre en cause le raisonnement de l'instance précédente,
lequel ne prête pas le flanc à la critique. En particulier, la recourante
soutient en vain que l'instance précédente aurait omis de prendre en compte le
fait que les travaux réalisés aux 15 ^èmeet 22 ^ème étages avaient été
suspendus à la suite de la décision du 26 juin 2013. Sur ce point, elle
s'écarte en effet des faits constatés par l'instance précédente qui a retenu -
sans que l'arbitraire ne soit démontré s'agissant de constatations de fait (cf.
supra consid. 2) - que la recourante ne s'était pas immédiatement conformée aux
décisions de l'autorité lui enjoignant de prendre des mesures et a attendu,
pour exécuter la décision du 7 novembre 2013, d'y être contrainte par le refus
de restituer l'effet suspensif à son recours (cf. arrêt entrepris consid. 9 p.
17); il ressort clairement des procès-verbaux de l'inspection locale du 16
octobre 2013 que la recourante n'avait pas réalisé d'expertise amiante et que
les travaux étaient en cours d'achèvement au 15 ^ème étage et achevés au 22 ^
ème étage, l'appartement étant occupé par une locataire (cf. arrêt entrepris
consid. 5 en fait p. 2). La recourante ne saurait dès lors arguer de sa
coopération et de sa bonne volonté.
Elle ne saurait non plus être suivie lorsqu'elle prétend que l'instance
précédente aurait dû prendre en compte l'absence dans le cas d'espèce de toute
mise en danger concrète, se prévalant à cet égard du témoignage de C.________
selon lequel la colle noire sous les dallettes ne représentait pas un danger si
aucune intervention mécanique ne libérait les fibres d'amiante. En effet, la
recourante méconnaît qu'il ressort de l'arrêt entrepris, plus particulièrement
des décisions des 26 juin et 22 octobre 2013 - qui n'ont d'ailleurs pas été
attaquées par l'intéressée - que des matériaux contenant de l'amiante avaient
été endommagés par les travaux entrepris (cf. arrêt attaqué consid. 5 p. 14).
Par ailleurs, si la recourante n'a certes pas à proprement parler d'antécédents
en la matière, il n'en reste pas moins qu'elle a, de façon répétée et
délibérée, contrevenu à la réglementation en vigueur en matière de protection
de l'environnement, ainsi qu'aux décisions du DETA ordonnées en lien avec les
travaux de rénovation entrepris. Après avoir ignoré plusieurs décisions des
autorités compétentes ordonnant la suspension des travaux et la réalisation
d'une expertise amiante, la recourante ne saurait sérieusement soutenir n'avoir
pas eu conscience et volonté de violer les prescriptions en vigueur. Enfin, la
recourante se réfère brièvement à un arrêt genevois ATA/886/2014 dans lequel la
cour cantonale a estimé qu'une sanction correspondant au 5% de la sanction
maximale était proportionnée; l'intéressée n'explique toutefois absolument pas
en quoi ces affaires seraient similaires, de sorte que sa critique peut être
écartée sans autre développement.
Dans ces circonstances, compte tenu en particulier de la répétition des
infractions et de la grave mise en danger pour la santé, la cour cantonale
pouvait, sans violer le principe de la proportionnalité, confirmer le montant
litigieux de l'amende, lequel ne sort pas du cadre prévu par la loi et reste
largement en deçà du maximum légal.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté pour autant qu'il
est recevable. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui
succombe (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département
de l'environnement, des transports et de l'agriculture de la République et
canton de Genève, Direction générale de l'environnement, et à la Cour de
justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 19 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Karlen
La Greffière : Arn
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