I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.357/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_357/2017
Urteil vom 31. Januar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Rémy Ammann,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli,
gegen
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Lagerhausstrasse 19, Postfach,
8401 Winterthur,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde; Beschluss über den
negativen Zuständigkeitskonflikt zwischen Sozialversicherungsgericht und
Verwaltungsgericht,
Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats
des Kantons Zürich vom 22. Mai 2017.
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 28. Oktober 2013 traf die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich einen
Einspracheentscheid zur Leistungspflicht des Kantons Zürich für Zürcher
Patienten an der ausserkantonalen Klinik X. Mit Entscheid vom 2. Dezember 2013
verneinte das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich seine sachliche
Zuständigkeit für die Beurteilung der dagegen von der Klinik erhobenen
Beschwerde, trat darauf nicht ein und überwies die Sache an den Regierungsrat
des Kantons Zürich. Mit Urteil 9C_905/2013 vom 4. Februar 2013 wies das
Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde der Klinik X. ab, soweit es
darauf eintrat.
A.b. Am 22. Januar 2014 traf die Gesundheitsdirektion gegenüber der
ausserkantonalen Klinik Y. einen inhaltlich vergleichbaren Einspracheentscheid.
Diese erhob dagegen unter Hinweis auf die Rechtsprechung in der Sache der
Klinik X. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich, der die Beschwerde
teilweise guthiess. Soweit unterlegen, führte die Klinik Y. dagegen Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses entschied mit Urteil vom 18.
November 2015, dass der Regierungsrat mangels sachlicher Zuständigkeit nicht
auf den Rekurs hätte eintreten dürfen und überwies die Sache an das
Sozialversicherungsgericht.
A.c. Am 17. Februar 2016 trat der Regierungsrat unter Hinweis auf das Urteil
des Verwaltungsgerichts in der Sache der Klinik Y. auf die ihm überwiesene
Beschwerde der Klinik X. nicht ein und ordnete die Rücküberweisung an das
Sozialversicherungsgericht an.
A.d. Die beiden Streitfälle der Kliniken X. und Y. liegen zurzeit beim
Sozialversicherungsgericht. Dieses ersuchte den Kantonsrat des Kantons Zürich
mit Schreiben vom 27. September 2016 um die Feststellung, dass Streitigkeiten
über Entscheide der Gesundheitsdirektion zur generellen Leistungspflicht für
die ausserkantonale Hospitalisation von Zürcher Patienten in die Zuständigkeit
des Regierungsrates mit Rechtsmittelmöglichkeit beim Verwaltungsgericht fallen.
Vor der Justizkommission des Kantonsrats erneuerte das
Sozialversicherungsgericht seinen Antrag, währenddem das Verwaltungsgericht
beantragte, das Gesuch des Sozialversicherungsgerichts abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei, und dieses aufforderte, das Gesuch zurückzuziehen. Dem
schloss sich der Rechtsdienst des Regierungsrats an. Nachdem sich aufgrund der
Voten in der Justizkommission die Zuweisung der Zuständigkeit an das
Sozialversicherungsgericht abzeichnete, änderte dieses mit Schreiben vom 23.
Januar 2017 seinen Antrag dahingehend, es sei im anhängigen Kompetenzkonflikt
zuständig zu erklären.
B.
Am 22. Mai 2017, fällte der Kantonsrat folgenden im Amtsblatt des Kantons
Zürich vom 2. Juni 2017 publizierten Beschluss:
"Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ist sachlich zuständig für
die Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen der Gesundheitsdirektion
betreffend die allgemeine Leistungspflicht für die ausserkantonale
Hospitalisation von Zürcher Patientinnen und Patienten in Anwendung von Art. 41
Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG)."
C.
Dagegen erhob Remy Ammann am 30. Juni 2017 Beschwerde in Stimmrechtssachen beim
Bundesgericht mit dem Antrag, den Beschluss des Kantonsrats aufzuheben. Zur
Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Kantonsrat habe eine
generell-abstrakte Regelung erlassen, die wegen ihrer Wichtigkeit in ein Gesetz
zu kleiden und dem Referendum zu unterstellen sei. Weil der Kantonsrat
lediglich einen nicht referendumspflichtigen Beschluss gefällt habe, erweise
sich das Stimmrecht des im Kanton Zürich stimmberechtigten Beschwerdeführers
als verletzt.
Der Kantonsrat verzichtete auf eine Stellungnahme. Das
Sozialversicherungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, eventuell
auf Bestätigung der getroffenen Zuständigkeitsregelung. Das Verwaltungsgericht
äusserte sich zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen. Der Regierungsrat liess
sich innert Frist nicht vernehmen.
Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer bezeichnet seine Eingabe beim Bundesgericht als
Stimmrechtsbeschwerde und leitet seine Beschwerdelegitimation aus Art. 89 Abs.
3 BGG ab. Danach hat jede Person das Beschwerderecht, die in der betreffenden
Angelegenheit stimmberechtigt ist, was auf den Beschwerdeführer zutreffen
würde. Handelt es sich hingegen nicht um eine Stimmrechtssache, gelten die
Legitimationsvoraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG. Danach müsste der
Beschwerdeführer insbesondere durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass
besonders berührt sein (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung haben (lit. c). Handelt es sich beim angefochtenen
Beschluss um einen Anwendungsakt im Einzelfall, fehlt es an der erforderlichen
Betroffenheit des Beschwerdeführers. Ist von einem Erlass auszugehen, fiele
theoretisch eine virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers in Betracht,
obwohl er eine solche gar nicht geltend macht, da er sich auf die
Stimmrechtsbeschwerde fokussiert. So oder so kommt es entscheidend auf die
Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses des Kantonsrats an.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer steht auf dem Standpunkt, aufgrund des Wortlautes des
kantonsrätlichen Beschlusses handle es sich um eine allgemeinverbindliche
Regelung und nicht um einen Entscheid im konkreten Anwendungsfall. Wie sich aus
dem Protokoll des Kantonsrats der Sitzung vom 22. Mai 2017 ergibt, hatte darauf
auch der damalige Vertreter des Verwaltungsgerichts hingewiesen, der eine
andere, einzelfallbezogene Formulierung anregte, um den Beschluss nicht als
generell-abstrakt erscheinen zu lassen. Der Kantonsrat gab dem jedoch keine
Folge und beliess es beim von der Justizkommission vorgeschlagenen Wortlaut.
Auf diesen allein kann es indessen nicht ankommen. Entscheidend ist vielmehr,
wie der beschlossene Text aufgrund der gesamten Umstände, des sachlichen
Zusammenhangs und der üblichen Auslegungsregeln zu verstehen ist.
2.2. Ausgangspunkt des kantonsrätlichen Beschlusses bilden zwei Streitfälle zur
Leistungspflicht des Kantons gegenüber ausserkantonalen Kliniken für die
Behandlung von Zürcher Patienten. Dabei ergaben sich Differenzen bei der Frage
der Zuständigkeit und des Rechtswegs. Konkret geht es darum, ob gegen
entsprechende Entscheide der zürcherischen Gesundheitsdirektion direkt
Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht zu führen oder zuerst eine solche
beim Regierungsrat und in der Folge beim Verwaltungsgericht zu erheben ist. Im
ersten Fall verneinte das Sozialversicherungsgericht seine Zuständigkeit und
überwies die Streitsache dem Regierungsrat; mit Urteil 9C_905/2013 vom 4.
Februar 2014 wies das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde ab,
soweit es darauf eintrat. Im zweiten Fall verneinte auch das Verwaltungsgericht
seine Zuständigkeit und überwies die Sache dem Sozialversicherungsgericht.
Gestützt darauf überwies der Regierungsrat auch den ersten Fall zurück an das
Sozialversicherungsgericht. In der Folge unterbreitete das
Sozialversicherungsgericht den negativen Kompetenzkonflikt in Anwendung von §
12 Abs. 1 lit. i des Kantonsratsgesetzes des Kantons Zürich vom 5. April 1981
(KRG; LS 171.1) dem Kantonsrat zum Entscheid. Ursprung des vorliegenden
Verfahrens bilden demnach zwei Streitfälle, die beide zurzeit noch immer beim
Sozialversicherungsgericht liegen.
2.3. Nach § 3 des zürcherischen Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht
(GSVGer; LS 212.81) beurteilt dieses endgültig Beschwerden und Klagen aus dem
Gebiet des Sozialversicherungsrechts, soweit das die Gesetzgebung vorsieht.
Ausdrücklich genannt werden in § 3 lit. c GSVGer namentlich Beschwerden gemäss
Art. 65 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG;
SR 832.10) sowie gemäss § 26 des zürcherischen Einführungsgesetzes zum
Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG; LS 832.01). Nach § 26
lit. c EG KVG richtet sich das verwaltungsinterne Verfahren unter anderem im
Bereich der ausserkantonalen Hospitalisation vor der Gesundheitsdirektion nach
dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1). Gemäss § 27 EG KVG kann gegen
Entscheide im Sinne von § 26 EG KVG beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde
erhoben werden.
2.4. In den beiden vor den kantonalen Behörden streitigen Fällen geht es
jeweils nicht um konkrete Leistungen des Kantons an bestimmte Patienten,
sondern um den Umfang der Leistungspflicht des Kantons Zürich gegenüber den
betroffenen Kliniken. Das bedeutet aber nicht, dass es sich nicht um
Einzelfallentscheide handelt. Vielmehr hat die Gesundheitsdirektion jeweils in
einer Verfügung entschieden, dass sich der Kanton Zürich nur noch für eine
bestimmte Zahl von Behandlungstagen an in der jeweiligen ausserkantonalen
Klinik anfallenden Behandlungskosten von Zürcher Patienten beteiligen werde.
Bei solchen vom Bundesgericht den Tarifstreitigkeiten zugeordneten
Auseinandersetzungen (vgl. das Urteil 9C_905/2013 vom 4. Februar 2014 E. 3.1)
handelt es sich um spezifische Anordnungen des Leistungsumfangs gegenüber der
jeweiligen Klinik in einem individuell-konkreten Kontext. Dass solche
Streitigkeiten im Unterschied zu solchen über die summenmässig bemessbare
Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall nicht in
den Anwendungsbereich des Gesetzes über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts fallen (vgl. BGE 140 V 58 E. 5.4 S. 64 f.), schliesst
ihren Einzelfallcharakter nicht aus und führt nicht zwingend dazu, dass dafür
nicht das Sozialversicherungsgericht zuständig wäre.
2.5. § 3 GSVGer unterstellt denn auch kantonalrechtliche Streitigkeiten der
Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts. Dabei erscheint es durchaus
sinnvoll, Streitigkeiten über die tarifmässige Leistungspflicht im Sinne einer
Obergrenze gegenüber einer ausserkantonalen Klinik und solche über die konkrete
Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall durch das
gleiche Gericht beurteilen zu lassen. Die Zuständigkeitsordnung des
Sozialversicherungsgerichts geht als besondere gesetzliche Kompetenzregelung
derjenigen des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) vor (vgl. § 3 VRG). Daran ändert das Urteil des Bundesgerichts
9C_905/2013 vom 4. Februar 2014 nichts, ist das Bundesgericht damals doch
erstens auf die gerade hier massgebliche Frage mangels ausreichender Rüge gar
nicht eingetreten (vgl. E. 3.2.2 des Urteils) und hätte es zweitens die
entsprechende Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nicht frei, sondern
nur auf Willkür hin überprüfen können (vgl. E. 3.2.1 des Urteils), was den
kantonalen Behörden so oder so einen gewissen Spielraum belassen hätte. Wird
hingegen die Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts verneint, entsteht kein
Vakuum, sondern dann ist der Regierungsrat mit Rechtsmittelmöglichkeit beim
Verwaltungsgericht zuständig. Die gesetzliche Regelung weist insofern keine
Lücke auf, sondern verfügt über eine abgeschlossene gerichtliche
Zuständigkeitsordnung.
2.6. Welches Gericht nun letztlich zuständig ist, bildet hier nicht
Streitgegenstand und braucht nicht vom Bundesgericht entschieden zu werden.
Wesentlich für die Frage der Rechtsnatur des angefochtenen Entscheids ist
jedoch, dass es für den vorliegenden Kompetenzkonflikt keine neue
generell-abstrakte Regelung braucht, weil eine solche fehlen würde. Vielmehr
genügt es, das bestehende zürcherische Recht auszulegen und anzuwenden. Genauso
wenig kommt es darauf an, ob das die beiden involvierten Gerichte selbst hätten
tun können und es dafür den Kantonsrat eventuell gar nicht gebraucht hätte.
Jedenfalls wurde dieser angerufen und ist er auch zuständig, negative
Kompetenzkonflikte zwischen der Verwaltung oder dem Verwaltungsgericht
einerseits und den übrigen Gerichten, hier dem Sozialversicherungsgericht, zu
entscheiden (vgl. § 12 Abs. 1 lit. i KRG). Das hat er denn auch getan, was von
keiner Seite an sich beanstandet wird.
2.7. Massgeblich sind demnach zwei Gesichtspunkte: Erstens liegen dem
angefochtenen Beschluss zwei individuell-konkrete Streitigkeiten zugrunde.
Davon gehen im Übrigen auch beide betroffenen Gerichte aus, wie sich einerseits
aus dem Votum des Vertreters des Verwaltungsgerichts vor dem Kantonsrat und
andererseits aus der Stellungnahme des Sozialversicherungsgerichts an das
Bundesgericht ergibt. Bereits in seinen beiden Eingaben vom 27. September 2016
und 23. Januar 2017 an den Kantonsrat hatte das Sozialversicherungsgericht für
seinen Antrag auf Klärung der Zuständigkeitsfrage klar Bezug auf den ersten
hängigen Fall genommen. Auch der zweite Fall war dem Kantonsrat bekannt, wie
aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses hervorgeht. Zweitens existiert
bereits eine lückenlose gesetzliche Regelung über die Zuständigkeiten von
Sozialversicherungs- und Verwaltungsgericht, die es einzig auszulegen und
anzuwenden gilt. Nichts anderes hat der Kantonsrat im angefochtenen Beschluss
getan. Eine neue allgemeinverbindliche Bestimmung braucht es nicht. Der
Kantonsrat hat in diesem Sinne weder eine Lücke gefüllt noch eine bestehende
Rechtsnorm abgeändert.
2.8. Trotz des insofern etwas missverständlichen Wortlauts erliess der
Kantonsrat demnach nicht eine generell-abstrakte Regelung. Vielmehr legen die
Ausgangslage, die Entstehungsgeschichte und der Zweck des angefochtenen
Entscheids sowie der rechtliche und sachliche Zusammenhang eine andere
Bedeutung des Beschlusses des Kantonsrats nahe. Dieser entschied in zwei
Einzelfällen in Anwendung der bestehenden gesetzlichen Kompetenzordnung über
den kantonalen Rechtsmittelweg in Streitigkeiten zwischen ausserkantonalen
Kliniken und dem Kanton über die Obergrenze von dessen Leistungspflicht für
Zürcher Patienten. Die gewählte abstrakte Formulierung begründet nicht eine
neue allgemeinverbindliche Regelung, sondern gibt einzig die übliche
präjudizielle Wirkung juristischer Entscheide wieder. Obwohl die unmittelbare
Rechtswirkung des Kantonsratsbeschlusses auf die zwei zurzeit vor dem
Sozialversicherungsgericht hängigen Fälle beschränkt ist, entfaltet der
angefochtene Entscheid eine indirekte präjudizielle Wirkung für gleichgelagerte
künftige Streitfälle. Das macht ihn aber genauso wenig zum Erlass wie ein
sonstiger rechtsanwendender Enzelfallentscheid einer Verwaltungsbehörde oder
eines Gerichts, der mit demselben Effekt verbunden ist.
3.
3.1. Hat der Kantonsrat mithin keine allgemeinverbindliche Norm erlassen,
sondern einen individuell-konkreten Entscheid gefällt, erweist sich die
Stimmrechtsbeschwerde als ausgeschlossen. Für ein allfälliges anderes
Rechtsmittel ist der Beschwerdeführer offenkundig nicht legitimiert. Damit ist
auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.2. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist
nicht auszusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Sozialversicherungsgericht des
Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, dem Regierungsrat
des Kantons Zürich und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 31. Januar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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