I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.33/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
1C_33/2017
Urteil vom 23. Juni 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Postfach, 3050 Bern,
vertreten durch die Swisscom (Schweiz) AG,
Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Stadt Kreuzlingen,
Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
vertreten durch den Stadtrat Kreuzlingen,
Stadthaus, Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Amt für Umwelt des Kantons Thurgau,
Bahnhofstrasse 55, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Neubau Mobilfunkanlage auf Liegenschaft Nr. 1182 Grundbuch Kreuzlingen,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 23. November 2016 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 6. Mai 2013 reichte die Swisscom (Schweiz) AG ein Baugesuch für die
Erstellung einer Mobilfunkanlage auf der Liegenschaft Nr. 1182 im Grundbuch
Kreuzlingen an der Hauptstrasse 63 in Kreuzlingen ein. Auf dem Grundstück
befindet sich ein Einkaufszentrum ("CEHA-Gebäude"). Die Antennenanlage ist an
der nördlichen Seite des Gebäudes geplant und würde mit einer Höhe von 13,21 m
die Gebäudehöhe um 9,68 m überragen. Gemäss dem Amt für Umwelt des Kantons
Thurgau (AfU) erfüllt das Projekt die Anforderungen an den Immissionsschutz
nach den bundesrechtlichen Vorgaben. Das kantonale Amt für Denkmalpflege gab
hingegen eine negative Stellungnahme ab. Während der öffentlichen Auflage vom
15. Oktober bis 4. November 2013 gingen verschiedene Einsprachen ein, unter
anderem von A.________ und B.________. Am 17. Februar 2015 lehnte die
Politische Gemeinde Kreuzlingen das Baugesuch aus Gründen des Ortsbildschutzes
ab.
A.b. Dagegen führte die Swisscom AG Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt
des Kantons Thurgau. Dieses stellte den Einsprechern am 12. Mai 2015 eine Kopie
der Rekursschrift zu und räumte ihnen die Gelegenheit ein, sich am Verfahren zu
beteiligen und eine allfällige Stellungnahme bis zum 5. Juni 2015 einzureichen
bzw. bei einem Verzicht auf Vernehmlassung mitzuteilen, ob sie sich am
Verfahren beteiligen möchten. Mit Schreiben vom 4. Juni 2015 teilten A.________
und B.________ dem Departement mit, dass sie angesichts des für sie günstigen
Entscheids der Gemeinde auf eine Teilnahme am Rekursverfahren verzichten
würden, allerdings unter dem Vorbehalt, sich später gegebenenfalls am Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht beteiligen zu können; gleichzeitig ersuchten sie um
Zustellung des Rekursentscheides. Gemäss einer Aktennotiz vom 5. Juni 2015
führte die zuständige Sachbearbeiterin mit A.________, die auch B.________
vertrat, ein Telefongespräch, worin sie darauf hinwies, dass ohne
Verfahrensbeteiligung kein Entscheid zugestellt werde und eine Teilnahme vor
Verwaltungsgericht "vermutlich nicht möglich" sei. Mit Entscheid vom 30.
November 2015 hiess das Departement den Rekurs gut und wies die Politische
Gemeinde Kreuzlingen an, die Baubewilligung zu erteilen. Zur Begründung wurde
im Wesentlichen ausgeführt, das öffentliche Interesse an hochqualitativen und
wettbewerbsfähigen Fernmeldediensten überwiege die denkmalpflegerischen
Interessen, die durch das Bauprojekt nicht stark beeinträchtigt würden.
Der Departementsentscheid wurde denjenigen Einsprechern, die auf eine Teilnahme
am Verfahren verzichtet hatten, wie angekündigt nicht zugestellt. Am 29.
Februar 2016 erteilte die Politische Gemeinde Kreuzlingen die Baubewilligung
für die strittige Mobilfunkanlage. Diese wurde von den Einsprechern beim
Departement angefochten.
B.
Am 21. Juni 2016 erhoben verschiedene Einsprecher, darunter A.________ und
B.________, alle vertreten durch A.________, Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Thurgau gegen den Rekursentscheid vom 30. November 2015, von dem
sie erst während des Rekursverfahrens gegen die Baubewilligung vom 29. Februar
2016 Kenntnis erhalten hätten. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 23. Juni
2016 beschränkte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Beschwerdeverfahren
einstweilen auf die Frage der Legitimation der Beschwerdeführenden. Am 23.
November 2016 trat das Verwaltungsgericht mangels formeller Beschwer der
Beschwerdeführenden auf die Beschwerde nicht ein.
C.
Mit Beschwerde vom 23. Januar 2017 an das Bundesgericht beantragen A.________
und B.________, den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben
und die Sache zur materiellen Beurteilung an dieses zurückzuweisen.
Die Swisscom AG verzichtete auf eine Stellungnahme. Das Departement für Bau und
Umwelt des Kantons Thurgau beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werden könne. Das Amt für Umwelt des Kantons Thurgau liess
sich nicht separat vernehmen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und
die Politische Gemeinde Kreuzlingen schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 13. März 2017 äusserten sich A.________ und B.________ nochmals
zur Sache.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Gerichtsentscheid, mit dem
auf eine Beschwerde von Einsprechern gegen einen behördlichen Entscheid im
Zusammenhang mit der Erstellung einer Mobilfunkantenne nicht eingetreten wurde,
weil sie sich nicht am vorangehenden Beschwerdeverfahren vor dem zuständigen
Departement beteiligt hatten. Inhaltlicher Streitpunkt ist unter anderem die
Tragweite der bundesrechtlichen Bestimmungen zum Heimatschutz sowie zum Schutz
vor nichtionisierender Strahlung und damit Bundesverwaltungsrecht, dessen
Anwendung im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu
beurteilen ist (Art. 82 ff. BGG). Tritt eine kantonale Rechtsmittelinstanz in
einer bundesrechtlichen Materie gestützt auf kantonales Verfahrensrecht auf
eine Beschwerde nicht ein, ist ihr Nichteintretensentscheid geeignet, die
richtige Anwendung des Bundesrechts zu vereiteln. Die Rüge, das kantonale
Verfahrensrecht sei in bundesverfassungs- oder bundesrechtswidriger Weise
angewendet worden, kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vorgebracht werden (Art. 95 lit. a BGG; BGE 133 II 249 E. 1.2
S. 251; Urteil des Bundesgerichts 1C_442/2007 vom 21. April 2008 E. 1).
1.2. Im hier massgeblichen ersten Verfahren vor dem Departement befasste sich
dieses einzig mit der Streitfrage der Vereinbarkeit des Bauprojekts mit den
Bestimmungen der Denkmalpflege. Der Departementsentscheid vom 30. November 2015
äussert sich jedenfalls nur zu dieser Frage. Auf die übrigen bau-, zonen- und
immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkte geht er nicht ein. Soweit das
Departement die Sache an die Gemeinde zurückgewiesen hat zur Erteilung der
Baubewilligung, geht der departementale Entscheid darüber hinweg, dass über die
übrigen Voraussetzungen der Baubewilligung noch gar nicht befunden wurde. Das
Verwaltungsgericht wiederum beschränkte seinen Entscheid auf die Frage der
Legitimation der Beschwerdeführenden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Nur
dazu liegt ein verwaltungsgerichtlicher Entscheid vor, und nur dies bildet
Streitpunkt im bundesgerichtlichen Verfahren.
1.3. Daraus ergibt sich, dass das Baubewilligungsverfahren noch nicht
abgeschlossen ist, weshalb es sich beim angefochtenen Entscheid um einen
Zwischenentscheid handelt (vgl. Art. 90 BGG e contrario). Dagegen steht die
Beschwerde, von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen, nur offen, wenn
der Entscheid für die Beschwerdeführenden einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken könnte. Ein solcher liegt darin, dass die Frage der
ortsbildschutzrechtlichen Zulässigkeit des Bauprojekts mit dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts, sollte dieser Bestand haben, rechtskräftig und damit für
den weiteren Verlauf des Baubewilligungsverfahrens verbindlich entschieden und
unabänderlich würde. Die Beschwerdeführenden könnten sich in diesem
Zusammenhang nicht mehr zur Wehr setzen. Ihre Rechtsposition in den übrigen,
noch offenen Streitpunkten bleibt aber uneingeschränkt bestehen. Die
Beschwerdeführenden erleiden jedoch insofern einen irreversiblen Nachteil, als
sie mit ihren ortsbildschützerischen Einwänden vor den kantonalen Behörden
nicht mehr gehört werden, sollte der angefochtene Entscheid rechtskräftig
werden.
1.4. Die Beschwerdeführenden haben sich am vorinstanzlichen Verfahren
beteiligt. Sie sind als Einsprechende durch den angefochtenen Entscheid, mit
dem ihnen die Legitimation für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
abgesprochen wurde, besonders berührt. Überdies haben sie ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides. Sie
sind damit zur Beschwerdeführung vor dem Bundesgericht hinsichtlich der
Eintretensfrage legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.6. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht können insbesondere die Verletzung
von Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG) und die offensichtlich unrichtige
Feststellung des Sachverhaltes (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG) gerügt werden. Das
Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft
die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf
Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und
begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die
Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (unter Einschluss von
Willkür bei der Rechtsanwendung und bei der Sachverhaltsfeststellung) gerügt
wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
2.
2.1. Die Beschwerdeführenden erklären, sie hätten sich nicht am
Beschwerdeverfahren vor dem Departement beteiligt, da die Gemeinde die
Rechtmässigkeit der Erstellung der strittigen Mobilfunkanlage verneint hatte.
Sie hätten damit sowohl mit Blick auf das Ergebnis des für sie günstigen
Entscheids der Gemeinde als auch im Hinblick auf die Vermeidung allfälliger
Kostenfolgen keinen Anlass gehabt, am departementalen Verfahren teilzunehmen.
Sie hätten aber klar zu erkennen gegeben, dass sie sich eine Beteiligung an
einem allfälligen verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorbehalten würden, falls
der Departementsentscheid zu ihren Ungunsten ausginge. Die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, sie hätten mit dem Verzicht im Verfahren vor dem
Departement die Parteistellung und die Beschwerdeberechtigung im weiteren
Rechtsmittelverfahren verloren, sei willkürlich, überspitzt formalistisch und
verstosse gegen Treu und Glauben.
2.2. Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert
angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV).
2.2.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung begeht eine Behörde eine
Gehörsverletzung im Sinne einer formellen Rechtsverweigerung, wenn sie auf eine
ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie
darüber entscheiden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9; 134 I 229 E. 2.3 S. 232;
vgl. auch BGE 136 II 177 E. 2.1). Ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt,
prüft das Bundesgericht frei (BGE 128 II 139 E. 2a S. 142 mit Hinweisen). Die
Auslegung und Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts untersucht es
indessen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 131 I 217 E. 2.1 S. 219,
467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
2.2.2. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid
willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar
zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E.
4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
2.2.3. Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt
vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne
dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle
Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften
überspannte Anforderungen stellt und damit dem Bürger den Rechtsweg in
unzulässiger Weise versperrt (vgl. BGE 142 V 152 E. 4.2 S. 158; 135 I 6 E. 2.1
S. 9; 130 V 177 E. 5.4.1 S. 183 mit Hinweisen). Das Verbot des überspitzten
Formalismus weist einen engen Bezug zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV; dazu BGE 137 I 69 E. 2.5.1 S. 73; 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 129 I
161 E. 4.1 S. 170) auf. Nach der bundesgerichtlichen Praxis erscheint es
überspitzt formalistisch, eine Prozesserklärung buchstabengetreu auszulegen,
ohne zu fragen, welcher Sinn ihr vernünftigerweise beizumessen sei (BGE 113 Ia
94 E. 2 S. 96 f. mit Hinweisen). Parteierklärungen, die im Rahmen eines
Prozesses abgegeben werden, sind unter Berücksichtigung von Treu und Glauben
auszulegen (BGE 105 II 149 E. 2a S. 152 mit Hinweisen), d.h. sie müssen so
ausgelegt werden, wie sie der Empfänger nach den gesamten Umständen in guten
Treuen verstehen durfte und verstehen musste (BGE 116 Ia 56 E. 3b S. 58 mit
Hinweisen). Dies gilt umso mehr, wenn es sich bei den Verfahrensbeteiligten -
wie hier - um juristische Laien handelt (Urteil des Bundesgerichts 1C_442/2007
vom 21. April 2008 E. 2.1).
3.
3.1. Die Beschwerdeführenden nennen keine kantonale Bestimmung, die willkürlich
angewendet worden sein soll. Hingegen sind sie der Ansicht, das
Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt "nicht berücksichtigt" und deswegen
einen willkürlichen Entscheid gefällt. Das lässt sich als Rüge einer
willkürlichen bzw. offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung
verstehen. Indessen ist nicht ersichtlich, weshalb die tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz willkürlich sein sollten. Das Schreiben der
Sachbearbeiterin und die Aktennotiz zum Telefonat sind aktenkundig, und das
Verwaltungsgericht hat auch vom geäusserten Vorbehalt der Beschwerdeführenden
Kenntnis genommen und diesen juristisch gewürdigt. Die
Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid sind mithin nicht
offensichtlich unrichtig.
3.2. In rechtlicher Hinsicht ging das Verwaltungsgericht davon aus, es fehle
den Beschwerdeführenden an der formellen Beschwer, weil sie sich nicht vorweg
am Verfahren vor dem Departement beteiligt hatten. Die Voraussetzung der
formellen Beschwer ist im schweizerischen Verwaltungsprozess verbreitet üblich
(KIENER ET AL., Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., 2015, 1427 ff.; RHINOW
ET AL., Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., 2014, Rz. 1099). Nach Art. 89 Abs.
1 lit. a BGG gilt sie ausdrücklich auch im bundesgerichtlichen Verfahren.
Gemäss dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens muss sich am Verfahren vor
allen kantonalen Vorinstanzen beteiligen können, wer zur Beschwerde an das
Bundesgericht berechtigt ist (Art. 111 Abs. 1 BGG). Dabei handelt es sich um
einen allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz. Umgekehrt ergibt sich für
die Beschwerdeführenden aus dem Prinzip der Einheit des Verfahrens
grundsätzlich die Obliegenheit, sich am kantonalen Verfahren als Partei zu
beteiligen, jedenfalls dann, wenn sie letztinstanzlich ans Bundesgericht
gelangen wollen. Eine Ausnahme gilt, wenn jemand keine Möglichkeit zur
Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren erhalten hat (Urteil des Bundesgerichts
1C_442/2007 vom 21. April 2008 E. 2.3). Die formelle Beschwer fehlt, wenn ein
Beschwerdeführer von sich aus auf die Teilnahme am Verfahren vor der Vorinstanz
verzichtet hat (KIENER ET AL., a.a.O., Rz. 1429; RHINOW ET AL., a.a.O., Rz.
1552). Es ist daher keineswegs systemfremd, willkürlich oder überspitzt
formalistisch, wenn ein Kanton, wie dies vor Bundesgericht gilt, als
Zulässigkeitsvoraussetzung für die Anrufung des Verwaltungsgerichts verlangt,
dass sich am Verfahren vor den unteren Instanzen beteiligt haben muss, wer ein
kantonales Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht ergreifen will.
3.3. Genauso wenig läuft es auf übertriebene formelle Anforderungen hinaus,
wenn die kantonalen Instanzen einen Vorbehalt nicht zulassen, unter Auslassung
der Beteiligung an einer Verwaltungsinstanz dann später doch wieder am
Verwaltungsgerichtsverfahren teilnehmen zu wollen, wenn dazwischen ein
ungünstiger Entscheid ergeht. Wer sich aus dem Verfahren ausklinkt, tut das
definitiv. Die Teilnahme am Verfahren ist in diesem Sinne bedingungsfeindlich.
Es erscheint zwar verständlich, dass die Beschwerdeführenden im vorliegenden
Fall, in dem die Gemeinde in ihrem Sinne entschieden hatte, ihren eigenen
Aufwand sowie die allfälligen Kostenfolgen für die nachfolgenden
Verfahrensstufen vermeiden wollten. Das rechtfertigt aber eine Nichtteilnahme
unter Vorbehalt nicht. Das Kostenrisiko bildet Bestandteil des schweizerischen
Justizsystems und soll dazu beitragen, aussichtslose Verfahren zu vermeiden.
Dem hat sich zu stellen, wer in einen Prozess einsteigt. Als Ausgleich gibt es
im Bedarfsfall unter den entsprechenden Voraussetzungen den
verfassungsrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege für Bedürftige
(vgl. Art. 29 Abs. 3 BV), was hier allerdings nicht weiter von Belang ist.
3.4. Verletzt wurde im vorliegenden Fall auch nicht der Grundsatz von Treu und
Glauben. Weder das Verwaltungsgericht noch das Departement haben durch ihre
Handlungen eine entsprechende Vertrauensgrundlage geschaffen. Das
Verwaltungsgericht äusserte sich nie dahingehend oder erzeugte auch nur den
entsprechenden Anschein, den Vorbehalt der Beschwerdeführenden gelten zu
lassen. Das Departement als Vorinstanz des Verwaltungsgerichts fragte die
Beschwerdeführenden ausdrücklich an, ob sie sich beteiligten wollten. Es teilte
ihnen überdies explizit mit, der departementale Entscheid würde ihnen bei einer
Nichtteilnahme nicht zugestellt und eine erst spätere Teilnahme vor
Verwaltungsgericht sei diesfalls "vermutlich nicht möglich". Gestützt darauf
musste den Beschwerdeführenden klar sein, welches Risiko sie mit der
Nichtbeteiligung eingingen. Eine Vertrauensgrundlage für die gegenteilige
Annahme ist hingegen nicht ersichtlich.
3.5. Damit bleibt einzig noch zu klären, ob den Beschwerdeführenden durch den
angefochtenen Entscheid die Gelegenheit genommen wurde, ihre sämtlichen
Standpunkte und Argumente als Einsprecher vorzutragen.
3.5.1. In seinem Urteil 1C_442/2007 vom 21. April 2008 mit einer teilweise
vergleichbaren Ausgangslage entschied das Bundesgericht, dass bei einem
Teilnahmeverzicht nach vorerst, d.h. noch nicht letztinstanzlichem, günstigem
Verfahrensausgang die Rechte als Einsprecher nicht gekürzt werden dürften. Im
damaligen Fall hatte die Verwaltungsbehörde den Einsprechern eine Kopie der vom
Mobilfunkanbieter und Bauherrn für (ebenfalls) eine Mobilfunkantenne erhobenen
Beschwerde zugestellt mit Frist zur allfälligen Beteiligung am
Beschwerdeverfahren unter Hinweis darauf, Stillschweigen gelte als Verzicht auf
die Beteiligung. Die Einsprecher äusserten sich nicht zur Beschwerde, da die
Gemeinde damals die Baubewilligung aus zonenplanerischen Gründen verweigert
hatte, während sich die Einsprecher auf andere Argumente gestützt hatten. In
der Folge erteilte die kantonale Verwaltungsbehörde direkt die
Gesamtbaubewilligung. Das von den Einsprechern angerufene zuständige
Verwaltungsgericht trat mangels Beschwer auf ihre Beschwerde nicht ein. Das
Bundesgericht sah darin insbesondere einen Verstoss gegen Art. 29 BV, weil die
Einsprecher ihre Anliegen überhaupt nicht mehr einbringen konnten bzw. ihre
Einsprachen gar nie vollumfänglich behandelt worden waren.
3.5.2. Im vorliegenden Fall ist die Ausgangslage nicht dieselbe. Erstens hatten
sich im Vergleichsfall die Einsprecher vor der kantonalen Verwaltungsbehörde
einfach nicht geäussert bzw. keinen Antrag gestellt, woraus die kantonalen
Behörden etwas fragwürdig auf eine generelle Nichtteilnahme am Verfahren
schlossen. Demgegenüber verzichteten die Beschwerdeführenden hier auf Nachfrage
hin ausdrücklich auf eine Teilnahme am Departementsverfahren. Zweitens erging
im vorliegenden Fall noch keine Gesamtbaubewilligung. Mit dem angefochtenen
Nichteintretensentscheid werden die Beschwerdeführenden einzig von der weiteren
Geltendmachung ortsbildschützerischer Argumente ausgeschlossen, die für sie
ursprünglich gar nicht im Vordergrund gestanden sind, beriefen sie sich doch in
ihrer Einsprache hauptsächlich auf die immissions- und zonenrechtliche
Rechtswidrigkeit des Bauprojekts. Die aktenkundige Einsprache der
Beschwerdeführenden mit ihren untergeordneten Argumenten zum Ortsbildschutz lag
im Übrigen dem zuständigen Departement vor und konnte von diesem berücksichtigt
werden. Im Punkt des Ortsbildschutzes wird der Entscheid des Departements mit
seiner Rechtskraft verbindlich und ist danach nicht mehr anfechtbar. Für die
übrigen, insbesondere bau-, zonen- und immissionsrechtlichen, Streitpunkte ist
der Verfahrensausgang nach der Rückweisung der Streitsache an die Gemeinde
durch das Departement, das sich dazu nicht geäussert hat, jedoch noch offen.
Den Einsprechern muss die Beteiligung am Verfahren insofern weiterhin offen
stehen. Ihre Einsprachen sind in diesen Punkten zu behandeln, und die
Beschwerdeführenden müssen sich insoweit auch noch ins Verfahren einbringen
können.
3.5.3. Der Departementsentscheid mag diesbezüglich in seiner Begründung etwas
missverständlich erscheinen, soweit darin in Erwägung 5, wenn auch nicht im
Dispositiv, ausgeführt wird, die Gemeinde werde angewiesen, die Baubewilligung
zu erteilen. Tatsächlich hatte die Gemeinde bei ihrem erneuten
Baubewilligungsentscheid die Rechtslage, abgesehen von den
ortsbildschützerischen Gesichtspunkten, die eine Verweigerung der Bewilligung
nicht mehr zu begründen vermochten, umfassend, namentlich auf bau-, zonen- und
immissionsrechtliche Zulässigkeit hin, zu prüfen und dabei auch die
eingegangenen Einsprachen zu behandeln. Ob die Gemeinde in ihrem Entscheid vom
29. Februar 2016 diese Vorgaben eingehalten hat, ist hier nicht Streitobjekt.
Für das vorliegende Verfahren ist jedenfalls davon auszugehen, dass die Rechte
der Beschwerdeführenden als Einsprecher gewahrt sind. Diese haben denn auch
gegen den Baubewilligungsentscheid der Gemeinde vom 29. Februar 2016 Rekurs
erhoben, wobei das Rechtsmittelverfahren nach dem Kenntnisstand des
Bundesgerichts noch hängig ist.
3.6. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach nicht gegen Bundesrecht.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführenden
unter Solidarhaft für das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 66
Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Kreuzlingen, dem Departement für Bau
und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Amt für Umwelt des Kantons Thurgau und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juni 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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