I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.319/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_319/2017
Urteil vom 1. November 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
Andreas Schlittler-Bähni,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Glarus,
Gemeindehausplatz 5, 8750 Glarus,
Regierungsrat des Kantons Glarus,
Rathaus, 8750 Glarus.
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I.
Kammer, vom 4. Mai 2017 (VG.2017.00013).
Sachverhalt:
A.
Die Kalkfabrik Netstal AG baut auf eigenen und auf der Gemeinde Glarus
gehörenden Grundstücken Kalkstein ab und stellt neben Kalkprodukten Kies und
Schotter her. Die Kalkfabrik Netstal AG hatte gemäss dem am 15. August 1995 mit
der vormaligen Gemeinde Netstal sowie dem vormaligen Tagwen (Bürgergemeinde)
Netstal geschlossenen Abbauvertrag für den Abbau auf dem im Eigentum des
Tagwens stehenden Gebiet bei einer Abbaumenge bis 150'000 m3 eine
Abbauentschädigung von Fr. 1.-- pro m3 abgebauten Materials und für den
Mehrabbau eine solche von Fr. 5.-- pro m3 zu leisten. Die Abbauentschädigung
war nach dem Produzentenpreisindex (PPI) des Bundesamts für Statistik
indexiert. Der Vertrag wurde am 30. Juni 2006 ergänzt.
Im Rahmen der Gesamtrevision der Nutzungsplanung sah der Gemeinderat Glarus zur
Sicherung der Rohstoffreserven und des Weiterbetriebs der Kalkfabrik Netstal AG
in den Gebieten Gründen/Bränntenwald und südlicher Elggis auf Boden der
Gemeinde Glarus Abbauzonen vor. Als Abbauentschädigung wurden Fr. 1.20 pro m3
vorgesehen, was der aktuellen Entschädigung gemäss dem Abbauvertrag vom 15.
August 1995 entspricht. Der Gemeinderat legte die Schaffung der Abbauzone der
Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 vor und beantragte die Übertragung
der Kompetenz zum Abschluss des Abbauvertrags von der Gemeindeversammlung auf
den Gemeinderat.
B.
Andreas Schlittler-Bähni reichte vor der Gemeindeversammlung den Antrag ein,
der Gemeinderat sei nicht mit dem Abschluss eines Abbauvertrags mit der
Kalkfabrik Netstal AG zu beauftragen. Andreas Schlittler-Bähni erachtete die
vorgesehene Abbauentschädigung als zu tief. Er plädierte für einen
Generationen-Zuschlag, welcher zweckgebunden geäufnet würde und bei Ende des
Vertrags einer kommenden Generation zur Verfügung stünde. Er vertrat seinen
Antrag ohne Erfolg. Die Gemeindeversammlung beauftragte den Gemeinderat mit dem
Abschluss eines Abbauvertrags mit der Kalkfabrik Netstal AG.
In der Folge gelangte Andreas Schlittler-Bähni mit Stimmrechtsbeschwerde vom 2.
Oktober 2016 an den Regierungsrat des Kantons Glarus. Er stellte mehrere
Feststellungsbegehren und beantragte, den Beschluss der Gemeindeversammlung
über die Kompetenzerteilung zum Abschluss eines Abbauvertrags nichtig zu
erklären und das Geschäft in einer der folgenden Gemeindeversammlungen erneut
zur Abstimmung zu bringen.
Der Regierungsrat trat am 3. Januar 2017 auf die Feststellungsbegehren nicht
ein und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
Dagegen erhob Andreas Schlittler-Bähni am 4. Februar 2017 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des Regierungsrats. Die gerügten Rechtsverletzungen seien
festzustellen und seine im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge
gutzuheissen. Eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Andreas Schlittler-Bähni reichte am 24. April 2017 eine weitere Eingabe ein.
Mit Urteil vom 4. Mai 2017 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 6. Juni 2017 führt Andreas Schlittler-Bähni
Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt die Gutheissung der
Beschwerde und die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai
2017 und des Entscheids des Regierungsrats vom 3. Januar 2017. Der Beschluss
der Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 über die Kompetenzerteilung zum
Abschluss eines Abbauvertrags sei nichtig zu erklären und das Geschäft in einer
der folgenden Gemeindeversammlungen erneut zur Abstimmung zu bringen. Zudem
beantragt Andreas Schlittler-Bähni sinngemäss, es sei festzustellen, ob die mit
der Kalkfabrik Netstal AG vereinbarte Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 im
Sinne des Gutachtens der von den Vertragsparteien beauftragten
PricewaterhouseCoopersAG (nachfolgend: PwC) marktkonform sei, ob das Gutachten
korrekt, unabhängig und neutral erstellt worden sei, und ob und inwiefern der
Gemeindeschreiber der Gemeinde Glarus an der Gemeindeversammlung auf die
Abstimmung habe Einfluss nehmen dürfen. Des Weiteren stellt Andreas
Schlittler-Bähni den Antrag, es sei zu prüfen, in welcher Form die
bundesrätlich geforderte Strategie der nachhaltigen Entwicklung auf diesen
Behördenstufen anwendbar sei. Ferner beantragt er die Einholung eines
Sachverständigengutachtens respektive die Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz zur Einholung eines solchen Zweitgutachtens.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat stellen Antrag auf
Beschwerdeabweisung. Die Gemeinde Glarus beantragt, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Der Beschwerdeführer hält an seinem Standpunkt und an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den beim Bundesgericht gestützt auf Art.
82 lit. c i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Stimmrechtsbeschwerde
erhoben werden kann. Von der Stimmrechtsbeschwerde werden sowohl eidgenössische
als auch kantonale und - wie im zu beurteilenden Fall - kommunale
Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Das Beschwerderecht steht
gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden
Angelegenheit stimmberechtigt ist; ein besonderes (rechtliches) Interesse in
der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl. BGE 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176).
Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Glarus stimmberechtigt und damit zur
Beschwerdeführung berechtigt.
Mit Blick auf die politischen Rechte prüft das Bundesgericht nicht nur die
Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch
diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und
Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (Art. 95 lit.
d BGG; BGE 129 I 185 E. 2 S. 190). Die Anwendung anderer kantonaler
Vorschriften unter Einschluss von kommunalen Bestimmungen und die Feststellung
des Sachverhalts sowie die Beweiswürdigung prüft das Bundesgericht hingegen nur
unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 129 I 392 E. 2.1 S.
394).
1.2. Anfechtungsobjekt ist ausschliesslich das vorinstanzliche Urteil. Soweit
der Beschwerdeführer zusätzlich die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats
vom 3. Januar 2017 beantragt, ist darauf mit Blick auf den Devolutiveffekt der
Beschwerdeverfahren nicht einzutreten (vgl. BGE 139 II 404 E. 2.5 S. 415).
1.3. Da ein Gestaltungsbegehren auf Aufhebung der beanstandeten Abstimmung
vorliegt und zulässig ist, verfügt der Beschwerdeführer in Bezug auf seine
Feststellungsbegehren nicht über ein schutzwürdiges Interesse. Auf diese kann
daher nicht eingetreten werden (BGE 137 IV 87 E. 1 S. 88 f.; vgl. Urteil 1C_641
/2013 vom 24. März 2014 E. 1.4).
1.4.
1.4.1. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Stellungnahme vom 21. August 2017
neue Tatsachen ins Verfahren ein, ohne sich indes zu den Voraussetzungen von
Art. 99 Abs. 1 BGG zu äussern, d.h. aufzuzeigen, inwiefern erst der
angefochtene Entscheid hierzu Anlass bot. Letzteres ist nicht ersichtlich.
Damit erweisen sich die neuen Vorbringen als unbeachtlich (vgl. Urteil 1C_103/
2014 vom 13. März 2015 E. 1.3).
1.4.2. Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Dieser
wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und durch die
Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen
Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 181 E. 3.3 S. 189). Neue Begehren, d.h.
solche, die vor der Vorinstanz nicht oder nicht mehr gestellt wurden, sind vor
Bundesgericht unzulässig (vgl. Art. 99 Abs. 2 BGG).
Das erstmals gestellte Begehren des Beschwerdeführers, es sei zu prüfen, in
welcher Form die bundesrätlich geforderte Strategie der nachhaltigen
Entwicklung anwendbar sei, ist daher nicht zulässig. Darauf ist nicht
einzutreten (vgl. Urteil 1C_426/2014 vom 24. November 2014 E. 2.2).
2.
2.1. Der Beschwerdeführer rügt vorab eine Gehörsverletzung. Er bringt zum Einen
vor, die Nichtaushändigung des Gutachtens der PwC verletze seinen Anspruch auf
rechtliches Gehör, da er den Bericht einem Experten zur Prüfung hätte
unterbreiten wollen. Zum Andern habe die Vorinstanz seinen Gehörsanspruch auch
dadurch missachtet und sei in Willkür verfallen, indem sie den Mailverkehr
zwischen der Kalkfabrik Netstal AG und der PwC sowie die Adressen der von der
PwC in die Begutachtung einbezogenen ausländischen Kalkproduzenten nicht zu den
Akten genommen habe.
2.2.
2.2.1. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Eine wirksame Wahrnehmung von Mitwirkungsrechten erfordert die
Möglichkeit der Akteneinsicht. Art. 29 Abs. 2 BV garantiert einen
entsprechenden Anspruch. Dieser Anspruch gilt nicht absolut, sondern kann
aufgrund sorgfältiger Abwägung aus überwiegenden Interessen durch Aussonderung
oder Abdeckung eingeschränkt werden (siehe auch Art. 68 des Gesetzes des
Kantons Glarus vom 4. Mai 1986 über die Verwaltungsrechtspflege
[Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG/GL; GS III G/1]). Die Ausübung des
Einsichtsrechts erfordert ein Ersuchen um Akteneinsicht. Das Einsichtsrecht
erlaubt es, am Sitz der Behörde Einsicht zu nehmen, Notizen anzufertigen und im
Rahmen des Zumutbaren Kopien herstellen zu lassen (vgl. zum Ganzen BGE 126 I 7
E. 2b S. 10; Gerold Steinmann, in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, N.
51 ff. zu Art. 29 BV).
2.2.2. Nach dem Entscheid des Regierungsrats vom 3. Januar 2017 ersuchte der
Beschwerdeführer den Regierungsrat um Zustellung des Teil der Verfahrensakten
bildenden Gutachtens der PwC. Das Ersuchen wurde abgewiesen. Indes wurde ihm
bewilligt, auf der Gemeinde den entsprechenden Bericht einzusehen und sich
Notizen zu machen; die Erstellung von Kopien und Aufnahmen wurde ihm hingegen
verweigert.
Diese Einschränkung des Akteneinsichtsrechts wurde vom Beschwerdeführer im
vorinstanzlichen Verfahren nicht beanstandet. In seiner Beschwerde an die
Vorinstanz vom 4. Februar 2017 rügte er keine Verletzung seines
Gehörsanspruchs, und er ersuchte im vorinstanzlichen Verfahren auch nicht um
Aushändigung des Berichts der PwC. Vor diesem Hintergrund kann der Vorinstanz
insoweit keine Gehörsverletzung angelastet werden.
2.3.
2.3.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV ergibt
sich für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu stellen, und für die Behörden
die Pflicht, rechtzeitig und formgültig angebotene Beweisbegehren
entgegenzunehmen und zu berücksichtigen. Keine Verletzung des rechtlichen
Gehörs liegt indes vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter
Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise
seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür (vgl. Art. 9 BV) in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.2 und 5.3 S.
236 f.).
2.3.2. Der Beschwerdeführer beantragte im vorinstanzlichen Verfahren in seiner
Stellungnahme vom 24. April 2017, der Mailverkehr zwischen der Kalkfabrik
Netstal AG und der PwC sowie die Adressen der von der PwC in die Begutachtung
einbezogenen ausländischen Kalkproduzenten seien bei der Gemeinde Glarus
einzuholen, zu den Akten zu nehmen und ihm zuzustellen.
Der Beschwerdeführer zeigt indes nicht substanziiert auf, inwiefern der Beizug
der von ihm genannten Unterlagen für die Beurteilung der Stimmrechtsbeschwerde
respektive der von ihm gerügten Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV von Relevanz
ist. Die Vorinstanz ist mithin nicht in Willkür verfallen und hat den Anspruch
des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör nicht missachtet, indem sie den
Mailverkehr und die Firmenadressen nicht zu den Akten genommen hat (vgl.
insoweit auch nachfolgend E. 7.2 und E. 7.3).
3.
Der Beschwerdeführer sieht Art. 34 Abs. 2 BV (vgl. nachfolgend E. 4) aus
verschiedenen Gründen als verletzt an. Er rügt zusammenfassend, in den
kommunalen Abstimmungsunterlagen zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom
23. September 2016 (Memorial Teile 1 und 2) seien wesentliche Elemente
unterschlagen worden (vgl. nachfolgend E. 5.1 und E. 6), das Gutachten der PwC,
welches als Grundlage für die vorgesehene Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro
m3 diene, sei qualifiziert mangelhaft (vgl. nachfolgend E. 5.2 und E. 7), und
schliesslich sei das Votum des Gemeindeschreibers an der Gemeindeversammlung
vom 23. September 2016 qualifiziert unsachlich gewesen (vgl. nachfolgend E.
8).
4.
Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402 mit Hinweisen).
Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf
korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen. Diese
unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der
Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen geeignet sein, zur
offenen Meinungsbildung beizutragen und dürfen nicht in dominanter und
unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie
Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 140 I 338 E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen).
Behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine
Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, sind unter dem
Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar
nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung
abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver
Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch
orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen,
wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen,
wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben
und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz
einer gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich
ungenau oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder
Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die
gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen
Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu
verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder
Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E.
6.2 S. 82 f.; 135 I 292 E. 4.2 S. 297 f.; je mit Hinweisen).
Gemeindebehörden dürfen an Gemeindeversammlungen Vorlagen erklären und zur
Annahme oder Ablehnung empfehlen. Für die Beurteilung und die aus Art. 34 Abs.
2 BV fliessenden Anforderungen kann auf die eben dargestellte Rechtsprechung zu
den Abstimmungserläuterungen vor Volksabstimmungen abgestellt werden (BGE 139 I
2 E. 6.3 S. 14; 135 I 292 E. 4.2 S. 297 f.).
5.
5.1. Die Gemeinde Glarus führte in den Abstimmungsunterlagen zur
ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 (Memorial Teile 1
und 2) aus, zur Sicherung der Rohstoffreserven und des Weiterbetriebs der
Kalkfabrik Netstal AG seien in der Nutzungsplanung in den Gebieten Gründen/
Bränntenwald und südlicher Elggis auf Boden der Gemeinde Abbauzonen vorgesehen,
dies koordiniert und abgestützt auf das laufende, aufwändige
Bewilligungsverfahren zur Erschliessung neuer Abbaugebiete. Mittels eines
Abbauvertrags zwischen der Gemeinde und der Kalkfabrik Netstal AG würden die
detaillierten Bedingungen für einen Abbau in diesen beiden Gebieten geregelt.
Das Eigentum des Bodens bleibe bei der Gemeinde, das Abbaurecht der Kalkfabrik
Netstal AG werde mit einer grundbuchlichen Dienstbarkeit gesichert. Der
Dienstbarkeitsvertrag liege im Entwurf vor und basiere weitgehend auf dem
bisherigen Abbauvertrag zwischen der früheren Gemeinde Netstal und der
Kalkfabrik Netstal AG. Die Abbauentschädigung betrage Fr. 1.20 pro m3,
indexiert nach dem Produzentenpreisindex B (ca. 100'000 bis 120'000 m3 pro
Jahr). Die Entschädigung entspreche dem Preis gemäss derzeit laufendem Vertrag
und sei durch eine unabhängige Beraterfirma im Auftrag beider Parteien
ermittelt und beurteilt worden (Memorial Teil 1 S. 7 f. [Ziff. 2.2.11]).
Weiter wurden der Antrag des Beschwerdeführers, wonach der Gemeinde Glarus die
Kompetenz zum Vertragsschluss nicht erteilt werden solle, und die Begründung
dazu wiedergegeben. Die Gemeinde nahm dazu Stellung und hielt fest, aus
betriebswirtschaftlicher Sicht müsste die Abbauentschädigung sogar tiefer sein,
als sie heute bestehe und im Vertrag aufgeführt werde. Die Gemeinde strebe am
Standort der Kalkfabrik Netstal AG ein Gleichgewicht zwischen einer
angemessenen Entschädigung für den Abbau von öffentlichem Grund und der
Sicherung von Arbeitsplätzen an. Die vorgeschlagene Kompetenzdelegation spare
Zeit, sei sachlich praktikabel und aufgrund der durchgeführten Verhandlungen
inhaltlich angezeigt (Memorial Teil 2 S. 53 f. [Ziff. 2.44]).
5.2. Bei der unabhängigen Beraterfirma, auf welche in den Abstimmungsunterlagen
Bezug genommen wird, handelt es sich um die PwC. Die Gemeinde Glarus und die
Kalkfabrik Netstal AG gaben bei dieser ein Gutachten zur Beurteilung der Höhe
der angemessenen Abbauentschädigung in Auftrag. Das Gutachten wurde am 18.
November 2015 erstattet. Die Gemeinde Glarus stützte sich bei den
Vertragsverhandlungen im Wesentlichen auf die Ergebnisse des Gutachtens der PwC
ab.
Die PwC kam zusammenfassend zum Schluss, die bisherige Abbauentschädigung von
Fr. 1.20 pro m3 liege über dem marktbasierten Gesamtdurchschnitt von Fr. 0.87
pro m3 (sog. "Benchmark"), welcher insbesondere durch einen Vergleich mit
Kalkproduzenten im nahen Ausland errechnet worden sei. Unter Einbezug der
Tatsachen, dass sich die Abbaugebiete Gründen und Elggis Süd in Stadtnähe und
in einem Naherholungsgebiet befinden würden und dass die Landpreise in der
Schweiz durchschnittlich höher als im nahen Ausland seien, sei eine über dem
durchschnittlichen Marktniveau liegende Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3
jedoch nachvollziehbar. Eine noch höhere Abbauentschädigung wäre für die
Kalkfabrik Netstal AG hingegen wirtschaftlich nicht tragbar und würde die
finanzielle Position des Unternehmens schwächen.
6.
6.1. Der Beschwerdeführer rügt, die Abstimmungsunterlagen seien unvollständig.
In den Erläuterungen im Memorial (vgl. E. 5.1 hiervor) sei nicht erwähnt
worden, dass im bestehenden Dienstbarkeitsvertrag bei einer Abbaumenge von mehr
als 150'000 m3 eine Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3 geschuldet sei, was im
neuen Vertrag nicht mehr vorgesehen sei. Damit sei ein für die Meinungsbildung
der Stimmbürgerschaft wesentliches Element unterschlagen worden.
6.2. Die Vorinstanz hat erwogen, es treffe zu, dass in den
Abstimmungserläuterungen auf die im bisherigen Dienstbarkeitsvertrag
geschuldete höhere Entschädigung ab einer Abbaumenge von mehr als 150'000 m3
pro Jahr nicht hingewiesen worden sei. Die Ausführungen der Gemeinde Glarus
seien diesbezüglich unvollständig. Indes komme der höheren Abbaumenge nur eine
untergeordnete Bedeutung zu. Zum Einen sei bisher in keinem Jahr eine
entschädigungspflichtige Abbaumenge von mehr als 150'000 m3 erreicht worden;
zum Anderen sei dies auch künftig nicht geplant. So gehe die Kalkfabrik Netstal
AG von einer durchschnittlichen entschädigungspflichtigen Abbaumenge von
102'104 m3 pro Jahr aus. Des Weiteren ergebe sich auch aus dem Gutachten der
PwC, dass die Kalkfabrik Netstal AG die momentane Grösse behalten und sichern
möchte, liege doch die strategische Stossrichtung nicht nur in der Massen-,
sondern auch in der Nischenproduktion mit potenziell höheren Margen. Soweit der
Beschwerdeführer davon ausgehe, die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3
sei bereits geschuldet, wenn die Abbaumenge innert einer Dreijahresperiode
150'000 m3 überschreite, entspreche dies weder dem Vertragswortlaut noch dem
übereinstimmenden Willen und der gelebten Praxis der Parteien.
Sodann sei es auch nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde Glarus den
"Benchmark" von Fr. 0.87 pro m3 in den Abstimmungsunterlagen nicht genannt
habe. Dort sei betont worden, dass aus betriebswirtschaftlicher Sicht die
Abbauentschädigung tiefer sein müsste, als sie heute bestehe und im Vertrag
aufgeführt sei. Damit habe die Gemeinde die wesentlichen Erkenntnisse des
Gutachtens zutreffend wiedergegeben. Es sei in keiner Weise anzunehmen, dass
die Stimmbürger dem Antrag des Beschwerdeführers gefolgt wären, wenn der
"Benchmark", welcher deutlich unter der vorgesehenen Abbauentschädigung liege
(Fr. 0.87 pro m3 verglichen mit Fr. 1.20 pro m3), den Abstimmungsunterlagen
hätte entnommen werden können.
Insgesamt habe die Gemeinde Glarus die wesentlichen Erkenntnisse des Gutachtens
der PwC zutreffend und hinreichend vollständig wiedergegeben.
6.3. Die Vorinstanz hat willkürfrei festgestellt, dass bisher in keinem Jahr
eine entschädigungspflichtige Abbaumenge von mehr als 150'000 m3erreicht worden
und dies - gemäss Gutachten der PwC - auch künftig nicht geplant ist. Der vom
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang erwähnte Neubau des Ofens wurde im
PwC-Bericht bei der Ermittlung der geplanten Abbaumengen bereits
berücksichtigt. Zweck des Ofenneubaus ist demnach nicht die Erhöhung der
Abbaumenge, sondern die Steigerung der Produktequalität. Die Vorinstanz konnte
weiter ohne Willkür schliessen, dass die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro
m3erst ab einer Abbaumenge von 150'000 m3 pro Jahr geschuldet ist. Soweit im
Vertrag von einer Dreijahresperiode die Rede ist, bezieht sich diese - wie vom
Gemeinderat plausibel dargelegt - einzig auf die Abrechnung der effektiv
geschuldeten Entschädigung. Der Beschwerdeführer behauptet im Übrigen auch
nicht, dass die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3 in der Vergangenheit
je einmal ausbezahlt worden wäre.
Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz zutreffend geschlossen, dass es
keinen ins Gewicht fallenden Mangel darstellt, dass in den
Abstimmungserläuterungen nicht auf die im bisherigen Dienstbarkeitsvertrag
geschuldete höhere Entschädigung hingewiesen worden ist. Gleiches gilt für die
fehlende Nennung des "Benchmarks" von Fr. 0.87 pro m3 gemäss Gutachten.
7.
7.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, das in den Abstimmungsunterlagen
wiedergegebene Gutachten der PwC weise wesentliche Mängel auf. Die Auffassung
der Gutachter, wonach eine Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 angemessen
erscheine, sei nicht haltbar. Damit hätten die Stimmbürger ihren Entscheid
basierend auf offensichtlich unwahre Angaben gefällt.
7.2. Die Vorinstanz hat erwogen, im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde könne es
nicht darum gehen, jeden einzelnen Punkt des Gutachtens auf seine Richtigkeit
zu prüfen und zu ergründen, ob es nicht andere, allenfalls besser erscheinende
Methoden zur Bestimmung der angemessenen Abbauentschädigung gegeben hätte.
Im Gutachten seien vier Module geprüft worden: Wirtschaftliche Tragbarkeit,
Marktkonformität, bestehender Abbauvertrag und weitere finanzielle Leistungen
der Kalkfabrik Netstal AG. Gestützt auf die Ergebnisse der einzelnen Module
hätten die Gutachter den nachvollziehbaren Schluss gezogen, dass die bisherige
Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 auch künftig angemessen sei.
Offenkundige Fehler oder Mängel weise das Gutachten entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nicht auf. Insbesondere sei es vertretbar, für die Umrechnung
des pro Tonne ermittelten "Benchmark-Werts" die Dichte von Kalkstein zu
verwenden und die Werte mit 2,7 zu multiplizieren, um einen Vergleich mit der
vorliegend umstrittenen Abbauentschädigung zu ermöglichen. Weiter sei die
Abstimmungsfreiheit nicht verletzt worden, indem die Marktkonformität der
Entschädigung aufgrund eines Vergleichs mit dem nahen Ausland überprüft worden
sei. Dabei hätten die Stimmbürger keinen Anspruch darauf, die einzelnen Firmen,
welche in die Vergleichsrechnung einbezogen worden seien, zu kennen, sei dies
doch für die freie Willensbildung nicht zwingend notwendig gewesen.
Zusammenfassend ergebe sich, dass im Gutachten der PwC keine unwahren Angaben
oder wesentlichen Mängel zu erkennen seien. Die Gemeinde Glarus habe sich daher
in den Abstimmungsunterlagen zur Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 zu
Recht in der Hauptsache auf das Gutachten abgestützt, dessen wesentliche
Erkenntnisse sie in einer objektiven Weise aufgeführt habe. Den Stimmbürgern
sei es somit möglich gewesen, sich frei eine Meinung zum strittigen Geschäft
bzw. zum Antrag des Beschwerdeführers zu bilden.
7.3. Die Erwägungen der Vorinstanz verletzen kein Bundesrecht. Ihre Würdigung
des Gutachtens der PwC ist ohne Weiteres vertretbar. Insbesondere liegt der im
Gutachten verwendete (und vom Beschwerdeführer kritisierte) Umrechnungsfaktor
von 2,7 innerhalb der Spannbreite der vom Beschwerdeführer in der Beschwerde
selbst vorgebrachten Gesteinsdichte von Kalkstein von 1,55-2,75 Tonnen/m3.
Zusammenfassend erweist sich das Gutachten - wie von der Vorinstanz gestützt
auf eine willkürfreie Beweiswürdigung geschlossen - als nachvollziehbar. Der
Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde nichts vor, was diese Beurteilung
in Frage stellen würde. Sein Beweisantrag auf Erstellung eines Zweitgutachtens
wie auch sein Eventualantrag auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur
Einholung eines weiteren Gutachtens sind daher abzuweisen.
8.
8.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, der Anspruch der Stimmbürger auf freie
und unverfälschte Willensbildung sei durch das Votum des Gemeindeschreibers
anlässlich der Gemeindeversammlung verletzt worden. Dieses sei herabsetzend und
irreführend gewesen.
8.2. Die Vorinstanz hat erwogen, die Gemeinde Glarus habe eine Tonbandaufnahme
der Gemeindeversammlung eingereicht. Aus dieser ergebe sich, dass der
Beschwerdeführer zunächst seinen Antrag habe begründen können. Danach habe der
Gemeindepräsident dem Gemeindeschreiber das Wort erteilt. Dieser habe der
Gemeindeversammlung die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers empfohlen.
Der Gemeindeschreiber habe dabei unter anderem ausgeführt, er habe das Gefühl,
der Antragssteller verwechsle Äpfel mit Birnen. Es sei einfach, zu "googeln"
und so einen Betrag zu erhalten. Der Gemeinderat habe aber nicht einfach
"gegoogelt", sondern mit der PwC eine unabhängige Beraterfirma beauftragt.
Diese sei zum Schluss gekommen, dass der vorgeschlagene Betrag (von Fr. 1.20
pro m3) über dem durchschnittlichen Marktniveau von Fr. 0.57 pro m3 liege.
Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dem Beschwerdeführer, welcher sich
offensichtlich intensiv mit dem strittigen Geschäft befasst habe, sei durch das
Votum des Gemeindeschreibers das Gefühl vermittelt worden, nicht ein Gesprächs-
bzw. Streitpartner auf Augenhöhe zu sein, weshalb seine Verstimmung bis zu
einem gewissen Punkt nachvollziehbar sei. Indessen stünden pointierte Voten
auch Behördenvertretern zu, weshalb keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit
ersichtlich sei. Namentlich sei nicht davon auszugehen, dass die Stimmbürger
anders entschieden hätten, wenn der Gemeindeschreiber in seinem Votum die
Vorgehensweise des Beschwerdeführers nicht kritisiert hätte. Die
Abstimmungsfreiheit sei auch nicht dadurch verletzt worden, dass der
Gemeindeschreiber den "Benchmark" fälschlicherweise mit Fr. 0.57 pro m3 anstatt
- wie im Gutachten der PwC errechnet - mit Fr. 0.87 pro m3 angegeben habe. Auch
der zutreffende Wert liege deutlich unter den im Dienstbarkeitsvertrag
vorgesehenen Fr. 1.20 pro m3, weshalb nicht gesagt werden könne, dass die
fehlerhafte Angabe massgebend für die Willensbildung der Stimmbürger gewesen
sei.
8.3. Diese Ausführungen der Vorinstanz überzeugen. Eine Beeinträchtigung der
Abstimmungsfreiheit der Stimmbürger aufgrund des Votums des Gemeindeschreibers
an der Gemeindeversammlung ist zu verneinen.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Abstimmungsfreiheit vorliegend weder
durch die Abstimmungsunterlagen noch durch die Voten anlässlich der
Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 verletzt worden ist.
Die Stimmbürger konnten sich gestützt auf die sachlichen behördlichen
Informationen und die Ausführungen des Behördenvertreters und des
Beschwerdeführers anlässlich der Gemeindeversammlung ihre Meinung bilden. In
Bezug auf die vom Beschwerdeführer beanstandete Abbauentschädigung ist
massgebend, dass sich der Entscheid der Gemeinde, diese Entschädigung im
Entwurf des Dienstbarkeitsvertrags mit der Kalkfabrik Netstal AG auf Fr. 1.20
pro m3 festzusetzen, auf das nachvollziehbare Gutachten der PwC stützt und
damit sachlich begründen lässt, und dass die Gemeinde die Grundlagen und die
Motive ihres Entscheids den Stimmbürgern in den Abstimmungsunterlagen
verständlich aufgezeigt hat. Der Entscheid der Stimmbürger, die Kompetenz zum
Abschluss des Abbauvertrags auf den Gemeinderat zu übertragen, bringt den
freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck.
10.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem
Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Glarus, dem
Regierungsrat des Kantons Glarus und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus,
I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. November 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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