I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.317/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_317/2017
Arrêt du 31 octobre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Commune municipale de Crans-Montana, Administration communale, avenue de la
Gare 20, 3963 Crans-Montana, représentée par
Me Marc-André Grand, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
plan routier,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public, du 28 avril 2017 (A1 16 256).
Faits :
A.
Par avis publié le 26 décembre 2014 dans le Bulletin officiel (BO) du canton du
Valais, l'administration de la Commune de Randogne, désormais englobée, après
fusion, dans la Commune municipale de Crans-Montana, a mis à l'enquête un
projet d'aménagement de l'avenue de la Gare. Celui-ci porte, pour l'essentiel,
sur le réaménagement de l'ensemble de l'espace routier de cette avenue, sur
l'installation d'aménagements urbains décoratifs ainsi que sur la mise en place
d'un espace de rencontre.
Ce projet a notamment suscité l'opposition de A.________, propriétaire d'un
immeuble sis à l'avenue de la Gare 18. Dans le cadre de l'instruction, les
différents services de l'Etat concernés - à savoir le Service du développement
territorial (SDT), celui des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA), les
services des routes (SRTE) et de l'environnement - ont, dans leur ensemble,
émis des préavis favorables. En dépit de la renonciation aux toilettes
publiques et à la buvette projetés concédée par la commune à la suite de
l'opposition, l'intéressé a maintenu sa contestation. Le Conseil d'Etat du
canton du Valais l'a cependant écartée, par décision du 24 février 2016. A
cette occasion, l'exécutif cantonal a également approuvé les plans et documents
techniques relatifs au projet litigieux. A.________ a en vain recouru contre
cette décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. Par
arrêt du 17 juin 2016, la cour cantonale a déclaré le recours de l'intéressé
irrecevable. Elle a d'une part considéré que le grief portant sur les nuisances
sonores prétendument générées par le projet ne répondait pas aux exigences de
motivation définies par le droit cantonal; elle a, d'autre part, estimé que le
recourant ne pouvait se prévaloir d'un intérêt le légitimant à se plaindre
d'une violation de la clause d'esthétique ou encore de la suppression de places
de stationnement de l'avenue de la Gare.
Sur recours de A.________, le Tribunal fédéral a, par arrêt du 18 octobre 2016
(1C_334/2016), confirmé l'arrêt cantonal en ce qui concerne le grief lié aux
nuisances sonores. La Cour de céans l'a en revanche annulé dans la mesure où
celui-ci portait sur la question de la suppression des places de stationnement
et l'intégration du projet dans le paysage; dès lors que l'intéressé pouvait se
prévaloir d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 89 al. 1 LTF,
celui-ci était légitimé à s'en plaindre, ces éléments étant susceptibles de
conduire à l'annulation du projet. La cause a en conséquence été renvoyée au
Tribunal cantonal pour qu'il procède à l'examen, sur le fond, de ces derniers
aspects du projet.
Après avoir repris son instruction et invité les parties à faire valoir
d'éventuelles remarques complémentaires, le Tribunal cantonal a, par arrêt du
28 avril 2017, rejeté le recours s'agissant des points encore litigieux. Il a
en substance considéré que le projet s'intégrait dans le milieu environnant et
que l'intérêt général à la création d'un espace public accessible à chacun et
dynamisant le centre de la station l'emportait sur le maintien des places de
stationnement de l'avenue de la Gare.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
principalement au Tribunal fédéral d'annuler le projet de réaménagement de
l'avenue de la Gare à Randogne; subsidiairement, il conclut au renvoi de la
cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Le recourant sollicite enfin l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat se réfère aux
considérants de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours. La Commune
municipale de Crans-Montana en propose également le rejet. Aux termes de brèves
et ultimes remarques, le recourant persiste dans ses conclusions.
Par ordonnance du 5 juillet 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 141 IV 187 consid. 1 p. 188).
Le recourant conclut principalement à l'annulation du projet litigieux.
Pareille conclusion est irrecevable en raison de l'effet dévolutif du recours
auprès du Tribunal cantonal (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543; arrêt
2C_634/2014 du 24 avril 2015 consid. 5). L'interdiction du formalisme excessif
commande néanmoins de ne pas se montrer trop strict dès lors que l'on comprend
des motifs développés dans son mémoire que le recourant s'en prend
essentiellement à l'arrêt de la cour cantonale du 28 avril 2017 (cf. arrêts
4A_375/2012 du 20 novembre 2012 consid. 1.2 non publié in ATF 139 III 24 et
4A_688/2011 consid. 2 non publié in ATF 138 III 425). Dans cette mesure, le
recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière
instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public
des constructions et de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), et
apparaît recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. Le recourant a pris part à la procédure cantonale. Riverain de
l'avenue de la Gare à Randogne, il est particulièrement touché par la décision
attaquée qui valide le projet de réaménagement de cette artère qu'il tient
notamment pour contraire à la clause d'esthétique; il bénéficie ainsi de la
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
2.
A titre de moyens de preuve, le recourant requiert l'édition des dossiers
cantonaux constitués successivement dans la présente cause par le Tribunal
cantonal. Cette requête est satisfaite, lesdits dossiers ayant été déposés dans
le délai imparti à cette fin (art. 102 al. 2 LTF). Il en va de même de la
demande de production du dossier 1C_334/2016, d'emblée en mains du Tribunal
fédéral. Les réserves formulées s'agissant d'expertises ou de tout autre moyen
de preuve, de nature indéterminée, n'ont, en revanche et pour leur part, aucune
portée.
3.
Sur le fond et sous couvert d'un déni de justice, le recourant se prévaut d'une
mauvaise application de l'art. 57 de l'ordonnance cantonale sur les
constructions du 2 octobre 1996 (OC; RS/VS 705.100); selon lui, l'abandon des
toilettes et de la buvette, après le dépôt de son opposition, eût exigé une
nouvelle mise à l'enquête du projet (consid. 4 ci-après). Le recourant soutient
également que la suppression des places de stationnement de l'avenue de la Gare
relèverait de l'arbitraire, ne reposerait sur aucun intérêt public et serait
contraire au principe de la proportionnalité (consid. 5 ci-après). Il se plaint
enfin d'une violation de la clause d'esthétique (consid. 6 ci-après).
Au vu des griefs soulevés, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral ne
vérifie pas d'office le respect des droits constitutionnels et du droit
cantonal (art. 106 al. 2 LTF) - étant rappelé que ce dernier n'est en principe
examiné que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire (cf. ATF 141 I 172
consid. 4.3.1 p. 177). Il appartient au recourant de soulever le grief de leur
violation et de motiver celui-ci d'une manière suffisante (cf. ATF 140 II 141
consid. 1.1 p. 145). Le recourant doit alors indiquer les principes
constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière
claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, doit-il
citer les dispositions du droit cantonal dont il se prévaut et démontrer en
quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre
manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286
consid. 1.4 p. 287). Dans ce contexte, la partie recourante ne peut, à peine
d'irrecevabilité, se contenter de critiques appellatoires (cf. ATF 136 I 49
consid. 1.4.1 et 1.4.2 p. 53) ou de taxer la décision d'arbitraire (cf. ATF 134
II 349 consid. 3 p. 352; BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2 ^ème éd.,
2014, n. 36 ad art. 106 LTF).
4.
Le recourant se plaint de déni de justice. A le comprendre, en renonçant, dans
un deuxième temps, à savoir après le dépôt de l'opposition, à la création de la
buvette et des WC publics initialement prévus, la municipalité aurait modifié
les éléments essentiels du projet au point d'exiger une nouvelle enquête, ce
que le Tribunal cantonal aurait omis de sanctionner. Le recourant invoque à cet
égard l'art. 57 OC; cette disposition autorise en substance d'apporter à un
projet certaines transformations, sans nouvelle mise à l'enquête, pour autant
que ces modifications n'altèrent pas ses caractéristiques principales (cf. art.
57 al. 1 à 3 OC).
4.1. Une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'
art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent
une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et
arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1
p. 568; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
4.2. A l'examen du recours cantonal du 1 ^er avril 2016, il n'apparaît pas que
le moyen tiré de la nécessité de mettre en oeuvre une nouvelle enquête ni a
fortiori le grief de violation de l'art. 57 OC aient alors été invoqués par le
recourant, ce dernier s'étant contenté d'affirmer, sans autre forme
d'explication, que le réaménagement de l'avenue de la Gare perdait toute raison
d'être du fait de la suppression de la buvette et des toilettes publiques. Dans
ces circonstances, on ne saurait reprocher à l'instance précédente de n'avoir
pas formellement examiné la question de l'application de l'art. 57 OC.
Cela étant et bien que le recourant se prévale d'un déni de justice, son grief
ne peut en réalité être compris que comme portant sur une violation de l'art.
57 OC. S'agissant toutefois d'un grief de droit cantonal nouveau, celui-ci est
irrecevable: le recourant perd en effet de vue que l'arrêt de renvoi 1C_334/
2016 circonscrit le litige aux questions de l'intégration esthétique du projet
et de la suppression des places de stationnement, seuls points encore
litigieux; ce précédent liant les parties, de même que le Tribunal fédéral (cf.
ATF 125 III 421 consid. 2a p. 423; arrêts 2C_519/2013 du 3 septembre 2013
consid. 2.1; 2C_1156/2012 du 19 juillet 2013 consid. 3), le recourant ne
saurait profiter de la présente procédure de recours pour invoquer, à ce stade,
un moyen de droit nouveau qu'il lui était loisible d'avancer antérieurement
(cf. ATF 135 III 334 consid. 2 p. 335; 133 III 201 consid. 4.2 p. 208).
4.3. Quoi qu'il en soit, il n'apparaît pas, à la lumière des explications du
recourant, limitées au caractère prétendument essentiel des toilettes et de la
buvette - importance niée tant par le Tribunal cantonal que par la commune -
qu'il s'imposait de mettre à l'enquête le projet ainsi modifié; le recourant
n'invoque dans ce cadre d'ailleurs pas l'arbitraire (art. 106 al. 2 LTF),
ignorant que l'application du droit cantonal ne peut, pour elle-même, être
contestée devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145). On
ne saurait pas non plus le suivre lorsqu'il soutient que le projet souffrirait
d'un "déficit démocratique" au motif que seuls les habitants de l'ancienne
commune de Randogne auraient été en mesure de se prononcer, la fusion avec
Crans-Montana étant intervenue après l'enquête. Le recourant ni ne prétend ni
a fortiori ne démontre (art. 106 al. 2 LTF) que le droit cantonal définirait
plus largement la légitimité pour former opposition que ne le fait le droit
fédéral en matière de qualité pour recourir (cf. art. 33 al. 2 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700] et art.
89 al. 1 LTF), cette qualité n'étant reconnue qu'en présence d'un intérêt
personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de
la collectivité concernée (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504); on ne
saurait dès lors admettre l'action populaire à l'existence de laquelle conclut
implicitement le recourant; il ne lui appartient quoi qu'il en soit pas de se
plaindre de cette prétendue carence au nom des autres citoyens de la commune.
4.4. Irrecevable pour l'essentiel et mal fondé pour le surplus, le grief doit
être écarté.
5.
Dans un grief intitulé "des places de parc", le recourant soutient que le
réaménagement de l'avenue de la Gare serait contraire au principe de la
proportionnalité; il affirme en particulier qu'il serait arbitraire d'avoir
reconnu au projet un intérêt public.
5.1. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de
manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95
al. 1 let. a LTF; ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; ATF 134 I 153 consid.
4.1 p. 156 et les références citées) commande que la mesure étatique soit apte
à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; 140 II 194 consid.
5.8.2 p. 199; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités). Cela étant,
lorsque le Tribunal fédéral est appelé à examiner le droit cantonal
indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental - comme dans le cas
d'espèce, le recourant n'arguant pas d'une atteinte à son droit de propriété
(cf. art. 26 Cst. et 106 al. 2 LTF) - il ne revoit pas le respect du principe
de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire
(cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7 s.; ATF 134 I 153 précité consid. 4.3 p.
158; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 140 III 16 consid. 2.1 p. 19).
5.2. L'arrêt cantonal rappelle que le projet litigieux - dont il n'est pas
contesté qu'il relève de la compétence communale (cf. art. 39 al. 1 let. b de
la loi sur les routes du 3 septembre 1965 [LR; RS/VS 725.1]) - prévoit la
modification de l'utilisation routière de l'avenue de la Gare avec, en
particulier, la disparition de plusieurs aires de stationnement public jouxtant
directement la parcelle du recourant. Le conseil communal envisage de leur
substituer un espace public de rencontre composé notamment de gradins et orné
de statues de bouquetins. La cour cantonale a estimé que la restructuration de
cet espace urbain tient compte du réaménagement du centre de la station ainsi
que de la présence à proximité du parking existant de Clovelli. La cour
cantonale a considéré que les aménagements et le mobilier urbains prévus
étaient adaptés à l'altitude ainsi qu'aux contraintes du lieu et offraient, en
instaurant une zone de rencontre, un cadre de vie plus agréable à la
population. L'instance précédente a de même retenu que le projet, de par la
création de gradins offrant une vue panoramique sur les alpes ainsi que le
rattachement de l'avenue de la Gare au départ du funiculaire, permettront
d'augmenter l'attrait touristique et commercial du centre de la station. Se
référant notamment au préavis positif émis le 16 mars 2015 par le SRTE, la cour
cantonale a estimé que ces différents aspects devaient l'emporter sur le
maintien des places de stationnement; elle a de même jugé que leur suppression
était nécessaire et adéquate, sous peine, dans le cas contraire, de
compromettre les objectifs de réalisation d'un espace convivial susceptible
notamment d'accueillir des manifestations poursuivis par les autorités
cantonales.
5.3. Le recours ne renferme aucun élément commandant de s'écarter de la pesée
des intérêts opérée par l'instance précédente. On ne discerne en particulier
pas en quoi l'existence d'un espace de rencontre dans le quartier proche
d'Y'Coor - au demeurant non établie (cf. art. 105 al. 1 LTF) -, qui remplirait
déjà, aux dires du recourant, les objectifs de redynamisation du centre de la
station, exclurait la réalisation de tout espace de rencontre supplémentaire et
enlèverait au projet litigieux son caractère d'intérêt public. Le recourant ne
fournit d'ailleurs aucune explication à cet égard et ne discute aucunement les
aspects liés au développement économique et touristique identifiés par le
Tribunal cantonal. La critique niant au parking de Clovelli le caractère
d'"alternative de parking crédible" à la suppression des emplacements actuels
est par ailleurs tout aussi inconsistante: le recourant n'avance aucun élément
laissant supposer que ce parking, situé à moins de 200 m de l'avenue de la
Gare, d'une capacité de 200 places, ne seraient pas à même de répondre aux
besoins engendrés par le projet ni en quoi l'utilisation de cette
infrastructure constituerait un "grand sacrifice" pour les usagers, comme il
l'allègue péremptoirement. Sur le vu de ce qui précède, l'appréciation des
juges cantonaux ne saurait être qualifiée d'insoutenable et doit être
confirmée.
5.4. De nature essentiellement appellatoire, le grief, à la limite de la
recevabilité, doit être écarté.
6.
Le recourant se prévaut encore d'une violation de la clause d'esthétique.
6.1. L'arrêt cantonal rappelle, sans que cela ne soit contesté, que, lors de la
construction de voies publiques, il appartient à la commune, qui bénéficie dans
ce cadre d'un large pouvoir d'appréciation selon le droit cantonal, de veiller
à la protection du paysage et des sites (cf. art. 26 let. f LR, art. 3 al. 1 et
13 al. 2 let. f de la loi d'application du 23 janvier 1987 de la LAT [LcAT; RS/
VS 701.1]; arrêt 1C_483/2011 du 8 février 2012 consid. 4.5.2). En l'occurrence,
le Tribunal cantonal a considéré que la commune n'avait pas outrepassé cette
marge d'appréciation en adoptant le projet litigieux. Se référant au préavis
positif du Service des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA), le Tribunal
cantonal a retenu que le projet s'intégrait dans un quartier ne bénéficiant
d'aucune protection particulière. L'instance précédente a estimé, que la
réalisation d'un espace de rencontre avec des gradins orientés sur le panorama
alpin, la présence de statues de bouquetins, l'éclairage, le mobilier urbain et
l'arborisation projetés étaient adaptés aux contraintes et à l'altitude des
lieux, ce dont elle s'est convaincue à la lumière des plans et photographies
versés au dossier d'enquête.
6.2. Le recourant affirme quant à lui que le projet serait contraire à la
conservation "d'un ensemble architectural cohérent et harmonieux avec [la]
région", au motif, notamment, que la création d'une colline, "qui plus est
surmontée d'un bouquetin (animal non indigène) ", ne saurait être considérée
comme une construction s'intégrant au cadre de la place de la Poste, ni
esthétiquement ni culturellement. Selon lui, la cour cantonale aurait de même
nié à tort le caractère digne d'intérêt du site, lequel supporterait - ce qui
n'est au demeurant pas établi (cf. art. 105 al. 1 LTF) - un mur construit en
1987 par l'architecte Ellenberger, ouvrage faisant partie, à en croire le
recourant, du patrimoine culturel de la commune et constituant un rappel
architectural des nombreux murs se trouvant à proximité, spécialement dans les
jardins de la clinique bernoise.
De nature purement appellatoire, cette critique ne répond aucunement aux
exigences de motivation accrue de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant se borne à
livrer sa propre appréciation de la situation, dont l'exposé est de surcroît
jalonné d'éléments factuels étrangers aux constatations cantonales, auxquelles
est lié le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Il ne prend en particulier
pas la peine de discuter les différents critères d'intégration retenus par
l'instance précédente ni n'indique les dispositions cantonales auxquelles le
projet serait susceptible de contrevenir. Ce grief doit partant être déclaré
irrecevable.
7.
Les considérants qui précédent conduisent au rejet du recours dans la faible
mesure de sa recevabilité aux frais du recourant, qui succombe (art. 66 al. 1
LTF). La commune n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de la Commune
municipale de Crans-Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 31 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez
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