I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.312/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_312/2017
Urteil vom 12. Februar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung,
Beschwerdeführer,
gegen
WWF Schweiz,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Maurer,
Bundesamt für Landwirtschaft.
Gegenstand
Ideelle Verbandsbeschwerde; Parteistellung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
25. April 2017 (B-64/2016).
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) ist nach Art. 71 Abs. 1
Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV, SR 916.161) die
Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel. Bestehen Anzeichen dafür, dass
gewisse Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind, führt sie gestützt
auf Art. 29 Abs. 1 und 4 PSMV Überprüfungsverfahren durch, um über
Weiterbestand, Änderung oder Widerruf entsprechender Bewilligungen entscheiden
zu können. Informationen dazu veröffentlicht sie auf ihrer Homepage.
Aufgrund einer solchen Veröffentlichung erfuhr die Stiftung WWF Schweiz im
Laufe des Jahres 2015, dass Überprüfungsverfahren zu verschiedenen
Pflanzenschutzmitteln mit den Wirkstoffen Dimethoate, Epoxiconazole, Etofenprox
und Quinoclamine durchgeführt wurden. Sie gelangte am 30. September 2015 an das
BLW mit den Anträgen, sie sei zu diesen Verfahren beizuladen und es sei ihr
Akteneinsicht zu gewähren. Sofern die Verfahren bereits abgeschlossen worden
seien, seien ihr die entsprechenden Verfügungen zu eröffnen. Zur Begründung
erklärte sie, die Wirkstoffe Dimethoate, Epoxiconazole, Etofenprox und
Quinoclamine seien für Wildbienen und andere Insekten hochgiftig und
gefährdeten die einheimische Tierwelt sowie die biologische Vielfalt.
Am 26. November 2015 wies das BLW den Antrag auf Beiladung ab, soweit es darauf
eintrat. Es hielt fest, dass nur noch das Überprüfungsverfahren zu
quinoclaminehaltigen Pflanzenschutzmitteln hängig sei; alle anderen Verfahren
seien bereits Mitte September abgeschlossen worden. Die Stiftung WWF könne an
Verfahren der gezielten Überprüfung nicht als Partei beteiligt und ihr auch
keine Akteneinsicht gewährt werden.
B.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 5. Januar 2016 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte, das BLW sei zu verpflichten, sie in
das Verfahren zur gezielten Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln mit dem
Wirkstoff 'Quinoclamine' beizuladen, insbesondere mit dem Recht zur
Akteneinsicht und Stellungnahme. Die angepassten
Pflanzenschutzmittel-Bewilligungen vom 13. bzw. 23. September 2015 betreffend
die Wirkstoffe Dimethoate, Epoxiconazole und Etofenprox seien aufzuheben und
die weitere Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit diesen Wirkstoffen zu
verbieten oder zumindest derart einzuschränken, dass weder Vögel,
Bestäuberinsekten, Wasserorganismen noch andere Umweltgüter in relevanter Weise
gefährdet würden.
Mit Zwischenverfügung vom 3. Februar 2016 informierte das
Bundesverwaltungsgericht alle Inhaberinnen von
Pflanzenschutzmittelbewilligungen mit dem Wirkstoff Quinoclamine über das
Beschwerdeverfahren und gab ihnen Gelegenheit, Parteirechte geltend zu machen.
Von dieser Möglichkeit wurde kein Gebrauch gemacht.
Am 4. Februar 2016 eröffnete das Bundesverwaltungsgericht sieben formell
abgetrennte Beschwerdeverfahren zu den jeweiligen Pflanzenschutzmitteln mit den
Wirkstoffen Dimethoate, Epoxiconazole und Etofenprox, unter Einbezug der
jeweiligen Bewilligungsinhaberinnen als Beschwerdegegnerinnen.
Mit Urteil vom 25. April 2017 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
gut, hob die angefochtene Verfügung vom 26. November 2015 auf und wies die
Sache an das BLW zurück, um der Stiftung WWF Schweiz im Verfahren zur gezielten
Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff Quinoclamine
Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG einzuräumen.
C.
Gegen diesen Entscheid hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft,
Bildung und Forschung WBF (im Folgenden: Departement) am 2. Juni 2017
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
erhoben. Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die
Verfügung des BLW vom 26. November 2015 sei zu bestätigen.
D.
Die Stiftung WWF Schweiz (im Folgenden: Beschwerdegegnerin) beantragt Abweisung
der Beschwerde.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) äussert sich in seiner Vernehmlassung zu den
aufgeworfenen Rechtsfragen, ohne einen Antrag zu stellen.
Das Departement hält in seiner Replik an seinen Anträgen fest.
E.
Der Beschwerde wurde mit Verfügung vom 2. Juni 2017 aufschiebende Wirkung
erteilt.
Erwägungen:
1.
Gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts ist grundsätzlich die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG). Das Departement ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur
Beschwerde legitimiert, da der angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in
seinem Aufgabenbereich verletzen kann. Die Beschwerde erfolgte fristgerecht.
Näher zu prüfen ist, ob es sich um einen Endentscheid (Art. 90 f. BGG) oder
einen selbstständig anfechtbaren Zwischenentscheid (Art. 93 BGG) handelt.
1.1. Der angefochtene Entscheid weist die Sache an das BLW zurück und schliesst
somit das Verfahren nicht ab; insofern handelt es sich prozessual um einen
Zwischenentscheid. Das Bundesverwaltungsgericht hat lediglich eine prozessuale
Vorfrage (Parteistellung der Beschwerdegegnerin) abschliessend entschieden;
materiellrechtlich bleibt dem BLW ein erheblicher Spielraum. Insofern kann der
Zwischenentscheid - entgegen der Auffassung des Departements - nicht einem
Endentscheid gleichgestellt werden (BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127).
1.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist auch Art. 93 Abs. 1
lit. b BGG nicht einschlägig: Zwar könnte mit der Gutheissung der Beschwerde
ein Teilendentscheid (im Verhältnis zur Beschwerdeführerin) herbeigeführt
werden; dagegen ist weder dargelegt noch ersichtlich, inwiefern dies einen
bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren im
hängigen Verfahren der gezielten Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln mit dem
Wirkstoff Quinoclamine ersparen würde: Der vom Departement geltend gemachte
Mehraufwand für den Entscheid über die beantragte Akteneinsicht der
Beschwerdegegnerin und die damit verbundene Verfahrensverzögerung genügen dafür
nicht.
1.3. Näher zu prüfen ist, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne
von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vorliegt.
Dies wird grundsätzlich bejaht, wenn eine Behörde durch einen
Rückweisungsentscheid gezwungen wird, eine ihrer Ansicht nach rechtswidrige
Verfügung zu erlassen, weil sie ihren eigenen Endentscheid (mangels formeller
Beschwer) nicht anfechten könnte und die Gegenpartei in der Regel keinen Anlass
hat, einen zu seinem Vorteil ausfallenden Endentscheid anzufechten (BGE 133 V
477 E. 5.2.4 S. 484 f.; 140 V 321 E. 3.7 S. 327 ff.).
Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht praxisgemäss auch den beim
Bundesgericht beschwerdebefugten Behörden, die auf einen Rückweisungsentscheid
hin nicht selbst neu verfügen müssen, den neuen Entscheid aber nicht anfechten
können, weil sie bei der dem Bundesgericht vorgelagerten Instanz nicht zur
Beschwerdeführung legitimiert sind (Urteil 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E.
1.2-1.4 mit Hinweisen). Dieser Fall liegt hier vor, könnte das Departement doch
den Endentscheid des BWL nicht beim Bundesverwaltungsgericht anfechten (Art. 37
VGG i.V.m. Art. 48 VwVG; Art. 111 Abs. 2 BGG gilt nur für Rechtsmittel des
kantonalen Rechts).
Dies gilt nach der bisherigen Rechtsprechung nur, wenn der
Rückweisungsentscheid für die untere Instanz verbindliche materiellrechtliche
Vorgaben enthält, d.h. nicht lediglich weitergehende Abklärungen oder Prüfungen
verlangt werden, die das Verfahren verzögern, die Rechtmässigkeit des
Entscheids aber nicht präjudizieren (Urteil 2C_1196/ 2012 vom 25. April 2013 E.
1.3 mit Hinweisen). Vorliegend geht es um eine prozessuale Vorgabe des
Bundesverwaltungsgerichts (Anerkennung der Parteistellung eines Verbands). Auch
diese erscheint jedoch geeignet, die formelle Rechtmässigkeit des
Zulassungsverfahrens und der daraus hervorgehenden Entscheide in Frage zu
stellen und muss daher vom Departement mit Beschwerde vor Bundesgericht
angefochten werden können.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitig ist die Parteistellung der Beschwerdegegnerin im Verfahren des BWL zur
gezielten Überprüfung von bewilligten Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff
Quinoclamine. Die Gesuche und Anträge der Beschwerdegegnerin zur Überprüfung
anderer Pflanzenschutzmittel (mit den Wirkstoffen Dimethoate, Etofenprox und
Epoxiconazol) und die entsprechenden Verfügungen des BWL wurden von der
Vorinstanz abgetrennt und sind nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens.
Die Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln während laufender (i.d.R.
zehnjähriger) Bewilligung stützt sich auf Art. 148a Abs. 3 des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG; SR 910.1) und Art. 29 PSMV.
Das Überprüfungsverfahren wird eingeleitet, wenn es Anzeichen dafür gibt, dass
eine der Anforderungen für die Bewilligung nach Artikel 17 PSMV nicht mehr
erfüllt ist (Art. 29 Abs. 1 PSMV). Pflanzenschutzmittel, für deren
Inhaltsstoffe (Wirkstoff, Safener oder Synergisten; vgl. Art. 2 Abs. 2 und Abs.
3 lit. a und b PSMV) die Europäische Union (EU) Bedingungen oder
Einschränkungen festgelegt hat, können jederzeit überprüft werden (Art. 29 Abs.
4 PSMV). Die Bewilligungsinhaberin wird am Verfahren beteiligt, wenn die
Zulassungsstelle beabsichtigt, eine Bewilligung zu widerrufen oder zu ändern (
Art. 29 Abs. 2 PSMV). Das Verfahren wird mit einer Verfügung des BWL
abgeschlossen, in der über den Weiterbestand, den Widerruf oder die Änderung
der Bewilligung entschieden wird (Abs. 3) (generell zum Verfahren der Zulassung
von Pflanzenschutzmitteln und ihren Inhaltsstoffen vgl. BEATRICE WAGNER
PFEIFER, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Handbuch zu Chemikalien,
GVO, Altlasten, Gewässerschutz, Energie u.a., Zürich/St.Gallen 2013, Rz. 180
ff.).
Es handelt sich somit um ein Verfahren einer Bundesverwaltungsbehörde im Sinne
von Art. 1 Abs. 1 VwVG. Als Parteien gelten nach Art. 6 VwVG neben Personen,
deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, auch Organisationen,
denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 48 Abs. 2 VwVG), d.h.
denen ein anderes Bundesgesetz ein Beschwerderecht einräumt.
3.
Streitig ist vorliegend, ob Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1.
Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) der Beschwerdegegnerin
das Beschwerderecht einräumt und ihr damit Parteistellung verschafft.
3.1. Die Beschwerdegegnerin gehört zu den nach dieser Bestimmung
beschwerdeberechtigten Organisationen (Art. 12 Abs. 3 NHG i.V.m. Ziff. 3 des
Anhangs zur bundesrätlichen Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]).
3.2. Nach ständiger Rechtsprechung steht die Verbandsbeschwerde nach Art. 12
NHG nur offen, soweit der angefochtene Entscheid die Erfüllung einer
Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft (vgl. z.B.
BGE 123 II 5 E. 2c S. 7 f.). Voraussetzung hierfür ist insbesondere, dass sich
die angefochtene Verfügung auf hinreichend detailliertes, direkt anwendbares
Bundesrecht stützt (BGE 142 II 509 E. 2 S. 511 ff. mit Hinweisen). Dies ist
vorliegend unstreitig der Fall, werden doch Pflanzenschutzmitteln durch eine
Bundesbehörde (BLW) gestützt auf eine umfassende bundesrechtliche Regelung in
der PSMV zugelassen bzw. überprüft.
3.3. Verlangt wird ferner ein Bezug der Aufgabe zum Natur- und Heimatschutz,
sei es, weil die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) dem Schutz von
Natur, Landschaft oder Heimat dient, oder aber der bundesrechtliche Auftrag die
Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Ortsbilder oder Landschaften
in sich birgt und deshalb die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und
Heimatschutzes sichergestellt werden muss (BGE 139 II 271 E. 9.4 S. 275 mit
Hinweisen). Auch diese Voraussetzung ist vorliegend unstreitig erfüllt:
Pflanzenschutzmittel sind Stoffe, die u.a. dazu bestimmt sind, Nutzpflanzen
oder ihre Erzeugnisse vor schädlichen Pflanzen, Tieren oder Krankheitserregern
(Schadorganismen) zu schützen, unerwünschte Pflanzen zu vernichten oder deren
Wachstum zu hemmen (vgl. Art. 4 lit. e des Bundesgesetzes über den Schutz vor
gefährlichen Stoffen und Zubereitungen [Chemikaliengesetz, ChemG; SR 813.1]).
Die dazu eingesetzten Wirkstoffe können sich auf die einheimische Tier- und
Pflanzenwelt (Art. 1 lit. d NHG) schädlich auswirken und die biologische
Vielfalt (Art. 1 lit. d bis NHG) erheblich beeinträchtigen. Art. 18 Abs. 2 NHG
sieht denn auch ausdrücklich vor, dass bei der Schädlingsbekämpfung,
insbesondere mit Giftstoffen, darauf zu achten ist, dass schützenswerte Tier-
und Pflanzenarten nicht gefährdet werden. Diese Vorgabe wird in verschiedenen
Bestimmungen der PSMV konkretisiert: So soll die Verordnung sicherstellen, dass
Pflanzenschutzmittel bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren
Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben; sie soll ein hohes
Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt
gewährleisten (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der Verordnung beruhen
daher auf dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 4 PSMV). Ein Pflanzenschutzmittel
darf unter realistischen Verwendungsbedingungen keine unannehmbaren
Auswirkungen auf die Umwelt haben (Art. 4 Abs. 5 lit. e PSMV), unter besonderer
Berücksichtigung von Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere
Kontamination von Gewässern, des Grundwassers, der Luft und des Bodens (Ziff.
1), der Auswirkung auf Nichtzielarten (Ziff. 2) und auf die biologische
Vielfalt und das Ökosystem (Ziff. 3). Hierfür enthalten die Verordnung und ihre
Anhänge detaillierte Vorgaben; zu bewerten sind u.a. Verbleib und Verteilung im
Grundwasser und in Oberflächengewässern, Möglichkeiten der Verflüchtigung in
die Luft, Risiken für Vögel, Wasserorganismen, Honigbienen und andere Nützlinge
wie Insekten, Raubmilben und Spinnen, Regenwürmer oder Bodenmikroorganismen
(WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 198 S. 45 f.).
4.
Streitig ist, ob als zusätzliches Erfordernis für das Vorliegen einer
Bundesaufgabe bzw. für die Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde ein Raumbezug
erforderlich ist.
4.1. Das Departement macht geltend, die Verbandsbeschwerde komme nur bei
Bundesaufgaben mit räumlichem Bezug zum Tragen, wie namentlich den in Art. 2
Abs. 1 NHG genannten Konzessions-, Planungs-, Projektbewilligungs- und
Beitragsverfahren; an diesem Raumbezug fehle es vorliegend:
Bei der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln werde kein konkreter Raum für
deren Anwendung bestimmt, auch wenn eine Beschränkung auf bestimmte Kulturen
verfügt werde: Wo solche Kulturen angebaut und ob sie mit Pflanzenschutzmitteln
behandelt würden, entscheide allein der Käufer eines solchen Mittels. Insofern
unterscheide sich die Zulassung von der Bewilligung von Sprühflügen, wo eine
Sprühroute parzellenscharf definiert werde und deshalb im konkreten Raum die
vorgeschriebenen Massnahmen zum Schutz von Mensch und Umwelt vor schädlichen
Immissionen geprüft werden könnten; nur hier sei das Verbandsbeschwerderecht
nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG sinnvoll.
Das Departement beruft sich hierfür auf verschiedene Literaturstellen
(insbesondere JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in: Keller/Zufferey/Fahrländer (Hrsg.),
NHG-Kommentar, Zürich 1997, Art. 2 N. 14; PETER M. KELLER, in: NHG-Kommentar,
Art. 12 N. 4; DERSELBE, Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen, Was gilt
nach der Teilrevision des Natur- und Heimatschutzgesetzes?, AJP 1995, 1125 ff.,
S. 1126; ALFRED KÖLZ/ ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, N. 985; LAURENT
PFEIFFER, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et
de l'environnement - Etude de droit fédéral et vaudois, 2013, S. 187). Das
Beschwerderecht nach Art. 12 NHG werde denn auch als Verbandsbeschwerderecht
gegen Anlagen bezeichnet (B RUNNER/BÄHR/CHADOIAN/SCHNEIDER, Vollzugsmängel
verhindern und nötigenfalls korrigieren, in: URP 2015 611 ff., S. 641; so auch
die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates in ihrem Bericht zur
Parlamentarischen Initiative "Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung
sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des
Verbandsbeschwerderechts" vom 27. Juni 2005, BBl 2005 5351 ff., S. 5360). Auch
das Bundesverwaltungsgericht habe sich im Urteil A-1187/2011 vom 29. März 2012
E. 4.1 auf das Kriterium der Raumrelevanz gestützt.
Dementsprechend sei das Bundesamt für Justiz in einem unveröffentlichten
Rechtsgutachten über die Bewilligung von Sprühflügen vom 27. Januar 1989 zum
Ergebnis gekommen, dass die Verbandsbeschwerde mangels Raumbezugs nicht gegen
die generelle Zulassung eines umweltgefährdenden Stoffes offenstehe, sondern
nur, wenn es um den Einsatz solcher Stoffe in einem geografisch abgegrenzten
Raum gehe, wie bei der Bewilligung von Sprühflügen, deren Perimeter
parzellenscharf abgegrenzt werde (vgl. dazu BAFU/BAZL [Hrsg.], Ausbringen aus
der Luft von Pflanzenschutzmitteln, Biozidprodukten und Düngern, Bern 2016, S.
13, Ziff. 1.6.2).
4.2. Das Bundesverwaltungsgericht ging dagegen davon aus, die
Verbandsbeschwerde setze bei Vorliegen einer Bundesaufgabe keinen Raumbezug
voraus; dieses Kriterium ergebe sich weder aus Art. 12 NHG, noch aus der -
nicht abschliessenden - Aufzählung in Art. 2 NHG oder aus Art. 78 Abs. 2 BV.
Eine solche Beschränkung des Verbandsbeschwerderechts wäre auch nicht
sachgerecht, da die Behörden beim Vollzug von Bundesaufgaben die
verfassungsrechtlich geschützten Natur- und Heimatschutzinteressen immer
berücksichtigen müssten. Dies entspreche auch der bundesgerichtlichen
Rechtssprechung. So sei in BGE 125 II 29 E. 1b S. 32 f., betreffend einen
geplanten behördlichen Gifteinsatz in Gewässern zur Bekämpfung nicht
einheimischer Krebse, schlicht erkannt worden, dass die umstrittene Massnahme
im Dienste des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im
Sinne von Art. 24sexies BV [heute: Art. 78 BV] getroffen worden sei. Auch im
Urteil BGE 141 II 233 (betreffend Abschussbewilligungen für Graureiher und
Gänsesäger) habe das Bundesgericht nicht darauf abgestellt, ob die angefochtene
Verfügung einem "konkret raumbezogenen Rechtsanwendungsverfahren" entsprungen
sei oder einen "Entscheid mit konkret räumlichem Bezug" darstelle.
4.3. Die Beschwerdegegnerin teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass der
Raumbezug weder eine sinnvolle noch eine rechtlich nötige und korrekte
Voraussetzung für den Bestand des Verbandsbeschwerderechts sei. Selbst wenn man
aber einen räumlichen Bezug verlangen würde, wäre dieser bei der Zulassung und
der Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln gegeben, weil aufgrund der
Bewilligungserteilung des BLW bestimmte ökotoxische Pflanzenschutzmittel auf
dem Gebiet der Schweiz auf den dafür bestimmten Kulturen ausgebracht werden
dürften, mit schädlichen Wirkungen für Raum, Umwelt und Natur. Es sei nicht
einsichtig, weshalb das Verbandsbeschwerderecht bestehen solle, wenn ein
Pestizid in einem Weinbaugebiet mit dem Flugzeug versprüht werde, nicht aber,
wenn dieses für Weinbaugebiete in der gesamten Schweiz freigegeben werde, mit
viel gravierenderen Folgen für Natur und Biodiversität.
Die Beschwerdegegnerin verweist auf einen Entscheid des Gerichtshofs der
Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache C-442/14 vom 23. November 2016.
Dort habe das Gericht das Akteneinsichtsrecht einer Umweltorganisation in
Gesuchsunterlagen zu einem bienentoxischen Pestizid bejaht und diese als
"Informationen über Emissionen in die Umwelt" nach Art. 4 Abs. 4 lit. d der
Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) bzw. Art. 4 Abs. 2 der
Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar
2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen qualifiziert,
mit der Folge, dass der Antrag nicht unter Berufung auf Geschäfts- oder
Betriebsgeheimnisse abgelehnt werden könne.
Die Beschwerdegegnerin beruft sich ihrerseits auf Art. 9 Abs. 3
Aarhus-Konvention. Diese Bestimmung verlange, dass Mitglieder der
Öffentlichkeit, insbesondere auch Natur- und Umweltschutzverbände
("Nichtregierungsorganisationen"), die Möglichkeit hätten, Handlungen und
Unterlassungen von Behörden anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen
des innerstaatlichen Rechts verstiessen, ohne Beschränkung auf raumbezogene
Verfügungen. Das schweizerische Recht müsse so weit wie möglich im Einklang mit
den Zielen und Vorgaben der Aarhus-Konvention ausgelegt werden. Art. 12 NHG sei
daher vorliegend so auszulegen, dass es den Verbänden ein Beschwerderecht gebe,
um den korrekten Vollzug der umweltbezogenen Bestimmungen der PSMV im Verfahren
der gezielten Überprüfung von Pflanzenschutzmitteln durch das BLW durchsetzen
zu können.
4.4. Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass der räumliche Bezug
einer Bundesaufgabe in jüngeren Urteilen des Bundesgerichts nicht näher geprüft
worden sei. Dagegen habe sich das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-1187/
2011 vom 29. März 2012 E. 4.1 mit diesem Kriterium auseinandergesetzt. Das BAFU
weist darauf hin, dass die Zulassung oder die Überprüfung eines
Pflanzenschutzmittels einen Raumbezug in diesem Sinne haben könne, weil die
Zulassungsstelle die Anforderungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels
festlege (Art. 18 Abs. 3 und 6 PSMV) und im Überprüfungsverfahren ändern könne.
Dazu gehörten insbesondere die Art der Verwendung (Art. 5 Abs. 2 lit. e PSMV)
und die Festlegung von Gebieten, in denen die Verwendung von
Pflanzenschutzmitteln nicht oder nur unter spezifischen Bedingungen zugelassen
werden dürfe (Art. 5 Abs. 2 lit. h PSMV).
5.
Im Folgenden ist zunächst ein Überblick über Rechtsprechung und Literatur zum
Kriterium der Raumrelevanz zu geben.
5.1. Soweit ersichtlich, wurde dieses Kriterium erstmals im Urteil A.269/1983
der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 2. Dezember 1983 (publ. in: ZBl 85
/1984 281) aufgestellt. Damals verneinte das Bundesgericht die
Beschwerdeberechtigung eines Umweltschutzverbands gegen die Bewilligung einer
befristeten Versuchsperiode für Ultraleichtflugzeuge mit der Begründung, Art. 2
lit. b NHG beschränke - gleich wie Art. 55 USG - die Beschwerdebefugnis auf
Verfügungen betreffend die Planung, Errichtung und Änderung von ortsfesten
Anlagen; Versuche mit neuen Verkehrsmitteln seien nicht genannt. Zudem sei die
Frage, ob der von Ultraleichtflugzeugen ausgehende Lärm ein Grund für die
Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung sei, typischerweise eine solche des
Umweltschutzes und nicht des Naturschutzes.
Dieses Urteil wurde in der Literatur kritisiert, weil die Aufzählung in Art. 2
lit. b NHG nicht abschliessend sei, und daraus nicht geschlossen werden könne,
dass nur Bewilligungen für feste Anlagen anfechtbar seien. Richtig sei indessen
das Bestreben, den Begriff des Natur- und Heimatschutzes nicht ausufern zu
lassen und eine Abgrenzung namentlich auch gegenüber dem Umweltschutz zu suchen
(HANS PETER MOSER, ZBl 85/1984 283 f.; zustimmend ZUFFEREY, NHG-Kommentar, Art.
2 Fn. 24).
5.2. Im bereits erwähnten Rechtsgutachten des Bundesamts für Justiz vom 27.
Januar 1989 über die Bewilligung von Sprühflügen wurde die Auffassung
vertreten, Art. 2 NHG setze zwar keine ortsfeste Anlage voraus, wohl aber müsse
die Verfügung irgendeinen lokalen, räumlich begrenzten Bezug aufweisen; dieser
fehle bei der generellen Zulassung von Stoffen. Dieses Gutachten wird von
ZUFFEREY (NHG-Kommentar, Art. 2 N. 14) und KELLER (NHG-Kommentar, Art. 12 N. 4;
DERSELBE, Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen, Was gilt nach der
Teilrevision des Natur- und Heimatschutzgesetzes?, AJP 1995, 1125 ff., S. 1126)
zustimmend zitiert.
5.3. ZUFFEREY (a.a.O.) führt aus, die in Frage stehende Aktivität müsse eine
bestimmte räumliche Begrenzung aufweisen und eine gewisse Auswirkung auf dieses
lokale Gebiet haben (räumlicher Bezug). Art. 2 NHG erfasse somit nicht jegliche
Aktivität, die geeignet sei, Natur und Landschaft zu beeinträchtigen. Dagegen
sei keine äusserliche und dauerhafte Veränderung eines Gebiets zu verlangen,
namentlich durch Bauten oder Anlagen: Art. 2 lit. b NHG sei nicht abschliessend
und erwähne selbst Betriebsbewilligungen, die keine ortsfeste Anlage
voraussetzten.
KELLER (N HG-Kommentar Art. 12 N. 4) verweist auf die Ausführungen von
Zufferey, regt allerdings an, bei einer allfälligen NHG-Revision auf das
Kriterium der Erfüllung einer Bundesaufgabe und damit auch der Raumrelevanz zu
verzichten. In AJP 1995 (S. 1126) führt er aus, es liesse sich als
Bundesaufgabe nur eine Verfügung denken, der ein räumlicher Bezug, mit anderen
Worten Raumrelevanz, zukomme. Allerdings relativiert er diese Aussage für
Verfügungen zum Biotop- und Artenschutz sowie zum Moor- und
Moorlandschaftsschutz nach Art. 24sexies Abs. 4 und 5 aBV (heute: Art. 78 Abs.
4 und 5 BV) : Diese liessen sich den in Art. 2 NHG erwähnten Kategorien
schlecht zuordnen; gegen sie stehe stets die Verbandsbeschwerde offen, ohne
dass die unmittelbare Auswirkung auf Natur oder Landschaft und die Raumrelevanz
gesondert nachzuweisen wären.
Verschiedene Autoren verweisen auf die Ausführungen von ZUFFEREY und KELLER
oder verlangen (ohne weitere Begründung) eine gewisse räumliche Wirkung (vgl.
z.B. LAURENT PFEIFFER, a.a.O. S. 187, KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O. Rz. 985 S.
349).
5.4. Dagegen wird das Kriterium der Raumrelevanz in jüngeren Publikationen zum
Verbandsbeschwerderecht abgelehnt:
Nach NINA DAJCAR (Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich 2011, S.
41) ist die Umschreibung von Tätigkeiten als raumrelevant eher als Typisierung
denn als Einschränkung zu sehen. Ihres Erachtens ist das Kriterium unpassend,
weil die Materialien zum NHG zeigten, dass im Rahmen der Kompetenzen des Bundes
ein möglichst umfassender Schutz für Natur und Heimat erreicht werden sollte;
für eine enge Betrachtungsweise seien keine Hinweise zu finden (a.a.O. S. 39).
Vor dem Hintergrund, dass der Schutzbedarf seit der Schaffung dieser
Rechtsgrundlagen noch zugenommen habe, rechtfertige sich auch heute keine
Einschränkung des sachlichen Anwendungsbereichs von Art. 78 Abs. 2 BV oder von
Art. 2 NHG, bezweckten diese Normen doch einen möglichst breit greifenden
Schutz (a.a.O. S. 39 f.).
REGINA MEIER (Das ideelle Verbandsbeschwerderecht: eine Darstellung der
Regelungen auf Bundesebene, Zürich 2015, S. 34) teilt diese Auffassung. Sie
weist insbesondere auf den Artenschutz als nicht raumrelevante Bundesaufgabe im
Natur- und Heimatschutzbereich hin. Das Kriterium sei im Gesetz nicht
vorgesehen und finde sich auch nicht in den Materialien. Werde unmittelbar
anwendbares Bundesrecht - aus welchem Rechtsgebiet auch immer - zu Lasten des
Natur- und Heimatschutzes angewendet, sei stets eine Bundesaufgabe betroffen.
Die Bundesaufgaben vollziehenden Behörden müssten die verfassungsrechtlich
geschützten Natur- und Heimatschutzinteressen immer berücksichtigen. Das
Kriterium der Erfüllung einer Bundesaufgabe stelle einzig klar, dass die
NHG-Verbandsbeschwerde nicht möglich sei, wenn selbstständiges kantonales Recht
angewendet werde (a.a.O. S. 190 f.).
Auch für GORAN SEFEROVIC (Ideelle Verbandsbeschwerde im Zulassungsverfahren für
Pflanzenschutzmittel? - Ein Beitrag zum Begriff der Bundesaufgabe nach Art. 2
NHG, URP 2017 410 ff., S. 420 f.) dient das Kriterium der Bundesaufgabe vor
allem der förderalistischen Rücksichtnahme. Im Bereich des Naturschutzes
(einschliesslich des Schutzes der Arten und der Artenvielfalt) stehe dem Bund
indessen eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu. Die Beschränkung der
Verbandsbeschwerde auf raumrelevante Entscheide sei zu restriktiv und würde
auch der Stossrichtung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention entgegenlaufen
(a.a.O. S. 421 f.). Sofern man dennoch an diesem Kriterium festhalten wolle,
sei dieser Begriff - in Anlehnung an das RPG - weit auszulegen und umfasse alle
Tätigkeiten, die räumliche Wirkungen haben könnten (a.a.O. S. 420 mit Hinweis
auf EJPD/ ARE, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981,
Art. 2 N. 7 f.). Dies sei bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln zu
bejahen, könnten doch die zugelassenen Produkte ohne weitere Bewilligungen
angewendet werden und damit potenziell in der ganzen Schweiz Auswirkungen auf
die Biodiversität haben (a.a.O. S. 420 und 423).
Bereits ENRICO RIVA (Die Beschwerdebefugnis der Natur- und
Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 198 0) gelangte zum
Ergebnis, dass nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und
Zweck der Norm keine Anhaltspunkte für eine eingeschränkte Tragweite von Art.
12 NHG vorlägen (S. 90 f.), sondern sich der Anwendungsbereich der
Verbandsbeschwerde mit demjenigen von Art. 24sexies Abs. 2-4 BV decke (a.a.O.,
S. 63 und S. 87) : Der Bund sei bei der Ausübung seiner Kompetenzen
verpflichtet, Rücksicht auf die Interessen von Natur- und Heimatschutz,
einschliesslich dem Schutz der Tier- und Pflanzenwelt, zu nehmen, weshalb auch
die Verbandsbeschwerde in allen Bereichen zur Anwendung gelange, in denen dem
Bund Kompetenzen zustünden (a.a.O. S. 88 f.). Zu verlangen sei lediglich, dass
die angefochtenen, sich auf Bundesrecht stützenden Verfügungen irgendwelche
Auswirkungen auf die Belange von Natur- und Heimatschutz zeitigten, was allein
aufgrund ihrer praktischen Auswirkungen zu beurteilen sei und nicht aufgrund
des anwendbaren Rechts (a.a.O. S. 91, 100).
5.5. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die im Urteil A.269/1983
(vgl. oben E. 5.1) vertretene Beschränkung auf feste Anlagen nicht mehr
aufgegriffen. Auch das Kriterium der Raumbezogenheit wurde, soweit ersichtlich,
nicht mehr thematisiert. Soweit in verschiedenen Urteilen das Vorliegen einer
"konkreten Bundesaufgabe" verlangt wird, wird damit kein räumlicher Bezug,
sondern ein Bezug der Bundesaufgabe zum Natur- und Heimatschutz verlangt (vgl.
BGE 139 II 271 E. 9.4 S. 275 mit Hinweisen).
Dem Departement ist einzuräumen, dass fast alle bundesgerichtlichen Entscheide
zu Art. 12 NHG Verfügungen mit einem klaren lokalen, räumlich begrenzten Bezug
betrafen. Dies gilt auch für den (von der Vorinstanz) zitierten Entscheid BGE
125 II 29, da sich der Gifteinsatz zur Bekämpfung nicht einheimischer Krebse
auf einen bestimmten Weiher im Kanton Zürich beschränkte. Diesem Element wurde
allerdings im bundesgerichtlichen Entscheid kein Gewicht beigemessen: Dieser
stellte ausschliesslich darauf ab, dass die umstrittene Massnahme im Interesse
des Artenschutzes und damit in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art.
24sexies aBV getroffen worden war (E. 1b S. 32 f.).
Unklar war die räumliche Begrenzung dagegen im Fall BGE 141 II 233, wo es um
Abschussanordnungen des Berner Jagdinspektorats "betreffend Graureiher und
Gänsesäger an der Schüss wie auch an anderen Gewässern" ging. Streitig war, ob
solche Anordnungen den Naturschutzverbänden in Form einer anfechtbaren
Verfügung zu eröffnen seien. Das Bundesgericht bejahte dies, ohne näher zu
prüfen, ob sich die Abschussanordnung auf einen geografisch abgegrenzten Raum
bezog. Es entschied, dass sich aus Art. 12 NHG die Verpflichtung ergebe,
Vorkehren staatlicher Stellen, die ein Schutzziel im Sinne von Art. 1 NHG
beeinträchtigen könnten, in Verfügungsform zu erlassen, um eine effektive
Ausübung des Verbandsbeschwerderechts zu ermöglichen (E. 4.2.3 S. 239). Damit
werde ein den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention genügender
Rechtsschutz gewährleistet (E. 4.3 S. 240 ff.).
5.6. Das Departement beruft sich auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1187/2011 vom 29. März 2012 zur Verbandsbeschwerde gegen die Errichtung eines
Flugbeschränkungsgebiets für Flugtrainings der Armee. Es ging somit um
flugsicherungstechnische Massnahmen für ein bestimmtes Gebiet ohne Zusammenhang
mit baulichen Einrichtungen oder physischen Eingriffen.
Das Bundesverwaltungsgericht schloss sich (in E. 4.1) der Auffassung von DAJCAR
an, wonach in einem Sachbereich, in dem eine umfassende Bundeskompetenz
bestehe, immer eine Erfüllung von Bundesaufgaben vorliege. Aus dem Wortlaut von
Art. 78 Abs. 2 BV ergebe sich keine thematische Einschränkung; eine solche
könne auch nicht aus der beispielhaften Aufzählung von Art. 2 NHG herausgelesen
werden. Zwar möge es zutreffen, dass der Gesetzgeber bei der Aufzählung in Art.
2 NHG primär bauliche Eingriffe bzw. Infrastrukturvorhaben vor Auge gehabt
habe; aus den Materialien erhelle jedoch, dass der Gesetzgeber zugleich die
Absicht gehabt habe, die ihm von Verfassungs wegen zustehenden Kompetenzen
umfassend auszuschöpfen, d.h. so weit, wie dies mit einer rechtlich zu
verantwortenden Auslegung vereinbar sei (Botschaft des Bundesrates an die
Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 12. November 1965, BBl 1965 III 89, 92 ff.). Zu verlangen sei
weiter, dass die fragliche Aktivität tatsächlich mit gewissen Auswirkungen auf
die Natur und das Landschaftsbild verbunden sein könne (potenzielle
Betroffenheit), da andernfalls die Schutznormen des NHG für den Entscheid der
Behörde von vornherein nicht einschlägig seien (E. 4.2).
Das nach ZUFFEREY erforderliche Kriterium der Raumrelevanz erwähnte das
Bundesverwaltungsgericht (in E. 4.1), allerdings nur um festzuhalten, dass auch
dieses keine äusserliche oder dauernde Veränderung eines Gebiets erfordere,
sondern nur einen gewissen Einfluss auf einen lokal begrenzten Raum. Da dieses
Kriterium klar erfüllt war, bestand für das Gericht keine Veranlassung, sich
näher damit auseinanderzusetzen.
6.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Element der Raumrelevanz in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine Rolle spielt; der Entscheid A.269/
1983 steht insoweit allein. Es handelt sich um ein Kriterium, das in der
Literatur z.T. postuliert, aber nicht näher begründet wird. Wie im Folgenden
darzulegen sein wird, gibt es weder im Wortlaut, noch in der
Entstehungsgeschichte der Norm, noch nach deren Sinn und Zweck Anhaltspunkte
für eine derartige Beschränkung.
6.1. Art. 12 NHG bezog sich in der am 1. Januar 1967 in Kraft getretenen
ursprünglichen Fassung (AS 1966 1645) auf alle kantonalen Verfügungen und
Verfügungen von Bundesbehörden, gegen welche die Beschwerde an den Bundesrat
oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig war, d.h.
auf alle Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Diese Formulierung wurde mit der
Totalrevision der Bundesrechtspflege angepasst und bezog sich neu auf kantonale
Verfügungen oder Verfügungen von Bundesbehörden, "gegen die letztinstanzlich
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht oder an das Bundesgericht
zulässig ist" (AS 2006 2197 ff., S. 2251 Nr. 43; vgl. dazu Botschaft des
Bundesrats vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4429 Ziff. 30). Diese Umschreibung
wurde in der nachfolgenden Revision vereinfacht (Änderung vom 20. Dezember
2006, AS 2701 ff., S. 2705); sie umfasst nunmehr "Verfügungen der kantonalen
Behörden oder der Bundesbehörden" (neu mit einer Beschränkung auf Rügen aus
Rechtsbereichen, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand des statutarischen
Zwecks des Verbands bilden gemäss Art. 12 Abs. 2 NHG).
Anknüpfungspunkt für die Verbandsbeschwerde ist somit in erster Linie das
Vorliegen einer Verfügung. Dies setzt begrifflich eine konkrete Anordnung
voraus (Einzel- oder Allgemeinverfügung), d.h. die Regelung eines konkreten
Falls oder einer konkreten Fallgruppe. In der Regel wird sich diese auf eine
bestimmte örtliche Situation beziehen; eine konkrete Anordnung kann aber auch
in anderen Fällen vorliegen, z.B. wenn sich die Regelung auf ein bestimmtes
Produkt bezieht.
Wie das Bundesverwaltungsgericht ausführlich dargelegt hat, stellte sich die
Frage der Verbandsbeschwerde gegen die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln bis
Mitte der 90er Jahre nur in Ausnahmefällen, weil diese regelmässig als
landwirtschaftliche Hilfsstoffe in der Form eines Rechtssatzes zugelassen
wurden (gemäss Art. 71 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [aLwG,
AS 1953 1073]). Nach heutigem Recht erfolgt die Zulassung eines
Pflanzenschutzmittels indessen durch eine Verfügung des BWL, in der Regel in
Form einer Einzelbewilligung (Art. 15 lit. a PSMV) und ansonsten in Form einer
Allgemeinverfügung (Art. 15 lit. b PSMV). Die Bewilligung gilt für ein
Pflanzenschutzmittel in einer bestimmten Zusammensetzung, mit einem bestimmten
Handelsnamen, für bestimmte Verwendungszwecke und einer bestimmten Herstellerin
(Art. 14 Abs. 3 PSMV). Diese Bewilligung, wie auch ihr Widerruf oder ihre
Änderung im Überprüfungsverfahren, sind daher unstreitig als Verfügungen zu
qualifizieren.
6.2. Aus den Materialien zum NHG ergibt sich, dass das Beschwerderecht der
Natur- und Heimatschutzverbände zusammen mit den übrigen Bestimmungen des
ersten Abschnitts ein aufeinander abgestimmtes Ganzes bildet (Botschaft NHG,
BBl. 1965 III S. 94), und der Gesetzgeber mit dieser Regelung die durch den
neuen Verfassungsartikel (Art. 24sexies aBV) geschaffenen Möglichkeiten voll
ausschöpfen wollte (BBl. 1965 III S. 92 f.; Hervorhebung im Original) :
"Ein Grundsatz wies bei der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfes von Anfang an
den Weg: Die durch den neuen Verfassungsartikel geschaffenen Möglichkeiten, auf
Bundesebene unsere Heimat in ihrer natürlichen Schönheit und ihrer
geschichtlich gewachsenen Eigenart zu schützen und zu erhalten, sollten voll
ausgeschöpft werden, soweit dies mit einer rechtlich zu verantwortenden
Auslegung vereinbar war. Hiefür sprachen drei Gründe: Einmal war Artikel
24sexies der Bundesverfassung bewusst mit grosser Zurückhaltung formuliert
worden, weil der Bund - mit Rücksicht auf den überlieferten föderalistischen
Aufbau unseres Staates - so wenig als möglich in die Zuständigkeit der Kantone
eingreifen wollte (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Ein zurückhaltend formulierter
Verfassungsartikel darf aber nicht noch einschränkend ausgelegt werden, wenn er
seiner Wirksamkeit nicht völlig entkleidet werden soll. Zum gleichen Schluss
führt uns auch die starke Annahme der Verfassungsvorlage mit einem Volksmehr
von rund 4 : 1 und allen Standesstimmen. Darin lag ein eindrücklicher Auftrag
an den Gesetzgeber, seine Aufgabe mit Entschlossenheit und Konsequenz
anzupacken. Schliesslich zwingt ihn hiezu die ständig zunehmende Dringlichkeit
der Aufgabe: Die stürmische Entwicklung von Wirtschaft, Technik und Verkehr
bedroht das Antlitz unserer Heimat jeden Tag stärker; sie lässt beim Schaffen
von gesetzlichen Abwehrmitteln keine Zaghaftigkeit mehr zu."
Bereits in der Botschaft zu Art. 24sexies BV vom 19. Mai 1961 (BBl 1961 I 1093
ff., S. 1111) hatte der Bundesrat den umfassenden Charakter des Auftrags zur
Erhaltung und Schonung von Natur und Landschaft und dessen
Rechtsverbindlichkeit hervorgehoben:
"Es ist sodann nicht einzusehen, weshalb der Bund nur auf einzelnen
Sachgebieten durch in Bundesgesetzen enthaltene Natur- und
Heimatschutzbestimmungen zur Schonung von Natur und Landschaft ausdrücklich
verpflichtet sein soll, auf anderen Sachgebieten dagegen nicht. In dieser
Beziehung schliesst der vorgeschlagene Absatz 2 zweifellos eine empfindliche
Lücke, indem er die Beachtung des allgemeinen staatlichen Ziels des Schutzes
von Natur und Heimat zur verbindlichen Bundespflicht erklärt. Absatz 2 ist
demnach nicht eine blosse Programmbestimmung, sondern eine Norm mit
rechtsverbindlichem Inhalt. Die Rechtsverbindlichkeit wird sich darin
auswirken, dass der Bund in allen seinen zukünftigen Erlassen und bei
sämtlichen in seine Kompetenz fallenden Massnahmen die Interessen des Natur-
und Heimatschutzes zu berücksichtigen hat."
Dies spricht für eine umfassende Zulassung der Verbandsbeschwerde im Bereich
der bundesrechtlichen Zuständigkeiten, ohne Einschränkung auf raumbezogene
Verfügungen.
6.3. Auch Sinn und Zweck der Verbandsbeschwerde sprechen gegen eine solche
Einschränkung. Zwar steht diese nur gegen Verfügungen offen, die sich
(potenziell) negativ auf Natur und Landschaft auswirken können. Dies ist
typischerweise der Fall bei Anordnungen, die einen bestimmten, lokal begrenzten
Raum betreffen. Denkbar sind aber auch Verfügungen ohne Beschränkung auf einen
bestimmten, geografisch abgegrenzten Raum, die Schutzgüter des NHG tangieren,
z.B. im Bereich des Artenschutzes oder beim Schutz beweglicher Naturobjekte und
Kulturgüter (vgl. RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, Umweltrecht: ein Lehrbuch, Zürich/Basel
/Genf 2004, N. 494 f. S. 164). Es ist kein Grund ersichtlich, diese vom
Anwendungsbereich der Verbandsbeschwerde auszunehmen, wie gerade der vorliegend
streitige Fall belegt:
Da ein zugelassenes Pflanzenschutzmittel ohne weitere Bewilligung eingesetzt
werden kann, müssen die potenziellen Auswirkungen auf schützenswerte Tier- und
Pflanzenarten, die biologische Vielfalt und das Ökosystem schon im
Zulassungsverfahren geprüft und vorsorglich begrenzt werden, sei es durch die
Verweigerung bzw. den Widerruf der Bewilligung, sei es durch einschränkende
Vorgaben zu Verwendungsart, -zeit und -ort. Der Zulassungsentscheid ist darauf
ausgerichtet, dass die zugelassenen Pflanzenmittel in der Landwirtschaft
verwendet und damit Stoffe mit einem potenziell erheblichen
Schädigungspotenzial freigesetzt werden. Dabei beschränken sich die
Auswirkungen nicht von vornherein auf bestimmte Gebiete, sondern können Böden,
Gewässer und Lebensräume in der ganzen Schweiz betreffen. Dies verstärkt jedoch
nur das Schutzbedürfnis und spricht somit nicht gegen, sondern für die
Zulassung der Verbandsbeschwerde. Wie die ausdrückliche Vorschrift in Art. 18
Abs. 2 NHG zeigt, gehört der vorsorgliche Schutz von Tieren und Pflanzen gegen
Giftstoffe bei der Schädlingsbekämpfung zu den zentralen Anliegen des NHG. Der
Ausschluss der Verbandsbeschwerde in diesem Bereich würde damit den Intentionen
des Gesetzgebers klar widersprechen.
7.
Das Departement macht weiter geltend, die gezielte Überprüfung von
Pflanzenschutzmitteln erfolge in aufwändigen Verfahren, die rund eineinhalb
Jahre dauerten. Die Zulassung von Umwelt- und Naturschutzorganisationen zu
diesen Verfahren würde das an der EU orientierte Wirkstoffüberprüfungsverfahren
beeinträchtigen bzw. in erheblichem Masse verzögern. Dies hätte zur Folge, dass
die neusten Erkenntnisse betreffend die einzelnen Wirkstoffe nicht so zeitnah
umgesetzt werden könnten, wie dies der Schutz von Gesundheit, Mensch und Tier
erfordere. Weiter könnte dadurch dem Naturschutz im Vergleich zu den übrigen
Schutzgütern (Grundwasser-, Konsumenten-, Anwender- und Arbeiterschutz) ein
übermässiges Gewicht verliehen werden. Schliesslich würde ein Präjudiz
geschaffen für verschiedene weitere Zulassungsverfahren betreffend
Pflanzenschutzmittel, Biozide, Arzneimittel, etc. Eine derartige massive
Ausweitung des Verbandsbeschwerderechts bedürfte unbedingt einer demokratischen
Legitimierung.
Diese Einwände sind unbehelflich:
Das BLW kann unnötige Beweisanträge der Verbände ablehnen und das Verfahren
durch Fristansetzung für Stellungnahmen straff führen. Im Übrigen haben die
Verbände kein Interesse an der Verschleppung von Überprüfungsverfahren und
werden sich der Umsetzung von neuen Erkenntnissen zum Schutz von Gesundheit,
Natur und Umwelt kaum widersetzen, sondern allenfalls die Prüfung von
weitergehenderen Massnahmen beantragen. Dies kann u.U. in ein zweites,
nachgelagertes Verfahren verschoben werden; in dringenden Fällen können auch
vorsorgliche Massnahmen während laufendem Verfahren angeordnet werden (Art. 3a
PSMV).
Es entspricht einem bewussten Entscheid des Gesetzgebers, die
Verbandsbeschwerde nur für die Interessen des Naturschutzes zuzulassen, um der
"sprachlosen" Natur gebührende Berücksichtigung gegenüber den - i.d.R.
durchschlagskräftigeren - Nutzinteressen zu verschaffen (ALAIN GRIFFEL, Das
Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, URP
2006 95 ff., S. 105). Die Zulassung der Verbandsbeschwerde zur Durchsetzung
anderer Interessen bedürfte einer gesetzlichen Grundlage.
Vorliegend geht es indessen nicht um eine Ausweitung des
Verbandsbeschwerderechts, sondern um dessen korrekte Anwendung. Wie dargelegt,
steht den Naturschutzverbänden im Verfahren der Überprüfung von
Pflanzenschutzmitteln die Beschwerdebefugnis nach Art. 12 NHG zu. Ob dies auch
für die anderen vom Departement erwähnten Verfahren gilt, ist hier nicht zu
entscheiden.
Ist die Verbandsbeschwerde bereits nach Art. 12 NHG gegeben, erübrigen sich
weitere Ausführungen zur Aarhus-Konvention (vgl. dazu ausführlich BGE 141 II
233 E. 4.3 S. 240 ff.).
8.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird das
Departement entschädigungspflichtig (Art. 68 BGG). Es sind keine Kosten zu
erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF hat
die Stiftung WWF Schweiz für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.--
zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Landwirtschaft, dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Bundesamt für Umwelt
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Februar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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