I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.308/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_308/2017
Arrêt du 4 juillet 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Alain Sauteur, avocat,
recourants,
contre
1. C.________,
2. D.________ SA,
tous les deux représentés par Me Marc-Olivier Buffat, avocat,
intimés,
Municipalité de Concise,
représentée par Me Pierre-Yves Brandt, avocat,
Service du développement territorial
du canton de Vaud,
Direction générale de l'environnement
du canton de Vaud.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 2 mai 2017
(AC.2016.0071).
Faits :
A.
C.________ est propriétaire de la parcelle n ^o 1644, d'une surface totale de
1'100 m ^2, située au lieu-dit "les Sagnes", à l'adresse de la route cantonale
n°..., sur le territoire de la Commune de Concise.
Le 2 septembre 2014, le prénommé a procédé à une division de ce bien-fonds pour
créer, au nord, la parcelle distincte no 1967 de 841 m ^2, qu'il a vendue à la
société D.________ SA, à Concise, dont il est l'unique administrateur; dite
parcelle est actuellement en nature de vigne. Quant au fonds n ^o 1644, il
comprend un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 327 m ^2, un garage
de 64 m ^2et un bâtiment industriel de 241 m ^2.
Ces biens-fonds sont longés au sud-est par la route cantonale reliant Concise à
la Commune de Vaumarcus, jusqu'à la frontière cantonale; à l'ouest, ils sont
bordés par deux routes communales. Ces parcelles sont séparées du village de
Concise par un espace agricole d'une certaine étendue formé par les parcelles n
^os 1706 et 1799.
Les parcelles n ^os 1644 et 1967 sont classées en zone industrielle selon le
plan des zones de la Commune de Concise (ci-après: PAZ), adopté par le conseil
communal, le 10 décembre 1979, et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de
Vaud, le 3 septembre 1980. Les terrains situés autour de ce secteur industriel
sont classés en zone agricole et viticole; ils sont, pour certains, déjà
construits (une villa individuelle avec piscine sur la parcelle n° 210, un
hangar agricole sur la parcelle n° 1634 et un centre d'exploitation agricole
sur les parcelles n ^os 1786 et 1788).
B.
D.________ SA et C.________ ont sollicité l'autorisation de construire un
complexe artisanal et de bureaux sur la parcelle n ^o 1967. Celui-ci est en
résumé composé de trois niveaux, abritant des dépôts (niveau inférieur) et des
bureaux; à l'extérieur, sont également projetées une aire de circulation et de
manoeuvre ainsi que 25 places de stationnement; 14 emplacements supplémentaires
sont prévus sur le fonds voisin n ^o 1644.
Mis à l'enquête du 15 avril au 14 mai 2015, le projet a suscité l'opposition de
A.________, propriétaire de la parcelle n ^o 210 supportant une villa avec
piscine, ainsi que de E.________ et B.________.
Le 22 mai 2015, la Centrale des autorisations (CAMAC) a adressé à la
municipalité la synthèse des préavis et autorisations spéciales des services
concernés de l'Administration cantonale. Au terme de l'enquête, la commune a
encore sollicité de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR)
l'autorisation requise pour l'accès prévu sur la route cantonale hors traversée
de localité; celle-ci a été délivrée moyennant, notamment, l'élargissement de
la route communale d'accès.
Par décision du 3 février 2016, la municipalité a levé l'opposition et accordé
le permis de construire sollicité. Le 7 mars, 2016, A.________ et B.________
ont recouru contre cette décision à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal du canton de Vaud. Après avoir préalablement procédé à une
inspection locale, la cour cantonale a rejeté le recours par arrêt du 2 mai
2017. Le Tribunal cantonal a en substance considéré que la zone industrielle
formée par les parcelles n ^os 1644 et 1967 avait été établie en conformité
avec les principes institués par la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), lors de son entrée en vigueur, le 1 ^
er janvier 1980. La cour cantonale a en outre nié que les conditions d'un
contrôle incident de ce plan soient réunies. L'instance précédente a enfin jugé
que l'inscription de la Commune de Concise à l'Inventaire fédéral des objets
d'importance nationale (ci-après: ISOS) ne s'opposait pas non plus à la
réalisation du projet.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt
attaqué en ce sens que le recours cantonal est admis et le permis de construire
accordé le 3 février 2016 annulé. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de
la cause à l'instance précédente pour nouvelle instruction et décision dans le
sens des considérants. Les recourants sollicitent encore l'octroi de l'effet
suspensif. Par lettres des 25 janvier et 14 février 2018, les recourants ont en
outre requis la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la procédure de
révision du PAZ, mise à l'enquête du 23 janvier au 23 février 2018.
Le Tribunal cantonal se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours; il
précise que la zone industrielle en cause est adaptée à la taille de la
commune. La Municipalité de Concise demande également le rejet du recours. La
Direction générale de l'environnement (DGE) se réfère à l'arrêt attaqué.
Egalement invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial
ARE estime que les conditions d'un contrôle incident sont réalisées et qu'une
adaptation immédiate de la planification en cause se justifie. D.________ SA et
C.________ concluent, pour leur part, au rejet. Au terme d'un second échange
d'écritures, les parties ont persisté dans leurs conclusions respectives. Le
Tribunal cantonal a encore déposé des observations complémentaires le 12
janvier 2018. Les recourants se sont déterminés à cet égard, le 18 juin 2018,
sans toutefois apporter d'éléments nouveaux par rapport à leurs écritures
précédentes. Le 28 juin 2018, D.________ SA a signalé à la Cour de céans le
vote, par la Municipalité de Concise, le 25 juin 2018, d'un plan général
d'affectation maintenant en zone industrielle la parcelle en cause.
Par ordonnance du 28 juin 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif. La demande de suspension a revanche été
écartée, par ordonnance du 27 février 2018.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris
part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que voisins
directs du projet litigieux, les recourants sont particulièrement touchés par
l'arrêt attaqué qui confirme l'autorisation de construire un complexe
industriel qu'ils tiennent pour contraire à la LAT. Ils peuvent ainsi se
prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de
l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1
LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien
qu'il convient d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'un établissement incomplet
des faits.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'
art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut
critiquer la constatation de faits qui importent pour le jugement de la cause
que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, ce qu'il lui
appartient de démontrer par une argumentation répondant aux exigences de l'art.
42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 137 I 58 consid.
4.1.2 p. 62).
En l'occurrence, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir omis
d'indiquer la teneur de l'art. 2 al. 2 de l'arrêté fédéral instituant des
mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (AFU;
RO 1972 653). Ils soutiennent que la cour cantonale n'aurait pas tenu compte de
la collocation de l'ancienne parcelle n ^o 1644 dans une autre zone de
protection au sens de cette disposition dans le cadre de l'examen de la
conformité du plan à la LAT, lors de de l'adoption de cette loi fédérale. Or,
ces éléments ne relèvent à l'évidence pas de l'établissement des faits; le
grief peut en conséquence et d'emblée être écarté. En outre, comme cela sera
exposé ci-après, la question de la collocation de la parcelle n ^o 1644, avant
l'adoption du PAZ (et le règlement sur le plan d'extension et la police des
constructions [RPEPC]) et l'entrée en vigueur de la LAT, le 1 ^er janvier 1980
(RO 1979 1573), sont sans influence sur le sort du présent litige.
3.
Matériellement, les recourants font essentiellement valoir que les conditions
d'un contrôle incident de la planification communale, au sens de l'art. 21 al.
2 LAT, seraient réunies. Selon eux, le PAZ approuvé par le Conseil d'Etat, le 3
septembre 1980, serait non seulement contraire à la LAT dans sa version
originelle, mais entrerait également en contradiction avec le nouvel art. 15
LAT, en force depuis le 1 ^er mai 2014.
3.1. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan
d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application
est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre
exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment
de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346).
Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21
al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme
une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s. et les
références citées; 127 I 103 consid. 6b p. 105).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera
si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un
réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté,
dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s.; 140 II 25
consid. 3 p. 29 et la référence à Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der
Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 8 ss; arrêts 1C_40/2016 du 5 octobre 2016
consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1).
3.2. Comme évoqué précédemment, les recourants soutiennent, en premier lieu,
que le PAZ n'aurait pas fait l'objet d'une approbation conforme à l'art. 35 LAT
, perdant ainsi sa validité le 1 ^er janvier 1988; il s'imposerait partant
d'examiner sa conformité matérielle à la LAT, dans sa version entrée en vigueur
le 1 ^er janvier 1980. A cet égard, ils soutiennent que le Tribunal cantonal
aurait à tort reconnu la compatibilité de ce plan, lors de son adoption, avec
l'ancienne mouture de la loi.
3.2.1. Bien que le Tribunal cantonal ait, aux termes de son arrêt, reconnu la
conformité du plan à la loi ancienne, cet aspect du différend peut demeurer
indécis. En effet, dans la mesure où - comme cela sera exposé ci-après - les
conditions de l'ouverture d'un contrôle incident (première étape) se trouvent
en l'occurrence réalisées, le point central pour résoudre la présente espèce se
limite à la question de savoir si la planification sur laquelle repose le
projet litigieux, plus particulièrement la zone d'activité sur laquelle
celui-ci doit prendre place, répond à la situation et aux besoins actuels.
En effet, contrairement à ce qu'a jugé la cour cantonale, l'entrée en vigueur
de la nouvelle LAT, en particulier de son art. 15 al. 2 - commandant
expressément la réduction des zones à bâtir - constitue une modification
législative des circonstances susceptible d'ouvrir la voie à un contrôle
préjudiciel de la planification en cause (cf. ATF 144 II 41 consid. 5 ss, en
particulier consid. 5.2 p. 45 s.). On ne saurait dès lors exclure d'emblée la
mise en oeuvre d'un tel contrôle au motif - comme l'a estimé l'instance
précédente - que la novelle ne ferait que codifier des principes qui ressortent
déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cela étant, pour que le
changement entraîné par l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la
LAT puisse être qualifié de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut
que s'y ajoutent d'autres circonstances parmi lesquelles se trouvent notamment
la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le
niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan
d'affectation (cf. ATF 144 II 41 consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45
s.).
3.2.2. Or, dans le cas particulier, à la novelle du 15 juin 2012 s'ajoute le
laps de temps écoulé depuis l'approbation du plan en 1980, qui dépasse
largement l'horizon des 15 ans pour la détermination des besoins en zones
constructibles, prévu tant par l'ancien art. 15 let. b LAT, que par la
législation actuelle (art. 15 al. 1 LAT). En outre, la localisation de la zone
industrielle, excentrée par rapport au village, au sein d'une vaste zone
agricole et viticole, n'est guère compréhensible, à tout le moins lors de la
première étape de l'examen de la planification, au regard notamment du principe
cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti (au sujet de ce
principe, cf. arrêt 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2) et de
l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées instaurée par la
nouvelle LAT (art. 15 al. 2 LAT). Par ailleurs, comme cela ressort également de
l'arrêt attaqué, la Commune de Concise a été inscrite en tant que village
d'importance nationale à protéger, lors de la révision du 25 février 2009 de
l'Ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'ISOS (OISOS; RS 451.12), entrée
en vigueur le 1 ^er avril 2009 (RO 2009 1015 et 1018); il s'agit également
d'une circonstance étrangère à la situation ayant prévalu lors de l'adoption du
PAZ communal. Cette contrainte nouvelle suscite ainsi également un doute quant
à l'intégration de bâtiments industriels du point de vue de la protection du
patrimoine, du moins à ce stade de la procédure.
Au regard du cumul rare d'éléments susceptibles de justifier une modification
de la planification, le Tribunal cantonal ne pouvait faire l'économie de
l'examen des circonstances exigé par l'art. 21 al. 2 LAT, dans sa deuxième
étape, sous peine de violer le droit fédéral. Les circonstances qui précèdent
commandent en effet de procéder préjudiciellement à l'analyse de la conformité
du plan avec la situation actuelle; que cette parcelle soit maintenue en zone
industrielle par le PAZ en l'état de sa procédure de révision - comme
l'allèguent en dernier recours les constructeurs - n'y change rien, ce fait
nouveau étant quoi qu'il en soit irrecevable (art. 99 al. 1 LTF). Il convient
par conséquent, pour ce motif, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour
qu'il opère une pesée des intérêts au sens l'art. 21 al. 2 LAT (deuxième étape)
et réponde, ce faisant, à la question de savoir si le permis de construire en
cause doit ou non être confirmé. Il s'agira en particulier de déterminer si,
compte tenu des exigences de réduction des zones à bâtir et de développement
vers l'intérieur, concrétisés par la nouvelle LAT, ainsi que du principe de la
séparation du territoire construit et non construit, cette parcelle doit être
rendue à la zone agricole, en raison, spécialement, de ses dimensions modestes
et de sa situation pour le moins incongrue, au sein d'une vaste zone viticole.
A ce propos, il convient de préciser que le maintien, respectivement le besoin
sur lequel pourrait reposer la zone industrielle litigieuse, ne saurait être
déduit de la seule identification de la Commune de Concise comme centre local
par le Plan directeur cantonal, comme le retient le Tribunal cantonal (PDCn,
4ème adaptation, approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, p. 115). A
l'inverse, le surdimensionnement mis en évidence par le bilan du 29 juin 2015
établi par le SDT, sur lequel insistent les recourants, est à lui seul
insuffisant pour exclure cette parcelle de la zone constructible. Les besoins
en zones industrielles doivent en effet être établis sur la base de critères
différents de ceux prévalant en matière de zone d'habitation: pour mettre à
disposition des surfaces et des locaux demandés par l'économie, il faut en
particulier faire appel à des critères qualitatifs et tenir compte d'une vue
d'ensemble régionale (cf. Directives techniques sur les zones à bâtir,
approuvées par le DETEC le 17 mars 2014, ch. 4 ss p. 10 ss [disponible sur le
site www.are.admin.ch, consulté le 11 juin 2018]; sur le plan cantonal, cf.
PDCn 3ème adaptation, mesure D12 p. 200 ss et PDCn 4ème adaptation, mesure D12
p. 208 ss). La nécessité de préserver les lieux d'habitations des atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 3 al. 3 let. b LAT) doit également être
considérée s'agissant de la délimitation de telles zones, comme l'a, à juste
titre, rappelé la cour cantonale. Sur le plan de l'équipement, la proximité
d'une route cantonale permettant de desservir la zone devra également être
considérée. Enfin, dans la pesée des intérêts à opérer, il conviendra aussi et
notamment de prendre en compte l'ISOS - point d'ailleurs déjà abordé par
l'arrêt attaqué -, dans lequel figure la commune. A ce propos, si tant est que
le maintien de la zone industrielle doive être confirmé, un examen soigné des
volumétries du projet litigieux devra être réalisé, compte tenu de son
implantation dans l'échappée dans l'environnement V, de catégorie "ab" ("a"
signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant
"partie sensible pour l'image du site") et un objectif de sauvegarde "a", qui
préconise, en substance, la sauvegarde de l'état existant (cf. Explications
relatives à l'ISOS, octobre 2011 et fiche ISOS de la Commune de Concise,
disponibles sur le site..., consultées le 12 juin 2018).
4.
Les considérants qui précèdent conduisent partant à l'admission du recours dans
la mesure de sa recevabilité. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée à
l'instance précédente pour nouvelle instruction et décision dans le sens des
considérants. Les recourants obtenant gain de cause, les frais de justice
relatifs à la procédure fédérale seront entièrement mis à la charge des intimés
(art. 66 al. 1 LTF); la Commune de Concise en est en revanche exemptée (art. 66
al. 4 LTF). Pour le même motif, une pleine indemnité de dépens est allouée aux
recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée au
Tribunal cantonal pour nouvelle instruction et décision dans le sens des
considérants.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge solidaire des
intimés.
3.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux recourants, à titre de dépens, à la
charge solidaire des intimés.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la
Municipalité de Concise, au Service du développement territorial du canton de
Vaud, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, ainsi qu'au
Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et
à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 4 juillet 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez
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