I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.307/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_307/2017
Urteil vom 9. Januar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Eugen David,
gegen
Gemeinde Speicher, Dorf 10, 9042 Speicher,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jörg Schoch, Marktplatz 4, 9004 St. Gallen,
Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden, Regierungsgebäude, 9102
Herisau.
Gegenstand
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung im Planverfahren betr. Parz. Nr. 1405,
GB Speicher,
Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Appenzell
Ausserrhoden, 4. Abteilung, vom 7. Juli 2016 (O4V 14 7).
Sachverhalt:
A.
Die A.________ AG erwarb am 5. März 1983 die Parzelle Nr. 1405 im Gebiet "Obere
Schwendi" in der Gemeinde Speicher. Dieses rund 23'000 m² grosse Grundstück war
im Zonenplan von 1978 der Ein- und Zweifamilienhauszone zugewiesen. Die
A.________ AG stellte am 6. April 1984 ein Baugesuch für den Bau mehrerer
Appenzellerhäuser.
A.a. In der Folge kam eine Initiative zustande mit dem Ziel, diese (und
weitere) Parzellen in die Zone "Übriges Gemeindegebiet" zu überführen
("Auszonungsinitiative Obere Schwendi"). Nach Annahme der Initiative am 22.
September 1985 erliess der Gemeinderat Speicher am 4. Oktober 1985 auf dem
Grundstück eine Bausperre und legte am 17. Oktober 1985 die Planänderung
öffentlich auf. Diese wurde von den Stimmbürgern angenommen und am 19. März
1991 vom Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden genehmigt.
Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde der
A.________ AG am 13. Mai 1992 gut und hob den angefochtenen Entscheid auf (BGE
118 Ia 165) : Dem in der Abstimmungsvorlage angebrachten Vorbehalt einer
späteren Kreditzusprache für Enteignungsentschädigungen fehle die gesetzliche
Grundlage; zudem verletze eine bedingte Zonenfestsetzung die Pflicht zur
umfassenden und abgestimmten Nutzungsplanung.
A.b. Am 10. Februar 1993 legte der Gemeinderat einen zweiten Teilzonenplan
"Obere Schwendi" auf, der im Sinne eines Kompromissvorschlags den südlichen
Teil der Parzelle Nr. 1405 der Wohnzone zuwies. Der Regierungsrat hiess den
dagegen erhobenen Rekurs des Nachbarn B.________ am 19. April 1994 gut und wies
die Gemeinde an, einen Teilzonenplan zu erlassen, der das gesamt Gebiet "Obere
Schwendi" umfasse und die Parzelle Nr. 1405 der Landwirtschaftszone zuteile.
A.c. Dieser Weisung kam der Gemeinderat mit dem dritten Teilzonenplan "Obere
Schwendi" nach, der jedoch am 25. September 1994 von den Stimmbürgern abgelehnt
wurde.
In der Zwischenzeit war die Ortsplanung der Gemeinde Speicher gesamtrevidiert
worden, unter Ausklammerung der Parzelle Nr. 1405 (Beschluss der Stimmbürger
vom 2. Mai 1993, vom Regierungsrat genehmigt am 26. Oktober 1993).
A.d. Mit Beschluss vom 25. März 1996 lehnte es der Regierungsrat ab, auf seinen
Rekursentscheid vom 19. April 1994 zurückzukommen. Der Gemeinderat Speicher
erliess deshalb den vierten Teilzonenplan "Obere Schwendi", der ohne Auflage-
und Abstimmungsverfahren dem Regierungsrat überwiesen und von diesem mit
Beschluss vom 26. November 1996 genehmigt bzw. aufsichtsrechtlich verfügt
wurde.
Am 28. Januar 1998 hiess das Verwaltungsgericht von Appenzell-Ausserrhoden
(heute: Obergericht) die dagegen gerichtete Beschwerde der A.________ AG
teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats auf. Es wies die Sache
zur Durchführung des ordentlichen Planauflage- und -erlassverfahrens an den
Gemeinderat Speicher zurück, damit dieser in Erfüllung seiner Planungspflicht
die im Gebiet "Obere Schwendi" bestehende Planungslücke schliesse. Auf den
Antrag der Beschwerdeführerin, der Gemeinderat Speicher sei anzuweisen, eine
Zonierung gemäss einem von ihr und der Gemeinde ausgehandelten
Kompromissvorschlag öffentlich aufzulegen, trat es nicht ein. In den Erwägungen
hielt es fest, dass die Parzelle Nr. 1405 seit dem 1. Januar 1988 gemäss Art.
36 Abs. 3 RPG in einer Nichtbauzone liege und Bauten seither nur nach Massgabe
von Art. 24 RPG zulässig seien. Dieser Entscheid wurde nicht angefochten.
B.
Am 7. Oktober 1998 legte der Gemeinderat den insgesamt fünften Plan auf, der
wiederum die Zuweisung der Parzelle Nr. 1405 zur Landwirtschaftszone vorsah.
Dagegen erhob die A.________ AG am 9. November 1998 Einsprache und, nach deren
Abweisung, am 19. April 1999 Beschwerde beim Regierungsrat.
Am 1. Januar 2004 trat das neue kantonale Gesetz über die Raumplanung und das
Baurecht vom 12. Mai 2003 (BauG/AR; bGS 721.1) in Kraft, das vorsah, dass über
Rekurse gegen Nutzungspläne erst nach der Volksabstimmung, zusammen mit dem
Beschluss über die Genehmigung, zu entscheiden sei.
Die Stimmbürger der Gemeinde Speicher stimmten der Teilzonenplanänderung von
1998 am 29. November 2009 zu.
Mit Eingabe vom 10. Dezember 2012 erhob die A.________ AG
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Regierungsrat beim Obergericht
Appenzell Ausserrhoden.
Am 26. März 2013 wies der Regierungsrat den Rekurs der A.________ AG ab und
genehmigte den Teilzonenplan von 1998. Daraufhin schrieb das Obergericht die
Rechtsverweigerungsbeschwerde am 24. April 2013 als gegenstandslos geworden
ab.
C.
Gegen den Abschreibungsbeschluss des Obergerichts erhob die A.________ AG
Beschwerde ans Bundesgericht. Zugleich focht sie den Beschwerde- und
Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vor Obergericht an.
Am 18. März 2014 hiess das Bundesgericht die Beschwerde der A.________ AG gut,
hob den obergerichtlichen Abschreibungsbeschluss auf und wies die Sache zur
Beurteilung der Rechtsverzögerungsrüge an das Obergericht zurück (Urteil 1C_539
/2013).
Mit Schreiben der Gerichtsleitung vom 22. Juli 2014 wurde das Verfahren
fortgesetzt. Mit Schreiben vom 31. Juli 2014 machte die Beschwerdeführerin
geltend, ihre Rechtsverweigerungsbeschwerde beziehe sich auf das seit dem 17.
Oktober 1985 laufende Planänderungsverfahren und beantragte die Edition von
zahlreichen Unterlagen dieses Verfahrens.
Am 17. Dezember 2014 wies das Obergericht im Hauptverfahren (Teilzonenplan
1998) ein Ausstandsgesuch gegen Obergerichtsschreiber Toni Bienz ab. Dieser
Beschluss wurde nicht angefochten.
Am 7. Juli 2016 hiess das Obergericht die Beschwerde teilweise gut und stellte
fest, dass der Regierungsrat seinen Rekursentscheid betreffend Parzelle Nr.
1405 insofern unrechtmässig verzögert habe, als er nach Abschluss des
Schriftenwechsels am 8. November 2010 mit der Entscheideröffnung länger als
anderthalb Jahre, nämlich bis am 26. März 2013, zugewartet habe. Für die Zeit
ab Rechtshängigkeit des Rekurses am 19. April 1999 bis am 8. November 2010
könne dagegen keine unrechtmässige Verzögerung des Verfahrens festgestellt
werden. Auf die Rügen und Akteneditionsbegehren, die den Zeitraum vor dem 19.
April 1999 betrafen, trat das Obergericht nicht ein.
D.
Dagegen hat die A.________ AG am 1. Juni 2017 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragt, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, das seit dem 17. Oktober
1985, d.h. seit 31 Jahren und 6 Monaten, vor dem Gemeinderat Speicher, dem
Regierungsrat und dem Obergericht pendente Planänderungsverfahren betreffend
die Parzelle Nr. 1405 verletze das Grundrecht der Beschwerdeführerin auf ein
faires Verfahren nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 3 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 9. September 2002 (VRG-AR; bGS
143.1) sowie weitere Grundrechte. Das Obergericht, die Gemeinde Speicher und
der Kanton Appenzell seien unter solidarischer Haftbarkeit zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine angemessene gerechte Entschädigung im Sinne von Art. 41
EMRK zu bezahlen.
In den Erwägungen macht die Beschwerdeführerin einen materiellen Schaden in
Höhe von 3 % des Bauland-Kaufpreises von Fr. 1'225'000.-- ab dem 17. Oktober
1991 bis zum Zeitpunkt der Eröffnung des rechtskräftigen Planungsentscheides
sowie einen immateriellen Schaden von Fr. 46'500.-- (Fr. 1'500.-- pro Jahr
Verfahrensdauer) geltend.
E.
Der Regierungsrat beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. Das Obergericht und die Gemeinde Speicher beantragen, auf die Beschwerde
sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
F.
In der Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Es wurden
keine Dupliken eingereicht.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Obergerichts steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist formell beschwert, soweit das Obergericht auf ihre
Rechtsverzögerungbeschwerde teilweise nicht eingetreten ist (für den Zeitraum
vor dem 19. April 1999) und diese teilweise abgewiesen hat (für den Zeitraum
vom 19. April 1999 bis zum 8. November 2010); sie ist insoweit zur Beschwerde
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.1. Nicht einzutreten ist dagegen auf den erstmals vor Bundesgericht
gestellten Antrag auf eine Entschädigung für die Rechtsverzögerung nach Art. 41
EMRK. Es handelt sich insoweit um ein unzulässiges neues Begehren (Art. 99 Abs.
1 BGG).
1.2. Gleiches gilt für die Rüge, der am angefochtenen Urteil mitwirkende
Gerichtsschreiber des Obergerichts, Toni Bienz, sei befangen gewesen. Das
Ausstandsgesuch der Beschwerdeführerin (im Hauptverfahren) wurde vom
Obergericht am 17. Dezember 2014 abgewiesen und von der Beschwerdeführerin
nicht angefochten. Soweit sie die Befangenheit im Rechtsverzögerungsverfahren
neu aus dem angefochtenen Urteil ableitet, mit der Begründung, dieses
qualifiziere den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1998 zu
Unrecht als Teilendentscheid (vgl. dazu unten E. 4.6), fehlt es an einer
rechtsgenügenden Begründung, beziehen sich die geltend gemachten Einwände doch
ausschliesslich auf die Unbefangenheit des Gerichtsschreibers im Hauptverfahren
betreffend Planänderung.
1.3. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur die Frage der
Verfahrensverzögerung. Nicht einzutreten ist daher auf alle Rügen, welche die -
formelle und materielle - Rechtmässigkeit des fünften Teilzonenplans "Obere
Schwendi" und dessen Genehmigung durch den Regierungsrat betreffen; diese sind
Gegenstand des noch vor Obergericht hängigen Beschwerdeverfahrens. Gleiches
gilt für den - nach Angaben der Beschwerdeführerin vor Obergericht
mitangefochtenen - Beschluss des Regierungsrats zum kantonalen Richtplan
(Fruchtfolgefläche auf Parzelle Nr. 1405) vom 18. November 2008.
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG).
Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs.
1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Ob die erhobenen
Rügen diesen Anforderungen genügen, wird im jeweiligen Zusammenhang zu prüfen
sein.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG).
1.5. Mit den genannten Vorbehalten ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist ergibt sich für
sämtliche Rechtsbereiche und alle Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1 BV (BGE 130 I 174 E. 2.2 S. 177 f.; 130
I 269 E. 2.3 S. 272 f.; 130 I 312 E. 5.1 S. 331 f.) sowie für zivilrechtliche
Streitigkeiten ("civil rights") und Strafverfahren aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE
130 I 269 E. 2 S. 271 ff.). Vorliegend fällt die Zonenplanung jedenfalls unter
Art. 29 Abs. 1 BV, so dass die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
offenbleiben kann (nach der Rechtsprechung des EGMR hängt dies davon ab, ob das
innerstaatliche Recht einen Anspruch auf eine Zonenplanänderung vermittelt;
vgl. Nichteintretenscheid Nr. 63413/00 Haider gegen Austria vom 29. Januar
2004 S. 5/6 mit Hinweis).
2.1. Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist bezieht sich
ausgehend von den einzelnen Verfahrensabschnitten auf die gesamte
Verfahrensdauer (BGE 135 I 265 E. 4.4 S. 277; 131 III 334 E. 2.2-2.3 S. 337).
Es besteht die Möglichkeit, eine eingetretene Verzögerung in einem oder
einzelnen Verfahrenssabschnitten durch eine Beschleunigung in anderen
Verfahrensabschnitten auszugleichen.
2.2. Die jeweils angemessene Dauer entzieht sich starren Regeln: Es ist in
jedem Einzelfall zu prüfen, ob sich die Dauer unter den konkreten Umständen als
angemessen erweist. Der Streitgegenstand und die damit verbundene
Interessenlage können raschere Entscheide erfordern oder längere
Behandlungsperioden erlauben. Die Rechtsprechung berücksichtigt bei der
Beurteilung die Bedeutung des Verfahrens für den Betroffenen, die Komplexität
des Falles (Art des Verfahrens, Umfang und Komplexität der aufgeworfenen
Sachverhalts- und Rechtsfragen), das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und
die Behandlung des Falles durch die Behörden (BGE 130 I 312 E. 5.2 S. 332 mit
Hinweisen; CHRISTOPH GRABENWARTER, European Convention on Human Rights,
Commentary, 2014, Art. 6 N. 95 f.; FROWEIN/PEUKERT, EMRK, 3. Aufl. 2009, Art. 6
N. 251-262 S. 238 ff.; je mit Hinweisen auf die Strassburger Rechtsprechung).
Den Behörden ist eine Rechtsverzögerung insbesondere dann vorzuwerfen, wenn sie
ohne ersichtlichen Grund und ohne ausgleichende Aktivität während längerer
Perioden untätig geblieben sind (BGE 139 I 206 E. 2 S. 211 ff.; Urteil 1B_283/
2016 vom 26. August 2016 E. 5.5 und E. 5.6.3 mit Hinweisen, in: Pra 2016 Nr. 92
S. 848; sog. "phases d'inactivité"). Indessen kann die Gesamtverfahrensdauer
auch dann eine Verletzung des Beschleunigungsgebots darstellen, wenn den
Behörden keine längere Untätigkeit oder andere Versäumnisse zur Last fallen,
die Gesamtdauer aber dennoch unangemessen verzögert wurde, z.B. aufgrund
mehrfacher Rückweisungen (Urteil des EGMR, Grosse Kammer Satakunnan
Markkinapörssi OY und Satamedia OY gegen Finland vom 27. Juni 2017 §§ 210-214;
so bereits BGE 103 V 190 E. 3c S. 195; Urteil 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013
E. 6.2, in: ZBl 115/2014 S. 385; RDAF 2015 I S. 266; Urteil 4A_744/2011 vom 12.
Juli 2012, E. 11.3 in fine).
3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Rechtsverweigerung geltend, weil das
Obergericht auf ihre Beschwerde und ihre Beweisanträge nicht eingetreten sei,
soweit diese den Zeitraum vor dem 19. April 1999 (d.h. der Rechtshängigkeit des
Rekurses beim Regierungsrat) betrafen. Damit habe das Obergericht die ersten 14
Jahre des Planänderungsverfahrens seit der öffentlichen Auflage des ersten
Teilzonenplans am 17. Oktober 1985 zu Unrecht nicht berücksichtigt; dies
verletze auch Art. 6 EMRK, Art. 29 BV sowie Art. 8 und 9 BV.
3.1. Das Obergericht ging davon aus, die am 10. Dezember 2012 eingereichte
Beschwerde habe sich einzig gegen den Regierungsrat und dessen Untätigkeit im
Rekursverfahren gerichtet; dementsprechend habe sich auch der
bundesgerichtliche Rückweisungsentscheid nur auf den Zeitraum ab Eingang des
Rekurses beim Regierungsrat am 19. April 1999 bezogen. Es erwog, dass
allfällige Rechtsverweigerungen und -verzögerungen in früheren
Verfahrensabschnitten mit Rekurs, Beschwerde ans Obergericht und
staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht hätten geltend gemacht werden
können und müssen. Insbesondere hätte die Beschwerdeführerin das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1998 betreffend den vierten Teilzonenplan
"Obere Schwendi" vor Bundesgericht anfechten können, soweit dieses eine
Feststellung enthalte (zur bestehenden Planungslücke im Gebiet "Obere
Schwendi") und auf den mit der Gemeinde ausgehandelten Kompromiss nicht
eingetreten worden sei. Insoweit sei das Urteil als anfechtbarer
Teilendentscheid zu qualifizieren gewesen.
3.2. Die Beschwerdeführerin wendet ein, ihre Rechtsverweigerungsbeschwerde vom
10. Dezember 2012 habe sich nicht ausschliesslich auf das Rekursverfahren vor
dem Regierungsrat bezogen, sondern sie habe schon damals die Verzögerung des
Planänderungsverfahrens seit über 27 Jahren beanstandet.
Sie bestreitet, dass sie die Rechtsverweigerung und -verzögerung für die
fragliche Periode schon früher gerichtlich hätte geltend machen können. Der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1998 sei ein Rückweisungs- und
damit ein Zwischenentscheid gewesen, der vor Bundesgericht nicht anfechtbar
gewesen sei. Das Obergericht sei im Beschluss vom 17. Dezember 2014 (betreffend
das Ausstandsgesuch gegen den Obergerichtsschreiber Toni Bienz) ebenfalls von
einem Zwischenentscheid ausgegangen, weshalb es willkürlich sei und das Verbot
"venire contra factum proprium" verletze, im vorliegend angefochtenen Entscheid
auf diese Qualifikation zurückzukommen.
3.3. Der Regierungsrat ist der Auffassung, das Verfahren zur Umsetzung der
Auszonungsinitiative "Obere Schwendi" sei spätestens mit der Volksabstimmung
vom 25. September 1994 abgeschlossen worden, mit welcher der dritte
Teilzonenplan "Obere Schwendi" verworfen worden sei. Das heute noch hängige
Planänderungsverfahren gehe auf die Feststellung im verwaltungsgerichtlichen
Entscheid 1998 zurück, wonach eine bundesrechtswidrige Planungslücke vorliege,
weil das Gebiet "Obere Schwendi" infolge der Auszonungsinitiative von der
Ortsplanungsrevision 1993 ausgenommen worden sei. Nur dieses Verfahren könne
Gegenstand der Rechtsverweigerungsbeschwerde sein.
3.4. Ausgangspunkt der Prüfung ist der Beschwerdeantrag vom 10. Dezember 2012.
Dieser richtete sich formell gegen die "Vorinstanz", d.h. gegen den
Regierungsrat. Insofern ging das Obergericht grundsätzlich zu Recht davon aus,
dass eine Rechtsverzögerung des Regierungsrats und nicht der Gemeinde oder des
Verwaltungs- bzw. Obergerichts streitig ist.
Allerdings umfasste die Beschwerde zwei Anträge: Es sei festzustellen, dass die
Vorinstanz "ihren Entscheid im Planänderungsverfahren (...) unrechtmässig
verzögert und verweigert" (Ziff. 1) und "durch die Art und Weise der
Durchführung des Planänderungsverfahrens betreffend die Parzelle GB Speicher
Nr. 1405, insbesondere durch die Verfahrensdauer, (...) Art. 29 Abs. 1 BV
verletzt" (Ziff. 2). Während Antrag Ziff. 1 die Verzögerung des Entscheids im
damals hängigen Rekursverfahren betraf, bezieht sich Ziff. 2 auf das gesamte
Planänderungsverfahren. Dabei wurde in der Beschwerdebegründung eine
Verzögerung seit über 27 Jahren gerügt, seit der Auflage des ersten
Teilzonenänderungsplans "Obere Schwendi". Insoweit ist davon auszugehen ist,
dass sich der Antrag Ziff. 2 nicht nur auf das Verfahren betreffend den fünften
Teilzonenplan "Obere Schwendi" bezog, sondern auch die davorliegenden
Planungsverfahren (erster bis vierter Teilzonenplan) mitumfasste.
3.5. Allerdings handelt es sich formell nicht um ein einziges, sondern um
mehrere Planungsverfahren. Die früheren Teilzonenpläne betrafen z.T. weitere
Parzellen (z.B. die Parzelle Nr. 525) und wiesen z.T. einen anderen Inhalt auf
(so sah der zweite Teilzonenplan eine teilweise Einzonung der Parzelle Nr. 1405
vor). Zudem verfolgten sie unterschiedliche Zwecke: Zunächst diente die Planung
der Umsetzung der Auszonungsinitiative von 1985; anschliessend sollte der
Rekursentscheid des Regierungsrats von 1994 umgesetzt werden. Seit 1998 geht es
um die Schliessung der vom Verwaltungsgericht konstatierten Planungslücke.
3.6. Dem Obergericht ist auch zuzustimmen, dass Akte des Regierungsrats als
Rekurs-, Aufsichts- oder Genehmigungsbehörde in früheren Planungsverfahren
(betreffend den ersten bis vierten Teilzonenplan) schon früher wegen
Rechtsverweigerung oder -verzögerung vor Verwaltungsgericht und anschliessend
mit staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht hätten angefochten werden
können (Art. 86 Abs. 1 OG). Art. 87 OG (in der bis zum 1. März 2000 geltenden
Fassung) verlangte nur für die Anfechtung von Zwischenentscheiden wegen
Verletzung von Art. 4 aBV einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil. Diese
Beschränkung der selbstständigen Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden galt
aber praxisgemäss nicht für Beschwerden wegen Rechtsverzögerung (BGE 117 Ia 336
E. 1a S. 337 f. mit Hinweis; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde, Bern 1994, S. 336). Insofern hätte auch der Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1998 wegen Rechtsverzögerung vor
Bundesgericht angefochten werden können, und zwar unabhängig davon, ob er als
Zwischen- oder Endentscheid zu qualifizieren war.
3.7. Grundsätzlich durfte das Obergericht deshalb davon ausgehen, dass
Gegenstand der Rechtsverzögerungsbeschwerde nur das Verfahren betreffend den
fünften Teilzonenplan "Obere Schwendi" war, insbesondere das seit 19. April
1999 vor Regierungsrat hängige Rekursverfahren. Auf Rügen und Beweisanträge der
Beschwerdeführerin zu früheren Planungsverfahren durfte es daher nicht
eintreten, ohne das rechtliche Gehör zu verletzen und eine Rechtsverweigerung
zu begehen.
Auch im Folgenden ist nur zu prüfen, ob der Regierungsrat das seit dem 19.
April 1999 hängige Rekursverfahren unzulässig verzögert hat und ob dies eine
unzulässige Gesamtdauer des Planänderungsverfahrens zur Folge hatte, das mit
der öffentlichen Auflage des fünften Teilzonenplans am 7. Oktober 1998
eingeleitet wurde. Allerdings darf dabei die Vorgeschichte dieser Planung nicht
ausgeblendet werden, d.h. bei der Würdigung der Angemessenheit der
Gesamtverfahrensdauer ist zu berücksichtigen, dass die Zonierung der Parzelle
Nr. 1405 seit 1985 unklar ist (vgl. dazu unten E. 5).
4.
Das Obergericht stellte eine Rechtsverzögerung fest, soweit der Regierungsrat
ab Abschluss des Schriftenwechsels am 8. November 2010 mit der
Entscheideröffnung länger als anderthalb Jahre, nämlich bis am 26. März 2013
zugewartet habe. Dagegen verneinte es eine Verletzung des Beschleunigungsgebots
und eine unzulässige Verfahrensverzögerung ab dem 19. April 1999 (Eingang des
Rekurses beim Regierungsrat) bis und mit der am 29. November 2009
durchgeführten Volksabstimmung über den Teilzonenplan, weil das Rekursverfahren
bis zu diesem Zeitpunkt mit ausdrücklichem oder zumindest konkludentem
Einverständnis der Beschwerdeführerin sistiert gewesen sei. Diese habe während
der gesamten Dauer nie gegen die Untätigkeit des Regierungsrats protestiert
oder gar Rechtsverzögerungsbeschwerde erhoben. Vielmehr habe sie noch am 14.
Mai 2007, als die Gemeinde Vergleichsverhandlungen nicht mehr als zielführend
erachtete, auf deren Fortsetzung bestanden.
Im Folgenden sind zunächst die Rügen der Beschwerdeführerin zu einzelnen
Abschnitten des Rekursverfahrens zu behandeln, bevor die Gesamtdauer des
Verfahrens überprüft wird (unten E. 5).
4.1. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Sistierung des
Rekursverfahrens im Zeitraum 2000 bis 2004 sei ihr nie mitgeteilt worden, so
dass sie dagegen nicht habe protestieren können. Willkürlich sei auch der
Vorwurf, nicht früher Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben zu haben: Das
Beschleunigungsgebot sei von Amtes wegen anzuwenden und gelte unabhängig von
Protesten oder Beschwerden der Verfahrensbeteiligten (Art. 3 VRG-AR).
Das Obergericht ging selbst von einer "faktischen" Sistierung aus. Insofern
bezieht sich seine Erwägung, wonach ein Protest des Anwalts der
Beschwerdeführerin zu erwarten gewesen wäre, wenn diese mit der Sistierung
nicht einverstanden gewesen wäre, nicht auf eine (inexistente)
Sistierungsverfügung, sondern auf die Untätigkeit des Regierungsrats bzw. des
instruierenden Departements. Es ist nicht willkürlich, das Ausbleiben von
Protesten und Rechtsverweigerungsbeschwerden als ein Indiz dafür zu werten,
dass die Beschwerdeführerin mit dem Ruhen des Rekursverfahrens (ausdrücklich
oder konkludent) einverstanden war; dies gilt jedenfalls, wenn - wie hier - die
Interessenlage der Beschwerdeführerin und deren weiteres Verhalten im
Rekursverfahren berücksichtigt werden (vgl. dazu unten E. 4.2).
Dagegen trifft es zu, dass die Beschwerdeführerin (jedenfalls bis zu ihrer
Eingabe vom 14. Mai 2007) nie ein förmliches Sistierungsgesuch gestellt hat.
Insofern kann das Ruhen des Verfahrens jedenfalls nicht ihr allein zugerechnet
werden, sondern auch den Behörden (Gemeinde und Regierungsrat).
Zutreffend ist auch, dass das Beschleunigungsgebot im verwaltungsrechtlichen
Verfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, unabhängig davon, ob die
Parteien mit Protesten, Anträgen oder Rechtsverzögerungsbeschwerden "alles in
ihrer Macht Stehende" (so der angefochtene Entscheid S. 17) unternehmen, um das
Verfahren voranzutreiben (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Aufl., S. 843). Insofern schliesst das Ausbleiben von Protesten und
Beschwerden eine unrechtmässige Rechtsverzögerung nicht von vornherein aus.
4.2. Die Beschwerdeführerin bestreitet, mit ihrem Schreiben vom 14. Mai 2007
ihr Einverständnis zur weiteren Sistierung des Rekurs- und
Genehmigungsverfahrens gegeben zu haben. Sie habe vielmehr am 28. Februar 2007
beim Gemeinderat beantragt, das pendente Teilzonenplanverfahren betreffend
Parzelle Nr. 1405 mit der hängigen Gesamt-Ortsplanrevision zu vereinigen und
den im Rekursverfahren streitigen Einspracheentscheid des Gemeinderats
wiedererwägungsweise aufzuheben. Insofern habe sie das Rekursverfahren gerade
nicht sistieren, sondern im Gegenteil sofort beenden wollen.
Damit bestätigt die Beschwerdeführerin jedoch, dass sie eine neue planerische
Lösung für die Parzelle Nr. 1405 ausserhalb des Rekursverfahrens anstrebte und
deshalb kein Interesse an einem raschen Entscheid über den strittigen fünften
Teilzonenplan hatte. Dies ergibt sich auch aus den Rekursakten: So wurde als
Ergebnis der Besprechung vom 3. Juli 2006 festgehalten, eine weitere Verfolgung
des Rechtsweges werde zurzeit als nicht opportun beurteilt und es solle geprüft
werden, ob eine Einzonung der Parzelle im Rahmen der Ortsplanungsrevision oder
in einem vorgezogenen Verfahren eingeleitet werden könne. Der Gemeinderat
stellte Ende 2006 im "Konzept Siedlung" einen Kompromissvorschlag zur
Diskussion, wonach zwei Bautiefen auf den Grundstücken Nrn. 1405 und 1406
einzuzonen seien. Dagegen beharrte die Beschwerdeführerin auf einer
vollständigen Belassung ihrer Parzelle in der Bauzone und schlug vor, hierfür
das pendente Teilzonenplanverfahren mit der Ortsplanungsrevision zu vereinigen
(Eingabe vom 28. Februar 2007). Die Gemeinde teilte am 1. März 2007 mit,
aufgrund der Reaktionen im Vernehmlassungsverfahren und der ablehnenden Haltung
des Rekursgegners B.________ sehe sie keine andere Lösung, als dass die
Regierung das hängige Rekursverfahren zum Abschluss bringe; damit lehnte sie
den Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin zumindest implizit ab. Wenn diese
dennoch eine weitere Besprechung verlangte und ausführte, sie vertrete "nach
wie vor" die Ansicht, eine Verständigung in der materiell-rechtlichen
Planungsfrage sei möglich, durfte dies vom Obergericht willkürfrei als Gesuch
um Fortsetzung der Vergleichsverhandlungen unter weiterer Sistierung des
Rekursverfahrens interpretiert werden.
4.3. Die Beschwerdeführerin wirft dem Regierungsrat sodann eine
Verfahrensverzögerung und treuwidriges Verhalten im Zusammenhang mit dem
kantonalen Richtplan vom 1. Januar 2002 vor: Die Behörden seien bis 2006 zu
Unrecht davon ausgegangen, dass die Parzelle Nr. 1405 im Richtplan als
Fruchtfolgefläche ausgewiesen sei. Erst auf Hinweis der Beschwerdeführerin habe
Landammann Brunnschweiler der Gemeinde am 29. September 2006 mitgeteilt, dass
die Einzonung nicht mehr mit dem Argument Fruchtfolgefläche verunmöglicht
werden könne. Daraufhin habe die Gemeinde die Parzelle Nr. 1405 im Entwurf der
Gemeinderichtplanung vom 8. Mai 2008 in der Bauzone belassen. In einer
180-Grad-Wendung habe der Regierungsrat jedoch am 18. November 2008 - ohne
Abklärungen und ohne vorherige Anhörung der Beschwerdeführerin - die Zuweisung
der Parzelle Nr. 1405 zur Fruchtfolgefläche verfügt, woraufhin die Gemeinde am
28. November 2008 im Gemeinderichtplan die Parzelle Nr. 1405 wieder der
Landwirtschaftszone zugeteilt habe. Das Verhalten des Regierungsrats sei
treuwidrig, habe er die Beschwerdeführerin doch acht Jahre lang im Glauben
gelassen, er wolle eine Lösung auf der Grundlage des kantonalen Richtplans 2002
finden.
Das Obergericht verneinte das Vorliegen eines Vertrauenstatbestandes. Es hielt
fest, der Regierungsrat habe mit Entscheid vom 18. November 2008 lediglich die
Fehlerhaftigkeit der Papierversion des kantonalen Richtplans festgestellt und
im Bereich der Parzelle Nr. 1405 die strittige Fruchtfolgefläche entsprechend
des vom Bundesrat genehmigten Exemplars des kantonalen Richtplans als
massgebend erkannt. Es geht also davon aus, dass die Fruchtfolgefläche schon im
Richtplan 2002 festgelegt wurde und dies lediglich, infolge eines
Darstellungsfehlers, für die Beschwerdeführerin nicht oder nur schwer erkennbar
gewesen sei.
Die Beschwerdeführerin hat die Verfügung des Regierungsrats vom 18. November
2008 in dem noch vor Obergericht hängigen Verfahren mitangefochten; diesem
Verfahren kann hier nicht vorgegriffen werden. Immerhin erscheint es plausibel,
dass die langjährige Unsicherheit über den Inhalt des Richtplans (die auch bei
Vorliegen eines Darstellungsfehlers in den Verantwortungsbereich des
Regierungsrats fällt) zu unnützen Eingaben bzw. Planungsschritten der
Verfahrensbeteiligten und der Gemeinde (Richtplanung) und damit zur Verzögerung
des Rekursverfahrens beigetragen haben kann.
4.4. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, die Abstimmung über den fünften
Teilzonenplan, die seit Inkrafttreten des neuen BauG/AR am 1. Januar 2004
Voraussetzung für den Rekursentscheid war, sei übermässig verzögert worden.
Soweit die Beschwerdeführerin der Gemeinde die Verzögerung der Abstimmung
anlastet, war dies nicht Thema ihrer Beschwerde vor Obergericht, die sich nur
gegen den Regierungsrat richtete. Fraglich kann daher allenfalls sein, ob
dieser (bzw. das instruierende Departement) die Gemeinde hätte anweisen müssen,
einen früheren Abstimmungstermin festzulegen, insbesondere in der Verfügung vom
21. August 2007, nachdem die Gemeinde selbst die Wiederaufnahme des Verfahrens
beantragt hatte. Allerdings stellte die Beschwerdeführerin damals einen
gegenläufigen Antrag auf Aufhebung des Einspracheentscheids, d.h. auf die
Zurücknahme des fünften Teilzonenplans (vgl. oben E. 4.2).
5.
Im Folgenden bleibt zu prüfen, ob sich die Gesamtdauer des Verfahrens unter den
konkreten Umständen als angemessen erweist, unter Berücksichtigung der
Bedeutung des Verfahrens für die Betroffenen, der Komplexität des Falles, des
Verhaltens der Verfahrensbeteiligten und der Behandlung des Falles durch die
Behörden.
5.1. Im Vergleich zu anderen Planungsverfahren weist der vorliegende Fall keine
grosse Komplexität auf: Der streitige Teilzonenplan "Obere Schwendi" betrifft
nur die Parzelle Nr. 1405. Deren Zonenzuweisung wurde materiell schon 1994 vom
Regierungsrat und in verfahrensrechtlicher Hinsicht 1998 vom Verwaltungsgericht
beurteilt, weshalb sich im Rekursverfahren vor allem die Frage stellte, ob sich
die Sach- und Rechtslage seither wesentlich geändert hatte (z.B. durch den
kantonalen Richtplan 2002, die seitherige Gesamtrevision der Ortsplanung oder
das neue BauG/AR).
5.2. Für die Beschwerdeführerin war der planerische Entscheid über ihre
Parzelle zweifellos von grosser Bedeutung. Allerdings hatte diese kein
Interesse an einem raschen Inkrafttreten des fünften Teilzonenplans, der ihre
Parzelle der Landwirtschaftszone zuwies. Sie versuchte vielmehr, in
Verhandlungen mit dem Gemeinderat eine andere planerische Lösung aufzugleisen
(ganz oder teilweise Einzonung ihrer Parzelle). Insofern durfte das Obergericht
davon auszugehen, dass die langjährige faktische Sistierung des
Rekursverfahrens im (zumindest konkludenten) Einverständnis der
Beschwerdeführerin erfolgte.
Allerdings stellte die Beschwerdeführerin (jedenfalls bis 2007) kein
eigentliches Sistierungsgesuch und war auch nicht verpflichtet, das Verfahren
aktiv voranzutreiben. Es war vielmehr Aufgabe der Rekursbehörde, das Verfahren
beförderlich zu führen, zumal daran noch eine weitere Person (Rekursgegner
B.________) beteiligt war und es im öffentlichen Interesse lag, die immer noch
bestehende Planungslücke im Gebiet "Obere Schwendi" zu schliessen. Insofern
kann der Beschwerdeführerin die durch die Verfahrenssistierung bewirkte
Verzögerung nur teilweise angerechnet werden.
5.3. Schliesslich muss auch die Vorgeschichte der Planänderung
mitberücksichtigt werden: Seit 1985, d.h. seit mehr als 30 Jahren, wird über
die Frage gestritten, ob die Parzelle Nr. 1405 der Bau- oder der
Landwirtschaftszone zuzuteilen ist, ohne dass es je zu einem rechtskräftigen
Entscheid gekommen ist. Dies hat zur Folge, dass die Verfahrensbeteiligten (die
Beschwerdeführerin, aber auch der Einsprecher und Rekursgegner B.________ sowie
die Gemeinde) bis heute keine Gewissheit über das planerische Schicksal der
Parzelle Nr. 1405 erhalten haben.
5.4. Unter Berücksichtigung aller Umstände erweist sich die Gesamtdauer des
Planungsverfahrens als unangemessen lang: Seit der öffentlichen Auflage des
fünften Teilzonenplans am 7. Oktober 1998 sind inzwischen 19 Jahre verstrichen,
wovon rund 14 Jahre allein auf das Rekursverfahren entfallen. Die Sache ist
noch immer nicht abgeschlossen, sondern das Verfahren ist noch vor Obergericht
hängig, gegen dessen Entscheid Beschwerde vor Bundesgericht geführt werden
kann. Insofern ist mit einer Gesamtverfahrensdauer von mindestens 20 Jahren zu
rechnen, die nicht mehr als angemessen erachtet werden kann. Selbst wenn man
der Beschwerdeführerin die Hälfte der Dauer des Rekursverfahrens (7 Jahre)
anrechnen würde, wäre die Verfahrensdauer mit deutlich über 10 Jahren zu lang.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf
einzutreten ist. Es ist festzustellen, dass die Gesamtdauer des
Planungsverfahrens in Bezug auf Parzelle Nr. 1405 das Beschleunigungsgebot
verletzt. Es wird somit Aufgabe des Obergerichts sein, das noch bei ihm hängige
Verfahren möglichst rasch abzuschliessen. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die Kosten zur
Hälfte aufzuerlegen und ist ihr eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 66 und 68 BGG). Dem Kanton sind keine Kosten aufzuerlegen und keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 3 BGG). Für
das obergerichtliche Verfahren genügt es, die Parteientschädigung zu erhöhen,
da bereits auf eine Entscheidgebühr verzichtet wurde.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und es wird (in Ergänzung von
Disp.-Ziff. 1 des Urteils des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden, 4.
Abteilung, vom 7. Juli 2016) festgestellt, dass die Gesamtdauer des
Planungsverfahrens in Bezug auf Parzelle Nr. 1405 das Beschleunigungsgebot
verletzt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die gekürzten Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
3.
Der Kanton Appenzell-Ausserrhoden hat die Beschwerdeführerin mit Fr. 1'500.--
für das bundesgerichtliche Verfahren und zusätzlich mit Fr. 1'500.-- für das
vorinstanzliche Verfahren zu entschädigen (in Ergänzung von Disp.-Ziff. 3 des
Urteils des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden, 4. Abteilung, vom 7. Juli
2016).
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Speicher, dem
Regierungsrat und dem Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden, 4.
Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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