I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.299/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_299/2017
Urteil vom 20. März 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Schoch.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Ralph van den Bergh,
gegen
Gemeinderat Freienwil,
Schulhausplatz 2, 5423 Freienwil,
vertreten durch Rechtsanwalt Jean-Pierre Gallati,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Rechtsabteilung,
Entfelderstrasse 22, Postfach 2254, 5001 Aarau.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3.
Kammer, vom 7. April 2017 (WBE.2016.181).
Sachverhalt:
A.
A.________ und ihre Geschwister planen einen Neubau auf ihrer Parzelle Nr. 5 in
Freienwil AG. In der Folge kam es zu längeren Diskussionen mit den Behörden,
welche namentlich ortsbildschützerische Bedenken hegten. Am 29. September 2014
ersuchten die Grundeigentümer schliesslich den Gemeinderat von Freienwil um
einen baurechtlichen Vorentscheid. Am 10. Oktober 2014 fasste der Gemeinderat
von Freienwil hierzu einen Beschluss. Darin hielt er was folgt fest:
1. Vorbemerkung
Das Vorentscheidgesuch wurde nicht öffentlich aufgelegt. Deshalb ist dieser
Vorentscheid nur verwaltungsintern gültig.
2. Pläne
[...]
3. Vorentscheid
Gestützt auf die vorliegenden Pläne genehmigt der Gemeinderat wie folgt:
Fassaden - Süden / Osten - Tiefgarage, Datum 05.10.2012, revidiert 25.09.2014 -
Variante 1 (Fenster/Türen)
- Firsthöhe 1.40 m über heutiger First der Scheune
- Kniestock 0.90 m
- Gebäudelänge 26.40 m, Gebäudebreite 13.20 m, Balkonschichtbreite 2.00 m.
- Die Fassadengestaltung (Fassaden - Süden / Osten - Tiefgarage, Datum
05.10.2012, revidiert 25.09.2014 - Variante 1 Fenster / Türen) entspricht einem
Kompromiss zwischen der Vorlage der Baukommission und den Konzessionen des
Gemeinderates gegenüber der Bauherrschaft. Dieser Kompromissvorschlag wird vom
Gemeinderat unterstützt.
- Die Gestaltung der Zufahrt in die Tiefgarage findet Unterstützung durch den
Gemeinderat.
4. Vorbehalten
Die vorliegenden Bauakten wurden bau- und feuerpolizeilich nicht geprüft.
Dieses Prüfungsergebnis bleibt ausdrücklich vorbehalten.
5. Gebühren
[...]
Gestützt darauf reichten die Gesuchsteller am 31. Oktober 2014 ein Baugesuch
für den Ersatz-Neubau eines Mehrfamilienhauses ein; dieses wurde vom 13.
November bis zum 12. Dezember 2014 öffentlich aufgelegt. Am 27. April 2015
erteilte der Gemeinderat die Baubewilligung gestützt auf Baupläne, welche die
Baukommission in wesentlichen Punkten abgeändert hatte. Er hielt fest, die mit
in den eingereichten Plänen in roter Korrekturfarbe vorgenommenen Vorgaben
müssten zwingend eingehalten werden.
B.
Gegen diesen Entscheid führten die Gesuchsteller Verwaltungsbeschwerde beim
Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau mit dem Antrag,
der Beschluss des Gemeinderats sei insoweit aufzuheben, als damit die durch die
Baukommission abgeänderten Pläne verbindlich erklärt wurden.
Das BVU kam in seinem Entscheid vom 16. März 2016 zum Schluss, das Bauvorhaben
sei in der nachgesuchten Form aus Gründen des Ortsbildschutzes nicht
bewilligungsfähig; der Gemeinderat von Freienwil habe es zu Recht abgelehnt. Er
hätte das Projekt indes nicht ohne Durchführung eines (vereinfachten oder
ordentlichen) Baubewilligungsverfahrens in praktisch allen wesentlichen Punkten
abändern und für verbindlich erklären dürfen. Darin liege eine schwere
Verletzung der Verfahrensvorschriften. Aus diesem Grund sei die Beschwerde
teilweise gutzuheissen und der Beschluss des Gemeinderats ersatzlos aufzuheben.
Mit Urteil vom 7. April 2017 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
eine dagegen gerichtete Beschwerde ab.
C.
Die Gesuchsteller führen mit Eingabe vom 29. Mai 2017 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, die
Entscheide des Verwaltungsgerichts und des BVU seien aufzuheben und die Sache
sei an den Gemeinderat von Freienwil zurückzuweisen, verbunden mit der
Aufforderung, die Baubewilligung gemäss den von ihnen eingereichten Plänen zu
erteilen.
Das Verwaltungsgericht und das BVU haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Gemeinde beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines
obersten kantonalen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts,
die unter keinen Ausschlussgrund gemäss Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG fällt
und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d
und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführer sind durch den
angefochtenen Entscheid beschwert und zu dessen Anfechtung befugt (Art. 89 Abs.
1 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das
Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG frei, die
Anwendung kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h.
namentlich auf Willkür hin (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.).
Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und
interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern die diesbezüglichen Feststellungen nicht
offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruhen (Art. 105 BGG).
Gemäss Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
Dies trifft auf verschiedene Vorbringen der Beschwerdeführer nicht zu,
namentlich wenn sie geltend machen, der Entscheid des Gemeinderats sei nicht
mit seiner aktuellen Bewilligungspraxis in der Ortsbildschutzzone vereinbar.
Diese Vorbringen haben unbeachtet zu bleiben.
2.
Die Beschwerdeführer machen in rechtsgenüglicher Weise die Verletzung des
Vertrauensprinzips und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV) geltend; darauf wird vertieft einzugehen sein (nachfolgend E. 3 und
4). Unbeachtlich bleiben müssen allerdings verschiedene sachverhaltliche
Ausführungen, welche sie in diesem Zusammenhang vortragen, denn das
Bundesgericht ist an die Feststellungen der Vorinstanz gebunden, soweit sie
nicht offensichtlich unrichtig sind (s. E. 1.3 hiervor); solches behaupten sie
in diesem Zusammenhang nicht.
Auf die Gemeindeautonomie können sich die Beschwerdeführer dagegen nicht
berufen, denn sie verfechten eine andere Rechtsauffassung als die Gemeinde
Freienwil und streben nicht die Bestätigung von deren Bauentscheid an, sondern
im Gegenteil dessen Aufhebung. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung
ihres Anspruchs auf ein speditives und faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV)
rügen, genügt ihre Beschwerde den Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2
BGG nicht: Sie beklagen sich zwar darüber, sie bemühten sich seit über fünf
Jahren um eine Baubewilligung und müssten - würde das Urteil des
Verwaltungsgerichts bestätigt - wieder bei null anfangen, zeigen aber nicht
auf, inwiefern ungerechtfertigte behördliche Verzögerungen zu dieser langen
Verfahrensdauer geführt haben sollen.
3.
3.1. Das Verwaltungsgericht hat befunden, die Baubewilligung des Gemeinderats
habe an einem schweren formellen Mangel gelitten. Das BVU habe sie deshalb
aufgrund des überwiegenden öffentlichen Interesses an der richtigen
Rechtsanwendung widerrufsweise aufheben dürfen. Darin liege zwar eine
Verschlechterung (reformatio in peius), doch hätten die Baugesuchsteller (und
heutigen Beschwerdeführer) die Gelegenheit gehabt, sich dazu zu äussern. Der
Beschluss des Gemeinderats vom 10. Oktober 2014 stelle keinen verbindlichen
Vorentscheid im Sinne von § 62 BauG dar, weil das Baugesuch nicht öffentlich
aufgelegt und folglich kein Einwendungsverfahren durchgeführt worden sei.
Schliesslich kam das Verwaltungsgericht auch zum Ergebnis, der genannte
Beschluss stelle keine Vertrauensgrundlage dar, weil den Beschwerdeführern
dessen formelle Mängel hätten bekannt sein müssen, und es seien auch keine
Dispositionen ersichtlich, die sie getroffen hätten.
3.2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Treu und Glauben. Der
Gemeinderat habe sich durch den Beschluss vom 10. Oktober 2014 ausdrücklich
gebunden. Der Vorbehalt einer abschliessenden, bau- und feuerpolizeilichen
Prüfung habe bloss rechnerische oder numerische Normen betroffen. Sie, die
Beschwerdeführer, hätten auch ausdrücklich einen verbindlichen Vorentscheid
beantragt. Der Hinweis, wonach der Entscheid "nur verwaltungsintern gültig"
sei, könne nur so interpretiert werden, dass der Gemeinderat inhaltlich an den
Beschluss gebunden sei, sofern keine Einwendungen erfolgten, die eine
Neubeurteilung zwingend erfordern würden. Im übrigen habe der Gemeinderat
seinen Vorentscheid nach umfassender Prüfung des Projekts getroffen; er habe
das Recht gehabt, sich über die abweichenden Auffassungen der Baukommission und
der Ortsbildbeauftragten hinweg zu setzen. Er habe daher gegen Treu und Glauben
verstossen, als er die Baubewilligung schliesslich doch nur für ein wesentlich
redimensioniertes Vorhaben erteilt habe.
3.3. Gemäss Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach Treu
und Glauben. In Konkretisierung dieses Grundsatzes gewährleistet Art. 9 BV
jeder Person einen Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür
und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Dadurch wird namentlich das
berechtigte Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte
Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt. Vorausgesetzt ist
weiter, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft,
berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf
nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen
kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 mit
Hinweisen; Urteil 2C_997/2016 vom 10. November 2016 E. 3.3.2).
3.4. Gemäss § 62 Abs. 1 und 2 des Aargauer Baugesetzes vom 19. Januar 1993
(BauG/AG; Erlass-Sammlung 713.100) kann der Gemeinderat um einen Vorentscheid
über wichtige Bau- und Nutzungsfragen ersucht werden; der Vorentscheid ist im
gleichen Verfahren zu treffen wie der Entscheid über das Baugesuch. Der
vorliegend interessierende Beschluss des Gemeinderates von Freienwil vom 10.
Oktober 2014 ist indessen nicht in diesem Verfahren erfolgt, denn § 60 Abs. 1
BauG/AG sieht vor, dass der Gemeinderat die Baugesuche veröffentlicht und sie
während 30 Tagen öffentlich auflegt; das Projekt der Beschwerdeführer war vor
dessen positiven Einschätzung durch den Gemeinderat nicht öffentlich aufgelegt
worden. Formell handelt es sich bei diesem Beschluss somit nicht um einen
Vorentscheid im Sinne des Aargauer BauG. In dessen Ziff. 1 hat der Gemeinderat
von Freienwil das Fehlen der öffentlichen Auflage ausdrücklich angesprochen und
festgehalten, der Beschluss sei aus diesem Grunde nur verwaltungsintern gültig.
Ausserdem hat er in Ziff. 4 seines Entscheids auch ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass die Bauakten weder baupolizeilich noch feuerpolizeilich
geprüft worden waren und dieses Prüfungsergebnis vorbehalten bleibe.
Aufgrund dieser Vorbehalte und Unsicherheiten durften die Beschwerdeführer
höchstens von einer beschränkten Bindung des Gemeinderats an seine positiv
lautende Stellungnahme vom 10. Oktober 2014 ausgehen. Sie durften immerhin
erwarten, dass dieser dem Vorhaben unter dem Vorbehalt besserer Erkenntnisse
gestützt auf Einsprachen Dritter bzw. auf bau- oder feuerpolizeiliche
Einwendungen Wohlwollen entgegen bringen würde. Dagegen konnten die
Beschwerdeführer aufgrund des klaren Hinweises im damaligen Zeitpunkt nicht
darauf vertrauen, das Bauvorhaben in der von ihnen geplanten Weise ausführen zu
können. Sie mussten namentlich damit rechnen, dass dem Projekt im Rahmen der
öffentlichen Ausschreibung, die noch erfolgen musste, Widerstand erwachsen
könnte und dieses sich als nicht bewilligungsfähig erweisen könnte. Der
Beschluss des Gemeinderats war mit andern Worten bloss eine Grundlage,
behördliche Gewogenheit zu erwarten, nicht aber, darauf zu vertrauen, das
Bauvorhaben in den gewünschten Dimensionen ausführen zu können. Aus diesem
Grund fällt der Antrag der Beschwerdeführer, die Sache an den Gemeinderat
zurückzuweisen und diesen zu verpflichten, die Baubewilligung zu erteilen,
ausser Betracht.
4.
Die Beschwerdeführer stellen keinen Eventualantrag, wonach ihnen ein
finanzieller Schaden aufgrund von nutzlos gewordenem Planungsaufwand zu
entschädigen sei. Ausführungen zu dieser Frage sind somit an sich entbehrlich.
Wäre die Frage zu prüfen, wäre ein Entschädigungsanspruch zu verneinen:
Die Vorinstanz hat erwogen, abgesehen von der fehlenden Vertrauensgrundlage
seien auch keine Dispositionen ersichtlich, welche die Beschwerdeführer
getroffen hätten und nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden könnten,
denn sie würden selbst geltend machen, die zusammen mit dem Baugesuch vom 31.
Oktober 2014 eingereichten Pläne seien inhaltlich deckungsgleich mit
denjenigen, welche dem gemeinderätlichen Beschluss vom 10. Oktober 2014
zugrunde gelegen hätten. Diese sachverhaltliche Feststellung wird von den
Beschwerdeführern nicht bestritten und ist für das Bundesgericht verbindlich.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, es müsse "praktisch der gesamte
Planungsaufwand, der sich auf gegen Fr. 200'000.-- [belaufe], in Betracht
gezogen werden". Dies trifft indes nicht zu: Die Planungskosten, die ihnen vor
dem gemeinderätlichen Beschluss vom 10. Oktober 2014 erwachsen sind, haben sie
nicht gestützt auf irgend eine Vertrauensgrundlage getätigt. Im Gegenteil
musste ihnen aufgrund der langen Planungsgeschichte und der kontroversen
Diskussionen mit der Baukommission und dem Ortsbildschutzbeauftragten klar
sein, dass ihr Bauvorhaben keineswegs unproblematisch war und erheblichen
Widerstand seitens der Behörden hervorrief. Die Beschwerdeführer sprechen
selbst von einer Annäherung der gegenseitigen Standpunkte "in vielen
Schritten". Die ihnen erwachsenen Planungskosten basieren damit offensichtlich
gerade nicht auf behördlichen Zusicherungen, sondern im Gegenteil auf
behördlichen Einwendungen, die Projektanpassungen erforderlich machten. Die
Beschwerdeführer haben also auch insoweit keinen Vertrauensschaden erlitten.
Kosten, die einem Bauherrn anfallen, um sein Vorhaben bewilligungsfähig zu
machen, hat er selbst zu tragen und kann er nicht auf die zuständigen Behörden,
mithin die Allgemeinheit, überwälzen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Gemeinde, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig
war, hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Freienwil, dem
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. März 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Schoch
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