I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.298/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_298/2017
Arrêt du 30 avril 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Karlen, Juge présidant,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Commune de Lausanne, agissant par sa Municipalité, place de la Palud 2,
représentée par Me Pierre-Yves Brandt, avocat,
recourante,
contre
A.A.________ et B.A.________, représentés par
Me Jacques Haldy, avocat,
intimés,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud, place de la
Riponne 10, 1014 Lausanne,
Objet
permis de démolir et de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 9 mai 2017 (AC.2016.0253).
Faits :
A.
A.A.________ et B.A.________ sont copropriétaires de la parcelle no 2137 de la
commune de Lausanne. Ce bien-fonds accueille 6 bâtiments formant un immeuble de
trois entrées qui comprend des locaux commerciaux (un tabac et un coiffeur), un
établissement public (le Café C.________) et des logements.
Les copropriétaires ont demandé à la Municipalité de Lausanne (ci-après: la
Municipalité) l'autorisation de démolir les bâtiments se trouvant sur leur
parcelle et de construire un immeuble de 25 appartements avec un parking
souterrain.
Interpellé par la Ville de Lausanne, le Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique du canton de Vaud (ci-après: le SIPAL) a estimé que l'édifice
litigieux ne possédait ni l'authenticité ni les qualités architecturales
justifiant une mise sous protection au sens de la loi vaudoise sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS/VD; RS 450.11). La
note de 4 au recensement architectural lui a été attribuée. Par ailleurs, la
parcelle s'intègre dans un quartier figurant à l'inventaire fédéral des sites
construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS), auquel
l'objectif de sauvegarde "C" est attribué.
Par décision du 22 juin 2016, la Municipalité a refusé le projet de démolition
et de construction, en raison de la valeur patrimoniale du bâtiment existant et
de la mauvaise intégration de la construction projetée.
B.
A.A.________ et B.A.________ ont interjeté un recours contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois
(ci-après: le Tribunal cantonal). Par arrêt du 9 mai 2017, celui-ci a admis le
recours, retenant qu'à défaut de mesures de protection, l'immeuble, dont le
maintien engendrerait des coûts disproportionnés, pouvait être démoli. Par
ailleurs, vu les bâtiments avoisinants, aucun motif d'esthétique ne
s'opposerait au projet de construction. La cause a été renvoyée à la
Municipalité pour octroi du permis de construire.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Municipalité
demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt rendu le 9 mai 2017 en ce sens
que la décision municipale du 22 juin 2016 est confirmée. Elle conclut
subsidiairement à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à
l'instance précédente pour nouvel arrêt au sens des considérants. Elle
sollicite également l'effet suspensif qui a été accordé par ordonnance du 30
juin 2017.
Le Tribunal cantonal et les copropriétaires concluent au rejet du recours. Le
SIPAL n'a pas formulé d'observations. Dans son ultime écriture, la Municipalité
a maintenu ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions qui
mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles (
art. 91 LTF).
1.1. En vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées
séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de
récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public que
si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
L'arrêt attaqué est une décision incidente vu le renvoi qu'il comporte à
l'autorité inférieure (dispositif de l'arrêt cantonal ch. 2). Pour ce motif, le
recours n'est en principe recevable qu'aux conditions de l'art. 93 al. 1 let. a
ou b LTF. En l'occurrence, la cour cantonale a annulé la décision de la
Municipalité et lui a renvoyé la cause pour octroi du permis de construire. Or,
selon la jurisprudence, on se trouve en présence d'un préjudice irréparable, au
sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, lorsque la décision attaquée contient des
injonctions précises et ne laisse aucune marge de manoeuvre à la commune (cf.
ATF 142 II 20 consid. 1.2 p. 23 s.; 140 V 282 consid. 4.2 p. 286). Tel est le
cas en l'espèce puisque la Municipalité de Lausanne est enjointe d'accorder le
permis de construire sans disposer d'aucune liberté d'appréciation. Le recours
de la commune est donc en principe recevable.
1.2. La Municipalité de Lausanne, qui fait valoir une violation de l'autonomie
dont elle bénéficie en matière d'aménagement du territoire et en droit des
constructions (cf. ATF 142 I 26 consid. 3.3 p. 30), a qualité pour agir en
vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies (cf. art. 42 et
100 al. 1 LTF), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief, la recourante estime que la cour cantonale a violé son
droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) en ne motivant pas suffisamment sa
décision.
2.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il
suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé
et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se
limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V
557 consid. 3.2.1 p. 565; 134 I 83 consid. 4. 1 p. 88). Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. En
outre, la motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 précité).
La violation du droit constitutionnel d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) est
examinée librement par le Tribunal fédéral, pour autant que le grief soit
motivé conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, à savoir
expressément soulevé et exposé de manière claire et circonstanciée (cf. ATF 143
II 283 consid. 1.2.2 p. 286).
2.2. En l'espèce, la recourante soutient que l'arrêt attaqué n'examinerait pas
de façon suffisamment détaillée les griefs relatifs au refus du projet de
construction de l'immeuble en application de la clause d'esthétique. Ce
jugement ne ferait que comparer, de façon très brève, le projet de construction
avec un immeuble du voisinage, sans invoquer les divers motifs qui auraient
conduit à une telle décision. Ce seul argument invoqué sans autre explication
par la recourante ne répond pas aux exigences de motivation accrues découlant
de l'art. 106 al. 2 LTF, de sorte que ce grief d'ordre formel doit être déclaré
irrecevable. Au demeurant, la décision attaquée est à l'évidence suffisamment
motivée, celle-ci reprenant tous les griefs soulevés par la recourante tant à
l'encontre de la démolition que du projet de construction. L'autorité
précédente a produit une analyse détaillée des principes constitutionnels et
règles applicables ainsi que de circonstances propres au cas d'espèce, et
expose clairement les motifs qui l'ont poussée à autoriser la démolition et le
projet de construction. Ce grief d'ordre formel est dès lors rejeté.
3.
Sur le fond, s'appuyant sur le préavis négatif de la Déléguée à la protection
du patrimoine bâti, la Municipalité estime que le permis de démolir ne pourrait
pas être accordé afin de conserver les aménagements intérieurs du café
C.________, de préserver les qualités urbaines du bâtiment existant et
d'assurer la conservation d'éléments identitaires propres au quartier de la
Pontaise. Concernant le permis de construire litigieux, elle soutient que le
projet ne répond pas aux critères d'esthétique et d'intégration. Elle reproche
à la cour cantonale d'avoir substitué sa propre appréciation à la sienne. Elle
se plaint d'une violation de l'autonomie communale (art. 50 Cst.) et d'une
application arbitraire des art. 69 et 73 du règlement communal.
3.1.
3.1.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Dans le canton de Vaud, les communes
jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par
des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le
droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. arrêt 1C_424/2014
du 26 mai 2015 consid. 4.1.1, in RDAF 2015 I 474). Une commune reconnue
autonome dans un domaine spécifique peut dénoncer tant les excès de compétence
d'une autorité cantonale de recours que la violation par celle-ci des règles du
droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 143 II 120
consid. 7.2 p. 134).
Saisi du grief de la violation de l'autonomie communale, le Tribunal fédéral
examine librement la décision de l'instance cantonale de recours, dès lors
qu'il y va de l'application du droit constitutionnel fédéral ou cantonal. Il
contrôle ainsi librement si l'autorité judiciaire cantonale a respecté la
latitude de jugement découlant de l'autonomie communale (ATF 136 I 395 consid.
2 p. 397; arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3). Lorsqu'il s'agit
d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal fédéral fait
preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce
domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir
d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416). C'est le cas notamment
lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de
nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un
quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118; arrêt 1C_452/2016 du 7
juin 2017).
3.1.2. L'interdiction de démolir porte une atteinte importante au droit de la
propriété des intimés, en tant qu'elle a pour effet de les obliger à entretenir
leurs bâtiments, malgré les coûts que cela engendre. Pour être admissible,
cette atteinte doit dès lors reposer sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.).
Le principe de la proportionnalité exige en outre qu'une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive; ce principe interdit également toute
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre
celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (cf. ATF 140 I 168 consid.
4.2.1 p. 173). Conformément au principe de la proportionnalité, une
interdiction de démolir sans motifs justifiés est incompatible avec la
Constitution fédérale si elle produit des effets insupportables pour le
propriétaire ou ne lui assure pas un rendement acceptable (cf. ATF 126 I 219
consid. 2c in fine p. 222 et consid. 2h p. 226; arrêt 1C_52/2016 du 7 septembre
2016 consid. 2).
3.1.3. En matière d'esthétique des constructions, l'autorité communale qui
apprécie les circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation
de construire, bénéficie ainsi d'une liberté d'appréciation particulière, que
l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT). Dans la
mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter. En dépit de
son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, cas échéant,
substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si
celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur
(arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3; dans ce sens: Olivier
Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und
planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75-77).
3.1.4. En droit vaudois, un projet de construction peut être interdit sur la
base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres
dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions.
En effet, à teneur de l'art. 86 al. 1 LATC, la Municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). L'alinéa 3
de cette disposition prévoit que les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.
Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit
cependant pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les
zones en vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause
d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté,
ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; arrêt 1C_452/2016 du 7 juin
2017 consid. 3.1.3). Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou qui mettrait
en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222 s. et les arrêts
cités).
3.1.5. A teneur de l'art. 69 al. 1 du règlement de la commune de Lausanne, les
constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural sont interdites. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et
s'intégrer à l'environnement. Selon l'art. 73 al. 1 de ce règlement, la
direction des travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets,
des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au
recensement des jardins d'intérêt historique et au recensement des ensembles
bâtis. Tous travaux les concernant font l'objet d'un préavis du délégué
communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses déterminations (al.
2). Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au
droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions
(al. 3). Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il
s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la
volumétrie générale d'ensemble, le rythme du parcellaire, la composition
verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les
aménagements des espaces libres (al. 4).
L'attribution d'une note 4 au recensement architectural s'opère, selon le
Service cantonal des monuments et sites, lorsque "le bâtiment est bien intégré
par son volume, sa composition et souvent sa fonction, et participant à la
définition de l'identité de la localité". Un tel objet ne possède ni la qualité
architecturale ni l'authenticité justifiant l'intervention de la Section des
monuments et sites (SIPAL). Il nécessite néanmoins un traitement approprié et
soigné afin de préserver l'image du site. Sa sauvegarde et sa mise en valeur
doivent être garanties dans le cadre de la planification communale. Selon la
jurisprudence cantonale non contestée par la recourante, la note 4 a un
caractère purement indicatif et informatif; elle ne constitue pas une mesure de
protection (Bovay/Sulliger/Pfeiffer, Aménagement du territoire, droit public
des constructions et permis de construire, protection de l'environnement -
Jurisprudence rendue en 2016 par la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal vaudois, in RDAF 2017 I p. 132 s.). Elle est en revanche un
élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement
du territoire, notamment dans la procédure de permis de construire, lorsque ces
autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des
constructions.
3.2.
3.2.1. En l'occurrence, l'interdiction de démolir porte une atteinte au droit
fondamental de la garantie de la propriété des intimés. La Muni-cipalité
soutient que cette atteinte serait admissible, dès lors que la préservation des
bâtiments existants constituerait un intérêt prévalant sur celui des
copropriétaires.
Les bâtiments existants ont reçu la note 4 au recensement architectural et on
se trouve dans un objectif de sauvegarde C de l'ISOS, à savoir un objectif
préconisant la sauvegarde du caractère, le maintien de l'équilibre entre les
constructions anciennes et nouvelles, ainsi que la sauvegarde intégrale des
éléments essentiels pour la conservation du caractère (cf. arrêt 1C_452/2016 du
7 juin 2017 consid. 3.2 a contrario où un objectif de protection A était
institué). La valeur patrimoniale de ces bâtiments est incontestée. Néanmoins,
selon la jurisprudence cantonale (Bovay/Sulliger/Pfeiffer, op. cit., p. 132
s.), cet intérêt seul ne peut pas empêcher leur démolition. La cour cantonale a
présenté un exposé détaillé des intérêts de chaque partie. La Municipalité n'a,
pour sa part, pas pris en compte l'intérêt financier des intimés lors de sa
prise de décision, notamment la rentabilité des rénovations à entreprendre,
critère qui est pourtant important. Selon les constatations non contestées de
l'arrêt attaqué, l'immeuble est vétuste, les appartements sont anciens, les
salles de bains désuètes, les cuisines ne sont pas aménagées et l'installation
électrique et sanitaire est obsolète. Par ailleurs, la toiture est d'époque et
l'immeuble n'est plus conforme au normes de sécurité. La structure de l'édifice
est en outre instable, de sorte qu'une rénovation totale devrait être
entreprise selon les experts. Une analyse des coûts financiers pour des
rénovations d'une telle ampleur a été effectuée et le résultat montre que ces
travaux nécessaires ne seraient pas rentables. C'est donc au terme d'un examen
circonstancié que la cour cantonale a reconnu que l'intérêt financier des
intimés devait prévaloir.
Par ailleurs, la cour cantonale a constaté, à l'occasion d'une vision locale,
que le Café C.________ présentait effectivement certaines caractéristiques
patrimoniales intéressantes. Toutefois, l'aménagement intérieur du café a fait
l'objet d'une rénovation importante qui a conduit à une modification radicale
de l'atmosphère de cet ancien bistrot populaire. La Municipalité ne conteste
pas ces faits. Dès lors, le grief visant à interdire la démolition du bâtiment
afin de préserver, entre autres, l'intérieur du café perd de son sens au vu des
rénovations qui ont déjà été entreprises. Dans ce même sens, la Municipalité
prétend vouloir préserver les qualités urbaines du bâtiment existant et assurer
la conservation d'éléments identitaires au quartier de la Pontaise. Or il
ressort de l'arrêt cantonal et des pièces du dossier que l'unité architecturale
formée par les bâtiments situés au sud de l'îlot est rompue par la présence, au
nord, de deux immeubles modernes témoins d'un autre siècle. Dès lors, le
quartier présente déjà des disparités architecturales, de sorte que le
caractère particulier du quartier a déjà été compromis. Dans ces circonstances,
en faisant fi de l'intérêt patrimonial lié au projet litigieux pour refuser
l'autorisation de démolir, la recourante a consacré une solution portant une
atteinte disproportionnée à la garantie de la propriété que le Tribunal
cantonal pouvait légitimement sanctionner (arrêt 1C_452/2016 du 7 juin 2017
consid. 3.6 in fine). Dans cet arrêt invoqué par la recourante, la situation
était différente dès lors que la question de la rentabilité du bâtiment n'avait
pas été évoquée. Ce dernier point joue précisément un rôle primordial dans le
cas d'espèce.
Au demeurant, c'est à juste titre que les intimés soulèvent qu'il existe
également un intérêt public prépondérant à autoriser la démolition, à savoir
celui de densifier les centres urbains, conformément à ce que prescrivent
désormais la loi sur l'aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. a bis LAT;
RS 700) et le plan directeur cantonal.
3.2.2. La recourante estime enfin que le projet de construction ne répondrait
pas aux critères d'esthétique et d'intégration. Elle soutient que la toiture
plate en double attique proposée ne s'intégrerait pas avec le voisinage. Elle
reproche également la proposition d'appartements au rez-de-chaussée avec un
jardinet en lien direct avec le trottoir. Elle invoque aussi l'absence
d'activités commerciales au rez-de-chaussée. L'obstacle à la réalisation du
projet de construction résiderait dès lors dans la clause d'esthétique invoquée
par la recourante.
En l'occurrence, la cour cantonale a estimé que la Municipalité avait abusé de
son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser la construction car il
n'existerait pas de base réglementaire communale suffisamment précise
permettant de refuser ce projet. En effet, aucune réglementation communale
n'interdit de prévoir des appartements au rez-de-chaussée, avec un jardinet
privatif, ni n'impose le maintien d'une activité commerciale. Ces questions
n'ont d'ailleurs aucun rapport avec la clause d'esthétique. Quant à l'impact
sur l'environnement bâti, le quartier présente déjà des différences notables
comme l'a relevé l'instance précédente en se fondant sur des constatations de
fait incontestées. Dès lors, elle n'a pas substitué son appréciation à celle de
la commune de manière abusive. Elle a au contraire constaté que le refus du
permis revenait, sans être fondé sur des motifs pertinents, à refuser
d'appliquer les règles de construction de la zone et, ainsi, à densifier vers
le centre, comme l'impose désormais le droit fédéral.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa
recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais
judiciaires. La commune de Lausanne versera aux intimés une indemnité de dépens
(art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
La commune de Lausanne versera aux intimés la somme de 3'000 fr. à titre de
dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la commune de Lausanne et
des intimés, au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud,
et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et
public.
Lausanne, le 30 avril 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Karlen
La Greffière : Sidi-Ali
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