I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.296/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_296/2017
Urteil vom 4. Mai 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Karlen, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Fonjallaz, Chaix,
Gerichtsschreiber Schoch.
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde Erlenbach, 8703 Erlenbach,
Beschwerdeführerin, handelnd durch
die Bau- und Planungskommission Erlenbach,
Seestrasse 59, 8703 Erlenbach,
und diese vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Thomas Wipf,
gegen
1. Pensionskasse A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdegegner,
Beschwerdegegnerin 1 vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Konrad Willi,
Beschwerdegegner 2-6, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
Baurekursgericht des Kantons Zürich,
Sihlstrasse 38, Postfach, 8090 Zürich,
G.________.
Gegenstand
Baurechtlicher Vorentscheid,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 11. April 2017 (VB.2016.00760).
Sachverhalt:
A.
Die Pensionskasse A.________ plant, das Grundstück Kat.-Nr. 3618 in Erlenbach
im Rahmen einer Überbauung mit einem Autolift über die Lerchenbergstrasse
verkehrsmässig zu erschliessen. Sie ersuchte die Bau- und Planungskommission
der Gemeinde Erlenbach um einen Vorentscheid über die Bewilligungsfähigkeit
dieser Variante. Dabei stellte sie unter anderem folgende Frage
(Vorentscheidsfrage 1) :
"Kann ein Ersatzneubau auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3618 mit den Kennzahlen
gemäss Ziff. I/2 des Gesuchs entsprechend der in den Plänen "Zufahrt
Parkierung" und "Wegfahrt Parkierung", dat. 30.6.2015 (...) aufgezeigten Lösung
von der Lerchenbergstrasse her erschlossen und die Parkierung auf der
Lerchenbergstrasse im erforderlichen Umfang angepasst werden?"
Mit Beschluss vom 19. Januar 2016 beantwortete die Bau- und Planungskommission
das Vorentscheidsgesuch abschlägig.
Dagegen reichten einerseits die Pensionskasse A.________ sowie andererseits
B.________, C.________, D.________, E.________ und F.________ beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich Rekurs ein. Dieses vereinigte die beiden
Verfahren und hiess die Rechtsmittel am 1. November 2016 gut. Es hob den
Beschluss der Bau- und Planungskommission auf und lud diese ein, die
Vorentscheidsfrage 1 positiv zu beantworten, sowie die Aufhebung der
öffentlichen Abstellplätze abzuklären.
B.
Mit Urteil vom 11. April 2017 hiess die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich die Beschwerde der politischen Gemeinde Erlenbach teilweise gut.
Der Beschluss der Bau- und Planungskommission werde aufgehoben; diese werde
eingeladen, die Vorentscheidsfrage 1 bezüglich der Erschliessung positiv zu
beantworten. Hingegen sei auf den Antrag betreffend die Aufhebung der
öffentlichen Parkplätze nicht einzutreten. Im Übrigen wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Die Gemeinde Erlenbach führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts
sei insoweit aufzuheben, als die Vorinstanz den Beschluss der Bau- und
Planungskommission vom 19. Januar 2016 nicht vollumfänglich bestätige.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Das Baurekursgericht schliesst ohne weitere Bemerkungen auf
Abweisung der Beschwerde. Die Pensionskasse A.________ lässt sich nicht
vernehmen. Die weiteren Beschwerdegegner haben auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Mit Verfügung vom 10. Juli 2017 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a sowie Art. 86 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 BGG).
1.2. Das Verwaltungsgericht bestätigt im angefochtenen Urteil den Entscheid des
Baurekursgerichts, soweit dieser den abschlägigen Vorentscheid der Bau- und
Planungskommission aufhebt und sie verpflichtet, die Vorentscheidfrage
betreffend die verkehrsmässige Erschliessung positiv zu beantworten. § 323 Abs.
1 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS
700.1) sieht vor, dass über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit
eines Bauvorhabens grundlegend sind, Vorentscheide eingeholt werden können.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind positive baurechtliche
Vorentscheide grundsätzlich als Zwischenentscheide i.S.v. Art. 93 Abs. 1 BGG zu
qualifizieren, weil sie lediglich einen Zwischenschritt auf dem Weg zur
Erlangung der Baubewilligung darstellen. Allerdings bejaht das Bundesgericht
unter bestimmten Voraussetzungen einen nicht wieder gutzumachenden
(tatsächlichen) Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG (vgl. BGE 135
II 30 E. 1.3.4 und 1.3.5 S. 35 ff. mit Hinweisen; Urteil 1C_444/2012 vom 27.
Februar 2013 E. 1.1). Ob diese erfüllt sind, kann offen bleiben, weil schon aus
dem folgenden Grund auf die Beschwerde einzutreten ist: Wenn - wie vorliegend -
eine Gemeinde durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, ihrer Ansicht
nach rechtswidrig zu entscheiden, nimmt das Bundesgericht nach ständiger
Rechtsprechung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG an (BGE 133 II 409 E. 1.2 mit Hinweisen, Urteil 1C_499/2014
vom 25. März 2015 E. 2.1).
1.3. Die Gemeinde Erlenbach wird durch die Aufhebung des Beschlusses ihrer Bau-
und Planungskommission vom 19. Januar 2016 in ihrer Stellung als
Hoheitsträgerin berührt und ist daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt,
die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob der
Gemeinde Autonomie zukommt, ist eine Frage der Begründetheit der Beschwerde (
BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f. mit weiteren Hinweisen). Bei dieser Sachlage kann
offen bleiben, ob sie auch gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde
berechtigt wäre.
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG).
1.5. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Rechtsanwendung und
Sachverhaltsfeststellung sowie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie.
2.1.
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden
in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Der geschützte Autonomiebereich kann einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 141 I 36 E. 5.3
S. 42 f. mit Hinweisen). Zur Wahrung dieses Spielraums der Gemeinden ist eine
richterliche Zurückhaltung bei der Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe
zulässig; dagegen ist die Beschränkung der Kognition des kantonalen Gerichts
auf eine Willkürprüfung mit der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) nicht vereinbar
(BGE 137 I 235 E. 2.5.2 S. 240 f.; Urteil 1C_319/2016 vom 1. Februar 2016 E.
4.2). Das Bundesgericht prüft frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen
in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum
respektiert hat (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43).
Art. 85 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; SR
131.211) garantiert in allgemeiner Weise die Autonomie der zürcherischen
Gemeinden. Für den hier interessierenden Bereich der baulichen Nutzung ergibt
sich die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden aus dem PBG. Gemäss dessen § 2
lit. c sind die politischen Gemeinden grundsätzlich zum Erlass der ihnen
vorbehaltenen Ausführungsvorschriften, zur Festsetzung kommunaler Pläne und zur
erstinstanzlichen Gesetzesanwendung zuständig. Die vorliegend strittige
Verkehrssicherheit ist insbesondere in § 237 Abs. 2 PBG und § 240 Abs. 1 PBG
geregelt. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein Baugrundstück hinreichend
erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches
Ermessen zu (vgl. Urteil 1C_376/2010 vom 1. Februar 2011 E. 4.2 mit weiteren
Hinweisen). Das Baurekursgericht verfügt gemäss § 20 Abs. 1 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 24. Mai 1959 des Kantons Zürich (VRG; LS 175.2)
über eine umfassende Kognition. Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG (SR 700)
nachgekommen, der eine volle Überprüfung von sich auf das RPG und seine
kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützenden Verfügungen
und Nutzungsplänen durch mindestens eine Beschwerdebehörde verlangt.
3.
3.1. Eine Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn das Baugrundstück
erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Zur Erschliessung zählt die
Gesamtheit aller Einrichtungen, die notwendig sind, damit ein Grundstück zonen-
und bauordnungsgerecht genutzt werden kann. Land ist erschlossen, wenn unter
anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19
Abs. 1 RPG). Die unbestimmten Rechtsbegriffe, mit denen diese Vorschriften die
Erschliessungsanforderungen umschreiben, sind nach dem Sinn und Zweck der
Bestimmungen und deren Stellung im Gesetz und im Rechtssystem auszulegen. Die
einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail hauptsächlich erst aus dem
kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich
am bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Das entsprechende kantonale
Recht kann insbesondere das Ausmass der Erschliessungsanlagen und die
Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit in abstrakter Weise festlegen.
Hingegen bleibt es den Kantonen verwehrt, im Rahmen der Konkretisierung der
Erschliessungsanforderungen den durch Art. 19 RPG und die Spezialgesetzgebung
gezogenen bundesrechtlichen Rahmen zu überschreiten (Urteile 1C_376/2010 vom 1.
Februar 2011 E. 4.1; 1C_265/2010 vom 28. September 2010 E. 4.2; vgl. auch BGE
123 II 337 E. 5b S. 350 mit Hinweis).
3.2. § 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem Titel "Erschliessung", dass ein
Grundstück für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich
sein muss. Hinreichende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine
der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt
für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG).
Zufahrten sollen für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt
über die Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2 PBG). Gemäss § 240 Abs. 1 PBG
dürfen durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzungen
weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit
des Strassenkörpers beeinträchtigt werden. Bei Strassen für den grossen
Durchgangsverkehr kann der seitliche Zutritt nach § 241 Abs. 1 PBG allgemein
untersagt werden. Von den vom Regierungsrat erlassenen Normalien kann gestützt
auf § 360 Abs. 3 PBG aus wichtigen Gründen abgewichen werden. Der Regierungsrat
hat in den Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987
(Zugangsnormalien; LS 700.5) die Anforderungen an Zugänge zu Grundstücken und
darauf bestehenden oder vorgesehenen Bauten und Anlagen geregelt. Gemäss § 11
der Zugangsnormalien können im Einzelfall unter Vorbehalt der Notzufahrt (§ 3
der Zugangsnormalien) geringere Anforderungen gestellt werden, wenn es aufgrund
der tatsächlichen Verhältnisse unerlässlich ist, insbesondere bei steilen
Hanglagen und im Interesse von Objekten des Natur- und Heimatschutzes.
4.
4.1. Vorliegend ist strittig, ob sich das Baugrundstück mittels eines Autolifts
von der Zufahrt in die Tiefgarage verkehrsmässig direkt ab der
Lerchenbergstrasse erschliessen lässt. Die Vorinstanz bejahte dies, die
Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die geplante Erschliessung genüge den
Anforderungen von § 240 Abs. 1 PBG nicht. Sie macht insbesondere geltend, es
bestehe die Gefahr eines Rückstaus auf der Lerchenbergstrasse, wenn sowohl der
Autolift als auch der sich auf dem Vorplatz befindende Warteraum besetzt seien.
Dazu bedürfe es lediglich zwei einfahrender und eines ausfahrenden Fahrzeugs.
Es sei eine hohe Wahrscheinlichkeit zu befürchten, dass solche Rückstaus nicht
bloss selten auftreten würden. Dies gefährde die Verkehrssicherheit.
4.2. Die Vorinstanz erwägt, die Lerchenbergstrasse sei eine von drei
Sammelstrassen in Erlenbach. Sie liege in einer Tempo-50-Zone und verfüge
gemäss Verkehrszählung im Jahr 2009 über einen Durchgangsverkehr von
durchschnittlich 1'595 Fahrzeugen pro Tag. Zudem verkehre eine Buslinie auf der
Strasse. Das Ein- und Ausparken über einen Autolift würde unbestrittenermassen
rund zwei bis drei Minuten in Anspruch nehmen. Damit sich überhaupt ein
Rückstau bilden könne, müssten drei von zwölf der auf dem Grundstück Platz
findenden Fahrzeuge gleichzeitig bzw. innerhalb von zwei Minuten in die Garage
einfahren bzw. aus dieser ausfahren wollen. Die grösste Wahrscheinlichkeit dazu
bestehe am Morgen. Da davon auszugehen sei, dass die Bewohner des
Baugrundstücks in der Regel zuhause übernachten würden, würde sich dieser
morgendliche Rückstau in der Tiefgarage selber bilden. Daher sei eine
Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ausgeschlossen. Aufgrund der
Arbeitswirklichkeit sei es schwer vorstellbar, dass es in regelmässigen
Abständen zu Rückstaus kommen würde. Zudem würden auch im seltenen Fall eines
Rückstaus verkehrssichere Zufahrtsmöglichkeiten bestehen. So könnten bergwärts
fahrende Fahrzeuge am westlichen Strassenrand, wo sich momentan die
öffentlichen Parkfelder befinden, warten. Dies würde keine Verschlechterung
gegenüber der jetzigen Situation darstellen. Seewärts fahrenden Fahrzeugen
stehe diese Variante jedoch nicht offen. Es erscheine aber wenig realistisch,
dass ein Fahrzeuglenker inmitten des Feierabendverkehrs zwei bis drei Minuten
auf der Lerchenbergstrasse stillstehen und den Verkehr hinter sich stauen
lassen würde. Vielmehr sei davon auszugehen, dass er auf dem Trottoir warten
würde. Dieses sei mit 3.5 m bis 4 m genügend breit, damit Schul- und
Kindergartenkinder an einem darauf parkierten Fahrzeug vorbeigehen könnten.
Diese Lösung sei zwar nicht gemeinverträglich, es entspreche aber nicht Sinn
und Zweck von § 237 Abs. 2 PBG, Zufahrten, die über ein Trottoir führen, nie
als verkehrssicher beurteilen zu können.
4.3. Die Beschwerdeführerin tut die behauptete erhebliche Beeinträchtigung der
Verkehrssicherheit nicht rechtsgenügend dar und eine solche ist auch nicht
ersichtlich. Zwar ist ihr insoweit zuzustimmen, dass die Entstehung eines
Rückstaus auch am Morgen nicht ausgeschlossen werden kann. Unter
Berücksichtigung der oben geschilderten Voraussetzungen und der bestehenden
Ausweichmöglichkeiten erscheint diese Wahrscheinlichkeit jedoch gering. Sodann
ist nachvollziehbar, dass es wegen der grosszügigen Breite des Trottoirs keine
Gefährdung der Verkehrssicherheit verursacht, wenn Fahrzeuglenker auf diesem
warten würden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist dieser
Schluss der Vorinstanz nicht krass tatsachen- und rechtswidrig. Aufgrund der
öffentlichen Parkfelder am Strassenrand kann es zudem schon bei der aktuellen
Situation zu geringfügigen Verkehrsbehinderungen durch einparkierende Fahrzeuge
kommen. Überdies ist die Lerchenbergstrasse eine - wenn auch
verkehrsorientierte - Sammelstrasse und nicht eine Strasse für den grossen
Durchgangsverkehr. Deshalb ist der seitliche Zutritt bei dieser grundsätzlich
zulässig (vgl. § 241 Abs. 1 PBG). Zudem ist sie auf der Höhe der Zufahrt
unbestrittenermassen übersichtlich und die Parzelle der Beschwerdeführerin
liegt steil am Hang. Des Weiteren haben Eigentümer von Grundstücken in Bauzonen
einen Anspruch darauf, dass ihr Land mit einer hinreichenden Zufahrt
erschlossen wird (vgl. Art. 19 RPG). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt,
darf der Bauherr ferner die Grenzen des baurechtlich Zulässigen ausschöpfen.
Aus diesen Ausführungen geht hervor, dass die Beschwerdeführerin zu strenge
Massstäbe angewendet hat. Bei einer Gesamtbetrachtung erscheint die
grundsätzliche Verweigerung, das Grundstück Kat.-Nr. 3618 von der
Lerchenbergstrasse mit einem Autolift in die Tiefgarage zu erschliessen, als
nicht vom Ermessensspielraum der Gemeinde gedeckt. Der angefochtene Entscheid
erweist sich im Ergebnis als haltbar und verletzt die Autonomie der
Beschwerdeführerin nicht.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Der Beschwerdeführerin sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Den
Beschwerdegegnern ist keine Entschädigung zuzusprechen, zumal sie sich vor
Bundesgericht nicht zur Sache geäussert haben (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baurekursgericht des Kantons Zürich,
G.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1.
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Mai 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Karlen
Der Gerichtsschreiber: Schoch
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