I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.290/2017
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_290/2017
Urteil vom 15. Januar 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Stadtrat Kloten,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Peter Rütimann,
gegen
A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Holenstein,
Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 23. März 2017 (VB.2016.00472).
Sachverhalt:
A.
A.________ beabsichtigt, auf der Parzelle Nr. 3859 (Steinackerstrasse 56) in
der Industriezone von Kloten 150 Parkplätze zu errichten. Die rund 4 km vom
Flughafen Zürich entfernte Parkierungsanlage soll an die Firma B.________ GmbH
vermietet werden, die Valet-Parkierungs-Dienstleistungen am Flughafen Zürich
anbietet. Der mit dem privaten Personenwagen anreisende Flugpassagier stellt
sein Fahrzeug auf einem Umschlagparkplatz ab und gibt den Fahrzeugschlüssel am
Schalter der Anlagebetreiberin ab. Danach wird das Auto auf einen der
Parkplätze ausserhalb des Flughafenareals geführt und zum gewünschten Zeitpunkt
wieder zum Flughafen zurückgebracht.
Mit Beschluss vom 15. Dezember 2015 verweigerte der Stadtrat Kloten die
baurechtliche Bewilligung für die geplante Anlage, weil sie dem kommunalen
Parkplatzreglement vom 1. Oktober 2010 (PPR) widerspreche und zudem
richtplanwidrig sei.
Hiergegen gelangte A.________ an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Dieses wies die Beschwerde am 7. Juli 2016 ab.
B.
Am 23. März 2017 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die dagegen
erhobene Beschwerde teilweise gut. Es hob Disp.-Ziff. 1 des Rekursentscheids
sowie den Beschluss des Stadtrats Kloten vom 15. Dezember 2015 auf und wies die
Angelegenheit an den Stadtrat zurück, um die Umweltverträglichkeit des Projekts
zu prüfen und die Bewilligung erforderlichenfalls unter Auflagen und
Bedingungen zu erteilen.
C.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die Stadt Kloten am 23. Mai
2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die
Verweigerung der Baubewilligung des Stadtrats Kloten sei zu bestätigen.
D.
A.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält das Urteil der Vorinstanz für konform mit der
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
E.
Der Stadtrat Kloten hält in der Replik an seinen Anträgen fest.
Der Beschwerdegegner äussert sich in seiner Duplik zu der vom Stadtrat am 22.
August 2017 beantragten Änderung der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Kloten
vom 15. Juni 2013 (BZO). Danach soll Art. 62 der Bauordnung wie folgt neu
gefasst werden:
"Art. 62 Parkierungsanlagen ohne Grundnutzung
Die Vorschriften betreffend Abstellplätze für Motorfahrzeuge mit einer
zugehörigen Grundnutzung sind im Parkplatzreglement geregelt. Kommerzielle
Parkierungsanlagen für Motorfahrzeuge ohne zugehörige Grundnutzung bedingen
einen Richtplaneintrag und sind im Rahmen deren Festlegung bezüglich Standort,
Anzahl und Nebenbestimmungen zulässig".
Erwägungen:
1.
Gegen Entscheide des Verwaltungsgerichts als letzter kantonaler lnstanz (Art.
86 Abs. 1 lit. d BGG) in Angelegenheiten des öffentlichen Bau- und
Planungsrechts (Art. 82 lit. a BGG) steht grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen.
1.1. Angefochten ist ein Rückweisungs- und damit ein Zwischenentscheid. Dagegen
ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur zulässig, wenn der
Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Der Stadtrat macht geltend, bei Gutheissung der Beschwerde werde ein
Endentscheid (Bauabschlag) herbeigeführt; damit könnten die vom
Verwaltungsgericht verlangten umfangreichen und aufwändigen Abklärungen und
möglicherweise sogar die Durchführung einer formellen
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vermieden werden. Dieser Auffassung kann
gefolgt werden, so dass nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG auf die Beschwerde
einzutreten ist. Es kann daher offenbleiben, ob auch die Voraussetzungen nach
lit. a vorliegen (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 128 mit Hinweisen zur
Möglichkeit der Autonomiebeschwerde gegen Zwischenentscheide).
1.2. Die Stadt Kloten wird durch die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 15.
Dezember 2015 in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt und ist daher
gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit
Beschwerde geltend zu machen. Ob ihr Autonomie zukommt, ist eine Frage der
Begründetheit der Beschwerde.
Überdies ist sie auch nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde befugt, soweit sie
die besondere Belastung der Gemeinde Kloten durch den vom Flughafen generierten
motorisierten Individualverkehr geltend macht und in diesem Zusammenhang die
Verletzung von Bundesumweltrecht rügt (vgl. BGE 124 II 293 E. 3b S. 304 f.).
1.3. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher
einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere
die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet
das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht prüft es dagegen nur
insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit
Hinweisen). Gleiches gilt, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend
gemacht wird (Urteil 1C_373/2016 vom 7. November 2016 E. 6 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (
Art. 99 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie eine Verletzung ihrer Autonomie,
weil das Verwaltungsgericht unzulässig in das ihr zustehende Ermessen bei der
Auslegung des kommunalen Parkplatzreglements eingegriffen habe.
3.1. Art. 85 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV/ZH;
SR 131.211) garantiert in allgemeiner Weise die Autonomie der zürcherischen
Gemeinden. Für den hier interessierenden Bereich der baulichen Nutzung ergibt
sich die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden aus dem Zürcher Planungs- und
Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1). Gemäss dessen § 2 lit. c
sind die politischen Gemeinden grundsätzlich zum Erlass der ihnen vorbehaltenen
Ausführungsvorschriften, zur Festsetzung kommunaler Pläne und zur
erstinstanzlichen Gesetzesanwendung zuständig. § 45 PBG/ZH hält fest, dass die
Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung erlassen und dabei an die Institute,
Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen sowie an die Mindestanforderungen des
kantonalen Rechts gebunden sind, soweit dieses ihnen nicht ausdrücklich
Abweichungen gestattet. In diesem Rahmen steht ihnen Autonomie bei der Bau- und
Nutzungsplanung zu.
3.2. Nach der neueren Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts kann der
Gemeinde auch bei der Auslegung und Anwendung von kompetenzgemäss erlassenem
kommunalem Recht ein durch die Autonomie geschützter Entscheidungsspielraum
zustehen. Dies sei aber nicht durchwegs der Fall, sondern nur, wenn das
kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende
Einzelfallbeurteilung aufgebe oder durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen
Beurteilungsspielraum einräume (vgl. insbesondere Urteil VB.2014.00232 vom 27.
März 2015 E. 4.3 mit Hinweisen, u.a. auf MARCO DONATSCH, in: Alain Griffel
(Hrsg.), Kommentar VRG, 3. Aufl., § 20 N. 59 f.). Das Gericht sei in solchen
Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde
mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen; sei der Entscheid der
Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so bedürfe es besonders
überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung des kommunalen
Rechts abzuweichen.
3.3. Vorliegend nimmt die Stadt Kloten einen solchen Beurteilungsspielraum bei
der Auslegung des kommunalen Parkplatzreglements (PPR) für sich in Anspruch. Ob
dieser besteht und vom Verwaltungsgericht missachtet wurde, ist im Folgenden zu
prüfen.
4.
Der Stadtrat verweigerte die Baubewilligung, weil das PPR nur die
Bereitstellung der (minimal und maximal) notwendigen Abstellplätze für
Nutzungen auf dem Baugrundstück oder in dessen Umgebung gestatte, nicht aber
selbstständige Parkierungsanlagen ohne Hauptnutzung. Vorliegend diene die
Valet-Parkieranlage ausschliesslich dem rund 4 km entfernten Flughafen Zürich;
eine parkplatzrelevante Nutzung in der näheren Umgebung fehle. Im Übrigen
widerspreche das Bauvorhaben dem kantonalen und regionalen Richtplan: Gemäss
Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans vom 18. März 2014 (genehmigt am
29. April 2015) bewilligten die Gemeinden Parkierungsanlagen für Passagiere des
Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters nur an den in den
regionalen Richtplänen festgelegten Standorten. Solche Standorte seien jedoch
in der regionalen Richtplanung bis anhin nicht vorgesehen.
4.1. Das Baurekursgericht folgte grundsätzlich der Argumentation des Stadtrats.
Die Zonenkonformität einer Parkierungsanlage folge grundsätzlich derjenigen der
jeweiligen Hauptnutzung. Vorliegend diene die Parkierungsanlage klarerweise dem
Flughafen Zürich; ohne diesen bestünde an einer Parkierungsanlage in peripherer
Lage im Osten des Gemeindegebiets gar kein Interesse. Der Betrieb eines
Landesflughafens sei in einer kommunalen Industriezone ausgeschlossen, weshalb
auch die damit annexweise verknüpfte Parkierungsanlage nicht zonekonform sei.
4.2. Das Verwaltungsgericht prüfte zunächst vorfrageweise, ob die
Parkierungsanlage der Plangenehmigung nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 des
Luftfahrtsgesetzes vom 21. Dezember 1948 unterliege (LFG; SR 748.0). Es
verneinte dies, weil Parkplätze, die von Dritten ausserhalb des
Flughafenperimeters betrieben würden, nicht die erforderliche örtliche Nähe zum
Flughafen aufwiesen, um als Flugplatzanlage gemäss Art. 2 lit. e der Verordnung
vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1)
zu gelten. Auch komme Parkierungsanlagen dieser Art - anders als etwa einem
Parkhaus der Flughafenhalterin - keine eigentliche dem Flugbetrieb dienende
Funktion gemäss Art. 37m LFG zu. Davon gehe auch der Sachplan Infrastruktur
Luft aus (SIL; Objektblatt für den Flughafen Zürich vom 26. Juni 2013, S. 26).
Damit bestimme sich die Bewilligungsfähigkeit von
Off-Airport-Parkierungsanlagen nach kantonalem bzw. kommunalem Recht.
Abstellplätze erfüllten in der Regel keinen Selbstzweck, sondern hätten
dienende Funktion. § 243 PBG/ZH statuiere die Pflicht, bei der Neuerstellung
oder Veränderung von Bauten oder Anlagen auf dem Baugrundstück oder in
nützlicher Entfernung davon (§ 244 Abs. 1 PBG/ZH) die erforderlichen
Abstellflächen zu schaffen. Die Zahl der erforderlichen Abstellplätze werde von
den Gemeinden in ihrer Bauordnung oder in einer besonderen
Abstellplatzverordnung konkretisiert (§ 242 Abs. 1 PBG/ZH). Von dieser
Ermächtigung habe die Stadt Kloten mit dem Erlass des PPR Gebrauch gemacht.
Dagegen lasse sich weder aus den §§ 242 ff. PBG/ZH noch dem PPR eine genügende
Rechtsgrundlage für die Beschränkung oder gar das Verbot selbstständiger,
gewerbsmässiger Parkierungsanlagen auf Privatgrund entnehmen. Es lägen auch
keine Anhaltspunkte dafür vor, dass es sich um ein qualifiziertes Schweigen des
Gesetz- und Verordnungsgebers handle. Mangels unmittelbar dienendem Charakter
seien solche Parkierungsanlagen einer selbstständigen Beurteilung zu
unterziehen. Nach Art. 25 BZO seien in der Industriezone mit
Empfindlichkeitsstufe IV auch stark störende Betriebe zulässig. Insofern sei
die streitige Parkierungsanlage zonenkonform.
Ein zonenkonformes Bauvorhaben könne nicht mit der Begründung verweigert
werden, es widerspreche dem kantonalen oder regionalen Richtplan, da Richtpläne
nur behördenverbindlich seien (Art. 9 Abs. 1 RPG). Die Gemeinde Kloten müsse
daher den Vorgaben des kantonalen Richtplans in ihrer Nutzungsplanung
Nachachtung verschaffen.
4.3. Die Stadt Kloten macht dagegen geltend, ihre Auslegung des PPR könne sich
auf sachliche Gründe stützen, weshalb die gegenteilige Auslegung des
Verwaltungsgerichts ihre Autonomie verletze.
Der kommunale Gesetzgeber habe in Art. 9-11 PPR für jede Nutzung ein strenges
Parkplatzmaximum festgelegt, wobei Ausnahmen nur zugunsten von
wohnungszugehörigen Nutzungen zugelassen seien. Es wäre systemwidrig,
gleichzeitig Parkierungsanlagen auch unabhängig von einer konkreten Nutzung zu
bewilligen, weil damit die Lenkungsfunktion der maximalen Abstellplatzzahl
ausgehebelt würde.
Nach Art. 6 Abs. 2 PPR seien Abstellplätze sodann in nützlicher Distanz zu
erstellen, wenn sie auf dem eigenen Grundstück nicht erstellt werden könnten.
Als nützliche Distanz gälten 300 m bei Parkplätzen für Beschäftigte oder
Bewohner und 50 m bei Besucherabstellplätzen. Die geplante
Valet-Parkierungsanlage, die nach den verbindlichen Feststellungen des
Verwaltungsgerichts ausschliesslich den Flughafennutzern und damit dem
Flughafen diene, liege indes fast 4 km vom Flughafen entfernt und könne auch
aus diesem Grund nicht bewilligt werden.
Die von der Gemeinde favorisierte Auslegung sei auch vom Ergebnis her
betrachtet richtig: Der Flughafen habe im bundesrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren selbst für die Erfüllung seiner Abstellplatzpflichten
zu sorgen. Das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich verlange deshalb von
den Kantonen eine restriktive Bewilligungspraxis mit Bewirtschaftungsauflagen
für Valet-Parkplätze (S. 41); die kantonale bzw. regionale Richtplanung
verbiete Valet-Parkings sogar grundsätzlich.
4.4. Der Beschwerdegegner ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, das
PPR regle lediglich Annex-Parkfelder zu einer Hauptnutzung im Sinne von § 243
PBG/ZH; nicht geregelt seien Parkierungsflächen, die einen eigenständigen,
meist gewerblichen Zweck erfüllten, wie z.B. Abstellflächen von
Transportunternehmen diverser Art. Darum handle es sich vorliegend, diene die
Fläche doch der Zwischenlagerung der vom Valet-Parking-Unternehmen
abtransportierten Fahrzeuge. Ein Verbot solcher Parkierungsflächen lasse sich
dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen. Auch vom Zweck der Norm her seien sie
nicht erfasst, bestehe doch beim Valet-Parken gerade keine Gefahr, dass die
Fahrzeuge auf öffentlichem Grund abgestellt würden.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Wirtschaftsfreiheit des
Valet-Parking-Unternehmens. Die Voraussetzungen für eine Einschränkung dieses
Grundrechts lägen nicht vor. Es fehle bereits an einer gesetzlichen Grundlage.
Zudem bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse an einem Verbot, weil
der von einer Valet-Parkierungsanlage generierte Verkehr vernachlässigbar sei;
es handle sich um eine umweltrechtlich erwünschte Spezialform des
Dauerparkierens. Schliesslich sei auch die Verhältnismässigkeit eines solchen
Verbots zu verneinen: Die B.________ GmbH betreibe ihr Gewerbe seit 2009, habe
erheblich in Infrastrukturanlagen investiert und beschäftige 25 Angestellte.
Aus wettbewerblichen Gründen sei es gerade erwünscht, wenn
Valet-Parking-Anbieter der Flughafen Zürich AG mit ihren 25'000 Abstellplätzen
Konkurrenz machten (mit Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-2157/2006 vom 3. Oktober 2007).
5.
Das PPR wurde vom Gemeinderat am 2. Oktober 2007 festgesetzt und am 27. Januar
2010 vom Regierungsrat genehmigt. Gemäss dessen Art. 1 (Zweck) soll es die
Bereitstellung der notwendigen Abstellplätze für Motorfahrzeuge und Zweiräder
sichern, unter Berücksichtigung der Belange des Umwelt- und Ortsbildschutzes,
der Verkehrsbelastung, der Bedürfnisse der Wohnbevölkerung, des ansässigen
Gewerbes und der Industrie. Gemäss Art. 4 PPR hat der Grundeigentümer bei
Neubauten, Erweiterungen und Zweckänderungen für die Bereitstellung von
genügend Abstellplätzen besorgt zu sein, und zwar auf dem eigenen Grundstück
oder in nützlicher Distanz davon (Art. 6 PPR). Der Normbedarf wird je nach
geplanter Nutzung berechnet (Art. 9 PPR); gestützt darauf werden der minimale
und maximale Bedarf an Abstellplätzen für Motorfahrzeuge je nach ÖV-Güteklasse
und Luftbelastung des Gebiets festgelegt (Art. 10 PPR). Für das vorliegend
interessierende Gebiet II (Randgebiet und Industriegebiet; Güteklasse der
ÖV-Erschliessung D mit überdurchschnittlicher Belastung der Luft) beträgt der
massgebliche Parkplatzbedarf für Wohn- und Gewerbebauten min. 0,6 / max. 1,0 x
Normbedarf bei Beschäftigten- und Kundenparkplätzen und min. 0,7 / max. 1,5 x
Normbedarf bei Bewohner- und wohnungszugehörigen Besucherparkplätzen.
5.1. Wortlaut, Systematik und Zweck des Reglements bestätigen grundsätzlich die
Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach im PPR der Normbedarf an
Abstellplätzen im Zusammenhang mit der Erstellung, Erweiterung oder
Zweckänderung von Bauten und Anlagen nach §§ 242 ff. PBG/ZH geregelt wird. Der
Stadtrat hat auch keine Anhaltspunkte aus der Entstehungsgeschichte der Norm
vorgebracht, die für eine weitergehende Regelungsabsicht sprechen würden;
insbesondere bestand bei deren Erlass 2007 noch keine Richtplanpflicht für
Valet-Parkierungsanlagen.
Allerdings sieht das PPR nicht nur Mindest-, sondern auch Maximalzahlen für
Parkflächen vor, unter Berücksichtigung des Grads der ÖV-Erschliessung und der
Luftbelastung des Gebiets. Insofern dient das Reglement nicht nur der Schaffung
genügender Parkmöglichkeiten auf privatem Grund, um die öffentlichen Strassen
vom ruhenden Verkehr freizuhalten, sondern auch der Begrenzung des
motorisierten Individualverkehrs und der damit verbundenen Verkehrs- und
Luftbelastung. Die Argumentation der Stadt, dass die bezweckte
Parkplatzbeschränkung ausgehebelt würde, wenn selbstständige,
nutzungsunabhängige Parkierungsanlagen gestützt auf die allgemeinen
Bestimmungen der BZO zur Zonenkonformität unbeschränkt bewilligt werden
müssten, erscheint daher nachvollziehbar.
5.2. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, kommt dem kantonalen
und regionalen Richtplan nur behördenverbindliche Wirkung zu. Dennoch gilt der
Grundsatz, dass kommunales Recht - soweit möglich - in Übereinstimmung mit den
kantonalen Vorgaben, einschliesslich des Richtplans - auszulegen ist.
Seit Inkrafttreten des neuen kantonalen Richtplans ist die Gemeinde
verpflichtet, Valet-Parkierungsanlagen nur noch an Standorten zuzulassen, die
im regionalen Richtplan dafür freigegeben worden sind. Nach der Auslegung des
Verwaltungsgerichts kann die Gemeinde dieser Vorgabe zurzeit nicht nachkommen,
weil für zonenkonforme Bauvorhaben grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung der
Baubewilligung besteht (anders als dies ausserhalb der Bauzone der Fall ist, wo
bei Bestehen einer Planungs- oder gar Richtplanpflicht keine
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG erteilt werden darf).
Allerdings ist auch die von der Stadt vertretene Auslegung nicht
richtplankonform: Liesse das PPR Parkierungsflächen ohne Hauptnutzung generell
nicht zu, könnte auch bei Vorliegen eines regionalen Richtplaneintrags keine
Valet-Parkierungsanlage bewilligt werden.
5.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das PPR die Zulässigkeit
selbstständiger Parkierungsanlagen, die nicht einer Hauptnutzung auf dem
Baugrundstück oder in dessen näherer Umgebung dienen, nicht ausdrücklich
regelt; dies gilt namentlich für Valet-Parkierungsanlagen. Streitig ist denn
auch in erster Linie, ob es sich hierbei um ein qualifiziertes Schweigen des
kommunalen Gesetzgebers handelt, d.h. solche Parkierungsanlagen generell
unzulässig sind, oder ob sich diese nach den allgemeinen Zonenbestimmungen für
Gewerbebetriebe richten. Dies wurde vom Verwaltungsgericht willkürfrei
verneint; indessen gibt es auch Argumente, die für eine solche Auslegung
sprechen könnten.
Allerdings ist nicht anzunehmen, dass der kommunale Gesetzgeber mit seinem
Schweigen den Baubewilligungsbehörden einen Beurteilungsspielraum einräumen
wollte: Grundsätzlich ist es Sache des Gemeinderats, als Legislativ- und
Planungsorgan zu entscheiden, ob und inwiefern selbstständige
Parkierungsanlagen auf Gemeindegebiet bewilligt werden können. Diese Frage ist
generell zu entscheiden und hängt (anders etwa als die Berechnung des Bedarfs
an Pflichtparkplätzen) nicht von einer Einzelfallbeurteilung des Stadtrats im
Baubewilligungsverfahren ab. Dies gilt umso mehr, als ein generelles Verbot von
Off-Airport-Parkierungsanlagen in der Flughafen-Standortgemeinde Kloten einen
nicht unerheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit von Unternehmen
darstellen würde, die solche Dienstleistungen anbieten. Unter diesen Umständen
ist das Bestehen eines Beurteilungsspielraums des Stadtrats bei der Auslegung
des PPR im vorliegenden Zusammenhang zu verneinen.
Insofern hat das Verwaltungsgericht mit seiner Auslegung des PPR nicht in einen
Beurteilungsspielraum des Stadtrats eingegriffen. Erst recht liegt keine
Willkür vor. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie
als unbegründet.
6.
Folgt man der Auslegung des Verwaltungsgerichts, stellt sich allerdings die
Frage, ob die Baubewilligung nicht nach § 234 PBG/ZH mangels Baureife hätte
verweigert werden können bzw. müssen.
Wie dargelegt, widerspricht es dem kantonalen Richtplan, Parkierungsanlagen für
Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters an einem
Standort zu bewilligen, der nicht im regionalen Richtplan festgelegt ist.
Gemeinden, die in ihrer BZO keine derartige Planungspflicht vorsehen, müssen
ihre Nutzungsplanung anpassen; davon geht grundsätzlich auch das
Verwaltungsgericht aus. Gemäss § 234 PBG/ZH ist ein Grundstück nicht baureif,
wenn durch die bauliche Massnahme eine noch fehlende oder durch den Gemeinderat
beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird.
Allerdings haben sich weder die Gemeinde noch die übrigen Beteiligten auf die
fehlende Baureife berufen; diese ist als kantonales Recht nicht von Amtes wegen
zu prüfen (oben E. 2).
Die Frage der Baureife wird sich indessen infolge der zwischenzeitlich vom
Stadtrat beantragten Revision von Art. 62 BZO erneut stellen. Insofern hat sich
die Sach- und Rechtslage seit dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid verändert.
Es wird Aufgabe des Stadtrats sein zu prüfen, inwieweit diese Änderung im
hängigen Verfahren zu berücksichtigen ist.
7.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Bauabschlag sei auch aus
Gründen des Umweltschutzrechts gerechtfertigt. Hierfür beruft sie sich auf Art.
8 USG (Grundsatz der gesamtheitlichen Betrachtung, Koordinationspflicht) und
auf die Art. 11 f. USG.
7.1. Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid aus, das Angebot
der Off-Airport-Parkierungsanlagenbetreiber im Raum Kloten richte sich bei
identischer Zwecksetzung an den gleichen Kreis von Benützern. Sofern diese ihre
Fahrzeuge dem jeweiligen Anbieter direkt auf dem Flughafengelände überlassen
könnten, führe dies zu einer konzentrierten Erhöhung des Verkehrsaufkommens und
damit der Umweltbelastung auf den Zu- und Wegfahrten innerhalb des
Flughafenperimeters. Entsprechend müssten die dadurch ausgelösten Mehrfahrten
auf dem Flughafengelände nach dem Grundsatz der ganzheitlichen
Betrachtungsweise (Art. 8 USG) Eingang in die UVP für das luftfahrtsrechtliche
Plangenehmigungsverfahren finden.
Ob sich die Einwirkungen der einzelnen Anlagen dagegen auch andernorts derart
kumulierten, dass eine gemeinsame umweltrechtliche Betrachtung und allenfalls
ihre Behandlung als Gesamtanlage nach Art. 10a Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 7 USG
angezeigt erscheine, lasse sich anhand der Akten nicht beurteilen. Dies liege
immerhin für die Anlagen in der Industriezone, entlang der Steinackerstrasse,
nahe. Aktenkundig sei ein Gesuch der C.________ AG vom September 2015 für den
Neubau eines Parkhauses mit 270 Parkplätzen "für Valetparking" an der
Steinackerstrasse; das Verfahren sei bis zum Abschluss des vorliegenden
Verfahrens sistiert worden. Wo und in welcher Grösse weitere
Off-Airport-Valet-Parkierungsanlagen bestünden, sei nicht bekannt. Es
rechtfertige sich daher, die Sache zur weiteren Abklärung des Sachverhalts an
den Stadtrat zurückzuweisen. Sollten die Abklärungen ergeben, dass in der
Umgebung des Baugrundstücks bereits heute Off-Airport-Parkplätze in dem Umfang
bestünden, dass deren Gesamtzahl nach Verwirklichung der hängigen Projekte den
Schwellenwert nach Nr. 11.4 Anh. UVPV überschreite, sei eine
Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG durchzuführen und seien -
soweit angezeigt - die erforderlichen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung
vorzukehren. Werde der Schwellenwert demgegenüber nicht erreicht, entbinde dies
den Stadtrat nicht davon, das Projekt des Beschwerdegegners als solches auf
seine Umweltrechtskonformität (Art. 11 f. USG) hin zu überprüfen, was bisher
unterblieben sei. Erforderlichenfalls werde die nachgesuchte Bewilligung unter
Auflagen oder Bedingungen zu erteilen sein.
7.2. Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, die streitige Parkierungsanlage
sei umweltrechtlich selbstständig zu beurteilen, ohne Berücksichtigung weiterer
Valet-Parkierungsanlagen in der Umgebung, mit denen sie weder räumlich noch
betrieblich eng verbunden sei. Dies gelte erst recht für die
Flughafenparkhäuser. Die Emissionen eines Valet-Parkings fielen umweltrechtlich
nicht ins Gewicht, weil die Fahrzeuge längere Zeit (im Durchschnitt eine Woche)
abgestellt blieben. Seines Erachtens sei daher auch nicht der Schwellenwert
gemäss Ziff. 11.4 für Parkhäuser, sondern nur derjenige gemäss Ziff. 80.6 Anh.
UVPV anwendbar.
Der Stadtrat hat die Vorgaben des Verwaltungsgerichts zur Prüfungspflicht nach
Rückweisung nicht angefochten, sondern macht lediglich geltend, der Bauabschlag
habe auch ohne weitere Abklärungen, gestützt auf das Gebot der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 2 USG) und den Grundsatz der gesamtheitlichen
Betrachtung (Art. 8 USG), erteilt werden dürfen. Nur dies ist im Folgenden zu
prüfen. Dem Beschwerdegegner entsteht daraus kein Nachteil: Sollte es beim
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts bleiben, kann er diesen noch
zusammen mit der Beschwerde gegen den Endentscheid anfechten (Art. 93 Abs. 3
BGG). Bisher liegt noch kein kantonal letztinstanzlicher Entscheid zu Bestand
und Umfang der UVP-Pflicht vor, der es rechtfertigen würde, sich schon jetzt zu
diesen Fragen zu äussern.
7.3. Der Stadtrat beruft sich auf das ihm zustehende Ermessen. Folgt man
indessen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach es sich um ein nach
Art. 25 BZO zonenkonformes Bauvorhaben handelt (oben E. 6), hat der
Beschwerdegegner grundsätzlich Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung,
unabhängig vom Bestehen eines Bedürfnisses oder eines öffentlichen Interesses
an der fraglichen Anlage.
Gestützt auf das Umweltrecht, namentlich Art. 11 f. USG und der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1; LRV), können
zwar Auflagen und Bedingungen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung (soweit
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar) und bei
übermässiger Luftbelastung verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden
(i.d.R. im Rahmen eines Massnahmenplans; vgl. BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34 f.).
Ist zur Reduktion der Luftbelastung dagegen eine Einschränkung des Baugebiets
oder der zulässigen Nutzung nötig, bedarf dies grundsätzlich einer Anpassung
der Zonenplanung; zuvor können zonenkonforme Bauprojekte, von denen für sich
alleine bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, nicht unter Hinweis auf
eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden (BGE 119 Ib 480 E.
7d S. 486; vgl. zuletzt Urteil 1C_367/2016 vom 7. Februar 2017 E. 8.2). Erst
recht gilt dies für nur vorsorgliche Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2
USG.
7.4. Der Gemeinde ist zwar zuzustimmen, dass eine Gesamtbetrachtung der
Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region geboten ist, um zu
verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen auf dem Flughafenareal
(Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung, Förderung des öffentlichen
Verkehrs) durch preiswerte Off-Airport-Parkplätze mit bequemem Valet-Service
unterlaufen werden. Aus diesem Grund fordert auch das SIL-Objektblatt eine
restriktive Bewilligung von Off-Airport-Parkflächen.
Die von der Stadt Kloten geforderte Gesamtbetrachtung ist jedoch im kantonalen
Richtplan ausdrücklich vorgesehen. Dieser enthält als Zielvorgabe die Erhöhung
des Anteils des öffentlichen Verkehrs am "Modalmix" auf 42 % aller Personenwege
im Ziel- und Quellverkehr zu den Flughafenanlagen bis ins Jahr 2020 und auf 46
% bis 2030 (Ziff. 4.5.2). Hierfür wird ein Gesamtverkehrscontrolling des
Kantons vorgesehen (Ziff. 4.5.3 lit. a). Parkierungsanlagen für Passagiere des
Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters dürfen in den Regionen
Glatttal und Unterland nur noch an Standorten bewilligt werden, die mit
Zustimmung der betreffenden Gemeinde im regionalen Richtplan festgelegt worden
sind (Ziff. 4.5.3 lit. b und c), wobei die Betreiber zur Berichterstattung über
das mit den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortgemeinde,
der Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons zu
verpflichten sind (Ziff. 4.5.3 lit. c in fine). Diese Vorgaben können den
Gesuchstellern indes nicht unmittelbar entgegengehalten werden, sondern müssen
zuerst von den Gemeinden in ihrer Bau- und Nutzungsordnung bzw. ihren
Parkierungsreglementen umgesetzt werden.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
entschädigungspflichtig (Art. 68 BGG). Dagegen sind ihr keine Kosten
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Stadt Kloten hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baurekursgericht des Kantons Zürich, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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